umwelt-online Suchausgabe: Umwelt

Dies ist der zweite Jahresbericht über meine Tätigkeit als Beauftragte für die Kontrolle der Verfahrensgarantien (im Folgenden "Kontrollbeauftragte"). Im Rahmen der OLAF-Verordnung bin ich mit der Bearbeitung von Beschwerden von Betroffenen über die Einhaltung der Verfahrensgarantien durch das OLAF sowie über angebliche Verstöße gegen die für die Untersuchungen des OLAF geltenden Vorschriften betraut. Dies schließt mögliche Verstöße gegen Verfahrensvorschriften und Grundrechte ein.

Bis zur Schaffung der Stelle des bzw. der Kontrollbeauftragten vor zwei Jahren hatten Personen, die Gegenstand einer OLAF-Untersuchung waren, keine Möglichkeit, sich über die Vorgehensweise bei der Untersuchung durch das OLAF zu beschweren, außer durch eine Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten wegen Missständen in der Verwaltungstätigkeit oder durch den Versuch, die außervertragliche Haftung der Kommission unter sehr strengen Bedingungen auszulösen.

Um diesen Mangel zu beheben, wird mit der Änderung der OLAF-Verordnung jedem Betroffenen die Möglichkeit eingeräumt, sich mit einer Beschwerde an den bzw. die Kontrollbeauftragte(n) zu wenden, indem ein geeignetes Beschwerdeverfahren geschaffen wird.

Mit diesem neu geschaffenen verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelf passt der bzw. die Kontrollbeauftragte die Grundsätze eines wirksamen gerichtlichen Schutzes allmählich aber stetig an die Grundsätze eines wirksamen verwaltungsrechtlichen Schutzes an. Der bzw. die Kontrollbeauftragte berücksichtigt stets die besonderen Verfahrensgarantien, die für die Tätigkeiten des OLAF gelten, sowie die Charta der Grundrechte der EU, die allgemeinen Rechtsgrundsätze und die Rechtsprechung der EU-Gerichte ¹, die für die Untersuchungen des OLAF gelten.

Für den bzw. die Kontrollbeauftragte(n) ist es wichtig, dass das Beschwerdeverfahren nicht nur für die Betroffenen zu einem wirksamen Rechtsbehelf wird, sondern auch dazu beiträgt, die Transparenz der Tätigkeiten des OLAF zu erhöhen. Zwar ist eine effiziente und wirksame Betrugsbekämpfungsbehörde, die in der Lage ist, die finanziellen Interessen der EU zu schützen, unabdingbar für die EU und die Steuerzahler, doch es ist ebenso wichtig, dass die Untersuchungen des OLAF zu möglichen Betrugsfällen unter vollständiger Einhaltung der Grundrechte und Verfahrensgarantien durchgeführt werden.

Um die Rolle des bzw. der Kontrollbeauftragten und die Grenzen dieser neuen Funktion besser nachvollziehen zu können, darf man nicht vergessen, dass der bzw. die Kontrollbeauftragte nicht als Richter bzw. Richterin fungiert, der bzw. die die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen und Handlungen des OLAF prüft. Seine bzw. ihre Aufgabe ist es, Lösungen für die von den Beschwerdeführenden aufgeworfenen Fragen zu finden und vorzuschlagen sowie durch diese Lösungsvorschläge und schließlich Empfehlungen an den OLAF-Generaldirektor die fraglichen Sachverhalte zu bereinigen und die Verwaltungs- und Untersuchungspraxis des OLAF auf zukunftsorientierte Weise zu verbessern.

Ich hoffe, dass dieser Bericht dazu beitragen wird, das Bewusstsein für die Art von Fragen zu schärfen, die den Beschwerden der Betroffenen zugrunde liegen, und gleichzeitig die Rechenschaftspflicht des OLAF und das Vertrauen der Menschen in die Systeme, die die EU zur Betrugsbekämpfung eingerichtet hat, zu stärken.

Ich freue mich, berichten zu können, dass wir alle unsere Ziele im Jahr 2023 erreicht haben, obwohl die Zahl der eingegangenen Beschwerden gestiegen ist und das Sekretariat des Überwachungsausschusses personell stark unterbesetzt ist. In diesem Zusammenhang bin ich dankbar für die rechtliche Unterstützung, die mir das Sekretariat gewährt hat.

In diesem Bericht erfahren Sie mehr über unsere Arbeit und die Ergebnisse, die wir mit dem Beschwerdeverfahren erzielt haben.

Ich bin davon überzeugt, dass das Beschwerdeverfahren inzwischen zu einem wichtigen Sicherheitsinstrument für die von Untersuchungen Betroffenen geworden ist, mit dem sichergestellt wird, dass die Tätigkeiten des OLAF mit den einschlägigen Verfahrensgarantien und Untersuchungsvorschriften im Einklang stehen.

Die Funktion des bzw. der Beauftragten für die Kontrolle der Verfahrensgarantien wurde durch die Verordnung (EU, Euratom) 2020/2223 des Europäischen Parlaments und des Rates ² zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates ³ ( OLAF-Verordnung) geschaffen, um die Verfahrensgarantien und Grundrechte von Personen zu schützen, die von einer Untersuchung durch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) betroffen sind. Dr. Julia Laffranque wurde am 3. Mai 2022 als erste Kontrollbeauftragte für eine nicht verlängerbare Amtszeit von fünf Jahren ernannt. Sie wird durch das Sekretariat des Überwachungsausschusses (im Folgenden "Sekretariat") unterstützt.

Der bzw. die Kontrollbeauftragte übt seine bzw. ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit aus. Er bzw. sie nimmt bei der Erfüllung seiner bzw. ihrer Aufgaben von niemandem Anweisungen entgegen ( Artikel 9a Absatz 6 der OLAF-Verordnung). Da die Betroffenen ⁴ im Verlauf einer Untersuchung grundsätzlich keine Rechtsmittel gegen die Handlungen oder Unterlassungen des OLAF einlegen können, ist die Möglichkeit, sich an den bzw. die Kontrollbeauftragte(n) wenden zu können, von großer Bedeutung. Betroffene können sich innerhalb der in Artikel 9b der OLAF-Verordnung festgelegten strengen Fristen an den bzw. die Kontrollbeauftragte(n) wenden, um eine unabhängige und gründliche Prüfung ihrer Beschwerde zu erwirken. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens kann sich der bzw. die Kontrollbeauftragte vergewissern, dass das OLAF in Übereinstimmung mit den in seinem Rechtsrahmen festgelegten Vorschriften gehandelt hat.

Bei der Untersuchung von Beschwerden von Betroffenen, die sich auf die Achtung der Verfahrensgarantien durch das OLAF und die Einhaltung der für OLAF-Untersuchungen geltenden Bestimmungen beziehen, versucht der bzw. die Kontrollbeauftragte nicht, die Einschätzung des OLAF hinsichtlich der Durchführung einer Untersuchung, der Prüfung von Beweisen und der zu ziehenden Schlussfolgerungen durcsh die eigene Bewertung zu ersetzen. Stattdessen besteht seine bzw. ihre Aufgabe darin, bei der Feststellung eines Verstoßes gegen die Verfahrensgarantien oder die für Untersuchungen geltenden Vorschriften in einem ersten Schritt das OLAF aufzufordern, Maßnahmen zur Beilegung der Beschwerde zu ergreifen (Lösungsvorschlag). Gelingt es nicht, eine solche Lösung zu finden, wird der bzw. die Kontrollbeauftragte in einem zweiten Schritt eine Empfehlung an das OLAF abgeben, wie die Beschwerde beigelegt werden kann. Gemäß den Durchführungsbestimmungen ⁵ der Rolle des bzw. der Kontrollbeauftragten prüft er bzw. sie diese Beschwerden in einem kontradiktorischen Verfahren, greift aber nicht in den Ablauf der laufenden OLAF-Untersuchung ein und kann dies auch nicht erreichen ( Artikel 9b Absatz 6 der OLAF-Verordnung).

Das Jahr 2023 war angesichts der steigenden Zahl der eingegangenen Beschwerden und der Komplexität der darin aufgeworfenen Rechtsfragen eine Herausforderung. Obwohl die Kontrollbeauftragte in diesem Bericht nicht auf einzelne Fälle eingehen kann, die vom OLAF untersucht werden, und deren Vertraulichkeit auch nach Abschluss der Fälle gewährleistet sein muss ( Artikel 9a Absatz 9 der OLAF-Verordnung), vermittelt dieser Bericht einen nützlichen Überblick über die Art von Fragen, über die sich Betroffene beschwert haben. Ferner wird beschrieben, wie mit diesen Fragen umgegangen wurde, und es wird erläutert, wie das Beschwerdeverfahren funktionierte und welche Ergebnisse damit erzielt wurden.

Seit Beginn ihrer Tätigkeit im Oktober 2022 hatte die Kontrollbeauftragte Gelegenheit, sich mit mehreren interessanten Rechtsfragen zu befassen und schrittweise den Grundstein für die Entwicklung eines soliden konzeptionellen Rahmens zu legen, innerhalb dessen Beschwerden geprüft werden können. In Anbetracht der Anzahl der bearbeiteten Beschwerden und der Vielfalt der aufgeworfenen Rechtsfragen war 2023 sowohl ein herausforderndes als auch ein erfolgreiches Jahr. Beschwerden wurden nicht nur so rasch wie möglich, sondern auch so gründlich und umfassend wie möglich bearbeitet.

Zum besseren Verständnis der Funktionsweise des Beschwerdeverfahrens ist es wichtig, sich vor Augen zu halten, dass die Kontrollbeauftragte über dieses Verfahren einen privilegierten, direkten Zugang zur OLAF-Untersuchungsakte der betreffenden Untersuchung hat. Diese Form des Zugangs zu der OLAF-Untersuchungsakte ist von vorrangiger Bedeutung, um Beschwerdeführenden die Gewissheit zu geben, dass die Kontrollbeauftragte in der Lage ist, die Untersuchungstätigkeiten des OLAF gründlich zu prüfen, und zwar selbst dann, wenn einige der maßgeblichen Informationen vertraulich sind und den Betroffenen nicht mitgeteilt werden können. In dieser Hinsicht vollführt die Kontrollbeauftragte oft einen schwierigen Balanceakt zwischen der Vertraulichkeit der OLAF-Untersuchung auf der einen Seite und dem kontradiktorischen Charakter des Beschwerdeverfahrens auf der anderen Seite.

In den ersten Monaten ihrer Tätigkeit (zwischen Oktober 2022 und Dezember 2022) gingen bei der Kontrollbeauftragten 14 Beschwerden ein, von denen eine beträchtliche Anzahl (13) bereits in Erwartung der Ernennung der Kontrollbeauftragten beim OLAF anhängig war. Bis Ende 2022 hatte die Kontrollbeauftragte sechs dieser Beschwerden abgeschlossen, über die restlichen acht wurde im Jahr 2023 entschieden.

Im Jahr 2023 wurden 17 neue Beschwerden von natürlichen und juristischen Personen eingereicht. Im Jahr 2023 schloss die Kontrollbeauftragte ihre Prüfung für 14 dieser Beschwerden ab, und über die restlichen drei wurde Anfang 2024 entschieden. Diese letzten drei Beschwerden wurden kurz vor Jahresende eingereicht und alle für zulässig erklärt.

Die meisten der 17 Beschwerden, die im Jahr 2023 bei der Kontrollbeauftragten eingingen, wurden von Personen eingereicht, die von internen Untersuchungen des OLAF ⁶ betroffen waren (13), vier Beschwerden betrafen eine externe Untersuchung ⁷ ( Abbildung 1). Die meisten Beschwerden wurden auf Englisch eingereicht, es wurden aber auch andere Sprachen (Spanisch, Französisch und Polnisch) verwendet ( Abbildung 2). 14 Beschwerden wurden von Einzelpersonen und drei von juristischen Personen eingereicht. Alle drei juristischen Personen wurden von einem Rechtsbeistand vertreten, während dies nur bei drei der 14 von Einzelpersonen eingereichten Beschwerden der Fall war ( Abbildung 3).

Abbildung 1: Arten von OLAF-Untersuchungen, gegen die im Jahr 2023 Beschwerde eingelegt wurde.

Die Beschwerdeführenden beriefen sich in den meisten Fällen auf die Missachtung ihrer Verfahrensgarantien gemäß Artikel 9 der OLAF-Verordnung und ihrer Grundrechte gemäß der Charta der Grundrechte der EU ( Abbildung 4). Dabei ging es um i) den Anspruch auf rechtliches Gehör und die wirksame Ausübung ihres Rechts, zu den sie betreffenden Sachverhalten zu äußern ( Artikel 9 Absatz 4 der OLAF-Verordnung); ii) das Recht, in Kenntnis gesetzt zu werden ( Artikel 9 Absatz 3 der OLAF-Verordnung); iii) Verstöße gegen die Grundsätze der Fairness, Objektivität und Unparteilichkeit bei der Durchführung von Untersuchungen; iv) die Sprachregelung der Untersuchungen ( Abbildung 5). Die betroffenen Personen beschwerten sich auch über die für die Untersuchungen des OLAF geltenden Vorschriften ⁸, insbesondere über die Überprüfungen vor Ort und die digitalen forensischen Verfahren ( Abbildung 6).

Abbildung 5: Analyse der verschiedenen Vorwürfe im Zusammenhang mit den Verfahrensgarantien aus dem Jahr 2023 (einschließlich zulässiger und unzulässiger Beschwerden).

Abbildung 6: Analyse der Vorwürfe bezüglich der für Untersuchungen geltenden Bestimmungen.

Der bzw. die Kontrollbeauftragte prüft Beschwerden auf faire, unabhängige und unparteiische Weise. Im Einklang mit der OLAF-Verordnung und den Durchführungsbestimmungen des bzw. der Kontrollbeauftragten umfasst das Verfahren im Wesentlichen zwei Phasen: i) die Prüfung der Zulässigkeit und, sofern eine Beschwerde zulässig ist, ii) die Prüfung der von den Betroffenen vorgebrachten Sachargumente - je nachdem, um welche Fragen es geht, kann der bzw. die Kontrollbeauftragte das OLAF auffordern, die Beschwerde beizulegen (Lösungsvorschlag), und gegebenenfalls eine Empfehlung an das OLAF abgeben.

Innerhalb von 10 Arbeitstagen nach Eingang einer Beschwerde muss der bzw. die Kontrollbeauftragte über deren Zulässigkeit entscheiden. Die Bedingungen für die Zulässigkeit sind in Artikel 9b Absätze 1 und 2 der OLAF-Verordnung sowie in Artikel 5 der Durchführungsbestimmungen aufgeführt. Damit eine Beschwerde zulässig ist, sollte sie binnen eines Monats, nachdem der Beschwerdeführer Kenntnis von den einschlägigen Umständen erlangt hat, die einen Verstoß gegen die Verfahrensgarantien oder die Untersuchungsvorschriften darstellen, in jedem Fall aber nicht später als einen Monat nach Abschluss der Untersuchung eingelegt werden.

Im Jahr 2023 bewertete die Kontrollbeauftragte die Zulässigkeit aller anhängigen Beschwerden innerhalb der vorgeschriebenen Frist. Sie erklärte neun Beschwerden für zulässig (von denen eine teilweise zulässig war) und acht für unzulässig ( Abbildung 7). Von den acht unzulässigen Beschwerden wurden in sieben Fällen die in Artikel 9b Absatz 2 festgelegten Fristen nicht eingehalten. Die verbleibende Beschwerde wurde von einer Person eingereicht, die keine betroffene Person war ( Abbildung 8).

Abbildung 8: Gründe für die Unzulässigkeit von im Jahr 2023 eingelegten Beschwerden (einschließlich teilweise zulässiger Beschwerden).

Bei der Prüfung der Zulässigkeit der Beschwerden folgt die Kontrollbeauftragte einem Ansatz, der sowohl den Wortlaut als auch den Zweck der maßgeblichen Bestimmungen der OLAF-Verordnung zu beachten versucht.

In den meisten Fällen wurden die Beschwerden für unzulässig erklärt, weil die Betroffenen mehr als einen Monat vor Einreichung der Beschwerde von der angeblichen Verletzung der Verfahrensgarantien erfahren hatten.

In einigen wenigen Fällen wurde die Beschwerde für unzulässig erklärt, weil die Untersuchung des OLAF mehr als einen Monat vor dem Zeitpunkt abgeschlossen worden war, zu dem die Betroffenen von diesem Abschluss erfuhren. Zwar mag diese Situation unbefriedigend sein, was die Möglichkeit der Beschwerdeführenden betrifft, eine Beschwerde bei der bzw. dem Kontrollbeauftragten einzulegen, doch ist für abgeschlossene Untersuchungen in der OLAF-Verordnung eine zusätzliche, strengere Zulässigkeitsvoraussetzung festgelegt: Beschwerden müssen binnen eines Monats nach Abschluss einer Untersuchung eingereicht werden, unabhängig davon, wann die beschwerdeführende Person Kenntnis von den einschlägigen Umständen erlangt hat.

Nach Einschätzung der Kontrollbeauftragten dient diese zusätzliche, zweifellos restriktive Voraussetzung für abgeschlossene Untersuchungen dazu, nicht nur die Wirksamkeit von eventuellen Folgemaßnahmen auf nationaler oder EU-Ebene, sondern auch die Effektivität ihrer eigenen Empfehlungen und Lösungsvorschläge zur Beilegung der jeweiligen Beschwerden zu wahren. In der Tat wäre die Kontrollbeauftragte nicht in der Lage, eine sinnvolle Lösung für Fälle vorzuschlagen, die vom OLAF abgeschlossen wurden und für die es möglicherweise laufende Folgeverfahren bei den zuständigen nationalen oder EU-Behörden gibt. In diesen seltenen Fällen können die Betroffenen nach Einschätzung der Kontrollbeauftragten ihre Beschwerden bei diesen Behörden weiterverfolgen und von den verfügbaren gerichtlichen oder verwaltungsrechtlichen Rechtsmitteln Gebrauch machen.

Die Zulässigkeit bleibt eine wichtige Voraussetzung für eine Prüfung der Beschwerden durch die Kontrollbeauftragte. In allen Fällen, in denen Beschwerden oder Vorwürfe für unzulässig befunden wurden, erläuterte die Kontrollbeauftragte den Betroffenen ausführlich die Gründe für ihre Entscheidung.

Grundsätzlich ist die Kontrollbeauftragte bestrebt, dem Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens größtmögliche Wirksamkeit zu verschaffen. Daher wurde sowohl dem OLAF als auch den Beschwerdeführenden die Möglichkeit eingeräumt, ihren Standpunkt darzulegen und etwaige Beweise vorzulegen. Sie werden auch über die eingereichten Beschwerden anderer Personen informiert und haben die Möglichkeit, sich dazu zu äußern.

In einem der neun zulässigen Fälle, über die 2023 entschieden wurde, forderte die Kontrollbeauftragte das OLAF auf, Maßnahmen zu ergreifen, um die Beschwerde gemäß Artikel 9b Absatz 3 der OLAF-Verordnung beizulegen. In diesem Fall hatte der Betroffene Bedenken hinsichtlich einiger der vom OLAF während einer Befragung gestellten Fragen geäußert, insbesondere ob diese Fragen in den Rahmen der Untersuchung fielen. Auf der Grundlage der Prüfung der Untersuchungsakte, zu der die Kontrollbeauftragte privilegierten Zugang hatte, kam die Kontrollbeauftragte zu dem Schluss, dass der Umfang der Untersuchung, wie er vom OLAF definiert wurde, nicht so eindeutig war, wie er hätte sein sollen. Die Kontrollbeauftragte forderte das OLAF daher auf, dem Betroffenen den Umfang der Untersuchung, wie er von der Kontrollbeauftragten verstanden wurde, zu bestätigen und die während der Befragung gestellten Fragen, die offensichtlich nicht in den so verstandenen Umfang fielen, auszuschließen. Das OLAF reagierte zufriedenstellend auf die Aufforderung der Kontrollbeauftragten, indem es dem Betroffenen den Umfang der Untersuchung, so wie er von der Kontrollbeauftragten verstanden wurde, bestätigte und die Fragen, die nicht in diesen Rahmen passten, ausschloss. Angesichts der positiven Antwort des OLAF auf die Aufforderung, die Beschwerde beizulegen, schloss die Kontrollbeauftragte den Fall ab. Der Betroffene war ebenfalls mit dem Lösungsvorschlag der Kontrollbeauftragten einverstanden.

Bis Ende 2023 hatte die Kontrollbeauftragte zu 14 Beschwerden eine abschließende Entscheidung gefällt, und zwar zu acht Beschwerden aus dem Jahr 2022 und sechs Beschwerden aus dem Jahr 2023 ( Abbildung 9). Die Kontrollbeauftragte stellte bei 10 Beschwerden keinen Verstoß gegen die Verfahrensgarantien und Rechte der Beschwerdeführenden fest. Was die übrigen vier Beschwerden anbelangt, so stellte die Kontrollbeauftragte in einem Fall das Verfahren ein, weil der Betroffene in der gleichen Angelegenheit ein Gericht angerufen hatte (Artikel 6 der Durchführungsbestimmungen der Kontrollbeauftragten), und in zwei anderen Fällen stellte sie das Verfahren ein, weil das OLAF ihrer Aufforderung, die Beschwerde beizulegen, nachgekommen war. Schließlich wurde eine Beschwerde wegen mangelnden Interesses eingestellt. In diesem Fall befand sich der Betroffene im Insolvenzverfahren und der mit dem Insolvenzverfahren beauftragte Verwalter lehnte die Fortsetzung des Verfahrens vor der Kontrollbeauftragten ab.

4.4.Überblick über die wichtigsten Feststellungen der Kontrollbeauftragten

Im Jahr 2023 befasste sich die Kontrollbeauftragte mit einer Vielzahl von Vorwürfen, die von Beschwerdeführenden in Bezug auf ihre Verfahrensgarantien erhoben wurden. Im Folgenden werden die wichtigsten dieser Vorwürfe und deren Prüfung durch die Kontrollbeauftragte im Überblick dargestellt.

Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wurde in mehreren Beschwerden an die Kontrollbeauftragte herangetragen. In einem Fall argumentierte der Beschwerdeführer, dass das OLAF gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung verstoßen und einen Mangel an Objektivität bewiesen habe, indem es ihn zu einer Befragung einlud, während andere Betroffene nur aufgefordert worden seien, schriftliche Antworten zu geben. Angesichts der Unabhängigkeit, die der Generaldirektor des OLAF bei der Durchführung einer Untersuchung genießt ( Artikel 5, 7 und 17 Absatz 3 der OLAF-Verordnung), stellte die Kontrollbeauftragte fest, dass das OLAF bei der Entscheidung über die anzuwendende Untersuchungsstrategie und die Art und Weise der Durchführung über einen Ermessensspielraum verfügt, sofern es die geltenden Verfahrensgarantien und die Vorschriften für Untersuchungen beachtet. Es liegt also im Ermessen des OLAF, ob es die Informationen durch eine förmliche Befragung, durch schriftliche Informationen und/oder dadurch einholt, dass es dem Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Die Kontrollbeauftragte kann ihre Prüfung der vom OLAF gewählten Untersuchungsstrategie nicht an die Stelle der Prüfung des OLAF setzen, sondern muss insbesondere prüfen, ob die Entscheidungen des OLAF nicht auf wesentlich falschen Tatsachen oder Rechtsfehlern beruhen und nicht mit einem offensichtlichen Fehler bei der Prüfung oder einem Ermessensmissbrauch behaftet sind. Andernfalls könnte dies als Versuch der Kontrollbeauftragten gewertet werden, in die Durchführung einer OLAF-Untersuchung einzugreifen ( Artikel 9b Absatz 10 der OLAF-Verordnung).

Hinsichtlich der Einhaltung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung wies die Kontrollbeauftragte darauf hin, dass nach der Rechtsprechung der Gleichheitsgrundsatz verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Soweit das OLAF in dem erwähnten Fall bei der Untersuchung anderer Betroffener einen anderen Ansatz verfolgte als bei dem Beschwerdeführer, lag dies an der Tatsache, dass die schriftlichen Antworten der anderen Betroffenen hinreichend umfassend waren und daher eine förmliche Befragung nicht gerechtfertigt war. Der differenzierte Ansatz, den das OLAF gegenüber dem Beschwerdeführer verfolgte, gab dem OLAF in diesem speziellen Fall die Möglichkeit, die besonderen Umstände jeder Person zu berücksichtigen und somit eine faire und ausgewogene Untersuchung zu gewährleisten.

Beschwerdeführende erhoben auch Vorwürfe über Interessenkonflikte oder mangelnde Unparteilichkeit bei den Untersuchungen des OLAF. Die Kontrollbeauftragte betonte, dass ein Interessenkonflikt jeden Entscheidungsfindungsprozess in seiner Fairness beeinträchtigt würde, wodurch der Grundsatz der Rechtmäßigkeit bei der Durchführung von OLAF-Untersuchungen untergraben würde. Die Kontrollbeauftragte analysierte diese Aspekte auf der Grundlage der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, in der auf die beiden wichtigsten Elemente des Aspekts der Unparteilichkeit verwiesen wird: subjektive Unparteilichkeit und objektive Unparteilichkeit.

Nach dieser Rechtsprechung wird die subjektive Unparteilichkeit in Ermangelung gegenteiliger Beweise vermutet ⁹. Voraussetzung für eine objektive Unparteilichkeit ist nicht, dass der Bedienstete tatsächlich gegenüber dem mutmaßlichen Opfer voreingenommen war, es genügt, dass es einen berechtigten Zweifel gibt, der nicht ausgeräumt werden kann ¹⁰. Auch zur Frage des Interessenkonflikts von Amtsträgern hat der Gerichtshof festgestellt, dass eintatsächlicher oder potenzieller Interessenkonflikt vorliegt, wenn ein solcher Beamter in seiner Eigenschaft als Privatperson Interessen hat, die die Wahrnehmung seiner amtlichen Pflichten und Verantwortlichkeiten auf unbillige Weise beeinflussen könnten. Einvermeintlicher oder effektiver Interessenkonflikt liegt vor, wenn es den Anschein hat, dass die Interessen, die ein öffentlicher Bediensteter in seiner Eigenschaft als Privatperson hat, die Wahrnehmung seiner Pflichten auf unbillige Weise beeinflussen können. Aufgrund dieser Erwägungen stellte die Kontrollbeauftragte in den fraglichen Fällen keinen Verstoß gegen einen der beiden Grundsätze fest.

Die Durchsuchung von Räumlichkeiten und digitale forensische Maßnahmen sind Untersuchungstätigkeiten, die als "Eingriff in die Privatsphäre" angesehen werden und daher besonderen Vorschriften unterliegen. Solche Tätigkeiten können nur mit vorheriger Genehmigung des Generaldirektors des OLAF durchgeführt werden ¹¹. In einem Fall argumentierte der Beschwerdeführende, dass die vom OLAF durchgeführte Überprüfung seiner Räumlichkeiten, verbunden mit einer digitalen forensischen Maßnahme, gegen die geltenden Vorschriften sowie gegen die Grundsätze der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit verstoße.

Nach der Rechtsprechung der EU-Gerichte ist eine vom OLAF durchgeführte Durchsuchung der Räumlichkeiten eines Organs rechtswidrig, solange das OLAF noch nicht über Anhaltspunkte verfügt, die den Verdacht rechtfertigen, dass in seine Zuständigkeit fallende rechtswidrige Handlungen vorliegen. Eine solche Durchsuchung muss darauf gerichtet sein, Beweise für die mutmaßlichen rechtswidrigen Handlungen zu sammeln ¹². Auf der Grundlage ihres privilegierten Zugangs zu den Akten des OLAF stellte die Kontrollbeauftragte in dem betreffenden Fall fest, dass die vorgeschlagene Durchsuchung ein notwendiges Mittel war, um Beweise für mutmaßliche rechtswidrige Handlungen zu sammeln. Das OLAF hatte sich an das geltende Verfahren gehalten, und somit waren sowohl die Notwendigkeit als auch die Verhältnismäßigkeit der Durchsuchung gerechtfertigt.

In einem anderen Fall, bei dem es um eine Durchsuchung in den Räumlichkeiten des Beschwerdeführenden ging, argumentierte dieser, dass er nicht nur nicht über die Entscheidung des OLAF, sein Büro zu durchsuchen, in Kenntnis gesetzt worden war, sondern dass das OLAF auch dadurch, dass es eine Durchsuchung in Abwesenheit des Beschwerdeführenden durchführte, den Grundsatz der Transparenz nicht einhielt und seine Verfahrensrechte missachtete. In diesem Zusammenhang erinnerte die Kontrollbeauftragte daran, dass Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a der OLAF-Verordnung dem OLAF im Rahmen einer internen Untersuchung das Recht einräumt, "unverzüglich und ohne Voranmeldung Zugang zu sämtlichen relevanten mit dem untersuchten Sachverhalt zusammenhängenden Informationen und Räumlichkeiten" zu erhalten, "die sich im Besitz der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen befinden, und zu deren Räumlichkeiten." Die Verordnung enthält keinen Hinweis auf das Recht des Betroffenen, über eine vom OLAF in seinen Räumlichkeiten durchgeführte Durchsuchung in Kenntnis gesetzt zu werden. Gemäß Artikel 4 Absatz 4 der OLAF-Verordnung ist das OLAF lediglich verpflichtet, die "Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen" zu informieren, wenn es in deren Räumlichkeiten eine Durchsuchung durchführt, Unterlagen oder Daten einsehen oder Informationen anfordern will, die sich in deren Besitz befinden.

In einer anderen Beschwerde musste die Kontrollbeauftragte prüfen, ob Daten, die das OLAF im Rahmen einer digitalen forensischen Maßnahme durch die Beschlagnahme elektronischer Geräte (z.B. Smartphones, Laptops) erlangt hatte, aus der Untersuchungsakte ausgeschlossen werden sollten, da sie angeblich durch das Anwaltsgeheimnis geschützt waren. Die Kontrollbeauftragte wies darauf hin, dass der Schutz des Anwaltsgeheimnisses ein allgemeiner Rechtsgrundsatz und ein durch die Artikel 7, 47 und 48 der Charta der Grundrechte ¹³ garantiertes Grundrecht ist. Das Anwaltsgeheimnis dient dem Schutz der Kommunikation eines Mandanten mit einem Anwalt und ist ein wesentlicher Aspekt des Rechts des Mandanten auf Verteidigung ¹⁴. Wie bereits durch ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bestätigt, wird durch Artikel 8 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention die Vertraulichkeit jeder Korrespondenz zwischen Privatpersonen geschützt, und der Schriftwechsel zwischen Rechtsanwälten und ihren Mandanten genießt verstärkten Schutz ¹⁵, wobei der Schutz nicht nur die Tätigkeit der Verteidigung, sondern auch die Rechtsberatung umfasst. In Artikel 7 der Charta der Grundrechte wird das Geheimnis der Rechtsberatung garantiert, sowohl im Hinblick auf den Inhalt als auch auf die Existenz der Beratung. Jede Person, die einen Rechtsanwalt konsultiert, kann vernünftigerweise erwarten, dass ihre Kommunikation privat und vertraulich bleibt ¹⁶. In diesem Fall stellte die Kontrollbeauftragte fest, dass das OLAF im Einklang mit seinen Leitlinien für digitale forensische Maßnahmen für die Bediensteten des OLAF in einem ersten Schritt die erworbenen elektronischen Geräte in versiegelte Boxen gelegt hatte, um sie später zu indexieren und nach den einschlägigen Daten zu durchsuchen. In diesem Stadium der Untersuchung hatte also kein Verstoß gegen das Anwaltsgeheimnis stattgefunden.

Nach Ansicht der Kontrollbeauftragten bot der vorsichtige Untersuchungsansatz, den das OLAF in diesem Fall verfolgte, zusammen mit den Sicherheitsvorkehrungen, die für die anschließenden Phasen der Indexierung und Durchsuchung der erworbenen digitalen Bilder auf den fraglichen Geräten bestehen, ausreichende Garantien dafür, dass das behauptete Anwaltsgeheimnis vom OLAF ordnungsgemäß beachtet werden würde.

4. Das Recht eines EU-Beamten, darüber unterrichtet zu werden, dass er ein Betroffener ist, und die Aufschiebung dieses Rechts

Die Möglichkeit des OLAF, das Recht auf die Unterrichtung eines EU-Beamten, dass er ein Betroffener ist, aufzuschieben, wurde von der Kontrollbeauftragten in einem Fall eingehend geprüft, in dem der Beschwerdeführer die Tatsache beanstandete, dass er fast drei Jahre nach Einleitung der Untersuchung darüber informiert wurde, dass er ein Betroffener ist.

Für die Kontrollbeauftragte ist das Recht auf Unterrichtung eine wichtige Verfahrensgarantie für die betroffenen Beamten und steht in engem Zusammenhang mit dem Recht auf Verteidigung. Gemäß Artikel 9 Absatz 3 der OLAF-Verordnung ist das OLAF verpflichtet, einen Beamten eines EU-Organs rasch darüber in Kenntnis zu setzen, dass er möglicherweise persönlich in eine Unregelmäßigkeit verwickelt ist, sofern dies nicht den Ablauf der Untersuchung beeinträchtigt. Die Aufschiebung der Pflicht zur Unterrichtung ist daher eine Ausnahmemaßnahme, die zum Schutz der Durchführung der Untersuchung ergriffen wird, wenn das OLAF ein besonderes Risiko feststellt. Sobald die Gründe für die Aufschiebung der Pflicht zur Unterrichtung nicht mehr gegeben sind, muss das OLAF den Betroffenen so rasch wie möglich über die Einleitung der Untersuchung sowie über die Aufschiebung und die Gründe, auf denen sie beruhte, in Kenntnis setzen.

Durch ihren privilegierten Zugang zu den Akten des OLAF ¹⁷ stellte die Kontrollbeauftragte fest, dass das OLAF im vorliegenden Fall beschlossen hatte, den Beschwerdeführenden erst zu einem späteren Zeitpunkt zu informieren, da das Bekanntwerden die Untersuchungen des OLAF gefährden könnte. Die Kontrollbeauftragte konnte feststellen, dass das OLAF, sobald die Gründe für die Aufschiebung nicht mehr gegeben waren, den Beschwerdeführenden unter Einhaltung der geltenden Vorschriften unverzüglich über die Aufschiebung und die Gründe dafür in Kenntnis gesetzt hatte.

Die Kontrollbeauftragte wurde ferner um eine Prüfung gebeten, ob ein Betroffener, der EU-Beamter ¹⁸ ist, das Recht hat, zu verlangen, dass das OLAF die Untersuchung in seiner Muttersprache durchführt und ihm kostenlos eine Übersetzung der Untersuchungsakte in dieser Sprache zur Verfügung stellt, weil dies für seine wirksame rechtliche Vertretung unerlässlich sei. Die Kontrollbeauftragte stellte auf der Grundlage der Rechtsprechung der EU-Gerichte fest, dass die Weigerung des OLAF, die angeforderten Übersetzungen kostenlos zur Verfügung zu stellen, keine Verletzung der Verfahrensrechte des Betroffenen darstellte.

Nach Auffassung der Kontrollbeauftragten steht es einem Betroffenen bei einer internen Untersuchung stets frei, seinen eigenen Rechtsbeistand zu wählen. Diese Wahl bindet das OLAF jedoch nicht und kann dies hinsichtlich der Sprache der Kommunikation mit dem Betroffenen auch nicht tun. Wie in der Rechtsprechung der EU-Gerichte ¹⁹ für EU-Bedienstete ²⁰ festgelegt, ist das Recht, die Sprache der Wahl zu verwenden, kein absolutes Recht, da die Unionsorgane reibungslos funktionieren müssen. Die Kontrollbeauftragte wies ferner darauf hin, dass die Verpflichtung eines EU-Organs gemäß dem Kodex für gute Verwaltungspraxis und der Charta der Grundrechte ( Artikel 41 Absatz 1), mit den Bürgerinnen und Bürgern in der Sprache ihrer Wahl zu kommunizieren, nur für die Beziehungen zwischen den EU-Organen und den Bürgerinnen und Bürgern gilt, nicht aber für die Beziehungen zu EU-Beamten ²¹.

Die Kontrollbeauftragte erachtet es als wichtig, regelmäßige Kontakte mit den EU- Organen, dem Generaldirektor des OLAF und anderen beteiligten Stellen zu unterhalten, um Rückmeldungen über die Rolle der Kontrollbeauftragten zu erhalten und letztlich den Schutz der Verfahrensgarantien und der Grundrechte der Betroffenen bei den Untersuchungen des OLAF zu verbessern.

Am 27. Juni 2023 legte die Kontrollbeauftragte dem Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments ihren Jahresbericht für 2022 vor. Sie stellte den Bericht am 25. September 2023 der Arbeitsgruppe "Betrugsbekämpfung" des Rates der EU vor und führte einen Gedankenaustausch mit den Mitgliedern der Arbeitsgruppe über ihre Rolle und über den Schutz der Verfahrensgarantien für Personen, die von einer Untersuchung durch das OLAF betroffen sind.

Am 21. September nahm die Kontrollbeauftragte an der Plenarsitzung des Überwachungsausschusses teil, in der sie den Jahresbericht für 2022 vorstellte und sich mit den Mitgliedern des Ausschusses austauschte.

Am 8. Dezember 2023 kam die Kontrollbeauftragte mit dem stellvertretenden Generalsekretär der Europäischen Kommission zu einem Gespräch über das bisherige Funktionieren des Beschwerdeverfahrens zusammen. Für die Kontrollbeauftragte ist es unerlässlich, das Sekretariat mit zusätzlichem Personal zu verstärken, damit es der Kontrollbeauftragten weiterhin hochwertige juristische Unterstützung bieten und eine sukzessiv steigende Zahl von Beschwerden effizient und zeitnah bewältigen kann.

Schließlich tauschte sich die Kontrollbeauftragte auch regelmäßig mit dem Generaldirektor des OLAF aus und unterhielt mit ihm konstruktive Arbeitsbeziehungen, die auf gegenseitigem Vertrauen und guter Zusammenarbeit beruhten.

Im April 2023 informierte der Generaldirektor des OLAF die Kontrollbeauftragte über die Überarbeitung der OLAF-Leitlinien zu den Untersuchungsverfahren. Am 28. November 2023 forderte der Generaldirektor des OLAF auf der Grundlage von Artikel 9b Absatz 9 der OLAF-Verordnung ²² eine Stellungnahme zum Entwurf der überarbeiteten Fassung der Leitlinien bei der Kontrollbeauftragten an, da darin zahlreiche Verweise und Bestimmungen zu den Verfahrensgarantien und Grundrechten enthalten sind, die in den Aufgabenbereich der Kontrollbeauftragten fallen. Die Kontrollbeauftragte gab ihre Stellungnahme im Jahr 2024 ab.

Mit Blick auf eine effiziente Nutzung von Ressourcen wurde dem Sekretariat des Überwachungsausschusses im Rahmen der OLAF-Verordnung die Aufgabe übertragen, der Kontrollbeauftragten rechtliche und administrative Unterstützung zu leisten.

Diese Entscheidung ist durch die Komplementarität der Missionen und der gemeinsamen Ziele der Kontrollbeauftragten und des Überwachungsausschusses zusätzlich gerechtfertigt. Durch das Sekretariat werden Kontinuität, kontinuierliche Kommunikation und reibungslose Zusammenarbeit sowohl mit den Beschwerdeführenden als auch mit dem OLAF sichergestellt.

Ein engagiertes Team hoch qualifizierter Mitarbeitender innerhalb des Sekretariats - unter der Federführung des Sekretariatsleiters - stand der Kontrollbeauftragten beratend und unterstützend zur Seite, wobei das Berufsgeheimnis und die Vertraulichkeit stets gewahrt blieben.

Beauftragte für die Kontrolle der Verfahrensgarantien/Sekretariat des Überwachungsausschusses des OLAF

https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees_en

1) Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) besteht aus zwei Gerichten: dem Gerichtshof und dem Gericht.

2) Verordnung (EU, Euratom) 2020/2223 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Dezember 2020 zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit der Europäischen Staatsanwaltschaft und die Wirksamkeit der Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (ABl. L 437 vom 28.12.2020 S. 49).

3) Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. September 2013 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates (ABl. L 347 vom 20.10.2020 S. 1).

4) Betroffene sind natürliche Personen oder Wirtschaftsteilnehmende, die im Verdacht stehen, Betrug, Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU begangen zu haben, und daher Gegenstand einer Untersuchung des OLAF sind. Beschwerden, die nicht von Betroffenen eingereicht werden, sondern von anderen Personen wie Zeugen oder Hinweisgebenden, fallen nicht unter das Mandat der bzw. des Kontrollbeauftragten.

5) Beschluss der Beauftragten für die Kontrolle der Verfahrensgarantien über die Annahme von Durchführungsbestimmungen für die Bearbeitung von Beschwerden (ABl. C 494 vom 28.12.2022 S. 17). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:32022D1228(01). Die Durchführungsbestimmungen für den bzw. die Kontrollbeauftragte(n) enthalten detaillierte Vorgaben im Zusammenhang mit dem Einlegen einer Beschwerde, dem Informationsaustausch zwischen den Parteien, der Organisation von Anhörungen, den verschiedenen Maßnahmen zur Beilegung einer Beschwerde und den Beziehungen des bzw. der Kontrollbeauftragten zum OLAF und zum Überwachungsausschuss. In ihnen werden zudem mehrere Fragen geklärt, die in der OLAF-Verordnung nicht ausdrücklich behandelt werden, beispielsweise zum Vorgehen in Fällen, die zugleich Gegenstand eines Gerichtsverfahrens sind oder in denen eine Beschwerde Probleme im Zusammenhang mit dem Schutz personenbezogener Daten aufwirft.

6) Interne Untersuchungen sind Untersuchungen, die das OLAF in den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU, die durch die EU-Verträge oder auf deren Grundlage geschaffen wurden, zur Bekämpfung von Betrug, Unterschlagung, Korruption und sonstiger rechtswidriger Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union durchführt. Zu diesem Zweck untersucht das OLAF schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeit, die eine Verletzung der Pflichten der Beamten und sonstigen Bediensteten der EU darstellen und die disziplinarisch und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden können, oder eine Verletzung der entsprechenden Pflichten der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der sonstigen Stellen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen, die nicht dem Statut unterliegen, darstellen (Artikel 1 Absatz 4 und Artikel 4 der OLAF-Verordnung).

7) Externe Untersuchungen sind Untersuchungen, die das OLAF gemäß Artikel 3 der OLAF-Verordnung durchführt. Das Mandat des OLAF erstreckt sich auf alle Ausgaben der EU (d. h. die Strukturfonds, die Agrarpolitik und die Entwicklung des ländlichen Raums, die direkten Ausgaben und die Außenhilfe) sowie auf einen beträchtlichen Teil, aber nicht alle Einnahmen der EU (vor allem Zölle und Agrarzölle).

8) Dazu gehören die Vorschriften der OLAF-Verordnung sowie die Vorschriften verschiedener Texte, einschließlich der OLAF-Verordnung, der Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten (ABl. L 292 vom 15.11.1996 S. 2), der OLAF-internen Leitlinien für Untersuchungsverfahren und der OLAF-internen Leitlinien für digitale forensische Verfahren.

9) Urteil des Gerichtshofs vom 8. Februar 2018, Institute for Direct Democracy in Europe/Parlament, T-118/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:76, Rn. 27 und die zitierte Rechtsprechung.

10) Urteil des Gerichtshofs vom 20. Oktober 2021, Kerstens/Kommission, T-220/20, EU:T:2021:716, Rn. 42 und die zitierte Rechtsprechung.

11) Artikel 15 Absatz 2 der OLAF-internen Leitlinien für Untersuchungsverfahren.

12) Rechtssache C-130/19, Pinxten/EuRH, Rn. 151; vgl. auch entsprechend die Rechtssache C-37/13 P, Nexans und Nexans France/Kommission, Rn. 37.

13) Schlussanträge des Generalanwalts vom 29. April 2010, Akzo Nobel Chemicals und Akcros Chemicals/Kommission, C-550/07 P, EU:C:2010:229, Rn. 47.

14) Urteil des Gerichtshofs vom 18. Mai 1982, AM&S Europe/Kommission, 155/79, EU:C:1982:157, Rn. 20 und 23.

15) Vgl. in diesem Sinne das Urteil des EGMR vom 6. Dezember 2012, Michaud/Frankreich, CE:ECHR: 2012: 1206JUD001232311, §§ 117 und 118.

16) Urteil des EGMRvom 9. April 2019, Altay/Türkei [Nr. 2], CE:ECHR: 2019: 0409 JUD 001123609, § 49.

17) Artikel 8 Absätze 1 und 2 des Beschlusses der Beauftragten für die Kontrolle der Verfahrensgarantien über die Annahme von Durchführungsbestimmungen für die Bearbeitung von Beschwerden.

18) Der Begriff "EU-Beamter" ist in Artikel 1a der Verordnung Nr. 31 (EWG) 11 (EAG) über das Statut der Beamten und über die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft (ABl. P 045 vom 14.06.1962 S. 1385) definiert. Das Dokument ist abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:01962R0031-20240101.

19) Urteil des Gerichtshofs vom 21. Oktober 2009, V/Kommission, F-33/08, ECLI:EU:F:2009:141, Rn. 170-171.

20) Zu den EU-Bediensteten gehören EU-Beamte und andere Bedienstete, die von der EU unter Vertrag genommen wurden (z.B. Zeitbedienstete, Vertragsbedienstete, örtliche Bedienstete, Sonderberater oder akkreditierte parlamentarische Assistenten).

21) Siehe ferner Artikel 9 Absatz 5 der OLAF-Verordnung.

22) Nach dieser Bestimmung kann der "Generaldirektor [...] zu allen Angelegenheiten in Bezug auf die Verfahrensgarantien oder Grundrechte, die in das Mandat des Kontrollbeauftragten fallen, dessen Stellungnahme anfordern".