Im Frühjahrspaket 2026 des Europäischen Semesters hat die Kommission dargelegt, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben werden, eine Ausweitung des Anwendungsbereichs ihrer bestehenden nationalen Ausweichklausel für Verteidigungsausgaben auf Maßnahmen zur Stärkung der strukturellen Resilienz des europäischen Energiesystems und zur Beschleunigung der Abkehr von fossilen Brennstoffen zu beantragen ¹ (im Folgenden "Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit"). Dies trägt der Erkenntnis Rechnung, dass den Mitgliedstaaten erhebliche anfängliche Haushaltskosten entstehen könnten, um die Umsetzung von Maßnahmen zur Gewährleistung der langfristigen Sicherheit der Energieversorgung Europas zu beschleunigen.

In dem beigefügten Vermerk wird die Auffassung der Kommissionsdienststellen näher dargelegt, wie die nationale Ausweichklausel für Verteidigungsausgaben erweitert werden könnte, um Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit zu berücksichtigen. In dem Vermerk wird hervorgehoben, dass alle Maßnahmen, für die diese Flexibilität in Anspruch genommen wird, unmittelbar zur Beschleunigung der Energiewende beitragen müssen. Dieser Grundsatz spiegelt sich sowohl im Anwendungsbereich als auch in den Förderfähigkeitskriterien für die Flexibilität wider.

Ferner wird erläutert, wie die erweiterte nationale Ausweichklausel unter Wahrung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den bestehenden Rahmen der haushaltspolitischen Überwachung integriert werden soll. Durch eine Begrenzung des Gesamtumfangs der Flexibilität im Rahmen der nationalen Ausweichklausel lassen sich die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen eindämmen. Darüber hinaus wird die Einführung klar definierter und zweckgebundener Obergrenzen für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit dazu beitragen, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der Förderung energiebezogener Investitionen und der bereits bestehenden Flexibilität für Verteidigungsausgaben herzustellen.

In dem Vermerk wird außerdem das Verfahren für die Beantragung einer Erweiterung des Anwendungsbereichs der nationalen Ausweichklausel sowie der Ansatz der Kommission für die künftige Überwachung der Flexibilität dargelegt.

2. Definition des Begriffs "förderfähige Energiemaßnahmen"

Anwendungsbereich der Flexibilität

Der erweiterte Anwendungsbereich der nationalen Ausweichklausel für Verteidigungsausgaben wird sich auf Maßnahmen beschränken, die die strukturelle Versorgungssicherheit und Widerstandsfähigkeit des europäischen Energiesystems stärken und die Abkehr von fossilen Brennstoffen beschleunigen ². Förderfähige Maßnahmen sollten national finanziert werden und direkte Auswirkungen auf den Haushalt haben. Förderfähige Maßnahmen umfassen unter anderem Maßnahmen zur Unterstützung von privaten Haushalten und Unternehmen mit dem Ziel der Verringerung ihrer Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen und der Förderung der Dekarbonisierung, einschließlich Maßnahmen zur Beschleunigung der Elektrifizierung der Endverbrauchssektoren sowie zur Förderung von Investitionen in Stromnetze, der Speicherung sauberer Energie (z.B. Batterien), Energieeinsparungen und des Ausbaus der Kapazitäten im Bereich sauberer Energiequellen. Die nachstehende Tabelle enthält eine beispielhafte und nicht erschöpfende Liste potenziell förderfähiger Maßnahmen. Die Mitgliedstaaten könnten auch das breitere Spektrum an Maßnahmen in Betracht ziehen, die in der Mitteilung "AccelerateEU" ³ und im Aktionsplan für die Elektrifizierung enthalten sind und den in diesem Vermerk dargelegten Förderfähigkeitskriterien entsprechen. Die Mitgliedstaaten sollten darlegen, inwiefern die Maßnahmen zur Stärkung der Sicherheit und Resilienz der Energieversorgung in Europa beitragen. Die Kommission wird die Förderfähigkeit von Maßnahmen einzeln prüfen.

Tabelle 1: Beispielhafte und nicht erschöpfende Liste von Maßnahmen zur Verringerung der Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen und zur Erhöhung der Energieversorgungssicherheit

Dagegen kommen Maßnahmen mit anderen Schwerpunkten für diese Flexibilität nicht in Betracht, selbst wenn sie in gewissem Zusammenhang mit der Krise im Nahen Osten stehen. So fallen beispielsweise Senkungen von Verbrauchsteuern oder sonstigen Steuern auf fossile Brennstoffe, Festpreisregelungen, Subventionen für fossile Brennstoffe, einkommensabhängige Unterstützungsmaßnahmen oder sonstige Zuschüsse zur Abfederung der Auswirkungen hoher Energiepreise sowie Maßnahmen, die lediglich indirekte Energieeinsparungen bewirken, ohne die Resilienz des europäischen Energiesystems strukturell zu verbessern, nicht in den Anwendungsbereich dieser Flexibilität.

Zusätzlichkeit: Förderfähig sind ausschließlich neue Maßnahmen, die nach dem 28. Februar 2026 beschlossen wurden.

Nur haushaltspolitische Maßnahmen, die nach dem 28. Februar beschlossen werden, kommen für die Inanspruchnahme der Flexibilität in Betracht. Europa hat zwar bereits erhebliche Fortschritte bei der Diversifizierung seiner Energiequellen und bei der Aufstockung der Investitionen in erneuerbare Energien erzielt, doch muss die Flexibilität dazu beitragen, die Abkehr von fossilen Brennstoffen zu beschleunigen, deren Dringlichkeit durch den Krieg im Nahen Osten noch zugenommen hat. Dementsprechend kommen im Rahmen des erweiterten Anwendungsbereichs der nationalen Ausweichklausel nur politische Maßnahmen in Betracht, die nach dem 28. Februar beschlossen wurden. Eine rückwirkende Anwendung auf bereits beschlossene Maßnahmen würde nicht zur Beschleunigung der Energiewende beitragen, sondern lediglich fiskalischen Spielraum für andere Zwecke schaffen und damit dem Zweck dieser Flexibilität zuwiderlaufen.

Die nationale Ausweichklausel bleibt bis 2028 in Kraft. Nach Ablauf der Geltungsdauer der nationalen Ausweichklausel für Verteidigungsausgaben (nach 2028) müssen fortbestehende Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit durch eine Neufestsetzung der Prioritäten innerhalb der nationalen Haushalte finanziert werden. Höhere staatliche Defizite oder Schuldenstände infolge der Inanspruchnahme der Flexibilität werden bei der Festlegung der Anforderungen für die nachfolgenden mittelfristigen finanzpolitisch-strukturellen Pläne berücksichtigt und machen in den Folgejahren zusätzliche Haushaltsanpassungen erforderlich. Die Mitgliedstaaten sollten daher die mittelfristigen Auswirkungen von Maßnahmen auf die öffentlichen Haushalte sorgfältig prüfen, wenn diese zu einer Abweichung vom empfohlenen Ausgabenpfad führen würden, selbst wenn diese Abweichungen derzeit unter die nationale Ausweichklausel fallen.

Zielausrichtung und Kosteneffizienz

Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit im Rahmen der Flexibilität sollten so ausgestaltet werden, dass durch sie eine maximale Wirkung erzielt und die Haushaltskosten möglichst gering gehalten werden. Die Mitgliedstaaten müssen nachweisen, dass die Maßnahmen, für die sie die Flexibilität beantragen, zielgerichtet und kosteneffizient sind, zum Beispiel indem Maßnahmen Vorrang eingeräumt wird, die die Energiewende bei besonders schutzbedürftigen Privathaushalten und Unternehmen, einschließlich energieintensiver Unternehmen, unterstützen.

3. Einbeziehung der Flexibilität in die haushaltspolitische Überwachung

Drei Obergrenzen: eine Gesamtobergrenze sowie eine jährliche und eine kumulierte Obergrenze für Energiemaßnahmen

Die Schutzvorkehrungen zur Sicherung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bleiben uneingeschränkt bestehen. Die derzeit geltende Obergrenze für die Flexibilität im Rahmen der nationalen Ausweichklausel für Verteidigungsausgaben von bis zu 1,5 % des BIP an zusätzlichen Ausgaben bleibt unverändert. Zwar kann der Anwendungsbereich der Flexibilität ausgeweitet werden, doch bleiben das Risiko für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und der zusätzliche haushaltspolitische Anpassungsbedarf in den Folgezeiträumen begrenzt. Bei der Erweiterung des Anwendungsbereichs der nationalen Ausweichklausel ist zudem darauf zu achten, dass die notwendige Stärkung der europäischen Verteidigungsfähigkeit nicht vernachlässigt wird. Gesonderte Obergrenzen für die jährliche und die kumulierte Inanspruchnahme der Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit werden dazu beitragen, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der für energiebezogene Maßnahmen vorgesehenen Flexibilität und der Flexibilität für Verteidigungsausgaben zu gewährleisten.

Die Flexibilität wird entsprechend den durch die Maßnahmen entstehenden Haushaltskosten begrenzt. Die Gesamtobergrenze von 1,5 % des BIP für die Flexibilität im Rahmen der nationalen Ausweichklausel wird weiterhin anhand der kumulierten Abweichung der Mitgliedstaaten von ihrem Nettoausgabenpfad bewertet. Darüber hinaus werden die Obergrenzen für die Flexibilität bei Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit auf die gesamten Haushaltskosten der förderfähigen Maßnahmen angewandt ⁴. In der Praxis bedeutet dies, dass keine weitere Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit zur Verfügung steht, sobald die gesamten Haushaltskosten der in Anspruch genommenen Flexibilität (auf der Grundlage von Ex-post-Daten) die kumulierte Obergrenze erreichen. Zusätzliche Maßnahmen müssten daher durch Kürzungen der Nettoausgaben in anderen Bereichen gegenfinanziert werden.

Die Kosten förderfähiger Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit werden auf jährlich 0,3 % des BIP und kumuliert auf 0,6 % des BIP im Zeitraum 2026-2028 begrenzt. Dies ist wie folgt zu interpretieren:

1. Die maximale verfügbare Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit entspricht in jedem Jahr den Haushaltskosten der vom Mitgliedstaat gemeldeten und von der Kommission für die Zwecke der Anwendung der nationalen Ausweichklausel in dem betreffenden Jahr als förderfähig eingestuften Maßnahmen, bis zu einer Obergrenze von 0,3 % des BIP.
2. Der Höchstbetrag der in Anspruch genommenen Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit darf über den gesamten Zeitraum 2026-2028 bis Ende 2028 insgesamt 0,6 % des BIP nicht überschreiten ⁵. Nimmt ein Mitgliedstaat beispielsweise in den Jahren 2026 und 2027 jeweils Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit in Höhe von jeweils 0,3 % des BIP in Anspruch, wäre die kumulierte Flexibilität von 0,6 % des BIP vollständig ausgeschöpft. Alternativ könnte ein Mitgliedstaat in jedem der drei Jahre im Zeitraum 2026-2028 Flexibilität in Höhe von 0,2 % des BIP in Anspruch nehmen oder 0,3 % des BIP im Jahr 2026, 0,2 % im Jahr 2027 und 0,1 % im Jahr 2028.

Mitgliedstaaten, die aufgrund ihrer Verteidigungsausgaben die Obergrenze von 1,5 % des BIP nahezu erreichen, können eine vorübergehende und begrenzte zusätzliche Flexibilität beantragen, sofern die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dadurch nicht gefährdet wird. Ein Mitgliedstaat hat vielleicht für 2026, 2027 oder 2028 bereits geplant, Flexibilität in Höhe von 1,2 % des BIP oder mehr für eine Erhöhung der Verteidigungsausgaben in Anspruch zu nehmen ⁶. Beantragt ein solcher Mitgliedstaat zusätzlich Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit (bis zu 0,3 % des BIP), kann es sein, dass die Obergrenze von 1,5 % erreicht wird, bevor die Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit vollständig ausgeschöpft werden kann. Mitgliedstaaten, die sich in einer solchen Situation befinden, könnten eine Ausnahmegenehmigung für eine Überschreitung der Obergrenze von 1,5 % des BIP beantragen, wobei sie den damit verbundenen Risiken für die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen gebührend Rechnung tragen müssen. In der Praxis würde eine solche Ausnahme zusätzliche haushaltspolitische Anpassungen im Rahmen eines Folgeplans erforderlich machen, zu denen sich die Mitgliedstaaten verpflichten sollten, um die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten. Dies ist insbesondere für diejenigen Mitgliedstaaten von Bedeutung, bei denen derzeit ein hohes Risiko für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen besteht ⁷. Die eigens für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit geltenden jährlichen (0,3 % des BIP) und kumulierten (0,6 % des BIP) Obergrenzen würden weiterhin gelten.

4. Verfahren zur Beantragung der Flexibilität und Überwachung

Beantragung einer Ausweitung der nationalen Ausweichklausel für Verteidigungsausgaben auf Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit

Die Entscheidung, eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der nationalen Ausweichklausel zu beantragen, liegt im Ermessen des jeweiligen Mitgliedstaats und bedarf der Zustimmung des Rates auf Empfehlung der Kommission ⁸. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ihre Anträge auf Erweiterung des Anwendungsbereichs der nationalen Ausweichklausel bis Ende Juli/Mitte August 2026 einzureichen; später eingehende Anträge werden jedoch ebenfalls berücksichtigt. Nach Prüfung eines Antrags kann die Kommission dem Rat nach Maßgabe des Artikels 26 der Verordnung (EU) 2024/1263 empfehlen, diesem stattzugeben. Die Empfehlungen der Kommission könnten im September vorliegen, und der Rat könnte sie auf der Tagung des Rates (Wirtschaft und Finanzen) im Oktober annehmen.

Für Mitgliedstaaten, die die nationale Ausweichklausel erstmals beantragen, erstreckt sich die Flexibilität im Rahmen der nationalen Ausweichklausel sowohl auf Verteidigungsausgaben als auch auf Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit, den beiden Säulen der Sicherheit Europas. Die Kommission wird, wie bisher, alle eingegangenen Anträge prüfen, um sicherzustellen, dass die Aktivierung der Klausel die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen nicht gefährdet.

Die Mitgliedstaaten sollen ihrem Antrag eine erste Liste der geplanten Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit beifügen, für die sie die Flexibilität in Anspruch nehmen möchten, einschließlich der geschätzten Haushaltskosten. Diese Informationen sollen die vorgesehene Strategie zur Stärkung der Energieversorgungssicherheit veranschaulichen und eine erste Einschätzung der Zusätzlichkeit der Maßnahmen sowie ihrer längerfristigen Auswirkungen auf den Haushalt ermöglichen. Wie nachstehend näher ausgeführt, wird die Flexibilität auf der Grundlage von Ex-post-Daten gewährt.

Überwachung der Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit im Rahmen der haushaltspolitischen Überwachung

Für die praktische Umsetzung der Flexibilität ist eine zusätzliche Berichterstattung seitens der Mitgliedstaaten erforderlich, damit die Kommission beurteilen kann, ob die Maßnahmen die Förderfähigkeitskriterien erfüllen. Anders als bei der Flexibilität für Verteidigungsausgaben gibt es im Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) keine etablierte statistische Ausgabenkategorie, die das gesamte Spektrum der im Rahmen der Flexibilität für Energieversorgungssicherheit förderfähigen Maßnahmen vollständig erfasst. Daher gelten für Mitgliedstaaten, die den Anwendungsbereich der nationalen Ausweichklausel ausweiten möchten, erweiterte Berichtspflichten. Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission ausreichende Nachweise dafür vorlegen, dass die Energiemaßnahmen, für die sie die Flexibilität in Anspruch nehmen, die Förderfähigkeitskriterien hinsichtlich Anwendungsbereich, Zusätzlichkeit und Zielausrichtung bzw. Kosteneffizienz erfüllen. Zu diesem Zweck wird die Kommission den Mitgliedstaaten eine Berichtsvorlage zur Verfügung stellen, in der der für jede Maßnahme erforderliche Detaillierungsgrad angegeben ist. Diese regelmäßige Berichterstattung über Energiemaßnahmen wird künftig Bestandteil des halbjährlichen Verfahrens der haushaltspolitischen Überwachung sein. Mitgliedstaaten, die die zusätzliche Flexibilität in Anspruch nehmen, müssen vor jedem Überwachungszyklus aktualisierte Informationen zu diesen Maßnahmen und ihren Auswirkungen auf den Haushalt vorlegen (im Frühjahr vor dem 15. April und im Herbst vor dem 15. Oktober).

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Die Funktionsweise des Kontrollkontos bleibt unverändert. Entsprechend dem festgelegten Verfahren der haushaltspolitischen Überwachung werden sämtliche Abweichungen vom empfohlenen Nettoausgabenpfad weiterhin im Kontrollkonto erfasst. Nur Abweichungen, die nicht durch die Flexibilität im Rahmen der nationalen Ausweichklausel abgedeckt sind, würden als Minus im Sinne der Verordnung (EU) 2024/1263 verbucht. Die Erweiterung des Anwendungsbereichs der nationalen Ausweichklausel ändert somit nichts an der Funktionsweise des Kontrollkontos; die Überwachung der auf Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit ausgeweiteten nationalen Ausweichklausel erfolgt im erweiterten Kontrollkonto. Dadurch wird Transparenz gewährleistet und zugleich sichergestellt, dass im Rahmen der haushaltspolitischen Überwachung sämtliche Abweichungen vollständig nachverfolgt werden können, auch die durch die nationale Ausweichklausel gestatteten Abweichungen.

Für das erweiterte Kontrollkonto wird ein zweistufiges Verfahren angewandt. Zunächst wird bei einer positiven (kumulierten) Abweichung im Kontrollkonto im erweiterten Kontrollkonto geprüft, ob sich die Abweichung durch die Flexibilität für Erhöhungen der Verteidigungsausgaben erklären lässt. Dieser Teil des erweiterten Kontrollkontos bleibt unverändert. Kann die Erhöhung der Verteidigungsausgaben die kumulierte Abweichung im Kontrollkonto nicht vollständig erklären, wird als nächstes im erweiterten Kontrollkonto geprüft, ob die verbleibende Abweichung unter die Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit fällt.

Das erweiterte Kontrollkonto dient der Durchsetzung der für die förderfähigen Maßnahmen vorgesehenen jährlichen und kumulierten Obergrenzen (0,3 % bzw. 0,6 % des BIP). Für jedes Jahr werden im erweiterten Kontrollkonto die Gesamtauswirkungen der förderfähigen Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit ausgewiesen. Wie bei allen im Rahmen der haushaltspolitischen Überwachung berücksichtigten politischen Maßnahmen üblich, wird die Kommission auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Zahlen eine eigene Bewertung der Auswirkungen vornehmen (Abweichungen von den Schätzungen der Mitgliedstaaten werden entsprechend begründet). Die Flexibilität für die förderfähigen Energiemaßnahmen ist auf jährlich 0,3 % des BIP begrenzt; die insgesamt in Anspruch genommene Flexibilität darf 0,6 % des BIP nicht überschreiten. Im erweiterten Kontrollkonto werden die jährliche und die kumulierte Inanspruchnahme der zusätzlichen Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit getrennt ausgewiesen.

Tabelle 2: Beispiel für die Berechnung des Kontrollkontos und des erweiterten Kontrollkontos

1. Kontrollkonto

2. Kontrollkonto

Bis einschließlich Zeile 3 des erweiterten Kontrollkontos ergeben sich gegenüber der bisherigen Darstellung keine wesentlichen Änderungen ¹. Wie bisher wird in Zeile 3 der Saldo des Kontrollkontos ausgewiesen, bereinigt um die Flexibilität aufgrund von Erhöhungen der Verteidigungsausgaben.

Für Mitgliedstaaten, bei denen die zusätzliche Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit aktiviert wurde, enthält das erweiterte Kontrollkonto zusätzlich die Zeilen 4 bis 8. In Zeile 4 wird der Gesamtbetrag der Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit ausgewiesen, die die Kommission auf der Grundlage der von dem Mitgliedstaat vorgelegten Informationen als förderfähig erachtet hat. Dieser Betrag ist in Zeile 5 auf jährlich 0,3 % des BIP und kumuliert auf 0,6 % des BIP abzüglich der in den Vorjahren bereits für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit in Anspruch genommenen Flexibilität begrenzt. Zeile 6 weist den kumulierten Saldo des Kontrollkontos nach Ausschöpfung der gesamten verfügbaren Flexibilität aus. Diese Zeile bildet die Grundlage für die Bewertung: Ein positiver Wert bedeutet eine kumulierte Belastung im Sinne der Verordnung. Die Zeilen 7 und 8 dienen lediglich der Information und weisen die jährliche bzw. kumulierte Inanspruchnahme der Flexibilität für Maßnahmen zur Energieversorgungssicherheit aus.

ENDE