Unterrichtung durch die Bundesregierung
Stellungnahme der Bundesregierung zum Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2006 und 2007 nach § 14b Abs. 4 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Berlin, den 24. September 2008
An den
Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ersten Bürgermeister
Ole von Beust
Sehr geehrter Herr Präsident,
hiermit übersende ich Ihnen die vom Bundeskabinett heute beschlossene
Stellungnahme der Bundesregierung zum Tätigkeitsbericht der
Bundesnetzagentur 20061 und 20072 nach § 14b Abs. 4 des
Allgemeinen Eisenbahngesetzes.
Federführend ist das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung.
Mit freundlichen Grüßen
Wolfgang Tiefensee
1 Anlage 1
2 Anlage 2
Stellungnahme der Bundesregierung zum Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2006 und 2007 nach § 14b Abs. 4 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes
A. Aufgaben der Bundesnetzagentur
Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 27. April 2005
hat das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) eine umfassende Novellierung erfahren. Der
Bundesnetzagentur wurden neue Zuständigkeitsbereiche im Rahmen der Eisenbahnregulierung
übertragen. Sie ist seitdem verantwortlich für die Überwachung der Gewährung eines
diskriminierungsfreien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur und damit für die Aufsicht über
den Wettbewerb auf der Schiene.
Die Aufgaben der Bundesnetzagentur im Rahmen der Eisenbahnregulierung ergeben sich aus
den §§ 14 bis 14f AEG, die durch die Regelungen der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung
(EIBV) ergänzt werden. Die Bundesnetzagentur wacht über die Einhaltung der Zugangsvorschriften
zur Eisenbahninfrastruktur, insbesondere hinsichtlich der Erstellung des
Netzfahrplans, der Entscheidungen über die Zuweisung von Zugtrassen, des Zugangs zu Serviceeinrichtungen
sowie der Benutzungsbedingungen, der Entgeltgrundsätze und der Entgelthöhen.
Im Gegensatz zu den Märkten Telekommunikation und Post erfolgt im Bereich der Eisenbahninfrastruktur
eine symmetrische Regulierung, d. h., ihr unterliegen alle öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen,
unabhängig von ihrer Marktstellung. Eisenbahninfrastrukturunternehmen
müssen den Eisenbahnverkehrsunternehmen und sonstigen Zugangsberechtigten - z. B. Spediteuren und Verladern - nicht nur den Zugang zum reinen Fahrweg gewähren,
sondern auch zu sog. Serviceeinrichtungen, wie z. B. zu Bahnhöfen, Wartungseinrichtungen,
Häfen und Abstellgleisen, sofern keine Ausnahme nach § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG vorliegt
(Hauptfall: Ausschließlich zur Nutzung für den eigenen Güterverkehr betriebene Infrastruktur).
In den für den Zugang wichtigen Fällen verpflichtet das Gesetz die Eisenbahninfrastrukturunternehmen,
die Bundesnetzagentur vorab über beabsichtigte Entscheidungen zu unterrichten,
z. B. wenn der Antrag auf Zuweisung von Zugtrassen oder auf Zugang zu Serviceeinrichtungen
abgelehnt werden soll. Die Bundesnetzagentur hat dann die Möglichkeit, der geplanten
Entscheidung zu widersprechen und Vorgaben zu machen, nach denen neu entschieden
werden muss. Dies kann auch dazu führen, dass bestimmte Regelungen und Bedingungen, wie z. B. die Höhe von Entgelten, nicht in Kraft treten dürfen. Neben diesen präventiven
Regulierungsbefugnissen hat der Gesetzgeber auch die Möglichkeit der nachträglichen Überprüfung
von Zugangsentscheidungen, von Nutzungsbedingungen für Schienennetze und Serviceeinrichtungen
sowie von Regelungen über die Höhe oder Struktur der Wegeentgelte und
sonstiger Entgelte geschaffen.
Der nach § 35AEG eingerichtete Eisenbahninfrastrukturbeirat berät die Bundesnetzagentur
bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben und macht Vorschläge für die Schwerpunkte ihrer Tätigkeit.
B. Marktentwicklung
Die Bundesregierung begrüßt, dass sich auch im Jahre 2007 der Eisenbahnmarkt im Schienenpersonennahverkehr
und vor allem im Schienengüterverkehr (+ 6 %) weiter positiv entwickelt
hat, nachdem dieser bereits im Jahre 2006 um ca. 10 % gewachsen war. So sorgten insbesondere
die Wettbewerber der Deutschen Bahn AG (DB AG) im Schienengüterverkehr für
neue Rekordzahlen bei der Verkehrsleistung. Ein weiteres bestimmendes Thema der eisenbahnpolitischen
Diskussion des Jahres 2007 war die geplante Teil-Privatisierung der DB AG,
nachdem das Jahr 2006 noch von der Umstellung auf die neuen Vorschriften des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes (siehe unter A) geprägt war.
Erfreulich aus Sicht der Bundesregierung ist insbesondere die von der Bundesnetzagentur
dargelegte positive Entwicklung des Wettbewerbs im Eisenbahnverkehrsmarkt. Im Schienengüterverkehr
stieg der Anteil der Wettbewerber an der Verkehrsleistung von 14 % im Jahre
2005 auf 16 % im Jahre 2006. Im Schienenpersonennahverkehr, wo der Wettbewerb allerdings
abhängig vom Bestellerverhalten der Auftraggeber ist, betrug der Marktanteil der NE-Bahnen
im Jahre 2007 nach Angaben der DB AG (bezogen auf Zugkilometer/Angebot)
16,3 %, im Schienengüterverkehr (bezogen auf Verkehrsleistung in tkm) 19,7 %. Das Gesamtangebot
im Schienenpersonennahverkehr ist seit der Bahnreform um rd. 27 % angestiegen.
Im Schienenpersonenfernverkehr spielen Wettbewerber zwar noch keine signifikante
Rolle. Hier erwartet die Bundesregierung jedoch durch die für das Jahr 2010 beabsichtigte
Öffnung des grenzüberschreitenden Personenverkehrs einen Impuls für den Wettbewerb in
der EU.
Nach Auffassung der Bundesregierung erfordert ein funktionierender Wettbewerb auf der
Schiene auch Maßnahmen jedes einzelnen Eisenbahnunternehmens zur Erhöhung seiner
Wettbewerbsfähigkeit. Die DB AG und die übrigen Eisenbahnen müssen im Güter- und Personenverkehr
in der Lage sein, sich im Wettbewerb zu behaupten und ihre Wirtschaftlichkeit
zu verbessern. Eisenbahnverkehrsunternehmen, die ihre Angebote hinsichtlich Pünktlichkeit,
Zuverlässigkeit und Service an Kundenwünschen orientieren, die ihre Produktionsprozesse
optimieren, kooperationsfähig sind und marktgerechte Preise anbieten, werden sich unter
günstigen Rahmenbedingungen dem nationalen und internationalen Wettbewerb mit hoher
Effizienz stellen können.
Der Eisenbahninfrastrukturmarkt ist aus historischen Gründen insbesondere in den Teilbereichen
"Schienenwege" und "Bahnhöfe" wesentlich durch die DB AG geprägt. Die DB Netz
AG betreibt Gleise in einer Gesamtlänge von über 64.000 km (bei einer Streckenlänge von
34.100 km), das Gleisnetz des nächst größeren Unternehmens liegt unter 700 km Gleislänge.
Die Eisenbahninfrastrukturunternehmen der DB AG betreiben über 5.700 Personenbahnhöfe,
das größte nicht zur DB AG gehörende Unternehmen betreibt weniger als 100. In den Teilmärkten
werden 93 % (Gleisnetz), bzw. 96 % (Personenbahnhöfe und -halte) der Infrastruktur
von den jeweils zehn größten Anbietern, inklusive der DB AG, betrieben.
Die Infrastrukturnutzungsentgelte sind für die Eisenbahnverkehrsunternehmen ein wesentlicher
Kostenfaktor. Nach den Beobachtungen der Bundesnetzagentur liegen die Ausgaben für
die Nutzung der Schienenwege (Trassenentgelte) im Schnitt bei ca. 25 % der Gesamtkosten
der Eisenbahnverkehrsunternehmen. Bei Personenverkehren kommen in der Regel noch weitere
Kosten für die Nutzung von Personenbahnhöfen und Haltepunkten hinzu. Entgelte für die
Nutzung sonstiger Serviceeinrichtungen (etwa Güter- und Rangierbahnhöfe oder Terminals)
weisen ein deutlich geringes Gesamtvolumen als die Entgelte für Trassen und Personenbahnhöfe
auf. Bei einigen Serviceeinrichtungen (z. B. Anlagen zur Brennstoffaufnahme oder
Wartungseinrichtungen) werden Infrastrukturnutzungsentgelte in der Regel nicht gesondert
erhoben, sondern in den Preis der Produkte bzw. der Dienstleistung integriert. Die Preiserhöhungen
der Nutzungsentgelte für Schienenwege und Personenbahnhöfe der DB AG haben
sich in den letzten Jahren über der allgemeinen Inflationsrate bewegt. Insgesamt sind die
Trassenpreise zwischen 2002 und 2006 um 10 % gestiegen, der allgemeine Preisanstieg (Inflation)
lag für diesen Zeitraum bei 6 %.
Die Bundesregierung erwartet, dass sich ein weiter entwickelnder Wettbewerb auch in diesem
Bereich positiv bemerkbar machen wird.
Die Bundesnetzagentur zieht ihre Erkenntnisse zurzeit nicht allein aus den Daten, die ihr die
Eisenbahninfrastrukturunternehmen im Rahmen ihrer gesetzlichen Vorlagepflichten überlassen
müssen, sondern betreibt hierfür auch eigene Markterhebung. Dies ist zurzeit Gegenstand
der Diskussion, da diese Aufgabe der Bundesnetzagentur gesetzlich nicht als Aufgabe zugewiesen
ist und Auskunftsersuchen gegen Eisenbahnverkehrsunternehmen nach einer Eilentscheidung
des Oberverwaltungsgerichts Münster nicht durchgesetzt werden können. Die
Frage, welche Daten bereits bei anderen Datenerhebungsstellen (Eisenbahn-Bundesamt, Statistisches
Bundesamt, Bundesamt für Güterverkehr) vorhanden sind, welche zusätzlichen Daten
die Bundesnetzagentur für ihre Regulierungsaufgaben tatsächlich benötigt und wie man
dabei die Eisenbahnunternehmen vor unnötigen Doppelbefragungen und bürokratischen Belastungen
schützt, war auch Thema im Eisenbahninfrastrukturbeirat und wird zurzeit zwischen
den beteiligten Ressorts Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
(BMVBS) und Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) geprüft.
C. Tätigkeiten
Die wesentliche operative Tätigkeit der Bundesnetzagentur, die ihr §§ 14 ff. AEG
und § 4 BEVVG zuweisen, ist die Überwachung des diskriminierungsfreien Zugangs zu
Schienenwegen, des Zugangs zu Serviceeinrichtungen und die Kontrolle bezüglich der Höhe
der Zugangsentgelte. Die positive Entwicklung auf dem Eisenbahnverkehrsmarkt zeigt aus
Sicht der Bundesregierung, dass die mit dem Dritten Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher
Vorschriften geschaffenen Instrumente und Eingriffsmöglichkeiten (vgl. unter A.) gegenüber
den Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur Gewährleistung eines diskriminierungsfreien
Zuganges zur Eisenbahninfrastruktur wirksam sind. Positiv ist auch festzustellen, dass
Ergebnisse nicht nur im Verwaltungsrechtsweg, sondern auch durch Gespräche zwischen der
Bundesnetzagentur und den von ihr regulierten Unternehmen erzielt werden.
Im Einzelnen:
I. Diskriminierungsfreier Zugang zu Schienenwegen
Bereits im Jahre 2006 hatte die Bundesnetzagentur in Erörterungsgesprächen umfangreiche
Änderungen der Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) der Infrastrukturgesellschaften
der Deutschen Bahn AG (DB AG) durchgesetzt. Auch im Jahr 2007 war zentraler Arbeitsschwerpunkt
der Bundesnetzagentur die Prüfung der SNB der DB Netz AG und weiterer Eisenbahninfrastrukturunternehmen,
sowie Baumaßnahmen und die Dispositionsrichtlinie der
DB Netz AG. Hier hat die DB AG in den meisten Fällen Rechtsmittel gegen die Entscheidungen
der Bundesnetzagentur eingelegt. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass die Verfahren
den Beteiligten wertvolle Hinweise für die Auslegung der eisenbahnrechtlichen Vorschriften
und somit auch für die zukünftigen Verwaltungsverfahren geben.
Rahmenverträge spielten nach Mitteilung der Bundesnetzagentur wegen der laufenden Rahmenfahrplanperiode
eine geringere Rolle gegenüber einzelnen Netzzugangsverfahren und
Ablehnungen von Trassenanmeldungen.
II. Diskriminierungsfreier Zugang zu Serviceeinrichtungen
Arbeitsschwerpunkt war hier die Prüfung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen
(NBS). Geprüft wurden zahlreiche NBS von Unternehmen aus dem Konzernverbund der
DB AG sowie weiterer Eisenbahninfrastrukturunternehmen, z. B. einiger Hafenbahnen.
III. Kontrolle der Höhe der Zugangsentgelte
Im Fokus der Prüfungen standen hier ebenfalls Unternehmen der DB AG. Die Bundesregierung
begrüßt, dass durch Intervention der Bundesnetzagentur viele Preiserhöhungen mit den
Negativfolgen der Transportverlagerung auf die Straße verhindert werden konnten. Es wurden
zudem auch zahlreiche weitere Marktteilnehmer geprüft und grundsätzliche Fragestellungen
aufgearbeitet.
IV. Qualitätssicherung des Schienenverkehrs
Als Maßnahme zur Qualitätssicherung des Schienenverkehrs haben Eisenbahninfrastrukturunternehmen
nach § 21 Abs. 1 und § 24 Abs. 1 der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung
im Rahmen ihrer Entgeltregelungen Anreize zur Verringerung von Störungen und
zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Schieneninfrastruktur durch leistungsabhängige Bestandteile
zu schaffen (sog. "Performance Regime"). Damit sollen sowohl die Eisenbahninfrastrukturunternehmen
als auch die Eisenbahnverkehrsunternehmen durch monetäre Anreize
zur Leistungsoptimierung motiviert werden. Die Bundesnetzagentur hat bereits 2006 darauf
hingewirkt, dass die DB Netz AG als größter deutscher Schienenwegsbetreiber ein solches "Performance Regime" einführt. Entsprechende Entgeltregelungen wurden erstmals in den SNB 2006/2007 getroffen und zur Netzfahrplanperiode 2006/2007 eingeführt. Beanstandungen
an diesem System führten zunächst zu einer öffentlichen Anhörungsveranstaltung und
schließlich zu einem Klageverfahren, das noch nicht abgeschlossen ist. Eine Optimierung des
Systems steht daher noch aus. Die Bundesregierung erwartet, dass auch hierdurch die Attraktivität
des Transportes auf der Schiene gesteigert wird.
V. Anreizregulierung
Die Bundesnetzagentur hat im Auftrag des BMVBS im Rahmen eines Arbeitskreises aus Bundes-, Länder- und Verbandsvertretern (einschl. DB AG) einen Vorschlag für eine Änderung
der Entgeltvorschriften des Allgemeinen Eisenbahngesetzes zugunsten eines an der wirtschaftlichen
Leistungserbringung orientierten Entgeltmaßstabes und der Einführung einer
Anreizregulierung entwickelt. Dabei wurden auch die Kontrollmechanismen der geplanten
Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung berücksichtigt. Die Bundesnetzagentur hat als
Ergebnis der Arbeitsgruppensitzungen im Mai 2008 einen Abschlussbericht mit dem Vorschlag
einer Preisobergrenzenregulierung vorgelegt, zu dem die Länder, Verbände und die
DB AG Stellung genommen haben. Der Abschlussbericht liegt auch dem Eisenbahninfrastrukturbeirat
bei der Bundesnetzagentur vor, dem Vertreter von Bundestag und Bundesrat
angehören. Die Bundesregierung wird sich zu gegebener Zeit hierzu äußern.
VI. Internationale Kontakte
Nach § 14b Abs. 3 AEG ist die Bundesnetzagentur verpflichtet, anderen Regulierungsstellen
der Mitgliedstaaten der Europäischen Union Informationen über ihre Arbeit, ihre Entscheidungsgrundsätze
und ihre Entscheidungspraxis mit dem Ziel zu übermitteln, zur Koordinierung
der Entscheidungsgrundsätze in der gesamten Union beizutragen. Zur Erfüllung dieses
gesetzlichen Auftrags veranstaltet die Bundesnetzagentur sowohl multilaterale als auch bilaterale
Treffen mit anderen europäischen Regulierungsbehörden. So wurden in bilateralen und
multilateralen Treffen "Best Practice" - Beispiele ausgetauscht und strategische Themen erörtert.
Zudem erstellt sie regelmäßig Mitteilungen, in denen sie über ihre Arbeit und Entscheidungen
informiert. Angesichts der Tatsache, dass Deutschland auch für den Eisenbahnverkehr
Transitland ist, ist ein grenzüberschreitender Erfahrungsaustausch für die Bundesnetzagentur
nach Auffassung der Bundesregierung von besonderer Bedeutung.
VII. Öffentlichkeitsarbeit
Mit ihrer Öffentlichkeitsarbeit verfolgt die Bundesnetzagentur das von der Bundesregierung
unterstützte Ziel, die dynamischen Entwicklungen im Eisenbahnsektor, insbesondere auch im
Eisenbahnrecht, aktiv zu begleiten und engen Kontakt zu den Marktteilnehmern zu pflegen.
So fanden auch im Jahr 2007 die "Eisenbahnrechtlichen Forschungstage Tübingen" als gemeinsame
Veranstaltung der Eberhard-Karls-Universität, des Eisenbahn-Bundesamtes und
der Bundesnetzagentur statt. Bei zahlreichen weiteren Veranstaltungen (etwa der Eisenbahnmesse#railtec), Arbeitsgruppen (etwa vom Verband Deutscher Verkehrsunternehmen) und
sonstigen Treffen war die Bundesnetzagentur, oftmals mit eigenen Beiträgen oder als (Mit-)
Organisator, vertreten.
D. Organisation der Bundesnetzagentur, Ausblick
Die Bundesnetzagentur hat den Auftrag, durch Regulierung im Bereich der Telekommunikation,
des Postwesens, der Energiemärkte und des Eisenbahnsektors den Wettbewerb zu fördern
und einen diskriminierungsfreien Netzzugang zu gewährleisten. Die Abteilung Eisenbahnregulierung
ist verantwortlich für die Überwachung der Gewährung eines diskriminierungsfreien
Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur, zu Schienenwegen und zu Serviceeinrichtungen sowie den jeweiligen Dienstleistungen. Der Eisenbahninfrastrukturbeirat (als Gremium
von Bundestags- und Bundesratsmitgliedern) berät die Regulierungsbehörde bei der
Wahrnehmung ihrer Aufgaben und der Erstellung des Tätigkeitsberichtes und macht der Regulierungsbehörde
Vorschläge für die Schwerpunkte ihrer Tätigkeit.
Nach zwei Jahren Regulierungstätigkeit im Eisenbahnsektor kann die Bundesregierung eine
positive Bilanz ziehen. Wesentliche Vorhaben der Bundesnetzagentur für 2008 sind neben der
konsequenten Fortführung der aktuellen Tätigkeiten die Weiterentwicklung zahlreicher weiterer
Tätigkeitsschwerpunkte. Zu der Vielzahl der im Jahre 2008 anstehenden
Themenkomplexe zählen etwa die Vertiefung der Prüfungstätigkeiten im Bereich der
Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) und der Nutzungsbedingungen für
Serviceeinrichtungen (NBS), die Weiterentwicklung des geplanten
Qualitätssicherungssystems zur Verbesserung der Störungsfreiheit bei der Nutzung der
Eisenbahninfrastruktur, die Untersuchung der Auswirkungen von Baumaßnahmen im Netz
auf Wettbewerber und die verstärkte Beobachtung europäischer Planungen der
Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Die Bundesregierung wird diese Aktivitäten im Hinblick
auf eine weitere Verbesserung der Wettbewerbssituation auf dem Eisenbahnmarkt und eine
Steigerung seiner Attraktivität begleiten und unterstützen.
Anlage 1
Tätigkeitsbericht 2006 (Eisenbahnen) der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen Bericht nach §14b Abs. 4 AEG
Bonn, Juli 2007
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
Abteilung 7 - Referat 702
Tulpenfeld 4, 53113 Bonn
Tel. +49(0)228 14- 7100
Fax +49(0)228 14- 6713
_______________________________________________
Tätigkeitsbericht 2006 der Bundesnetzagentur
Bericht nach § 14b Abs. 4 AEG
Redaktionsschluss: 03.07.2007
Alle Fotos sind urheberrechtlich geschützt und dürfen nur mit ausdrücklicher Genehmigung der Bundesnetzagentur verwendet
werden.
Vorwort
Im Bahnsektor haben wir im Jahr 2006 gesehen, dass sowohl die Deutsche Bahn AG
als auch die Wettbewerber von einer Marktöffnung profitieren können. Der Schienenverkehr
hat sich besser entwickelt als der gesamte Verkehrsmarkt. Der Schienengüterverkehr
wächst um ca. 10 % und das Ziel der teilweisen Verlagerung des Gütertransports
von der Straße auf die Schiene kommt voran. Erstmals kann auf der
Schiene eine Transportleistung von mehr als 100 Mrd. Tonnenkilometern erreicht
worden. Damit erzielen die Eisenbahnverkehrsunternehmen im Jahr 2006 Zuwachsraten
wie seit 25 Jahren nicht mehr.
Die Steigerung der Verkehrsleistung geht sehr stark auf die Ergebnisse kleinerer
Bahnen zurück. So veränderte sich von 1999 bis 2005 ihr Marktanteil im Schienengüterverkehr
(SGV) von rd. 1% auf rd. 15%. Ihre Verkehrsleistung im SGV wuchs in
diesem Zeitraum in absoluten Zahlen doppelt so stark wie die Verkehrsleistung der
DB AG. Der Wettbewerb trägt aus dieser Sicht deutlich zum Verkehrswachstum auf
der Schiene bei. Aber es gibt natürlich Bereiche, in denen wir uns deutlich mehr
Wettbewerb wünschen. Ein Beispiel hierfür ist der Schienenpersonenfernverkehr.
Mit Wirkung vom 1. Januar 2006 ist die Bahnregulierung auf die Bundesnetzagentur
übergegangen. Der Aufbaustab Schiene hat im Wesentlichen seine im Eisenbahnbundesamt
begonnene Arbeit erfolgreich fortgesetzt. Inzwischen ist die Abteilung Eisenbahnregulierung
mit fünf Referaten eingerichtet. Dies ist erforderlich, damit die
Bundesnetzagentur das erweiterte Aufgabenspektrum (symmetrische Regulierung
aller Eisenbahninfrastrukturunternehmen, Entgeltregulierung) wahrnehmen kann.
Im Jahr 2006 hat die Bundesnetzagentur mit einer eigenen Beobachtung des Marktes
begonnen. Die dabei erhobenen Daten stellen eine Grundlage für folgende jährliche
Erhebungen im Schienenverkehrsmarkt dar. Nach Einschätzung der Bundesnetzagentur
gibt es unter Berücksichtigung der seit April 2005 gültigen Rechtslage
ca. 330 öffentliche Eisenbahnverkehrsunternehmen sowie ca. 760 öffentliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen,
die der Regulierung unterliegen und auskunftspflichtig
sind. Die Bundesnetzagentur wird die Marktbeobachtung in den kommenden Jahren
ausweiten, um differenzierte Aussagen zur Lage bzw. den Fortschritt des Wettbewerbs,
zur Leistungsqualität und zur Angemessenheit der erhobenen Entgelte treffen
zu können.
Viele Eisenbahnunternehmen müssen sich auf die Änderungen des Allgemeinen Eisenbahngesetzes
(AEG) im Jahre 2005 noch einstellen. Gerade kleinere private Eisenbahnunternehmen
haben häufig noch nicht wahrgenommen, dass auch sie in der
Regel einen diskriminierungsfreien Zugang zu ihrer Infrastruktur zu gewähren haben.
Eine zentrale Aufgabe der Bundesnetzagentur ist die Regulierung des Zugangs zu
Schienenwegen und Serviceeinrichtungen. Hierfür haben die Eisenbahninfrastrukturunternehmen
(EIU) Nutzungsbedingungen aufzustellen und zu veröffentlichen. Die
Bundesnetzagentur kann diese - neben ihren Kontrollaufgaben im Einzelfall - sowohl
ex post als auch ex ante prüfen.
So hat die Bundesnetzagentur in Erörterungsgesprächen im Jahr 2006 umfangreiche
Änderungen der SNB und NBS der Infrastrukturgesellschaften der Deutschen Bahn
AG (DB AG) durchgesetzt. Die vorgenommenen Änderungen sind für einen wirksamen
und unverfälschten Wettbewerb auf der Schiene förderlich.
Einen Einstieg in die Kontrolle der Infrastrukturnutzungsentgelte (Trassenpreise, Stationspreise
usw.) planen wir. Gegenüber mehreren Eisenbahninfrastrukturunternehmen
ist eine umfassende Prüfung ihrer Entgeltsysteme bereits angekündigt. Die
Bundesnetzagentur greift damit eine Aufgabe auf, die ihr vom Gesetzgeber mitgegeben
wurde und deren Umsetzung im Markt gefordert wird.
Die Erfahrungen des letzten Jahres bis heute sowie die Ausarbeitungen im Rahmen
des Gutachtens von Prof. Kühling (jetzt Universität Regensburg) zeigen rechtliche
Defizite auf, z.B. bei der Entgeltregulierung und bei dem Zugang zu Unternehmensdaten.
Wir sollten die anstehende Reform der Bahngesetzgebung nutzen, um noch mehr
Verkehr von der Straße auf die Schiene zu bringen. Der wachsende Wettbewerb und
eine optimierte Zugangsregulierung durch die Bundesnetzagentur sind dafür entscheidende
Erfolgsfaktoren.
Matthias Kurth
Inhaltsverzeichnis
I Abbildungsverzeichnis...............................................................................8
II Tabellenverzeichnis ....................................................................................9
1 Einleitung...................................................................................................10
2 Marktbeobachtung....................................................................................11
2.1 Grundlagen der Marktbeobachtung ........................................................11
2.2 Marktbeobachtung....................................................................................12
2.3 Ergebnisse.................................................................................................12
2.4 Ausblick auf 2007......................................................................................21
3 Verfahren über den Zugang zu Schienenwegen und
Serviceeinrichtungen in 2006 ..................................................................22
3.1 Nutzungsbedingungen für Schienennetz und Serviceeinrichtungen...22
3.1.1 Schienennetznutzungsbedingungen (SNB) und Nutzungsbedingungen
für Serviceeinrichtungen (NBS) 2006/2007
der DB-Infrastrukturunternehmen........................................................22
3.1.2 Fehlende Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen..................23
3.1.3 Nutzungsbedingungen für Personenbahnhöfe 2007/2008...................24
3.1.4 SNB der DB Netz AG 2007/2008.........................................................25
3.1.5 NBS der DB Netz AG 2007/2008.........................................................26
3.1.6 Widerspruch der Bundesnetzagentur gegen Nutzungsbedingungen
für Wartungseinrichtungen der DB Netz AG........................................27
3.1.7 Netzzugangsverfahren gegen Hamburg Port Authority (HPA) wegen
Anwendung des Hafenbahn-Betriebs- und Informationssystems
(HABIS) ...............................................................................................28
3.1.8 Prüfung der Nutzungsbedingungen der Stadtbahn Saar GmbH ..........30
3.1.9 Änderung der Nutzungsbedingungen für Schienentankstellen
der DB Energie GmbH ........................................................................30
3.1.10 Prüfung der SNB/NBS der Häfen- und Güterverkehr Köln AG.............31
3.2 Zugang zu Serviceeinrichtungen.............................................................32
3.2.1 Zugang zu Ladegleisen - Güterbahnhof Hof .......................................32
3.2.2 Zugang zu Ladegleisen - Bahnhof Lichtenfels ....................................
32 Drucksache 716/08 (PDF) 6
3.3 Zugang zu Eisenbahninfrastruktur..........................................................33
3.3.1 Zusätzliche Entgeltung der Besetzung einer Betriebsstelle
außerhalb der bestehenden Streckenöffnungszeiten ..........................33
3.3.2 Zugang zu nichtbundeseigenen Schienenwegen ................................34
3.4 Ablehnung von Trassenanmeldungen ....................................................34
3.4.1 Ablehnung einer Trassenanmeldung im Gelegenheitsverkehr ............34
3.4.2 Ablehnung von Trassenanmeldungen für den Netzfahrplan 2006/07 ..34
3.4.3 Trassenablehnung DB Fernverkehr .....................................................35
3.4.4 Trassenablehnung HWB Verkehrsgesellschaft Hermeskeil.................36
3.4.5 Trassenablehnung Ei.L.T GmbH..........................................................36
3.4.6 Trassenablehnungen Rurtalbahn.........................................................36
3.4.7 Trassenablehnung Georg Verkehrsgesellschaft GmbH.......................39
3.5 Sonstiges...................................................................................................39
3.5.1 Einführung des Kommunikationssystems "Global System for
Mobile Communications - Rail (GSM-R)" ............................................39
3.5.2 Einführung des Kommunikationssystems "Global System for
Mobile Communications - Rail (GSM-R)" auf zusätzlichen Strecken ..40
3.5.3 Diskriminierungsfreie Einführung von GSM-R Rangierfunk. ................40
3.5.4 Aufhebung der Befristung für die Frequenznutzung
"Funkanwendungen öffentlicher Eisenbahnen" der DB Netz AG ........41
3.5.5 PZB 90 als Zugangskriterium...............................................................41
3.5.6 EBA/Bundesnetzagentur gegen DB Netz AG ......................................42
3.5.7 Zugang mit Reisezügen zu Strecken, die den hierbei zu
beachtenden grundsätzlichen rechtlichen Anforderungen an die
Sicherheitsausrüstung nicht genügen .................................................43
3.5.8 Neufassung der Brandschutzrichtlinie für Dampflokfahrten .................43
3.5.9 Gutachterliche Prüfung des Leistungsverweigerungsrechtes ..............45
3.6 Offene Verfahren in 2006..........................................................................46
3.6.1 Durchführen von Fahrten im Gelegenheitsverkehr als Sperrfahrten ....46
3.6.2 Ablehnung von Trassenanmeldungen wegen Instandsetzungsarbeiten46
3.6.3 Fehlende Einigung in der Entgeltfrage für Gleisnutzung zwischen
Gleisanschluss und Anschlussweiche.................................................47
3.6.4 Nutzung eines Ladegleises sowie der daran angrenzenden Ladestraße47
3.6.5 Zugang zu einer von der Railion Deutschland AG betriebenen
Wartungseinrichtung ...........................................................................48
3.6.6 Zugang zum ehemaligen Ausbesserungswerk (AW)
München-Neuaubing...........................................................................49
3.6.7 Verwehrung des Zugangs zu einem Abstellgleis .................................50
4 Anreizsysteme für Störungsfreiheit und Leistungsfähigkeit ................51
4.1 Anreizsystem der DB Netz AG zur Verringerung von Störungen .........52
4.2 Umfangreiche Anhörung zum Anreizsystem der DB Netz AG durch die
Bundesnetzagentur...................................................................................53
4.3 Anreizsystem für Serviceeinrichtungen..................................................54
5 Ökonomische Regulierung/Entgelte .......................................................56
5.1 Zusammenfassung zum Gutachten von Prof. Dr. Kühling zur Klärung
von Entgeltfragen nach AEG und EIBV...................................................56
5.1.1 Schienenwege .....................................................................................58
5.1.2 Serviceeinrichtungen ...........................................................................59
5.1.3 Zusammenfassung ..............................................................................59
5.2 Derzeitiger Stand der Entgeltregulierung ...............................................60
6 Anfragen ....................................................................................................62
7 Internationales...........................................................................................63
7.1 Working Group Rail Regulatory Bodies..................................................63
7.2 International Group for Improving the Quality of Rail Transport in the
North-South-Corridor................................................................................64
7.3 Rail Net Europe .........................................................................................65
8 Kostenbescheide ......................................................................................66
9 Öffentlichkeitsarbeit / Tagungen .............................................................67
10 Eisenbahninfrastrukturbeirat ...................................................................68
11 Aufbau der Eisenbahnregulierung ..........................................................70
III Abkürzungsverzeichnis............................................................................
71 Drucksache 716/08 (PDF) 8
I Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1 - Anzahl der EVU nach Bundesland in Prozent, 2005 .......................... 13
Abbildung 2 - Beschäftigte je Kategorie und Unternehmensform, 2005 ................... 14
Abbildung 3 - Länge Gleisnetz 2005......................................................................... 15
Abbildung 4 - Bedarf EVU an Serviceeinrichtungen 2005 ........................................ 16
Abbildung 5 - Anzahl Serviceeinrichtungen 2005 ..................................................... 16
Abbildung 6 - Umsätze Serviceeinrichtungen 2005.................................................. 17
Abbildung 7 - Eingesetzte Triebfahrzeuge 2005....................................................... 18
Abbildung 8 - Vorhandene Sicherheitstechnik / Zugfunk 2005 ................................. 20
Abbildung 9 - Pacht-, Leasing-, Miet- und Fremdfahrzeuge 2005 ............................ 20
II Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Erlassene Kostenbescheide nach Abschnitt 6 der BEGebV..................... 66
Tabelle 2: Meldungen nach § 21 Abs. 1,6 EIBV........................................................ 51
Tabelle 3: Schema der Entgeltprüfung ...................................................................... 58
Tabelle 4: Mitglieder des Eisenbahninfrastrukturbeirates..........................................
68 Drucksache 716/08 (PDF) 10
1 Einleitung
Die Bundesnetzagentur hat seit dem 1. Januar 2006 die Aufgabe, die Einhaltung der
eisenbahnrechtlichen Vorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu
überwachen.
Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zum AEG im Jahre 2005 sind die Befugnisse
des Eisenbahnregulierers deutlich erweitert worden. Die regulatorische Tätigkeit der
Bundesnetzagentur dehnt sich nunmehr auf sämtliche Eisenbahnen aus und es ist
eine Erweiterung der Zugangsrechte der Wettbewerber auf den Zugang zu Serviceeinrichtungen
erfolgt. Mit der Novelle wurde u.a. die Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen
Parlamentes und des Rates umgesetzt.
Ziel der Regulierung ist die Marktöffnung. Dazu soll ein Wettbewerb auf der Schiene
zu angemessenen Preisen und ohne Diskriminierung ermöglicht werden. Innerhalb
des Binnenmarktes soll ein unverfälschter Wettbewerb im Sinne des europäischen
Gedankens gewährleistet werden. Eisenbahnverkehrsunternehmen sollen diskriminierungsfreien
Zugang zur Schieneninfrastruktur bekommen.
Die Marktbeobachtung und das Erfassen von Daten erfährt durch das novellierte Allgemeine
Eisenbahngesetz (AEG) eine größere Bedeutung. Sie ermöglicht Behörde
und Regierung einen Überblick über die allgemeine Situation am Markt.
Die Bundesnetzagentur erstellt gemäß § 14b Abs. 4 AEG für die Bundesregierung
jährlich einen Bericht über ihre Tätigkeit sowie über die Lage und Entwicklung auf
dem Aufgabengebiet der Eisenbahnregulierung. Marktbeobachtung stellt das geeignete
Instrument dar, um aktuelle und umfassende Informationen über den Schienenverkehrsmarkt
zu erlangen. Sie bildet die Grundlage für Auskünfte an Behörden, die
EU Kommission sowie Auskünfte gemäß dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG).
Die Datenerhebung sollte auch dazu dienen, die Auswirkung der Regulierungsarbeit,
insbesondere die getroffenen juristischen Entscheidungen, die Anzahl der zugelassenen
Eisenbahnunternehmen, den Bedarf an Serviceeinrichtungen, Fahrzeugen
etc., dokumentieren zu können.
2 Marktbeobachtung
2.1 Grundlagen der Marktbeobachtung
Der Regulierung im Bereich des Eisenbahnverkehrsmarktes unterliegen:
- öffentliche Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU),
- öffentliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) sowie
- sonstige Zugangsberechtigte nach §14 Abs.2 AEG.
Nach alter Rechtslage oblag es dem EIU selbst zu entscheiden, ob seine Eisenbahninfrastruktur
nach ihrer Zweckbestimmung von jedem EVU benutzt werden konnte.
Durch das dritte Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom
27. April 2005 hat der Gesetzgeber dieses Selbstbestimmungsrecht aufgehoben. Danach
erfolgt die Zweckbestimmung "öffentlichrechtlich" im Rahmen der Festlegung
der Zugangsrechte (gem. § 14AEG), ohne dass ein EIU dies in irgendeiner Form
beeinflussen kann.
Der Begriff des öffentlichen Eisenbahnverkehrs wird in § 3 Abs. 1 AEG definiert. Danach
dienen Eisenbahnen dem öffentlichen Verkehr (öffentliche Eisenbahnen), wenn
sie als:
1. Eisenbahnverkehrsunternehmen gewerbs- oder geschäftsmäßig betrieben werden
und jedermann sie nach der Zweckbestimmung zur Person- oder Güterbeförderung
benutzen kann (öffentliche Eisenbahnverkehrsunternehmen),
2. Eisenbahninfrastrukturunternehmen Zugang zu ihrer Eisenbahninfrastruktur gewähren
müssen (öffentliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen),
3. Betreiber der Schienenwege Zugang zu ihren Schienenwegen gewähren müssen
(öffentliche Betreiber der Schienenwege).
Damit wird der Begriff des öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmens bzw.
öffentlichen Betreiber der Schienenwege mit dem Zugangsrecht verknüpft. Dieses
wird in § 14AEG beschrieben. Nicht öffentlich sind danach Eisenbahninfrastrukturen,
die ausschließlich für den eigenen Güterverkehr betrieben werden, sofern es sich
nicht um den Schienenzugang zu eisenbahnbezogenen Diensten in Terminals und
Häfen, die mehr als einen Endnutzer bedienen können, handelt.
In der Konsequenz werden somit viele EIU, die bisher als nicht-öffentliches EIU galten,
mit dem Inkrafttreten der neuen gesetzlichen Regelung zwangsläufig zu öffentlichen
EIU. Damit einher geht auch eine Auskunftspflicht, die gem. § 14c Abs. 3 AEG
ebenso in eine Berichtspflicht gegenüber der Bundesnetzagentur mündet. Nach vorsichtiger
Einschätzung der Bundesnetzagentur gibt es unter Berücksichtigung der
neuen Rechtslage ca. 330 EVU sowie mindestens 760 EIU.
2.2 Marktbeobachtung
Nach Erhebungen des Statistischen Bundesamtes waren im Berichtsjahr 2005 in
Deutschland etwa 150 Eisenbahnunternehmen am öffentlichen Eisenbahnverkehr
beteiligt. In dieser Statistik des Statistischen Bundesamtes sind jedoch nur größere
Eisenbahnverkehrsunternehmen berücksichtigt, die z.B. im Güterverkehr eine Verkehrsleistung
von 10 Millionen Tonnenkilometer (tkm) im Jahr überschreiten. Bei der
Datenerhebung der Bundesnetzagentur ist eine Abschneidegrenze demgegenüber
nicht vorgesehen. In der Eisenbahnstatistik des Statistischen Bundesamtes sind zudem
nicht alle Eisenbahninfrastrukturunternehmen berücksichtigt, wie z.B. Hafenund
Werksbahnen. Nach § 14AEG müssen jedoch auch diese Unternehmen Zugang
gewähren, wenn sie einen Anschluss an das öffentliche Netz haben. Insofern erweitert
sich der Kreis der Berichtspflichtigen gegenüber den Erfassungen des Statistischen
Bundesamtes deutlich.
Zur Erledigung der Aufgaben der Bundesnetzagentur war somit im Jahr 2005 kein
geeigneter Datenbestand verfügbar. Daher war es unerlässlich, durch eigene Umfrage
im Jahr 2006 eine Primärdatenerhebung bei allen Marktteilnehmern im Schienenverkehrsmarkt
durchzuführen. Diese Erhebung bezog sich auf Daten aus dem Jahr
2005.
Um eine zeitnahe Realisierung der Datenerhebung zu ermöglichen, wurden die Verbände
des Eisenbahnverkehrsmarktes vor dem Versand der Fragebögen zu einer
Informationsveranstaltung im Haus der Bundesnetzagentur eingeladen.
Die Unternehmen hatten bis zum 19. Juli 2006 Zeit, umfangreiche unternehmensspezifische
Daten zur Verfügung zu stellen. Dabei handelte es sich u.a. um Fragen nach
der technischen Ausstattung, vorhandener Sicherheitstechnik, Beförderungsleistung,
Serviceeinrichtungen, Umsätzen sowie erteilten Konzessionen. Unzureichende Datenlieferungen
machten umfängliche Plausibilisierungen und Verifizierungen der Daten
notwendig. Dadurch zog sich die Erhebung bis in den Dezember 2006.
Die Erhebung löste ihrerseits großen Informationsbedarf bei den betroffenen Eisenbahnunternehmen
aus. Viele von ihnen stellten erst nach Erhalt des Fragebogens
fest, dass sie aufgrund veränderter Rechtslage nach AEG verpflichtet sind, Zugang zu
ihrer Infrastruktur zu gewähren und damit zum Kreis der zu regulierenden Unternehmen
gehören.
2.3 Ergebnisse
Bei der ersten Erhebung von Daten des Schienenverkehrsmarktes durch die Bundesnetzagentur
handelt es sich um eine Totalerhebung. Diese stellt wie eingangs
erläutert in dieser Form ein Novum dar, da hier keine Abschneidegrenzen, wie etwa
Schwellenwerte für Tonnenkilometer, vorgesehen sind. Darüber hinaus werden neben
den bundeseigenen Bahnen und Infrastrukturunternehmen auch die nichtbundeseigenen
Bahnen und Infrastrukturunternehmen erfasst.
Die in 2006 erhobenen Daten stellen die Grundlage für die folgende jährliche Erhebung
im Schienenverkehrsmarkt dar. Aufgrund der Ersterhebung werden Prognosen
und Trends erst in den kommenden Jahren möglich sein. Die Auswertung der Daten
durch die Bundesnetzagentur erlaubt einen ersten Überblick über die Lage des Eisenbahnverkehrsmarktes
und wird im Folgenden anhand ausgewählter Marktdaten
beschrieben.
Aufgrund der engen Personalsituation während des Aufbaus der Regulierung im Bereich
Eisenbahn bestand für die Bundesnetzagentur im Jahr 2006 keine Möglichkeit,
die Angaben der Unternehmen auf Richtigkeit vertieft zu prüfen. In den folgenden
Grafiken werden daher lediglich die Größenordnungen der ermittelten Ergebnisse
dargestellt. Mit der Markterhebung im Jahre 2007 für das Berichtsjahr 2006 werden
die Angaben der Unternehmen verifiziert, so dass dann genauere Ergebnisse vorliegen.
Abbildung 1 - Anzahl der EVU nach Bundesland in Prozent, 2005
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
Prozent
Thüringen
Schleswig -Holstein
Sachsen-Anhalt
Sachsen
Saarland
Rheinland-Pfalz
Nordrhein-Westfalen
Niedersachsen
Mecklenburg-Vorpommern
Hessen
Hamburg
Bremen
Brandenburg
Berlin
Bayern
Baden-Württemberg
Anzahl Eisenbahnunternehmen je Bundesland in Prozent, 2005
Quelle: eigene
Bei der Verteilung der Eisenbahnunternehmen auf die jeweiligen Bundesländer weist
Nordrhein-Westfalen eine besonders hohe Anzahl von Unternehmen auf (siehe Grafik
1). Dies lässt sich zum einen auf das Vorhandensein von intermodalen Umladepunkten,
wie z.B. der verhältnismäßig hohe Anzahl von Binnenhäfen zurückführen,
zum anderen auf die große Infrastrukturdichte in dieser Region. Die großen Flächenländer
Bayern, Baden-Württemberg sowie Niedersachsen weisen einem durch
schnittlichen Anteil von jeweils ca. 10 Prozent aus und liegen damit im oberen Drittel
der Betrachtung. In Thüringen sind mit 1,6 Prozent die wenigsten Unternehmen ansässig.
Abbildung 2 - Beschäftigte je Kategorie und Unternehmensform, 2005
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Personal gesamt
Vollzeitkräfte
Teilzeitkräfte
Fremdpersonal
Auszubildende
Ehrenamtliche Kräfte
Anzahl in Tsd.
EVU EIU
Beschäftigte bei Eisenbahnverkehrs- und infrastrukturunternehmen in Tausend, 2005
Quelle: eigene
Bei den Beschäftigten in beiden Unternehmensformen EVU und EIU zeigen sich
kaum Unterschiede in der Verteilung. Der größte Anteil entfällt dabei auf die Beschäftigung
in Vollzeit in festen Arbeitsverhältnissen. Der Prozentsatz der ehrenamtlich
Beschäftigten beträgt 0,76 Prozent. Während in Deutschland ca. 17 Prozent aller sozialversicherungspflichtig
Beschäftigten in Teilzeit arbeiten, liegt der Anteil der Teilzeitbeschäftigten
im Schienenverkehrsmarkt bei etwa 4 Prozent. Gemessen an der
Gesamtzahl der Auszubildenden in der Bundesrepublik entfallen 0,46 Prozent auf
den Eisenbahnsektor.
Im Vergleich zum größten konkurrierenden Verkehrsträger Straße wird auf der
Schiene ein Drittel der durch Lastkraftwagen transportierten Güter bewegt. Dies entspricht
einem Anteil von rund 24 Prozent an der Gesamttonnage beider Verkehrsträger.
Diese Gütermenge wird auf der Schiene von 164.138 Güterwagen erbracht, denen
straßenseitig zweieinhalb Millionen Lastkraftwagen gegenüberstehen.
Schienennetz und Serviceeinrichtungen
Die Datenerhebung ergab, dass das deutsche Schienennetz eine Gesamtlänge von
rund 45.000 km1 hat, davon waren rund 55 Prozent nicht elektrifiziert. (Zum Vergleich:
Die Länge der öffentlichen Straßen beträgt ohne Gemeindestraßen 231.000
Kilometer.)
1 Viele Eisenbahninfrastrukturunternehmen haben statt der Streckenlänge Angaben zu ggf. weiterreichenden
Gleislängen gemeldet. Da aus Zeitgründen keine Rückfragen an die Unternehmen gestellt
wurden, konnte die Streckenlänge z.T. nur geschätzt werden.
Abbildung 3 - Länge Gleisnetz 2005
Anteil elektrifiziert
Anteil nicht elektrifiziert
Länge des Gleisnetzes (elektrifiziert / nicht
elektrifiziert) in Prozent, 2005
Quelle: eigene
In diesem Wert sind auch bereits alle erfassten Serviceeinrichtungen, inklusive
370 Gleisanschlüsse berücksichtigt. Gleisanschlüsse dienen der Erschließung eines
Geländes oder Gebäudes, das selbst nicht zur Eisenbahninfrastruktur gehört, durch
Eisenbahngleise zum Gütertransport. Ist z.B. ein Hafen angeschlossen, gibt es meistens
ein Stammgleis, von dem dann die einzelnen Anschlüsse abzweigen. In den
kommenden Jahren wird die Anzahl der Gleisanschlüsse auch ein Indiz dafür sein,
ob eine echte Verlagerung von Verkehr von der Straße auf die Schiene stattfindet.
Insgesamt gab es in Deutschland nach den Erhebungsergebnissen rund
8.700 Serviceeinrichtungen. Das AEG nennt abschließend alle Arten von Serviceeinrichtungen,
die in Grafik 7 aufgelistet wurden.
Abbildung 4 - Bedarf EVU an Serviceeinrichtungen 2005
0 25 50 75 100 125 150 175 200 225
Brennstoffaufnahme
Personenbahnhöfe
Güterbahnhöfe/Terminal
Rangierbahnhöfe
Zugbildungseinrichtungen
Abstellgleise
Wartungs- und sonstige technische Einrichtungen
Seehäfen
Binnenhäfen
Bedarf an Fremdeinrichtungen*
eigene Einrichtungen vorhanden
Anzahl
Bedarf der Eisenbahnverkehrsunternehmen an Serviceeinrichtungen, 2005
*die nicht zum eigenen Unternehmen gehören
Quelle: eigene
Abbildung 4 kann entnommen werden, dass rund 150 Unternehmen über eigene
Serviceeinrichtungen verfügten. Des Weiteren zeigt sie, wie viele Unternehmen 2005
Zugang zu entsprechenden Serviceeinrichtungen suchten. Beispielhaft seien hier die
Personenbahnhöfe benannt, bei denen rund 90 Unternehmen Zugang benötigten.
Abbildung 5 - Anzahl Serviceeinrichtungen 2005
0 5 10 15 20 25 30
Brennstoffaufnahme
Personenbahnhöfe
Güterbahnhöfe/Terminal
Rangierbahnhöfe
Zugbildungseinrichtungen
Abstellgleise
Wartungs- und sonstige technische Einrichtungen
Seehäfen
Binnenhäfen
Prozent
Verhältnisanteil der Serviceeinrichtungen in Prozent, 2005
73,2
Quelle: eigene
Die Grafiken 5 und 6 geben einen Überblick über die Anzahl vorhandener Serviceeinrichtungen
sowie die damit erzielten Umsätze. Auffällig ist hierbei, dass die Serviceeinrichtung
Brennstoffaufnahme mit rund vier Prozent Marktanteil rund 31 Prozent
des gesamten Umsatzes erwirtschaftete. Demgegenüber stehen die Personenbahnhöfe, die mit 73,2 Prozent Marktanteil rund 51 Prozent des Gesamtumsatzes aller
Serviceeinrichtungen erbrachten.
Abbildung 6 - Umsätze Serviceeinrichtungen 2005
0 100 200 300 400 500 600 700
Brennstoffaufnahme
Personenbahnhöfe
Güterbahnhöfe/Terminal
Rangierbahnhöfe
Zugbildungseinrichtungen
Abstellgleise
Wartungs- und sonstige technische Einrichtungen
Seehäfen
Binnenhäfen
Anzahl in Millionen
Umsätze aus Serviceeinrichtungen, 2005
Quelle: eigene
Dem Gesamtumsatz aus Serviceeinrichtungen in Höhe von 1,2 Milliarden Euro stand
ein Umsatz bei Trassenentgelten von 3,8 Milliarden Euro gegenüber.
Rahmenverträge
Rahmenverträge werden zwischen den EIU und den Zugangsberechtigten (EVU) über
einen längeren Zeitraum als eine Netzfahrplanperiode hinaus abgeschlossen.
Damit werden über mehrere Jahre hinaus nicht einzelne Zugtrassen (konkreter
Fahrweg - zeitlich und räumlich) sondern Bandbreiten für Zugtrassen vereinbart. Die
Rahmenverträge erleichtern die Planung beider Vertragspartner. Dem EIU ermöglichen
sie z.B. Kapazitätsanpassungen, eine verbesserte Ausnutzung der Infrastruktur
etc. Vorteile für das EVU liegen z.B. bei der Beschaffung von rollendem Material für
einen längeren Nutzungszeitraum, bei längerfristiger Personalplanung und bei der
Erstellung von umfassenden Logistikkonzepten. Dies bedeutet nicht zuletzt auch eine
bessere Positionierung der Unternehmen auf dem Markt. Die EVU haben der Bundesnetzagentur
für 2005 den Abschluss von 84 Rahmenverträgen gemeldet.
SNB / NBS
Bei den Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) handelt es sich um technische
Beschreibungen des Netzes und allgemeine Bedingungen seiner Nutzung. Dazu zählen
die finanziellen Bedingungen, unter denen das Netz genutzt werden kann/darf
und kaufmännische und vertragliche Grundlagen. Gleiches gilt für die Nutzungsbedingungen
für Serviceeinrichtungen (NBS). Beide Bedingungswerke müssen vor Inkrafttreten
in geeigneter Weise veröffentlicht werden (gem. § 4 Abs. 1 Ziff. 1,2 EIBV).
Im Rahmen der Datenerhebung meldeten die Unternehmen im Berichtszeitraum die
Erstellung von 92 SNB und 81 NBS.
Schienenfahrzeuge
Die Grafiken 7 und 8 vermitteln einen Überblick über die in Deutschland eingesetzten
Trieb- und Nebenfahrzeuge mit der entsprechenden Sicherheitstechnik.
Abbildung 7 - Eingesetzte Triebfahrzeuge 2005
Dampflokomotiven
Kleinlokomotiven
Nebenfahrzeuge
Triebwagen
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000
Anzahl
Eingesetzte Triebfahrzeuge der Eisenbahnverkehrsunternehmen, 2005
Verbrennungslokomotiven
Elektrolokomotiven
Quelle: eigene
Bahnstrom - Mehrsystemfähigkeit
Vor dem Hintergrund internationaler Zusammenarbeit und zunehmend grenzüberschreitender
Verkehre ist die Frage nach der Anzahl der mehrsystemfähigen Triebfahrzeugen
von Interesse. Triebfahrzeuge lassen sich durch unterschiedliche Antriebsarten
betreiben; sie können z.B. verschiedene Bahnstromsysteme nutzen, wie
sie in unterschiedlicher Form in den einzelnen (Nachbar-)Ländern zur Verfügung stehen.
Der Grafik 4 ist zu entnehmen, dass in Deutschland bereits ein relativ hoher Anteil
von rund sieben Prozent entsprechender Fahrzeuge vorhanden ist. Ein deutliches
Zeichen dafür, dass sich der deutsche Markt zunehmend auf grenzüberschreitenden
Verkehr einstellt.
ETCS
Mit dem European Train Control System (ETCS) hat die Bahnindustrie gemeinsam
mit den Bahnen ein einheitliches System der Zugsicherung und des Bahnbetriebes
für die Zukunft entwickelt. Damit ist es in Europa gelungen, einen gemeinsamen
Standard für die Zugsicherungen zu schaffen. Im Jahr 2005 war in Deutschland bereits
bei ca. ein Prozent der Fahrzeuge für ETCS vorgerüstet. Durch die Deutsche
Bahn AG wurden auf der Strecke Jüterbog - Halle/Leipzig Tests für den späteren
kommerziellen Einsatz von ETCS durchgeführt.
GSM-R
Das Global System for Mobile Communications - Rail(way) (GSM-R oder GSM-Rail)
ist ein Mobilfunksystem, das auf dem weltweit dominierenden Funkstandard GSM
aufbaut, jedoch für die Verwendung bei den Eisenbahnen angepasst wurde. Der analoge
Zugfunk wird zurzeit nach und nach durch GSM-R ersetzt. Neben Sprachkommunikation
soll GSM-R vor allem auch der Zugsicherung dienen. Als gesamteuropäischer
Standard sollen GSM-R und ETCS mittelfristig die meist zueinander inkompatiblen
nationalen Zugsicherungssysteme ablösen.
In 2005 waren bereits 80 Prozent der Triebfahrzeuge mit GSM-R ausgerüstet.
PZB
Mit der Punktförmigen Zugbeeinflussung (PZB) werden an festgelegten Punkten, in
Abhängigkeit von der Stellung der Signale, Informationen zur Sicherung der Fahrt
übertragen. So kann bei drohender Gefahr mittels einer Zwangsbremsung eine Geschwindigkeitsverringerung
bis hin zum Stillstand eingeleitet werden.
Gemäß § 15 EBO müssen in Deutschland Eisenbahnstrecken, die mit mehr als
100 km/h befahren werden, mit einem Zugbeeinflussungssystem ausgerüstet sein,
durch die ein Zug technisch zum Halten gezwungen werden kann.
Die PZB ist eine streckenseitige Einrichtung im Gleis, welche die benötigte Information
bereitstellt, und ein System im Triebfahrzeug, das die Verarbeitung übernimmt. In
2005 waren 73 Prozent der Triebfahrzeuge mit der derzeit modernsten PZB-Variante,
der PZB 90 ausgerüstet.
Abbildung 8 - Vorhandene Sicherheitstechnik / Zugfunk 2005
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Indusi I 54
Indusi I 60
Indusi I 60M
Indusi I 60R
PZ 80
PZ 80R
PZB 90
keine Zugbeeinflussung
LZB
CIR-ELKE
ETCS (vorgerüstet)
Kein GSM-R
GSMR
Mehrsystemfähigkeit
Anzahl
Vorhandene Sicherheitstechnik / Zugfunk in eingesetzten Triebfahrzeugen, 2005
Quelle: eigene
Leasing von Schienenfahrzeugen
Grafik 9 gibt einen Überblick über die Pacht-, Leasing-, Miet- und Fremdfahrzeuge.
Eine deutliche Diskrepanz zeigt sich bei Angebot und Nachfrage für Wagen und
Triebfahrzeuge. Einem Bedarf nach rund 17.500 Wagen stand lediglich ein Angebot
von rund 3.000 Fahrzeugen gegenüber, so dass der Restbedarf zwangsläufig aus
dem Ausland gedeckt wurde.
Abbildung 9 - Pacht-, Leasing-, Miet- und Fremdfahrzeuge 2005
Triebfahrzeuge
Triebfahrzeuge
0 5 10 15 20
Bedarf an
Angebot an
Anzahl in Tsd.
Anzahl der Pacht-, Leasing-, Miet- und Fremdfahrzeuge bezogen auf
Nachfrage und Angebot in Tausend, 2005
Wagen
Wagen
Quelle: eigene
Ein nicht ganz so ausgeprägtes Verhältnis fand sich bei den Triebfahrzeugen. Hier
konnte die Nachfrage zumindest zu rund 50 Prozent aus dem eigenen Land befriedigt
werden.
2.4 Ausblick auf 2007
Um eine Vereinfachung der Geschäftsabläufe zu erreichen, und im Sinne einer eindeutigen
Identifizierung des Unternehmens, wurde für Markterhebung über das Berichtsjahr
2006 eine 8-stellige Berichtsstellennummer eingeführt, die den Unternehmen
vor Versand des neuen Fragebogens im Frühjahr 2007 mitgeteilt wurde. Von
diesem Zeitpunkt an ist sie bei jedem Schriftverkehr mit der Bundesnetzagentur zu
verwenden.
Die Erfahrungen aus der Erhebung für das Berichtsjahr 2005 haben gezeigt, dass ein
Versand des Fragebogens in elektronischer Form nicht die erhoffte Akzeptanz fand.
Gründe hierfür waren, dass vereinzelt Mails in Spamfiltern hängen blieben oder auch
im elektronischen Posteingang von den Beschäftigten der Unternehmen direkt gelöscht
wurden, da ihnen die Bundesnetzagentur als Absender unbekannt war. Häufig
waren auch die aus dem Internet recherchierten E-Mail-Adressen veraltet. Somit ist
für die weitere Markterhebung zunächst eine Rückkehr zum Postversand vorgesehen.
3 Verfahren über den Zugang zu Schienenwegen und Serviceeinrichtungen
in 2006
3.1 Nutzungsbedingungen für Schienennetz und Serviceeinrichtungen
Nach den Vorgaben des AEG und der EIBV müssen sowohl Betreiber von Schienenwegen
als auch Betreiber von Personenbahnhöfen und anderer so genannter
Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen für den Zugang zu ihrer Eisenbahninfrastruktur
erstellen und veröffentlichen. Ein beabsichtigter Entwurf von Neufassungen
oder Änderungen der Nutzungsbedingungen ist zunächst den EVU und sonstigen
Zugangsberechtigten zur Stellungnahme bekannt zu geben. Anschließend ist der -
auf Grund der Stellungnahmen gegebenenfalls geänderte - Entwurf der Bundesnetzagentur
zur Vorabprüfung mitzuteilen. Die Bundesnetzagentur kann vorab Änderungen
der Nutzungsbedingungen fordern, wenn diese nicht den Rechtsvorschriften entsprechen.
3.1.1 Schienennetznutzungsbedingungen (SNB) und Nutzungsbedingungen
für Serviceeinrichtungen (NBS) 2006/2007 der DB-Infrastrukturunternehmen
Die Bundesnetzagentur hat im ersten Quartal 2006 die ersten Vorabprüfungen der
SNB und NBS der Infrastrukturgesellschaften der Deutschen Bahn AG abgeschlossen.
Nachdem der DB Netz AG, der DB Station & Service AG und der DB Energie
GmbH umfangreiche Änderungen der beabsichtigten Neufassungen der Bedingungswerke
aufgegeben worden waren, hatte die Bundesnetzagentur über die dagegen
eingelegten Widersprüche zu entscheiden. Diese Verfahren waren nach Möglichkeit
bis zum 10.04.2006, dem gesetzlich vorgesehenen Zeitpunkt des Inkrafttretens
der Bedingungswerke, abzuschließen.
Ziel der Bundesnetzagentur war es, zum einen eine möglichst weitgehende Konformität
der Bedingungswerke mit den eisenbahnrechtlichen Vorgaben zu erreichen, zum
anderen aber auch, ein rechtzeitiges Inkrafttreten zu gewährleisten, um den Marktteilnehmern
bestmögliche Rechtssicherheit zu geben. In Erörterungsgesprächen mit
den Infrastrukturgesellschaften der DB AG hat die Bundesnetzagentur umfangreiche
Änderungen der Bedingungswerke durchgesetzt. Als Ergebnis der Erörterungen legten
die Infrastrukturgesellschaften der DB AG entsprechend geänderte Neufassungen
vor. Die Bundesnetzagentur hat die Marktteilnehmer am 01.03.2006 über die
Ergebnisse der Erörterungsgespräche informiert. Die öffentliche Informationsveranstaltung
wurde im Markt sehr gut aufgenommen.
Mit Bescheiden vom 10.03.2006 wurden die DB Netz AG und die DB Station & Service
AG verpflichtet, die vorgelegten Neufassungen der SNB sowie der NBS gegenüber
jedem Zugangsberechtigten in gleicher Weise anzuwenden. Durch diese Entscheidungen
wurde sichergestellt, dass die Infrastrukturgesellschaften der DB AG ab dem
10.04.2006 gültige Nutzungsbedingungen anwenden. Die Verpflichtung wurde auf ein
Jahr befristet, um sowohl die Marktteilnehmer als auch die Bundesnetzagentur in die
Lage zu versetzen, in der Zwischenzeit gesammelte Erfahrungen berücksichtigen zu
können.
Mit den seit dem 10.04.2006 angewendeten Neufassungen der Nutzungsbedingungen
haben die Bedingungswerke im Vergleich zu den ursprünglich vorgelegten Fassungen
erhebliche Verbesserungen erfahren. Die während der Erörterungsgespräche
durch die Widerspruchsführerin vorgenommenen Änderungen sind für die Sicherstellung
und Gewährleistung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der
Schiene förderlich.
Bestimmte Inhalte und Regelungskomplexe der Nutzungsbedingungen werden durch
die Bundesnetzagentur einer weiteren und kontinuierlichen Beobachtung und ggf.
Prüfung unterzogen. Dies betrifft insbesondere die Entgeltgrundsätze, die Regeln für
die Zuweisung von Kapazität und deren Vereinbarkeit mit gesetzlichen Vorrangregelungen,
die Rahmenverträge sowie die Darstellung und Information über die den Zugangsberechtigten
zur Verfügung stehende Eisenbahninfrastruktur. Um die erforderliche
Transparenz zu gewährleisten, hat die Bundesnetzagentur die fortdauernden
Beobachtungen und Prüfungen sowohl gegenüber den Infrastrukturbetreibern als
auch den übrigen Marktteilnehmern angekündigt.
3.1.2 Fehlende Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen
Die Bundesnetzagentur hat im Juli 2006 von Amts wegen ein Verwaltungsverfahren
gegen die DB Services Immobilien GmbH (DB SImm) nach § 14c Abs.1 AEG eingeleitet.
Die DB SImm war zuvor wiederholt als öffentliches EIU in Erscheinung getreten,
ohne jedoch die gesetzlich vorgeschriebenen NBS erstellt und veröffentlicht zu
haben.
Im Einzelnen ging es um das Betreiben von Ladestraßen bzw. Laderampen - Serviceeinrichtungen
im Sinne des § 2 Abs. 3c AEG - in den Bahnhöfen Kitzingen-
Etwashausen und Bergen (Rügen). Als Betreiberin von Ladestraßen ist die DB SImm
nach § 10 Abs. 1 EIBV verpflichtet, NBS aufzustellen und zu veröffentlichen. In ihrer
Stellungnahme an die Bundesnetzagentur machte die DB SImm geltend, dass die
Betreiberschaft aller Ladestraßen innerhalb des DB-Konzerns zwischenzeitlich aufgrund
eines Beschlusses des Vorstandes des DB-Konzerns an die DB Netz AG übergegangen
sei. Gleichzeitig räumte sie jedoch ein, dass im Falle des Bahnhofs
Bergen (Rügen) die DB SImm entgegen der Handlungsanweisung die dort befindliche Ladestraße versehentlich eigenständig vermarktet hat. Hierbei habe es sich um
einen bedauerlichen Einzelfall gehandelt.
Die DB Netz AG hat die gesetzlich vorgeschriebenen NBS aufgestellt und veröffentlicht.
Aufgrund des Übergangs der Betreiberschaft der Ladestraßen auf die DB Netz
AG hat die Bundesnetzagentur das Verfahren gegen die DB SImm eingestellt.
3.1.3 Nutzungsbedingungen für Personenbahnhöfe 2007/2008
Die Bundesnetzagentur hat im November 2006 einer Neufassung der Nutzungsbedingungen
für die Personenbahnhöfe widersprochen. Sie verpflichtete die DB Station & Service AG, die beanstandeten Klauseln vor dem 11. Dezember 2006 anzupassen,
damit die rechtskonforme Neufassung am 10. April 2007, dem gesetzlich vorgesehenen
Termin, in Kraft treten kann. Gleichzeitig hat die Bundesnetzagentur in ihrer
Entscheidung eine umfassende rechtliche Prüfung des Stationspreissystems angekündigt.
Mit dieser Entscheidung hat die Bundesnetzagentur die diskriminierungsfreie
Öffnung der Serviceeinrichtungen für mehr Wettbewerb im Eisenbahnbereich vorangetrieben.
Die Vorabprüfung der Bundesnetzagentur ergab, dass zahlreiche Bestimmungen
der beabsichtigten Neufassung der Nutzungsbedingungen nicht mit den
rechtlichen Vorgaben vereinbar sind. Die Beanstandungen betrafen u. a. den vollständigen
Ausschluss von Schadensersatzansprüchen bei Nutzungsbeeinträchtigungen
durch Bau- und Instandhaltungsmaßnahmen sowie das für die EVU bestehende
Verbot, an den Bahnsteigen Fahrgastinformationen und andere Serviceleistungen zu
erbringen, auch wenn die DB Station & Service AG diese Leistungen selbst nicht anbietet.
Die DB Station & Service AG wurde außerdem verpflichtet, ein den gesetzlichen
Vorgaben genügendes Anreizsystem einzuführen, welches im Falle von Störungen,
wie z. B. dem Ausfall der Beleuchtung am Bahnsteig und in den Zugängen oder bei
fehlenden bzw. unvollständigen Fahrplanaushängen, Entgeltminderungen vorsieht.
Der Entscheidung war eine ausführliche Anhörung der Marktteilnehmer zu diesem
Thema vorangegangen.
Die Bundesnetzagentur hat auch der von der DB RegioNetz Infrastruktur GmbH
(RNI) vorgelegten Fassung der Nutzungsbedingungen für Personenbahnhöfe widersprochen.
Sie verpflichtete die RNI, ihre Nutzungsbedingungen vor dem 11. Dezember
2006 anzupassen, damit eine rechtskonforme Fassung am 10. April 2007, dem
gesetzlich vorgesehenen Termin, in Kraft treten kann. Die RNI ist eine hundertprozentige
Tochter der DB Netz AG. Sie betreibt ein rund 1.200 km umfassendes Streckennetz
und ca. 250 Personenbahnhöfe in fünf so genannte Regio-Netzen. Die RNI
hatte sich in ihren Nutzungsbedingungen für Personenbahnhöfe im Wesentlichen
darauf beschränkt, auf die Nutzungsbedingungen für Personenbahnhöfe der DB Station & Service AG zu verweisen. Lediglich einige wenige abweichende Bestimmungen
wurden aufgeführt. Die Bundesnetzagentur verpflichtete die RNI, eigene Nutzungsbedingungen
für die von ihr betriebenen Personenbahnhöfe aufzustellen und zu veröffentlichen.
Nach Auffassung der Bundesnetzagentur können die Zugangsberechtigten ihre gesetzlich
gewährten Zugangsrechte zur Eisenbahninfrastruktur nur dann effektiv nutzen,
wenn sie entsprechende Informationen über diese Infrastruktur haben. Diese
Informationen müssen ohne großen Aufwand verfügbar sein. Zu ihnen gehören nach
Ansicht der Bundesnetzagentur:
- eine Beschreibung von Infrastruktur und Dienstleistungen,
- die Bedingungen, die alle Zugangsberechtigten erfüllen müssen,
- die Verfahren, nach denen die Zugangskapazitäten zugewiesen werden und gegebenenfalls
- auch die Grundsätze, nach denen die Entgelte für die Nutzung der Infrastruktur
festgelegt werden.
Es kann Zugangsberechtigten nicht zugemutet werden, dass sie diese Informationen
nur mit hohem Aufwand erlangen und das Risiko tragen sollen, geltende Regelungen
nicht zu erkennen.
Die DB Station & Service AG und die RNI haben gegen die Entscheidungen der Bundesnetzagentur
Widerspruch eingelegt, die aufgegebenen Änderungen ihrer Nutzungsbedingungen
jedoch fristgerecht umgesetzt. Die jeweiligen Nutzungsbedingungen
für Personenbahnhöfe wurden zum 10.12.2006 veröffentlicht und sind am
10.04.2007 in Kraft getreten. Die auf Grund der Beanstandungen der Bundesnetzagentur
jeweils neu konzipierten und eingeführten Anreizsysteme zur Verringerung
von Störungen und zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit (im Sinne des § 24 Abs. 1
EIBV) wird die Bundesnetzagentur weiter beobachten. Es bestehen Zweifel, ob die
geplanten Anreizsysteme den gesetzlichen Vorgaben entsprechen.
3.1.4 SNB der DB Netz AG 2007/2008
Die Bundesnetzagentur prüfte im Vorabprüfungsverfahren gemäß § 14e Abs. 1 Nr. 3
AEG die beabsichtigte Neufassung der SNB der DB Netz AG
Auch die Vorabprüfung der SNB im IV. Quartal 2006 ergab, dass zahlreiche Bestimmungen
der beabsichtigten Neufassung der SNB nicht mit den rechtlichen Vorgaben
vereinbar sind. In diesem Zusammenhang hat die Bundesnetzagentur insbesondere
beanstandet, dass der Güterverkehr auf ausgesuchten Neubaustrecken insgesamt
ausgeschlossen wird.
Der DB Netz AG wurde außerdem untersagt, unterjährig den vertraglich vereinbarten
Zustand der Infrastruktur zu ändern und sich dabei von jeglichen Ersatzansprüchen
frei zu zeichnen. Davon ausgenommen sind sicherheitstechnisch unumgängliche
Veränderungen und Anpassungen.
Wie auch in dem vorausgegangenen Widerspruch gegen die Neufassung von Nutzungsbedingungen
für Personenbahnhöfe, hat die Bundesnetzagentur bei den SNB
beanstandet, dass die DB Netz AG Schadensersatzansprüche ihrer Kunden bei Nutzungsbeeinträchtigungen
durch selbst veranlasste Bau- und Instandhaltungsmaßnahmen
in Gänze ausschließt und sich einseitige Leistungsänderungsrechte vorbehält.
Hinsichtlich der Beschreibung der Netz-Infrastruktur der DB Netz AG konnte die Bundesnetzagentur
in den SNB erhebliche Fortschritte gegenüber dem Vorjahr erkennen.
Sie ordnet aber weitere Konkretisierungen zur Förderung des Wettbewerbs an.
Zudem verpflichtet die Bundesnetzagentur die DB Netz AG im SNB-Verfahren zu einer
kundenorientierten Fortentwicklung ihres Anreizsystems. Sie erwartet eine vollständige
Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben sowie eine deutliche Senkung des
administrativen Aufwands auf Seiten der Wettbewerber.
Mit Entscheidung vom 20. November 2006 widersprach die Bundesnetzagentur der
Neufassung der SNB und verpflichtete die DB Netz AG, die beanstandeten Klauseln
vor dem 10. Dezember 2006 anzupassen, damit die rechtskonforme Neufassung am
10. April 2007, dem gesetzlich vorgesehenen Termin, in Kraft treten kann. Eine zügige
Anpassung soll insbesondere Rechts- und Planungssicherheit für alle Netznutzer
bringen und Beschwerden der Wettbewerber der DB AG durch klare und transparente
Regeln vorbeugen. Gefahren der Diskriminierung und Benachteiligung soll von
vornherein die Grundlage entzogen werden. Der Entscheidung war eine ausführliche
Anhörung der Beteiligten vorangegangen.
Die DB Netz AG hat entsprechende Anpassungen zwischenzeitlich vorgenommen.
3.1.5 NBS der DB Netz AG 2007/2008
In diesem Verfahren ging es um die Prüfung der NBS der DB Netz AG, die im April
2007 ihre Gültigkeit erlangen sollen. Es wurde am 23.10.2006 eine entsprechende
Mitteilung nach § 14d Abs. 1 Nr. 6 AEG durch die DB Netz AG bei der Bundesnetzagentur
eingereicht.
Am 20.11.2006 erging ein Bescheid seitens der Bundesnetzagentur, in dem den Nutzungsbedingungen
in großem Umfang gemäß § 14e Absatz 1 Nr. 4 AEG widersprochen
wurde.
Sie verpflichtete darin die DB Netz AG, die beanstandeten Klauseln vor dem 10. Dezember
2006 anzupassen, damit die rechtskonforme Neufassung am 10. April 2007,
dem gesetzlich vorgesehenen Termin, in Kraft treten konnte. Gleichzeitig hatte die
Bundesnetzagentur in ihrer Entscheidung eine umfassende rechtliche Prüfung des
Entgeltsystems angekündigt. Mit dieser Entscheidung trieb die Bundesnetzagentur
die diskriminierungsfreie Öffnung des Schienennetzes für mehr Wettbewerb im Eisenbahnbereich
voran.
Der Entscheidung war eine ausführliche Anhörung der Beteiligten vorangegangen.
Die Vorabprüfung der Bundesnetzagentur ergab, dass zahlreiche Bestimmungen der
beabsichtigten Neufassung der NBS nicht mit den rechtlichen Vorgaben vereinbar
waren:
Die Bundesnetzagentur hat ferner beanstandet, dass die DB Netz AG Schadensersatzansprüche
ihrer Kunden auch bei selbstveranlassten Bau- und Instandhaltungsmaßnahmen
in Gänze ausschließt.
Darüber hinaus wurde dem einseitigen Leistungsänderungsrecht widersprochen.
Außerdem fehlten wesentliche Regelungen, die in den Nutzungsbedingungen zwingend
festzuschreiben sind: So mangelte es an einer klaren Einteilung der Serviceeinrichtungen
in die vom Gesetz vorgeschriebenen Kategorien.
Hierzu zählte auch die für den Güterverkehr wichtige ausführliche Infrastrukturbeschreibung
der Ladestraßen und -rampen. Für diese Serviceeinrichtungen fehlte zudem
ein sachgerechtes Entgeltsystem.
Der DB Netz AG wurde weiter aufgegeben, ein umfassendes Anreizsystem bis März
2006 auszuarbeiten. Dieses ist bis zum 10.04.2007 zu veröffentlichen und in Kraft zu
setzen.
Gegen den Bescheid wurde am 08.12.2006 Widerspruch eingereicht.
3.1.6 Widerspruch der Bundesnetzagentur gegen Nutzungsbedingungen
für Wartungseinrichtungen der DB Netz AG
Die Bundesnetzagentur hat den "Bedingungen für Wartungseinrichtungen (BfW)" der
DB Netz AG widersprochen. Das Unternehmen wurde verpflichtet bis Januar 2007
seine Nutzungsbedingungen nach den behördlichen Vorgaben abzuändern und zu
veröffentlichen.
Das Unternehmen hatte in einem Regelwerk seine Nutzungsbedingungen für Wartungseinrichtungen
mit denen der DB Gleisbau GmbH zusammengefasst und gemeinsam
am 08.11.2006 der Bundesnetzagentur zur Prüfung vorgelegt.
Mit Bescheid vom 06.12.2006 widersprach die Bundesnetzagentur den Nutzungsbedingungen.
Die Prüfung hatte ergeben, dass es sich hierbei um eine unvollständige Aufstellung
gehandelt hat. In großen Teilen ist in der beabsichtigten Fassung auf die "Nutzungsbedingungen
für Serviceeinrichtungen" der DB Netz AG verwiesen worden. Eine solche
Vorgehensweise hat die Bundesnetzagentur nicht akzeptiert. Sie hat vorgegeben,
entweder einheitliche Regelungen für sämtliche Serviceeinrichtungen - zu denen auch die Wartungseinrichtungen zählen - aufzustellen oder mehrere voneinander
unabhängige Bedingungswerke zu entwerfen. Bei Verweisungen auf andere Regelwerke
ist nicht auszuschließen, dass das Regelwerk, auf welches Bezug genommen
wird, zum Teil durch die Bundesnetzagentur in einem nachträglichen Prüfungsverfahren
für ungültig erklärt wird. Dann entfiele gleichfalls ein wesentlicher Bestandteil
der Nutzungsbedingungen, die auf sie verwiesen haben. Eine derartige rechtliche
Abhängigkeit ist für einen vom Gesetz gewollten unverfälschten Wettbewerb nicht
hinnehmbar. Die Verknüpfung führte darüber hinaus zur Unübersichtlichkeit. Die Zugangsberechtigten
wurden gezwungen, fortführend mehrere Regelwerke zu beschaffen
und nebeneinander zu lesen. Das erschwerte den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur
in unangemessener Weise.
Erschwerend kam hinzu, dass bei der Verweisung unklar blieb, welche Vorschriften
genau auf Wartungseinrichtungen angewendet werden sollten. Dadurch würde den
Zugangsberechtigten die Bürde auferlegt, selbst abzuwägen, welche Regelungen zu
berücksichtigen waren und welche nicht.
Es wurde auch beanstandet, dass in den "Bedingungen für Wartungseinrichtungen"
den EVU aufgegeben wurde, Ersatz- und Verschleißteile zum Einbau in ihre Eisenbahnfahrzeuge
selbst mitzubringen. Auch hierin ist ein Gesetzesverstoß zu sehen:
Der Betreiber einer "Service"einrichtung hat den gesetzlichen Auftrag, "Services" zu
erbringen. Dazu gehört es, dass er vollständige Dienstleistungsangebote macht. Ein
Vergleich mit anderen Verkehrsträgern zeigt, dass ohne Ersatz- und Verschleißteile
oftmals die angebotenen Wartungsleistungen nicht erbracht werden können. Auch
hier ist es üblich, dass die Ersatz- und Verschleißteile von den Betreibern der Wartungseinrichtungen
vorgehalten und dann in Rechnung gestellt werden.
3.1.7 Netzzugangsverfahren gegen Hamburg Port Authority (HPA)
wegen Anwendung des Hafenbahn-Betriebs- und Informationssystems
(HABIS)
Mit Bescheid vom 22. September 2006 widersprach die Bundesnetzagentur den NBS
der Hamburg Port Authority (HPA). Die HPA betreibt die Schieneninfrastruktur im bedeutendsten
Seehafen Deutschlands. Diese erfüllt eine besonders wichtige Funktion
für den Zu- und Ablauf der umgeschlagenen Güter. Die Nutzungsbedingungen untergliederten
sich, wie im Entwurf der NBS des Verbands deutscher Verkehrsunternehmen
(VDV) dargestellt, in einen Allgemeinen und einen Besonderen Teil, welche beide
potentiell diskriminierende Bestandteile beinhalteten. U. a. wurde die für den
Netzzugang relevante Software, das Hafenbahn-Betriebs- und Informationssystem
(HABIS), beanstandet. Daraus resultierte, dass zwei weitere eigenständige Verfahren
bei der Bundesnetzagentur geführt werden.
Hinsichtlich der Anwendung des HABIS durch die HPA leitete die Bundesnetzagentur
ein Netzzugangsverfahren ein. Grund für die Einleitung des vorgenannten Verfahrens
war im Wesentlichen die Tatsache, dass die für die Durchführung von Güterzugverkehren
im Hamburger Hafen erforderlichen Daten, die u.a. auch Geschäftsgeheimnisse
beinhalten, gegenwärtig durch Mitarbeiter der Railion Deutschland AG in das
Programm HABIS eingegeben werden. Die sich beschwerenden EVU sahen in dieser
Vorgehensweise ein diskriminierendes Verhalten seitens der HPA, da hierdurch einem
Wettbewerber im Schienengüterverkehr Geschäftsgeheimnisse offenbart würden.
Die HPA akzeptierte die Notwendigkeit einer Anpassung der Software zur Erfüllung
eines diskriminierungsfreien Infrastrukturzugangs. Sie überarbeitet derzeit das
System HABIS und wird die entsprechenden Anpassungen sukzessive im Jahr 2007
umsetzen.
Darüber hinaus wurde ein Verfahren hinsichtlich der Einführung der Software HABIS
Zoll eingeleitet. Anlass waren Beschwerden von Zugangsberechtigten, die in der verpflichtenden
Anwendung von HABIS Zoll eine Diskriminierung sahen. Die Einführung
von HABIS Zoll durch die HPA erfolgte im Wesentlichen auf Veranlassung der Finanz-
und Zollbehörden in Hamburg. Materiellrechtliche Verstöße durch die Einführung
von HABIS Zoll konnten durch die Bundesnetzagentur nicht festgestellt werden.
Hinsichtlich beider o. g. Sachverhalte liegt ein Verstoß gegen die Vorschriften über
den diskriminierungsfreien Netzzugang vor, da die verpflichtende Anwendung von
HABIS nicht in die NBS der HPA aufgenommen wurden. Daher wurde seitens der
Bundesnetzagentur ein weiteres Verfahren eingeleitet. Im Rahmen dieses Verfahrens
wurde u. a. die fehlende Einbeziehung von HABIS in die NBS der HPA beanstandet
und ein Zeitplan zur Anpassung des Systems HABIS festgelegt. Durch die Anpassungen
von HABIS sollen die Zugangsberechtigten ihre Daten unmittelbar in HABIS
eingeben können, eine Eingabe der Daten durch die Railion Deutschland AG entfällt
hierdurch.
Mit Bescheid vom 29. November 2006 verpflichtete die Bundesnetzagentur daher die
HPA zur Einhaltung dieses strengen Zeitplans bei der Anpassung des Softwareprogramms
HABIS. Mit der Bindung der HPA an die Einhaltung dieses Zeitplans wird
eine kurzfristige Vermeidung diskriminierungsrelevanter Sachverhalte sichergestellt.
Eine Nichteinhaltung der Vorgaben der Bundesnetzagentur würde neben weiterer
Sanktionen dazu führen, dass die Klausel der Nutzungsbedingungen, wonach HABIS
zwingende Voraussetzung für den Eisenbahninfrastrukturzugang ist, nachträglich für
ungültig erklärt und das Softwareprogramm in der gegenwärtigen Fassung nicht angewandt
werden darf.
3.1.8 Prüfung der Nutzungsbedingungen der Stadtbahn Saar GmbH
Die Stadtbahn Saar GmbH befindet sich zurzeit in einem Planfeststellungsverfahren
zum Neubau eines Streckennetzes für die Saarbahn. Maßgeblich aus Gründen der
Festlegung auf ein anderes Stromsystem innerhalb des Planfeststellungsverfahrens,
welches eine Ausnahmegenehmigung nach der Eisenbahn Bau- und Betriebsordnung
(EBO) erfordert, war die Stadt Saarbahn GmbH darauf bedacht, das Planfeststellungsverfahren
für eine zukünftig neue Infrastruktur in diskriminierungsfreier Weise
voranzutreiben. Nach Rücksprache mit der Bundesnetzagentur prüfte diese die
provisorisch vorgelegten Nutzungsbedingungen der Stadtbahn Saar GmbH auf Diskriminierungspotentiale,
unkonditionierte Entscheidungsspielräume sowie Transparenz
im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben. Innerhalb der Gespräche wurden Nutzungsbedingungen
entworfen, welche den gesetzlichen Rahmenbedingungen Rechnung
tragen. Die Prüfung erfolgte unter dem Einvernehmen, dass nach Fertigstellung
des neuen Streckennetzes die Nutzungsbedingungen der Saarbahn erneut gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG der Bundesnetzagentur zur Prüfung vorlegt werden. Eine Diskriminierung
durch eine veränderte Bauweise des Streckennetzes im Rahmen der
EBO wurde von der Bundesnetzagentur derzeit nicht festgestellt.
3.1.9 Änderung der Nutzungsbedingungen für Schienentankstellen
der DB Energie GmbH
Mit Schreiben vom 21.09.2006 teilte die DB Energie GmbH die beabsichtigte Änderung
der Allgemeinen Geschäfts- und Nutzungsbedingungen für Schienen-
Tankstellen der DB Energie GmbH (ANST) mit. Die Bundesnetzagentur hatte gemäß
§ 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG das Recht, der Änderung innerhalb von vier Wochen zu widersprechen.
Gegenüber der vormals gültigen Version (gültig ab 01.04.2006) wurde Teil 1, Ziffer 7
der ANST (Haftung) verändert. Ziel war es nach Aussage der DB Energie GmbH, die
vorhandenen Haftungsregelungen rechtssicherer und transparenter zu gestalten. Die
übrigen Bestimmungen blieben unverändert.
In einem Auskunftsersuchen vom 11.10.2006 bat die Bundesnetzagentur um Schilderung
der Hintergründe für die Gestaltung der Haftungsbestimmungen - insbesondere
im Hinblick auf versicherungsrechtliche Fragen. Am 16.10.2006 wurde das Auskunftsersuchen
durch die Rechtsabteilung der Deutschen Bahn AG beantwortet. Es
wurde unter anderem dargelegt, warum von den Zugangsberechtigten neben der
Pflichtversicherung nach der Eisenbahnhaftpflichtversicherungsverordnung eine zusätzliche
Umwelthaftpflichtversicherung nachzuweisen ist.
Die Prüfung durch die Bundesnetzagentur ergab, dass die Erwägungen der Deutschen
Bahn AG weitestgehend zutreffend sind. Es wurde daher auf einen Wider
31 Drucksache 716/08 (PDF)
spruch nach § 14eAEG verzichtet. Somit konnte die Änderung wie von der DB Energie
GmbH geplant in Kraft treten. Die Auswirkungen der Bestimmungen auf das
Marktgeschehen werden von der Bundesnetzagentur beobachtet.
3.1.10 Prüfung der SNB/NBS der Häfen- und Güterverkehr Köln AG
Aufgrund der erheblichen verkehrlichen Bedeutung wurden die Nutzungsbedingungen
der Häfen- und Güterverkehr Köln AG (HGK) umfänglich von der Bundesnetzagentur
geprüft. Das Unternehmen betreibt sowohl Schienenwege als auch Serviceeinrichtungen
im Sinne des Eisenbahnrechts und hat dementsprechend SNB sowie
NBS aufzustellen. Beide Regelwerke wurden der Bundesnetzagentur im Februar
2006 in einer beabsichtigten Neufassung vorgelegt. Nicht in allen Beziehungen entsprachen
die Bedingungen aus Sicht der Bundesnetzagentur den rechtlichen Vorgaben.
Zwischen der HGK und der Bundesnetzagentur fanden mehrere Erörterungsgespräche
mit dem Ziel einer einvernehmlichen Lösung statt. Die wichtigsten Gesprächspunkte
waren unter anderem die Beschreibung der Infrastruktur, die Verfügbarkeit
der gültigen Betriebsvorschriften, die Vermittlung von Orts- und Streckenkenntnissen,
die Abstimmung von Baumaßnahmen mit den Zugangsberechtigten und die Nutzung
der Steuerungs-, Sicherungs- und Kommunikationssysteme. Darüber hinaus wurde
auf eine übersichtlichere Gestaltung der Entgeltgrundsätze und der Entgeltverzeichnisse
hingewirkt. Erstmalig aufgenommen wurden leistungsabhängige Bestandteile,
die Anreize zur Verringerung von Störungen bieten sollen. Die kooperative Zusammenarbeit
beider Seiten führte im vierten Quartal des Jahres 2006 zu einer Neufassung
der Nutzungsbedingungen mit transparenten und wettbewerbsförderlichen Inhalten.
Die neuen SNB sowie die NBS einschließlich der Entgeltverzeichnisse wurden jeweils
von der Bundesnetzagentur mit Bescheid vom 04.12.2006 angeordnet. Sie gelten
seit dem 10.12.2006 und sind gegenüber jedem Zugangsberechtigten in gleicher
Weise anzuwenden. Spätestens mit Ablauf des 12.04.2008 treten sie wieder außer
Kraft. Dann hat die HGK das gesetzlich vorgeschriebene Verfahren erneut durchzuführen,
dass insbesondere eine Stellungnahmefrist für die Zugangsberechtigten beinhaltet.
3.2 Zugang zu Serviceeinrichtungen
3.2.1 Zugang zu Ladegleisen - Güterbahnhof Hof
Im April 2006 hat die Bundesnetzagentur ein Verfahren gegen die DB Netz AG nach
§ 14c Abs. 1 AEG nach einer vorangegangenen Beschwerde eines EVU eingeleitet.
Gegenstand des Verfahrens war der Zugang zu Ladegleisen - Serviceeinrichtungen
im Sinne des § 2 Abs. 3c AEG - im Güterbahnhof Hof.
Das EVU hatte zuvor vorgetragen, dass die bisherige Nutzung des Gleises 170 im
Bahnhof Hof in Zusammenhang mit der angrenzenden Ladestraße bzw. Laderampe
aus betrieblicher Sicht nicht mehr möglich sei, da die parallel zum Gleis verlaufende
Ladestraße aufgrund erheblicher Infrastrukturmängel nicht mehr befahrbar sei. Die
DB Netz AG habe jedoch die Anfrage des Unternehmens, ihr ein neues Ladegleis im
Bahnhof Hof zuzuweisen, in dem die zweckentsprechende Nutzung einer Ladestraße
möglich sei, mit der Begründung zurückgewiesen, dass es derzeit keine Möglichkeiten
einer alternativen Ladegleisnutzung im Bahnhof Hof gebe.
Die DB Netz AG erklärte sodann gegenüber der Bundesnetzagentur in dem anhängigen
Verfahren, dass der Anlagenverantwortliche der Ladestraße zwischenzeitlich
eine Mängelbeseitigung in Auftrag gegeben habe. Darüber hinaus bot die DB Netz
AG inzwischen dem EVU im Bahnhof Hof alternativ das Ladegleis 173 einschließlich
der angrenzenden Ladestraße zur Nutzung an. Die Bundesnetzagentur hat daraufhin
das Verfahren gegen die DB Netz AG eingestellt.
3.2.2 Zugang zu Ladegleisen - Bahnhof Lichtenfels
Ein EVU wandte sich Anfang April 2006 an die Bundesnetzagentur und monierte die
von der aurelis Real Estate GmbH & Co. KG (aurelis) geforderte Höhe der Entgelte
für die Nutzung einer Ladestraße im Bahnhof Lichtenfels. Bei der Ladestraße handelt
es sich um eine Serviceeinrichtung im Sinne des § 2 Abs. 3c AEG.
Die Bundesnetzagentur hat von Amts wegen nach § 14c Abs. 1 AEG ein Verfahren
gegen aurelis als verantwortliche Betreiberin der Ladestraße eingeleitet und um Vorlage
ihrer NBS gebeten. Die aurelis bestritt in der Sache, EIU und somit Betreiberin
der in Frage stehenden Serviceeinrichtung zu sein. Für die Ladestraße im Bahnhof
Lichtenfels hatte sie folglich keine Nutzungsbedingungen aufgestellt.
Im Verlaufe des Verfahrens hat die DB Netz AG die Betreiberschaft der Ladestraße
im Bahnhof Lichtenfels von der aurelis übernommen. Diese Übernahme erfolgte aufgrund
einer zwischenzeitlich ergangenen Handlungsanweisung des DB-Konzerns
aus Juni 2006, wonach sämtliche Ladestraßen und Laderampen nur noch von der
DB Netz AG betrieben werden. Die DB Netz AG verfügt über die gesetzlich vorgeschriebenen
NBS. Die Bundesnetzagentur hat das Verfahren gegen die aurelis daher
aufgrund der geänderten Sachlage eingestellt.
In diesem Zusammenhang hat die Bundesnetzagentur darüber hinaus rechtliche
Zweifel an der derzeitigen Berechnungsmethode für die Nutzungsentgelte für Ladestraßen
auf der Grundlage der jeweiligen Bodenrichtwerte geäußert. Eine eingehende
Prüfung der Entgelte bleibt gegebenenfalls weiteren Verfahren vorbehalten.
3.3 Zugang zu Eisenbahninfrastruktur
3.3.1 Zusätzliche Entgeltung der Besetzung einer Betriebsstelle außerhalb
der bestehenden Streckenöffnungszeiten
Im Juli 2006 hat die Bundesnetzagentur ein Verfahren gegen die Bayerische Regionaleisenbahn
GmbH (BRE) eingeleitet. Ein konzessioniertes EVU hatte sich zuvor an
die Bundesnetzagentur gewandt und bemängelt, dass die BRE auf der von ihr betriebenen
Strecke Kitzingen-Etwashausen - Gochsheim ein zusätzliches Entgelt für die
Besetzung der Betriebsstelle Kitzingen-Etwashausen erhebt.
Unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Betreibers der Schienenwege im
Auskunftsersuchen konnte die Bundesnetzagentur jedoch nach Prüfung der Sach- und
Rechtslage keinen Verstoß gegen Rechtsvorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur
erkennen.
Die zusätzliche Entgeltung der Besetzung einer Betriebsstelle außerhalb der bestehenden
Streckenöffnungszeiten ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Die Streckenöffnungszeiten
einer Strecke orientieren sich in der Regel an den Trassenanmeldungen
des jeweiligen Netzfahrplans. Auf der BRE-Strecke Kitzingen-
Etwashausen - Gochsheim bestanden keine Anmeldungen im Netzfahrplan. Die
Strecke wird von der BRE vorgehalten, Regelungen zu Streckenöffnungszeiten fehlen
jedoch. Nach Auffassung der Bundesnetzagentur ist vor diesem Hintergrund die
Erhebung eines Entgeltes für jede angemeldete Gelegenheitstrasse zulässig.
Die BRE erhob das Entgelt für die Besetzung der Betriebsstelle bislang auf der
Grundlage der in den so genannten "Geschäftsbedingungen" enthaltenen Regelungen
in Verbindung mit der einschlägigen Trassenpreisliste. Diese Regelungen waren
für alle Zugangsberechtigten verbindlich; sie enthielten keine Öffnungsklauseln. Zwischenzeitlich
hat die BRE die gesetzlich vorgeschriebenen SNB erstellt und der Bundesnetzagentur
gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG vorgelegt. Die Bundesnetzagentur
hat das Verfahren gegen die BRE eingestellt.
3.3.2 Zugang zu nichtbundeseigenen Schienenwegen
Ein EVU hatte die Bundesnetzagentur auf verschiedene Probleme beim Zugang zur
Eisenbahninfrastruktur eines nichtbundeseigenen EIU in Nordrhein-Westfalen aufmerksam
gemacht. Das Unternehmen hatte weder SNB noch NBS veröffentlicht. Aus
diesem Informationsdefizit resultierten verschiedene Zugangsschwierigkeiten. Zwischen
dem EVU und dem EIU entbrannte ein Streit über die rechtliche Zulässigkeit
des Trassen- und des Anlagepreissystems und deren Anwendung in der Praxis.
Die Bundesnetzagentur hat eine umfassende Prüfung der Nutzungsbedingungen und
der Entgeltgrundsätze eingeleitet und konnte durch eine Anhörung der Parteien vor
Ort erreichen, dass unter Hintanstellung der grundsätzlichen Differenzen zunächst
weiter die Verkehrsleistungen durchgeführt werden.
3.4 Ablehnung von Trassenanmeldungen
3.4.1 Ablehnung einer Trassenanmeldung im Gelegenheitsverkehr
Die Bundesnetzagentur ist einer Beschwerde eines EVU nachgegangen. Gegenstand
der Beschwerde war die Ablehnung einer Trassenanmeldung im Gelegenheitsverkehr
durch die DB Netz AG für eine Überführungsfahrt einer Kleinlok der Baureihe
V 65 von Braunschweig Hbf. nach Berlin Lichtenberg. Die Ablehnung der Trassenanmeldung
erfolgte nach Darstellung des Infrastrukturbetreibers, weil die Kleinlok
nicht mit dem digitalen Zugfunk GSM-R ausgestattet war.
Die Bundesnetzagentur hat die Trassenablehnung der DB Netz AG aufgrund der fehlenden
Ausrüstung der Kleinlok mit GSM-R aus Sicht des diskriminierungsfreien Zugangs
zur Eisenbahninfrastruktur geprüft. Im Ergebnis war jedoch ein Verstoß gegen
die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur
derzeit nicht erkennbar. Die Festlegung von GSM-R als technisches Netzzugangskriterium
war nach Auffassung der Bundesnetzagentur zum jetzigen Zeitpunkt nicht zu
beanstanden.
3.4.2 Ablehnung von Trassenanmeldungen für den Netzfahrplan
2006/07
Die Bundesnetzagentur hat die Entscheidung eines Betreibers der Schienenwege
zum Netzfahrplan 2007/2008 überprüft. Die Entscheidung betraf die Ablehnung von
Trassenanmeldungen eines EVU, das Schienenpersonenfernverkehrsleistungen bis
zur deutschfranzösischen Grenze erbringen wollte. Die Trassenanmeldungen erfolgten
für eine Strecke, deren Kapazität im Netzfahrplan 2007/2008 auf Grund geplanter
Baumaßnahmen erheblich eingeschränkt sein wird.
Die Trassenanmeldungen erstreckten sich ursprünglich nicht nur bis zur deutschfranzösischen
Staatsgrenze, sondern bis zum Grenzbahnhof, der bereits auf französischem
Staatsgebiet liegt. Für den Streckenabschnitt von der Staatsgrenze bis zum
Grenzbahnhof hatte jedoch der französische Betreiber der Schienenwege dem deutschen
Betreiber der Schienenwege mitgeteilt, dass er einer Nutzung seiner Infrastruktur
nicht zustimme, weil das EVU nicht über eine Sicherheitsbescheinigung für
das französische Schienennetz verfügte. Auf der Grundlage einer entsprechenden
Mitteilung des deutschen Betreibers der Schienenwege änderte das EVU seine Trassenanmeldungen
ab.
Die Bundesnetzagentur überprüfte die Entscheidung des Trassennutzungskonfliktes
durch den (deutschen) Betreiber der Schienenwege. Dieser hatte die Trassenanmeldungen
bis zur deutschfranzösischen Staatsgrenze im konkreten Konflikt als nachrangig
bewertet, weil sie im Sinne der gesetzlichen Bestimmungen keinen grenzüberschreitenden
Zugtrassen waren. Die Trassenanmeldungen wären nicht zu realisieren
gewesen, ohne dass andere Trassenanmeldungen, die durch einen Rahmenvertrag
gesichert waren, hätten abgelehnt werden müssen.
Die Bundesnetzagentur hatte sich durch eine gründliche Überprüfung der Ergebnisse
der Trassenkonstruktionssoftware davon überzeugt, dass tatsächlich ein nicht durch
Trassenkonstruktion lösbarer Trassenkonflikt vorlag. Die Entscheidung des Betreibers
der Schienenwege, die fraglichen Trassenanmeldungen abzulehnen, war im
Ergebnis vor dem Hintergrund der gesetzlichen Regelungen nicht zu beanstanden.
Für die kommende Trassenkonstruktionsphase (Netzfahrplan 2007/2008) wird die
Bundesnetzagentur genau beobachten und prüfen, ob ihr auch sämtliche beabsichtigte
Trassenablehnungen nach § 14dAEG vorab mitgeteilt werden. Dass während
der Trassenkonstruktion des Netzfahrplans 2006/2007 nicht mehr als ein Trassenkonflikt
bekannt geworden ist, erscheint der Bundesnetzagentur als zumindest überprüfungswürdig.
3.4.3 Trassenablehnung DB Fernverkehr
Auf der Relation Hamburg Hbf - Berlin Gesundbrunnen wurde für den 28.07.2006
von der DB Netz AG eine Trassenanmeldung der DB Fernverkehr abgelehnt. Als
Grund wurde die fehlende Verfügbarkeit von Restkapazitäten, aufgrund von Nutzungskonflikten
mit den Netzfahrplantrassen von DB Fernverkehr, DB Regio
Nds/Brm, Hmb/SH, Metronom und NOB angegeben.
Gemäß § 14b Abs. 1 Nr. 2 und § 14c Abs. 3 Nr. 1 AEG wurden zum Zwecke der Überprüfung
der beabsichtigten Ablehnung aus betrieblich technischer Sicht die Trassenbestellungen
und Trassenannahmen sowie die Bildfahrpläne, Streckenbänder,
Fahrzeitentafeln für die konfliktbehaftete Strecke sowie für die Alternativlaufwege im
Rahmen eines Auskunftsersuchens angefordert.
Die beabsichtigte Trassenablehnung war berechtigt und nachvollziehbar. Eine Alternativstrecke
wurde vom EVU nicht gewünscht. Das Alternativangebot wurde vom
EVU abgelehnt.
3.4.4 Trassenablehnung HWB Verkehrsgesellschaft Hermeskeil
Auf der Relation Hannover-Linden - Eichenberg wurde am 30.07.2006 eine Trasse
von der DB Netz AG zur Beförderung eines Schienenkrans GS 45.08 abgelehnt. Als
Ablehnungsgrund wurde die nicht fristgerechte Trassenbestellung genannt. Die Bearbeitung
der Trassenbestellung sei daher nicht möglich. Es handele sich um eine
Trassenbestellung für Fahrten mit bes. Durchführungsbedingungen nach Bundesbahn-
Zentralamt (BZA) Schwerlastverkehre, für die die technischen Beförderungsbedingungen
erstellt werden müssten.
Fernmündlich wurde bei der DB Netz AG die Trassenbestellung nachgefordert und
die Trassenproblematik erörtert. Nach Rücksprache mit dem EVU HWB Verkehrsgesellschaft
GmbH ist die Fahrt am 31.07.2006 in einer veränderten Lage durchgeführt
worden.
3.4.5 Trassenablehnung Ei.L.T GmbH
Auf der Relation Schwerin-Görris - Gadebusch - Rehna erfolgte eine Trassenablehnung
am 19.08.2006 durch die DB Netz AG. Begründet wurde die Ablehnung mit
Nutzungskonflikten mit Trassen des Netzfahrplans und fehlenden Restkapazitäten für
die Trassen des Gelegenheitsverkehrs auf der eingleisigen Nebenbahn.
Aufgrund von verspätetem Eingang der nach § 14dAEG erfolgten Mitteilung konnte
kein Widerspruch nach § 14e Abs. 1 Nr. 2 AEG eingelegt werden. Anhand des bestehenden
Betriebsprogramms wurde überprüft, inwieweit zusätzliche Trassen vorhanden
sind. Der Personenverkehr verkehrt zwischen 5:00 und 20:00 Uhr im Stundentakt.
Eine Trasse konnte nicht zugeteilt werden.
3.4.6 Trassenablehnungen Rurtalbahn
Insgesamt gab es in 2006 sieben Trassenablehnungen durch die Euregio-
Verkehrsschienennetz GmbH gegenüber der Rurtalbahn. Dies betraf im Einzelnen:
I. Auf der Relation Stolberg Hbf - Stolberg Altstadt und zurück (insgesamt 12
Fahrten) erfolgte am 08.07.06 eine Trassenablehnung durch die Euregio-
Verkehrsschienennetz GmbH (EVS). Aufgrund bestehender Trassennutzungsverträge
mit der DB Regio AG, die zuerst bestellt waren, sei wegen fehlender
Trassenkapazität eine Trassierung nicht mehr möglich. Zur Beurteilung des
Sachverhaltes wurde der gesamte Schriftverkehr einschließlich der Trassenbestellung,
der Infrastrukturlagepläne sowie das bestehende Betriebsprogramm
von der EVS angefordert. Nach Durchsicht der Unterlagen sowie nach
Klärung des Sachverhaltes durch geänderte Bestellung der Rurtalbahn, wurde
von der Möglichkeit des Widerspruches gem. § 14e Abs. 1 Nr. 2 AEG kein
Gebrauch gemacht. Aufgrund der Vermittlung durch die Bundesnetzagentur
konnten Lösungen erarbeitet werden.
II. Des weiteren erfolgte auf der Relation Stolberg Hbf - Stolberg Altstadt und zurück
eine Trassenablehnung durch die EVS für den Zeitraum vom 29.08.2006
bis 09.12.2006. Grund war ein Trassenkonflikt mit einer Trasse der DB Railion
AG im Netzfahrplan. Gemäß § 14b Abs. 1 Nr. 2 und § 14c Abs. 3 Nr. 1 AEG
wurden zum Zwecke der Überprüfung der beabsichtigten Ablehnung aus betrieblich
technischer Sicht die Trassenbestellungen für die konfliktbehaftete
Strecke im Rahmen eines Auskunftsersuchens angefordert. Aufgrund durchgeführter
Gespräche, sowohl mit dem EVU als auch mit dem EIU, konnten Lösungen
herbeigeführt werden, die von beiden Seiten akzeptiert wurden.
III. Ferner erfolgte auf der Relation Stolberg Hbf - Stolberg Altstadt und zurück
am 25.09.2006 eine Trassenablehnung durch die EVS. Diese begründete die
Ablehnung mit der Aussage, dass die Bestellung unvollständig ohne rechtsverbindliche
Unterschrift und zu kurzfristig eingegangen sei. Zur Prüfung des
Sachverhaltes wurden die betrieblichen Fahrplanunterlagen sowie die Trassenbestellung
angefordert. Die Bestellung war mit einer Bestellzeit von 10 Minuten
zu kurzfristig. Die erforderlichen Unterlagen für den Triebfahrzeugführer
hätten nicht mehr rechtzeitig erstellt werden können.
IV. Auf der Relation Stolberg Hbf - Stolberg Altstadt und zurück erfolgte für den
Verkehrszeitraum ab dem 11.12.2006 im Netzfahrplan 2007 als Gelegenheitsverkehre
(14 Trassen je Woche) eine Trassenablehnung durch die EVS. Mehrere
Gründe wurden angegeben:
1. Die angemeldeten Trassen des Gelegenheitsverkehres seien zeitlich nicht
befristet.
2. Die Art der Bestellung ließe auf einen längeren Verkehrszeitraum bis in das
Jahr 2007 schließen, da besondere Verkehrstage mit geraden und ungeraden
Kalenderwochen bezeichnet worden seien.
3. Die für die Durchführung der Transporte notwendigen Serviceeinrichtungen
(Gleisanlagen in Stolberg Hbf) seien nur bis zum 31.12.2006 bestellt.
4. Die für die Durchführung der Transporte notwendigen Serviceeinrichtungen
(Gleisanlagen in Stolberg Hbf) seien bei EVS nicht bekannt. Möglicherweise
seien diese bereits bei der DB Netz AG angemietet. Hierzu fehle eine Aussage.
5. Bei überschlägiger Betrachtung seien zwei Trassen wegen Konflikt mit fristgerecht
bestellten Trassen anderer EVU bereits erkennbar nicht trassierbar.
Die Trassenbestellung wurde angefordert. Weiterhin wurde EVS daraufhin
gewiesen die in der Trassenbestellung fehlenden Angaben zu den Verkehrszeiträumen
bei der Rurtalbahn nachzufragen und ein Trassenangebot abzugeben.
Die Einleitung eines Verfahrens von Amtswegen nach § 14f Abs. 2
Nr. 2 AEG wurde dem EVS angekündigt. Daraufhin sagte EVS zu, den Sachverhalt
erneut zu überprüfen.
V. Auf der Relation Stolberg Altstadt - Stolberg Hbf erfolgte für den 17.11.2006
eine Trassenablehnung durch die EVS. Nach Aussage des Infrastrukturbetreibers
könne die angemeldete Lasterhöhung für den Zug 966 nicht erfolgen, da
die angegebene Gesamtlänge laut Anmeldung des EVU die maximale Länge
gemäß gültiger Sammlung betrieblicher Verfügungen (SbV) der EVS (305m)
überschreiten würde. Die EVS wurde fernmündlich angewiesen, ein Trassenangebot
auf der maximal möglichen Lasterhöhung unter Berücksichtigung der
Gesamtlängenbeschränkung abzugeben. Die Trasse wurde daraufhin konstruiert
und die Zugfahrt ist durchgeführt worden.
VI. Auf der Relation Stolberg Hbf - Stolberg Altstadt und zurück erfolgte am
28.10.2006 eine Trassenablehnung durch die EVS. Aufgrund angekündigter
Bauarbeiten im Bahnhof Stolberg Altstadt seien im Bahnhof vom 28.10.2006
um 07:00 Uhr bis zum 30.10.2006 um 05:00 Uhr das Gleis 3a (Zuführungsgleis
zum Gleisanschluss Berzelius) sowie die Weichen 21 und 22 durchgehend
gesperrt. Zur Prüfung des Sachverhaltes wurden die Betra Unterlagen
sowie die Information an die betroffenen EVU angefordert. Als Ergebnis der
Prüfung ist festzuhalten, dass die Information rechtzeitig erfolgte - vor der eigentlichen
Trassenbestellung. Weitere Maßnahmen wurden nicht eingeleitet.
VII. Auf der Relation Stolberg Hbf - Stolberg Altstadt und zurück erfolgte für den
Verkehrzeitraum vom 10.12.2006 bis 21.05.2007 eine Trassenablehnung (insgesamt
21 Trassen) durch die EVS. Die Trassenbestellungen der Rurtalbahn
seien unvollständig und müssten aus diesem Grunde abgelehnt werden. Die
Bundesnetzagentur forderte den gesamten Schriftverkehr zwischen der Rurtalbahn
und EVS an. Aufgrund des Ablehnungsgrundes wurde EVS angewiesen,
die fehlenden zur Fahrplankonstruktion erforderlichen Angaben nachzufragen
und anschließend die Trassierung durchzuführen. Daraufhin wurde ein
Angebot abgegeben, welches jedoch von der Rurtalbahn aufgrund umfangreicher
Änderungswünsche nicht angenommen wurde. Die Änderungsbestellung
wurde erneut bearbeitet und im Ergebnis als Trassenangebot an die Rurtalbahn
abgegeben. Diese nahm das Angebot an.
3.4.7 Trassenablehnung Georg Verkehrsgesellschaft GmbH
Aufgrund der Mitteilung nach § 14d Nr. 1 AEG wurden insgesamt 6 Trassenanmeldungen
der Georg Verkehrsgesellschaft GmbH (GVG) im Fernverkehr zwischen
Mannheim und Paris von der DB Netz AG abgelehnt. Anhand der von der DB Netz
AG vorgelegten Unterlagen wie Trassenbestellungen, Bildfahrplänen, Baubetriebsplanungsunterlagen
zu den Baumaßnahmen, der Fahrzeiten- und Geschwindigkeitstafeln,
der Verschlusspläne sowie der Streckenpläne und der bildlichen Übersichten
wurde die Trassenkonstruktion im Rahmen eines Auskunftsersuchens im Vorfeld des
Erörterungstermins überprüft. Hiernach wurde die Notwendigkeit eines Erörterungstermins
mit der DB Netz AG festgestellt.
Im Erörterungstermin konnte die DB Netz AG Niederlassung Südwest nachvollziehbar
anhand des Konstruktionstools RuT-K nachweisen, dass unter der Berücksichtigung
jeglicher Konstruktionsspielräume eine Trassierung der 6 Trassen in dem vom
Besteller vorgegebnen Rahmen für den Netzfahrplan 2007nicht realisierbar war. Ein
Alternativangebot konnte ebenfalls nicht abgegeben werden. Die rechtliche Frage,
inwieweit es sich bei den bestellten Trassen der GVG um Trassen des internationalen
Verkehrs handle, wurde geprüft.
Nach Abwägung aller rechtlichen und fahrplantechnischen Kriterien wurde das Verfahren
eingestellt. Eine Trassenzuweisung an die GVG konnte nicht erfolgen.
3.5 Sonstiges
3.5.1 Einführung des Kommunikationssystems "Global System for
Mobile Communications - Rail (GSM-R)"
Die im Jahr 2004 begonnene Einführung von GSM-R durch die DB Netz AG auf dem
insgesamt ca. 24.500 Kilometer umfassenden Streckennetz des Basispakets dauerte
im Jahr 2006 an. Ergänzend wurde GSM-R auf zusätzlichen Strecken in Betrieb genommen.
Die Inbetriebnahme erfolgt sukzessive auf ganzen Strecken oder einzeln
Streckenabschnitten. Die Prüfung durch die Bundesnetzagentur erstreckte sich im
Jahr 2006 im Wesentlichen auf die Einhaltung von Fristen durch die DB Netz AG, die
für die Bekanntgabe der Strecken, auf denen GSM-R eingeführt werden soll, und die
Inbetriebnahmetermine gegenüber den Zugangsberechtigten einzuhalten sind. Der
Einhaltung der Fristen kommt deshalb eine besondere Bedeutung zu, weil ab dem
Inbetriebnahmezeitpunkt die Züge der EVU auf diesen Strecken mit GSM-R -
Zugfunkeinrichtungen ausgerüstet sein müssen.
3.5.2 Einführung des Kommunikationssystems "Global System for
Mobile Communications - Rail (GSM-R)" auf zusätzlichen Strecken
Die DB Netz AG informierte EVU über die geplante Inbetriebnahme von GSM-R-Zugfunk
ab 10. Dezember 2006 auf Strecken, die den Zugangsberechtigten bisher
nicht kommuniziert wurden.
In ihrem eigenen Regelwerk (Konzernrichtlinie 810.0300 A06, Technischer Netzzugang)
hat die DB Netz AG festgelegt, dass die Ankündigung der Strecken, auf denen
GSM-R eingeführt werden soll, spätestens einen Monat vor Ende der Trassenanmeldefrist
erfolgt. Eine streckenbezogene Konkretisierung von Inbetriebnahmen hat somit
mit einem Vorlauf von neun Monaten zum Beginn des Netzfahrplans zu erfolgen.
Für den am 10. Dezember 2006 beginnenden Netzfahrplan endete die Trassenanmeldefrist
am 9. April 2006. Demzufolge hätten die Zugangsberechtigten über die
Inbetriebnahme auf den betreffenden, in der Anlage aufgelisteten Strecken einen
Monat vorher, also am 9. März 2006, informiert sein müssen.
Der Einhaltung der Fristen kommt wegen der Verpflichtung zur Ausrüstung mit entsprechenden
Fahrzeuggeräten ab dem Inbetriebnahmezeitpunkt eine besondere Bedeutung
zu. Dem Ergebnis der umfassenden Prüfung des Inbetriebnahmetermins
folgend verschob die DB Netz AG den Termin für die Einführung von GSM-R auf diesen
Strecken auf einen Zeitpunkt ab dem 9. Dezember 2007 und informierte die Zugangsberechtigten
hierüber.
3.5.3 Diskriminierungsfreie Einführung von GSM-R Rangierfunk.
Die DB Netz AG wird das Kommunikationssystem "Global System for Mobile Communications
- Rail (GSM-R)" zukünftig auch für die Kommunikation im Rangierdienst
einsetzen.
Dazu sollen in den kommenden Fahrplanperioden geeignete Rangierfunkbereiche
sukzessive auf den digitalen Funk umgestellt werden. Die Umstellung wird zunächst
in denjenigen Rangierbereichen beginnen, die bereits im digitalen Zugfunk betrieben
werden und für die eine für Handfunkgeräte ausreichende Funkversorgung nachgewiesen
wurde. GSM-R steht den EVU daher in den ersten Bereichen voraussichtlich
schon ab dem II. Quartal 2007 zur Verfügung. Der bisherige analoge Rangierfunk
wird in denjenigen Bereichen, die im Laufe der Fahrplanperiode 2007 umgestellt werden,
noch mindestens bis zum Fahrplanwechsel im Dezember 2007 vorgehalten; ab
Beginn der Fahrplanperiode 2008 wird der analoge Rangierfunk sukzessive abgeschaltet.
Die Bundesnetzagentur überwacht die diskriminierungsfreie Einführung von
GSM-R Rangierfunk.
3.5.4 Aufhebung der Befristung für die Frequenznutzung "Funkanwendungen
öffentlicher Eisenbahnen" der DB Netz AG
Die DB Netz AG hat Ende vergangenen Jahres bei der Bundesnetzagentur einen
Antrag eingereicht, im Frequenznutzungsplan die Befristung 31.12.2007 für die Frequenznutzung
"Funkanwendungen öffentlicher Eisenbahnen" in allen entsprechenden
Einträgen um weitere 10 Jahre zu verlängern.
Als ein Schritt zur Flexibilisierung des Frequenznutzungsplans hat sich die Bundesnetzagentur
entschlossen, die Befristungen nicht zu verlängern, sondern ersatzlos zu
streichen. Somit konnte die Forderung der DB Netz AG - nach Anhörung der von
dieser Änderung betroffener Inhaber von Frequenzzuteilungen und obersten Bundesund
Landesbehörden - berücksichtigt werden.
Die Änderungen im aktuellen Frequenznutzungsplan wurden im Amtsblatt 011/2007
veröffentlicht und damit in Kraft gesetzt.
3.5.5 PZB 90 als Zugangskriterium
Die Bundesnetzagentur leitete hinsichtlich der Absicht der DB Netz AG, das Regelwerk
"Punktförmige Zugbeeinflussung, System 90 - PZB 90 -" außerhalb des gemäß
EIBV für die Neufassung oder nicht unwesentliche Änderungen von SNB vorgesehenen
Verfahrens einzuführen, Ermittlungen ein.
In dem Entwurf der Richtlinie 810.0300 Anhang 01 (Punktförmige Zugbeeinflussung,
System 90 - PZB 90 -) formuliert die DB Netz AG zur Erfüllung der Kompatibilität der
Fahrzeuge mit den Anforderungen des Schienennetzes der DB Netz AG besondere
Anforderungen und Ausrüstungsstandards an Fahrzeuge. Nach dem Richtlinien-
Entwurf müssen führende Fahrzeuge, die auf den Strecken der DB Netz AG eingesetzt
werden sollen und der Ausrüstungspflicht mit Zugbeeinflussung unterliegen, vor
dem ersten Einsatz mit dem Betriebsprogramm PZB 90 ausgerüstet sein. Vorhandene
PZB-Bauformen sind dazu umzurüsten. Nicht mit PZB ausgerüstete Fahrzeuge
(Bestandsfahrzeuge oder Neufahrzeuge) sind mit bestimmten PZB-Bauformen auszurüsten.
Die DB Netz AG trug der Bundesnetzagentur vor, alle nichtbundeseigenen
EVU offiziell über die Einführung von PZB 90 als Netzzugangskriterium informiert zu
haben bzw. die Ausrüstungspflicht sei bislang im Vordruck für Trassenanmeldungen
ausreichend geregelt. Beide Argumentationen gemeinsam betrachtet - im zweiten
Fall unter Bezug auf das Verfahren für Trassenanmeldungen zum Netzfahrplan - führen
dazu, dass die Zugangsberechtigten, die nicht EVU sind, bisher gänzlich von der
gemäß EIBV vorgesehenen Einbindung in die Bereitstellung der notwendigen Informationen
(Anlage 1 Nr. 1 EIBV) ausgeschlossen sind.
Die DB Netz AG wurde von der Bundesnetzagentur dazu verpflichtet, in ihren SNB
zumindest den "Stand der Dinge" darzustellen, um für eine aus Gründen der Be
triebssicherheit zügige Einführung des Regelwerks den Zugangsberechtigten so früh
wie möglich die notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen.
3.5.6 EBA/Bundesnetzagentur gegen DB Netz AG
Ein langes und umfangreiches Netzzugangsverfahren "Sonderzuschlag" konnte 2006
von der Bundesnetzagentur zu einem vorläufigen Abschluss gebracht werden. Die
DB Netz AG berechnet auf Basis des so genannten Modularen Trassenpreissystems
(TPS) den von ihren Kunden zu zahlenden Preis für die Inanspruchnahme von Infrastrukturleistungen.
Seit dem Fahrplanwechsel am 12.12.2004 hatte sie für die Bearbeitung
der Bestellungen so genannter "Sondertrassen", die nicht für den Jahresfahrplan
angemeldet werden und höchstens 30 Mal im Fahrplanjahr genutzt werden, einen
Zuschlag in Höhe von 10 Prozent des Grundpreises erhoben.
Die Erhebung dieses Zuschlags betrifft insbesondere Unternehmen des Schienengüterverkehrs.
Wettbewerber der Deutschen Bahn hatten sich beklagt, dass gerade ihr
Geschäftsmodell, welches wesentlich auf unterjährigen, kurzfristigen Verkehrsleistungen
beruht, durch den 10 Prozent-Zuschlag bedroht sei. Sie fühlten sich durch
diese Regelung diskriminiert. Nach Abschluss eines daraufhin eingeleiteten Verfahrens
wurde die DB Netz AG zur Unterlassung der Erhebung dieser "Sonderzuschläge"
verpflichtet. Hiergegen legte die DB Netz AG Klage beim VG Köln ein. Das Gericht
folgte der Rechtsauffassung der Bundesnetzagentur, wonach die Erhebung des
Sonderzuschlages eine unzulässige Diskriminierung der von dem Zuschlag betroffenen
EVU darstellt, die den Wettbewerb beeinträchtigt. Es erklärte die Unterlassungsverfügung
dementsprechend für rechtmäßig: Mit Urteil vom 20.10.2006 hat das VG
Köln entschieden, dass die DB Netz AG die Erhebung eines 10 Prozentigen Zuschlages
für sog. "Sondertrassen" unterlassen muss.
Schon vor der Gerichtsentscheidung hatte die DB Netz AG mitgeteilt, dass sie den
streitigen Sonderzuschlag zukünftig nicht mehr erheben wird.
Seit dem 12.12.2004 hatten viele EVU die Zahlung des Sonderzuschlages verweigert
oder nur unter Vorbehalt gezahlt. Im Streit stehen Entgeltforderungen von mehreren
Millionen Euro.
Die Berufung wurde nicht zugelassen. Die DB Netz AG hat nach Mitteilung des VG
Köln die Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 20. Oktober 2006 beantragt.
3.5.7 Zugang mit Reisezügen zu Strecken, die den hierbei zu beachtenden
grundsätzlichen rechtlichen Anforderungen an die Sicherheitsausrüstung
nicht genügen
Eine Reihe von EVU beantragte für Reisezüge Zugang zu Eisenbahnstrecken, die
grundsätzlich nicht den hierfür geltenden rechtlichen Anforderungen an die Sicherheitsausrüstung
genügen. Über grundsätzliche, kompensierende Maßnahmen, die
diese fehlende Ausstattung ausgleichen sollen und als Voraussetzung für eine mögliche
Ausnahmegenehmigung der Aufsichtsbehörde benannt werden müssen sowie
das hierzu einzuhaltende Verfahren gab es Meinungsverschiedenheiten zwischen
den EVU und dem beteiligten EIU. Die Bundesnetzagentur betonte den bestehenden,
grundsätzlichen Anspruch auf Netzzugang für Reisezüge auch zu derartigen Strecken.
Das bei allen beteiligten Eisenbahnunternehmen vorhandene Interesse an der
Realisierung dieses Rechtsanspruchs führte mindestens insoweit zur Klärung, als
das der Aufsichtsbehörde entscheidungsfähige Anträge auf Erteilen einer Ausnahmegenehmigung
vorgelegt werden. Im Falle von positiver Entscheidung können die
Strecken wieder von Reisezügen befahren werden. Beschwerden über derartige Behinderungen
sind seit dem nicht mehr zu verzeichnen.
3.5.8 Neufassung der Brandschutzrichtlinie für Dampflokfahrten
Zahlreiche EVU in Deutschland - insbesondere Museums- und Touristikbahnen -
sind im Besitz von einsatzfähigen Dampflokomotiven, mit denen gelegentlich Sonderfahrten
durchgeführt werden.
Der Betrieb von Dampflokomotiven, insbesondere Dampflokomotiven mit Rostfeuerung,
ist mit besonderen Gefahren verbunden. Von den Fahrzeugen kann durch den
unkontrollierten Verlust der Heizmedien, beispielsweise durch Funkenflug und glühende
Kohleteilchen, eine erhebliche Brandgefahr ausgehen. Der noch vor einigen
Jahrzehnten übliche Schutzstreifen neben der Bahnstrecke, der durch Rückschnitt
der Vegetation die Brandgefahr verminderte, ist heute nicht mehr vorhanden. Die DB
Netz AG hat daher als öffentlicher Eisenbahninfrastrukturbetreiber dem Dampflokbetrieb
Schranken auferlegt, auch um die Sicherheitspflichten nach dem Eisenbahnrecht
(siehe beispielsweise § 4 Abs. 1 AEG) zu erfüllen. Insgesamt ergibt sich für den
Bereich der Dampflokfahrten ein Spannungsfeld zwischen dem Recht auf diskriminierungsfreien
Zugang zur Eisenbahninfrastruktur und der Gewährleistung eines möglichst
sicheren Bahnbetriebs.
Die entsprechende Konzernrichtlinie, die inzwischen als DB-Konzernrichtlinie
123.0117 bezeichnet wird, legt zahlreiche Einschränkungen für den Dampflokbetrieb
fest. So dürfen beispielsweise Züge mit Gefahrgut nicht von einer kohlebefeuerten
Dampflokomotive bespannt sein. Auch Zugfahrten durch lange Tunnel sind untersagt.
Liegen schutzbedürftige Einrichtungen, wie etwa Anlagen mit brennbaren Gasen und
Flüssigkeiten, zu nahe an der Strecke, darf diese nicht befahren werden. Das Vorliegen
eines sachlich gerechtfertigten Grundes für derartige Betriebseinschränkungen
ist unzweifelhaft erkennbar, sodass es hierzu keine Beanstandungen gab.
Als Hauptstreitpunkt zwischen den zugangsberechtigten EVU und der DB Netz AG
stellten sich die Waldbrandgefahr während der Sommermonate und die Pflicht zur
Streckenbeobachtung heraus.
Durch den Funkenflug einer rostbefeuerten Dampflokomotive besteht eine allgemeine
Gefahr, dass sich die Vegetation an der Strecke entzündet. Relevant ist diese Gefahr
allerdings nur bei länger anhaltender Trockenheit in der wärmeren Jahreszeit. Als
klares Kriterium, wann und wo die Brandgefahr zu hoch ist, um Dampflokfahrten
durchzuführen, wird der Waldbrandgefahrenindex des Deutschen Wetterdienstes herangezogen.
Dieser zeigt die Waldbrandgefahr für verschiedene Wetterstationen in
einer 4-Tage-Vorschau an. Es sind fünf Abstufungen vorhanden, von 1 (sehr geringe
Gefahr) bis 5 (sehr hohe Gefahr). Während die Konzernrichtlinie zunächst ein Betriebsverbot
bei den Stufen 4 und 5 vorsah, konnte im Rahmen der Neufassung zum
01.05.2006 erreicht werden, dass nur die höchste Stufe zu einem Fahrtverbot führt.
In der Praxis stellte sich heraus, dass die Netzniederlassungen vor Ort bei der Bearbeitung
von Trassenanmeldungen nicht immer nach der Konzernrichtlinie 123.0117
bzw. dem Gefahrenindex des Deutschen Wetterdienstes entschieden. In Einzelfällen
wurde auch nach dem 01.05.2006 die Trassenvergabe zu Unrecht abgelehnt oder
eine Streckennachschau auferlegt. Entsprechende Beschwerden bei der Bundesnetzagentur
waren die Folge. Die Zentrale der DB Netz AG hat ihre Niederlassungen
daraufhin nochmals auf die neuen Regelungen hingewiesen.
Die Neufassung der Brandschutzrichtlinie war nicht nur unter inhaltlichen, sondern
auch unter formellen Gesichtspunkten zu untersuchen. Die Richtlinie legt - wie andere
Konzernrichtlinien auch - Kriterien für den Netzzugang fest. Alle Zugangsberechtigten
müssen hinreichend über die Netzzugangskriterien informiert sein. Anlage 2
der EIBV verpflichtet den Betreiber der Schienenwege, Angaben zu den Zugangsbedingungen
für den betreffenden Schienenweg in den SNB zu machen. In ihren SNB
weist die DB Netz AG aus, welche Regelwerke in Bezug auf den Netzzugang zu beachten
sind. Eine unterjährige Änderung des Regelwerks, die außerhalb des Verfahrens
zur Neufassung oder Änderung der SNB erfolgt, kann daher als unzulässig eingestuft
werden. Die Bundesnetzagentur hat der neu gefassten Brandschutzrichtlinie
dennoch nicht widersprochen, da sie für die Zugangsberechtigten ausschließlich Vorteile
mit sich bringt. In ihren SNB für 2008 sichert die DB Netz AG zu, das netzzugangsrelevante
betrieblichtechnische Regelwerk grundsätzlich nur noch einmal jährlich
im Rahmen des SNB-Prozesses zu aktualisieren, ausgenommen sind kurzfristige
Anpassungen aus Sicherheitsgründen.
Die neu gefasste Brandschutzrichtlinie dient den Zugangsberechtigten als transparenter
Leitfaden für geplante Dampflokfahrten. Seitens der DB Netz AG wurde nicht
ausgeschlossen, dass es in Zukunft zu weiteren Änderungen kommt. Die Bundesnetzagentur
wird die Entwicklung weiterhin begleiten und besonders im Sommer
2007 auf die korrekte Anwendung der Regelungen achten.
3.5.9 Gutachterliche Prüfung des Leistungsverweigerungsrechtes
In einem umfangreichen juristischen Gutachten hat die Bundesnetzagentur untersuchen
lassen, ob ein Betreiber der Schienenwege berechtigt ist, in Fällen, in denen
Streit über die Berechtigung von Trassenentgeltforderungen besteht, den Zugang
zum Schienennetz zu verweigern. Anlass für die Beauftragung dieses Gutachtens
war eine Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen vom 20.02.2006 (20 B
758/05 (PDF) ). In einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hob das OVG einen
vorangegangenen Beschluss des VG Köln auf und stellte die aufschiebende Wirkung
einer Klage gegen eine behördliche Verfügung wieder her, mit der einem Betreiber
von Schienenwegen die Ausübung eines Leistungsverweigerungsrechts bei offenen
bestrittenen Entgeltforderungen untersagt worden war. Das OVG Nordrhein-
Westfalen entschied den Fall auf der Grundlage des bis zum 29.04.2005 geltenden
Rechts (vgl. § 38 Abs. 7 AEG). Im Wesentlichen stützte das Gericht seine Entscheidung
auf die Annahme, das Eisenbahnrecht wolle und könne wegen seiner vergleichsweise
geringen Regelungstiefe ein zivilrechtliches Instrument wie das Leistungsverweigerungsrecht
nicht ausschließen.
Die Bundesnetzagentur hat sowohl auf der Grundlage des bis zum 29.04.2005 geltenden
Rechts als auch auf der Grundlage des seit dem 30.04.2005 geltenden AEG
untersuchen lassen, ob ein Betreiber der Schienenwege grundsätzlich berechtigt ist,
Leistungsverweigerungsrechte gegenüber dem eisenbahnrechtlichen Netzzugangsanspruch
geltend zu machen und ob die Ausübung von Leistungsverweigerungsrechten,
wenn man unterstellt, dass sie grundsätzlich in Betracht kommen, an Voraussetzungen
geknüpft ist.
Die Gutachter sind nach ausführlicher Untersuchung der Grundsätze des Netzzugangsrechts
zu dem Ergebnis gelangt, dass die Regelung des § 5 Abs. 1 EIBV, nach
der den EIU die Befugnis eingeräumt wird, Sicherheitsleistungen zu verlangen, weitergehende
Leistungsverweigerungsrechte ausschließen will. Demnach ist die Ausübung
von Leistungsverweigerungsrechten nur dann rechtlich zulässig, wenn einem
berechtigten Verlangen nach Erbringung einer Sicherheitsleistung nicht nachgekommen
wird.
Die Bundesnetzagentur wird auf der Grundlage des Gutachtens weiter im Markt beobachten,
ob EIU Leistungsverweigerungsrechte gegenüber den Zugangsberechtigten
ausüben oder deren Ausübung androhen. Sie wird erforderlichenfalls Maßnahmen
treffen, um derartige Verhaltensweisen zu unterbinden. Sie rechnet damit, dass die
durch das Gutachten untersuchte und beantwortete Rechtsfrage in der Zukunft noch
höchstrichterlich entschieden werden muss.
3.6 Offene Verfahren in 2006
3.6.1 Durchführen von Fahrten im Gelegenheitsverkehr als Sperrfahrten
Anlass für das Verfahren war die Absicht der DB Netz AG, die Anmeldungen von
Trassen des Gelegenheitsverkehrs der Freunde des Schienenverkehrs Flensburg
e.V. (FSF) in der ursprünglichen Form (Durchführung der Fahrten von Süderbrarup
zum ehemaligen Haltepunkt Lindaunis und zurück als Sperrfahrt) abzulehnen. Dabei
hat die DB Netz AG in Übereinstimmung mit dem Eisenbahn-Bundesamt im Wesentlichen
betriebssicherheitliche Gründe angeführt und den FSF eine Alternative vorgeschlagen,
welche sich nicht in deren touristisches Konzept, das eine wechselseitige
Anbindung vom Zug an ein Ausflugsschiff vorsieht, integrieren lässt. Die Prüfung der
ursprünglichen Trassenanmeldung auf Realisierbarkeit ergab bereits, dass hierfür
nicht mehr genügend Trassenkapazität zur Verfügung stand. Die Zulässigkeit des
besonderen Betriebsverfahrens "Sperrfahrt" wurde schon deshalb nicht mehr bewertet.
Das Verfahren wurde am 4.6.2007 eingestellt
3.6.2 Ablehnung von Trassenanmeldungen wegen Instandsetzungsarbeiten
Zur Nutzung der Eisenbahninfrastruktur des Ferropolis Bergbau- und Erlebnisbahn
e.V. (FBE) waren Anmeldungen von zwei Zugangsberechtigten zu verzeichnen. Die
Nutzungsanmeldungen lehnte die FBE mit der Begründung ab, die Eisenbahninfrastruktur
sei zur Durchführung von Instandsetzungsarbeiten gesperrt. Sachverhaltsermittlungen
ergaben, dass die Zugang begehrende Anhaltische Bahn (ABG) selbst
Eigentümerin der Strecke ist. Über die Verpflichtung zur Instandsetzung der Strecke
hat die FBE als Pächter eine Klage gegen die ABG beim Landgericht Dessau eingereicht.
Auf der Grundlage dieses besonderen Umstands hat die Bundesnetzagentur
die Fortsetzung des Verfahrens bis zum Abschluss des Zivilrechtstreits ausgesetzt.
Aufgrund der zwischenzeitlich ergangenen Verpflichtung durch die zuständige Aufsichts-
und Genehmigungsbehörde, einen Stilllegungsantrag für die Eisenbahninfrastruktur
zu stellen, hat die FBE die Zivilgerichtsklage zurückgenommen. Die Bundesnetzagentur
prüft derzeit, welchen Einfluss das verpflichtungsgemäß eingeleitete Stilllegungsverfahren
auf die Zugangsinteressen der Zugangsberechtigten genommen
hat.
3.6.3 Fehlende Einigung in der Entgeltfrage für Gleisnutzung zwischen
Gleisanschluss und Anschlussweiche
Die Lappwaldbahn (LWB) und der Weferlingen Haldensleber Eisenbahn e.V. (WHE)
stritten über die Kosten und die Bedingungen der Gestattung des Anschlusses der
WHE an die LWB im Bahnhof Weferlingen-Zuckerfabrik. In der Folge verweigert die
LWB der WHE als Zugangsberechtigtem und anderen, durch den WHE beauftragten
Eisenbahnverkehrsunternehmen unter Hinweis auf den fehlenden Anschlussvertrag
den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur der WHE. Im gemeinsamen Erörterungstermin
am 15.09.2006 betonte die Bundesnetzagentur, dass der fehlende so genannte.
Infrastrukturanschlussvertrag (IAV) kein Leistungsverweigerungsrecht der LWB begründe.
Es handele sich um zwei unterschiedliche Rechtsverhältnisse. Dies wird
schon daraus deutlich, dass der IAV mit dem WHE abgeschlossen werden muss, der
Zugang zum Gleisanschluss mit jedem anderen Zugangsberechtigten auf deren Nutzungsanmeldung
hin zu vereinbaren ist.
Stand 2007: Nach erneuter Ablehnung von Trassen gegenüber dem von der WHE
beauftragten Eisenbahnverkehrsunternehmen erließ die Bundesnetzagentur am
26.02.2007 einen Bescheid gegenüber der Lappwaldbahn. Darin wird ihr untersagt,
den Zugang im Bahnhof Weferlingen-Zuckerfabrik zum Infrastrukturanschluss der
Weferlingen Haldensleber Eisenbahn e.V. mit der Begründung:
- eines fehlenden Infrastrukturanschlussvertrages gem. § 13 Abs. 1 Allgemeines
Eisenbahngesetz (AEG),
- fehlender betrieblicher Regelungen in ihren Nutzungsbedingungen,
- eines der Lappwaldbahn nicht vorliegenden Nachweises über eine Haftpflichtversicherung
der Weferlingen Haldensleber Eisenbahn e.V. oder
- der Unbefahrbarkeit des abzweigenden Gleisstrangs der Weichen 1 und 11
unter ausschließlicher Berufung auf ein konkret benanntes Gutachten
abzulehnen und verpflichtete sie, die Bundesnetzagentur über beabsichtigte Entscheidungen
gemäß § 14d Nr. 2 AEG über die Zuweisung von Zugtrassen einschließlich
der Pflichtleistungen außerhalb der Erstellung des Netzfahrplans zu unterrichten,
sofern Anträge abgelehnt werden sollen.
Die Lappwaldbahn legte gegen den Bescheid am gleichen Tage Widerspruch ein. Sie
bearbeitete jedoch die Trassenanmeldung des Eisenbahnverkehrsunternehmens. Die
beantragte Fahrt wurde am 27.02.2007 durchgeführt.
3.6.4 Nutzung eines Ladegleises sowie der daran angrenzenden Ladestraße
In einem weiteren Verfahren, dass die Bundesnetzagentur im April 2006 gegen die
DB Netz AG nach § 14c Abs. 1 AEG eingeleitet hat, ging es um die Nutzung eines
Ladegleises sowie der daran angrenzenden Ladestraße. Ein Eisenbahnverkehrsunternehmen
hatte vorgetragen, dass in den Bahnhöfen Löhnberg und Goldhausen die
Nutzung der dort befindlichen Ladegleise ausschließlich in Verbindung mit den dort
befindlichen Ladestraßen erfolgen könne. Das Eisenbahnverkehrsunternehmen sah
hierin eine missbräuchliche Forderung der DB Netz AG, da in diesem Fall auch für
die nicht genutzte Ladestraße ein entsprechendes Entgelt zu entrichten sei.
Die Bundesnetzagentur hat den der Beschwerde zu Grunde liegenden Sachverhalt
aus netzzugangsrechtlicher Sicht geprüft. Im Ergebnis war die von der DB Netz AG in
den vorliegenden Fällen vorgenommene, gleichzeitige Vermarktung von Ladegleis
und Ladestraße nach den Überlegungen der Bundesnetzagentur nicht zu beanstanden.
Weder das Ladegleis noch die Ladestraße sind für sich gesehen eigenständige Serviceeinrichtungen.
Vielmehr gehören Ladegleis und die daran angrenzende Ladestraße
entsprechend ihrer Zweckbestimmung zu der Begriffsgruppe der Güterterminals
gemäß § 2 Abs. 3c Nr. 3 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG). Beide zusammen
dienen dem Umschlag von Transportgütern von der Straße auf den Verkehrsträger
Schiene und umgekehrt. Eine zweckentsprechende, eisenbahnspezifische
Nutzung eines Ladegleises ist folglich nur in Verbindung mit der angrenzenden Ladestraße
möglich. Gleiches gilt dementsprechend auch für die Nutzung einer Ladestraße.
In den vorliegenden Fällen hat die Beschwerdeführerin in den Bahnhöfen Löhnberg
und Goldhausen in den von ihr genutzten Ladegleisen offensichtlich Transportgüter
von der Straße auf die Schiene umgeschlagen. Die Nutzung der Ladegleise erfolgte
somit im direkten Zusammenhang mit den angrenzenden Ladestraßen und somit insgesamt
als Güterterminal im Sinne des § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG.
Ein Verstoß gegen die §§ 14ff. AEG war mithin nicht ersichtlich; die Bundesnetzagentur
hat das gegen die DB Netz AG eingeleitete Verwaltungsverfahren eingestellt.
3.6.5 Zugang zu einer von der Railion Deutschland AG betriebenen
Wartungseinrichtung
Im Juli 2006 hat die Bundesnetzagentur ein Verfahren gegen die Railion Deutschland
AG (nachfolgend: Railion) wegen eines möglichen Verstoßes gegen Vorschriften über
den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur eingeleitet. Gegenstand des Verfahrens
war der Zugang zu einer von der Railion betriebenen Wartungseinrichtung in Saalfeld.
Im Einzelnen monierte ein konzessioniertes Eisenbahnverkehrsunternehmen die
Forderung der Railion, wonach die Auftraggeber in den Werkstätten der Railion alle
für die Durchführung des Auftrages erforderlichen Unterlagen vorzulegen haben. Die
Railion verweist hierbei auf ihre ab dem 01.01.2006 gültigen Allgemeinen Geschäftsbedingungen
für Instandhaltungsleistungen (AGBI-Railion). Gleichzeitig macht sie auf
die Regelwerke der DB AG Urheberrechte geltend und führt die Instandhaltungs- und
Wartungsleistungen nicht mehr auf ihrer Grundlage durch. Nach Darstellung der Railion
können die Auftraggeber die Deutsche Bahn AG, DB Systemtechnik, beauftragen,
entsprechende Instandhaltungsunterlagen für ihre Fahrzeuge zu erarbeiten,
nach denen die Railion dann die Wartungs- und Instandsetzungsarbeiten vornehmen
werde.
Die Bundesnetzagentur prüft, inwieweit das von der Railion geforderte Bereitstellen
"aller für die Durchführung des Auftrages erforderlichen Unterlagen (insbesondere
Instandhaltungsweisungen)" gegenüber Zugangsberechtigten eine diskriminierende
Forderung darstellt.
3.6.6 Zugang zum ehemaligen Ausbesserungswerk (AW) München-
Neuaubing
Die Bundesnetzagentur hat ein Altverfahren erneut aufgegriffen, in dem es um den
Zugang zum ehemaligen Ausbesserungswerk (AW) München-Neuaubing geht. Ein
konzessioniertes Eisenbahnverkehrsunternehmen begehrt die Nutzung der Gleisanlagen
sowie Werkstattflächen im früheren AW München-Neuaubing, um dort Wartungs-
und Instandsetzungsarbeiten an Eisenbahnfahrzeugen durchführen zu können.
Hierzu hat das Unternehmen eine Nutzungsanfrage an die aurelis Real Estate
GmbH & Co. KG (nachfolgend: aurelis) gerichtet. Die aurelis lehnte die Nutzungsanfrage
des Eisenbahnverkehrsunternehmens mit der Begründung ab, dass die Gleise
geräumt und das Gelände als Gewerbefläche entwickelt werden solle. Bei dem früheren
Ausbesserungswerk handelt es sich um eine gewidmete Eisenbahnbetriebsanlage.
Die Bundesnetzagentur hat ein Verwaltungsverfahren eingeleitet und in der Sache
zunächst ein Auskunftsersuchen an die aurelis gerichtet. Nach Auffassung der Bundesnetzagentur
hat die aurelis als verantwortliche Betreiberin der streitgegenständlichen
Serviceeinrichtungen Berechtigten Zugang zum Ausbesserungswerk München-
Neuaubing zu gewähren. Die Einstellung des Betriebes dieser Wartungseinrichtung
durch die faktische Aufgabe der Eisenbahninfrastruktur oder durch einseitige Erklärung
war nach den bisherigen Überlegungen der Bundesnetzagentur nicht zulässig.
Nach erfolgter Anhörung der aurelis hat die Beschwerdeführerin ihr Nutzungsinteresse
an der Eisenbahninfrastruktur im Ausbesserungswerk München-Neuaubing zurückgezogen.
Die Bundesnetzagentur hat das gegen die aurelis gerichtete Verfahren
daraufhin eingestellt.
3.6.7 Verwehrung des Zugangs zu einem Abstellgleis
Im Dezember 2006 hat die Bundesnetzagentur davon Kenntnis erlangt, dass die DB
Netz AG der Hohenzollerischen Landesbahn AG (HzL) im Bahnhof Radolfzell den
Zugang zu einem Abstellgleis verwehrt. Die HzL hat ab dem 10.12.2006 im Auftrag
des Landkreises Konstanz auf der Strecke Radolfzell - Stockach ("Seehäsle") ihre
Eisenbahnverkehrsleistungen im Schienenpersonennahverkehr aufgenommen. Im
Zuge dieser Betriebsaufnahme beabsichtigte die HzL im Bahnhof Radolfzell das
Gleis 24 zu nutzen, um an der dort unmittelbar angrenzenden Tankanlage ihre Triebfahrzeuge
zu betanken. Die DB Netz AG lehnte eine Nutzungsanfrage der HzL mit
der Begründung ab, die zuführende Eisenbahninfrastruktur sei nicht betriebssicher.
Darüber hinaus sollen die Flächen dieses Bahnhofsbereichs, einschließlich des Gleis
24, städtebaulich entwickelt und genutzt werden.
Die Bundesnetzagentur hat ein Verfahren nach § 14c Abs. 1 AEG eingeleitet und die
DB Netz AG zu dem Sachverhalt angehört. Nach dem Einschreiten der Bundesnetzagentur
ist die DB Netz AG von ihrer ursprünglichen Ablehnung abgewichen und teilte
nunmehr mit, dass sie der HzL das Gleis 24 im Bahnhof Radolfzell zur Nutzung
nach ihrem derzeit gültigen Anlagenpreissystem anbieten werde.
Aufgrund der geänderten Sachlage war ein Verstoß gegen Vorschriften über den Zugang
zur Eisenbahninfrastruktur nicht mehr ersichtlich. Die Bundesnetzagentur hat
daher das gegen die DB Netz AG eingeleitete Verwaltungsverfahren eingestellt.
4 Anreizsysteme für Störungsfreiheit und Leistungsfähigkeit
In Verbindung mit den § 21 Abs. 1 EIBV (Anreize zur Verringerung von Störungen und
Erhöhung der Leistungsfähigkeit des Schienennetzes) und § 21 Abs. 6 EIBV (Entgeltminderung
bei nicht vertragsgemäßem Zustand des Schienenweges) prüft die Bundesnetzagentur,
ob sich wegen bekannt gewordener Störfälle und den damit verbundenen
Behinderungen oder aus nicht vertragsgemäßen Zustand des Schienenweges Gründe
ergeben, wonach die von den EVU an die EIU gezahlten Schienennetznutzungsentgelte
einem Anreizsystem unterliegen oder auch grundsätzlich gemindert werden müssen.
Aus dieser Aufgabenstellung heraus hat die Bundesnetzagentur stichprobenartige Vorermittlungen
durchgeführt und Informationen über aufgetretene Störungen bzw. Verzögerungen
im Schienennetzbetrieb der Eisenbahnen des Bundes (EdB) gesammelt und
entsprechende Verwaltungsverfahren eingeleitet.
Im Ergebnis hat die Bundesnetzagentur 2006 von 33 Störfällen bzw. Behinderungen
auf den Schienennetzen der Eisenbahninfrastrukturbetreiber Kenntnis erhalten. Davon
sind bis zum jetzigen Zeitpunkt 31 Verfahren abgeschlossen. Zwei Verfahren
sind offen, da hier noch die Unfallberichte des Eisenbahnbundesamtes ausstehen,
bzw. noch keine Mitteilungen hinsichtlich der abschließenden Berichte seitens der DB
Netz AG an die Bundesnetzagentur übermittelt wurden. Hierzu wurden seitens der
Bundesnetzagentur entsprechende Mahnschreiben an die DB Netz AG übersandt, da
vorgegebene Fristen nicht eingehalten worden sind.
Tabelle 2: Meldungen nach § 21 Abs. 1,6 EIBV
Ort des Ereignisses Ereignisursache / Datum
Weimar Hbf - Erfurt Hbf zw. Km 93,2 und 95,5 Fahrleitungsschaden, defekte Oberleitung, 29.05.2006
Zwischen DÜS Reisholz und DÜS Hbf Signalausfall, 13.06.2006
Leipzig Hbf, im Bereich ESTW Leipzig Störung der Block- und Signaleinrichtungen,
14.07.2006
Hannover-Linden(Hf), Göttingen(Rf) Weichenstörung(Hf), Verspätungen, 21. + 24.07.2006
Bahnhof Bonn-Beuel Gleisblockade bei Ein- Ausfahrt, 31.07.2006
Strecke Koblenz-Emmerich, Köln-Süd und Hbf Stellwerksausfall, 27.07.2006
Velberter Stellwerk Langenberg Stellwerksausfall, 28.07.2006
Bahnhof Rendsburg Stellwerksausfall, 13.08.2006
Grünauer Kreuz Berlin Entgleisung eines Güterzuges, 17.08.2006
Südteil Hamburger Hauptbahnhof Oberleitungsschaden, 08.09.2006
Weimarer Hauptbahnhof Signalstörung/Stellwerkstörung, 08.09.2006
Strecke Hannover - Brandenburg Entgleisung eines Güterzuges,11.09.2006
Strecke Frankfurt - Fulda Entgleisung eines Bauzuges, 08.09.2006
Strecke Hamburg - Bremen Oberleitungsschaden, 13.09.
2006 Drucksache 716/08 (PDF) 52
Köln Hauptbahnhof Vollsperrung, 20.09.2006
Hamburger Hauptbahnhof Stellwerksausfall/ -schaden 27.09.2006
Strecke Ludwigshafen-Worms-Mainz Oberleitungsschaden, 28.09.2006
Schnellstrecke Frankfurt - Köln Vollsperrung / brennender ICE, 27.10.2006
Bereich Leipziger Hbf Oberleitungsschaden, 27.10.2006
Strecke Koblenz - Köln / Bonn-Bad Godesberg Stellwerksprobleme, 28.10.2006
Strecke Köln - Düsseldorf / Reisholz nicht besetztes Stellwerk, 28.10.2006
Strecke Kassel - Warburg / Obervellmar Kollision Güterzug und Bauwagen am 01.11.2006
Strecke Fulda - Würzburg / Bf Fulda Entgleisung eines Intercity am 01.11.2006
Eisenbahnstrecke Magdeburg - Halberstadt überfahrenes Haltesignal am 06.11.2006
Düsseldorfer Hauptbahnhof Signalausfall am 10.11.2006
Strecke Niederlahnstein - Wiesbaden Behinderungen/ Radlagerschaden
Nord - Süd Trasse im Bereich Tempelhof-Schöneberg Behinderungen des Zugverkehrs/Unfall
Fernverkehrsstrecke Köln/Bonn - Berlin Oberleitungsschaden Bereich Neubeckum-Hamm
Fernverkehrsstrecke Köln/Bonn - Berlin Oberleitungsschaden Bereich Wuppertal Hbf
Strecke Köln Düren, Bereich Buir Sindorf brennender Reisezugwagen
Strecke Berlin Stendal, Bereich Bhf Rathenow Oberleitungsschaden aufgrund von Kurzschluss
ICE - Strecke Nürnberg- Würzburg Oberleitungsschaden aufgrund entgleister Waggons
Fahrstrecke Uerdingen - Aachen, Bereich Hbf Neuss gerissene Oberleitung
4.1 Anreizsystem der DB Netz AG zur Verringerung von Störungen
In ihren Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) 2007, die am 10. April 2006 in
Kraft getreten sind und deren Entgelte für Fahrten seit dem Fahrplanwechsel am
10.12.2006 gelten, hat die DB Netz AG ein Anreizsystem im Sinne der § 21 Abs. 1
EIBV und ein Minderungsrecht im Sinne § 21 Abs. 6 Satz 2 EIBV vorgesehen. Mit
Veröffentlichung der Entgeltliste am 10. Februar 2006 wurden diese Regelungen ihrer
Höhe nach spezifiziert. Seit dem 10.12.2006 haben nun beide Seiten, d.h. Eisenbahnverkehrsunternehmen
und DB Netz AG, für schuldhaft verursachte Verspätungen
ein Anreizentgelt zu zahlen. Eine infrastrukturseitige Störung zieht demnach einen
Ausgleich für das Eisenbahnverkehrsunternehmen nach sich.
Da aufgrund der bisherigen stichprobenartigen Vorermittlung ein recht umfangreicher
Eingang von Meldungen erwartet wird, muss ein zuverlässiges Auswahlverfahren
eingeführt werden. Dadurch soll gewährleistet werden, dass aus der zu erwartenden
großen Menge an Eingaben diejenigen Sachverhalte für eine nähere Betrachtung
aufgegriffen werden, die Beispielcharakter haben und einen besonders schweren Fall
eines Rechtsverstoßes möglich erscheinen lassen.
4.2 Umfangreiche Anhörung zum Anreizsystem der DB Netz AG
durch die Bundesnetzagentur
Die Bundesnetzagentur hat am 3. April 2007 im ehemaligen Saal der Bundespressekonferenz
eine Anhörung zum eisenbahnrechtlichen "Anreizsystem" durchgeführt. An
der Veranstaltung nahmen mehr als 120 Eisenbahnunternehmen, Aufgabenträger
und Interessenvertreter teil. Ziel der Veranstaltung war insbesondere auch, durch
einen Erfahrungsaustausch von Eisenbahnverkehrsunternehmen und der DB Netz
AG zum "Anreizsystem" der DB Netz AG eine Verbesserung und Fortentwicklung des
Systems zu initialisieren. Die DB Netz AG hatte zum Fahrplanwechsel 2006/2007 in
ihren Nutzungsbedingungen Regelungen getroffen, wonach Verspätungen von Zügen
gemessen werden. Diese werden dem jeweiligen Verursacher (DB Netz AG oder
Eisenbahnverkehrsunternehmen) in Form von Maluszahlungen angelastet. Das System
hatte in der konkreten Ausgestaltung erhebliche Kritik hervorgerufen.
Das Schienennetz der DB Netz AG wird von etwa 320 Eisenbahnverkehrsunternehmen
und sonstigen Zugangsberechtigten genutzt. Die häufig als mangelhaft beklagte
Eisenbahninfrastrukturqualität beeinträchtigt den Zugverkehr und damit die Wettbewerbsfähigkeit
des Verkehrsträgers Eisenbahn. Eine leistungsabhängige Entgeltregelung,
die unter anderem die Schaffung eines Anreizsystems erfordere, ist nach dem
europäischen und nationalen Eisenbahnrecht ein wesentlicher Bestandteil der Qualitätssicherung
und -verbesserung für den gesamten Verkehrsträger Schiene. Danach
müssen die Entgelte so gestaltet sein, dass sie durch leistungsabhängige Bestandteile
Anreize zur Verringerung von Störungen und zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit
des Schienennetzes bieten.
Die Bundesnetzagentur begleitet und überwacht im Rahmen ihres Auftrags zur Regulierung
leistungsgerechter Nutzungsentgelte die Ausgestaltung eines wirksamen und
rechtskonformen Anreizsystems. Sie hat vor diesem Hintergrund darauf hingewirkt,
dass die DB Netz AG als größter deutscher Schienenwegebetreiber ein Anreizsystem
einführt. Dieses System ist nunmehr aufmerksam zu prüfen und fortzuentwickeln. In
diesem Zusammenhang muss auch auf die internationale Dimension der Thematik
hingewiesen werden. Auch das EU-weit vom Weltverband UIC beabsichtigte Vorhaben
der Schaffung eines "European Performance Regime" verlange klare und bewährte
Vorgaben auf nationaler Ebene.
Nach der Auffassung der Bundesnetzagentur bleibt das gegenwärtige Anreizsystem
nicht nur hinter den Erwartungen des Marktes, sondern auch hinter den gesetzlichen
Maßgaben zum Anreizregime zurück. Um der gesetzlichen Zielsetzung und den Bedürfnissen
der Marktteilnehmer gerecht zu werden, bedarf es einer zügigen Optimierung
und Profilschärfung des Anreizsystems. Dabei muss auch über neue Konzepte
nachgedacht werden.
Die Interessenvertreter der Eisenbahnverkehrsunternehmen und der Aufgabenträgerorganisationen
übten in ihren Redebeiträgen ganz erhebliche Kritik an dem bestehenden
System. Nach den praktischen Erfahrungen kranke das System vor allem
an einem zu hohen administrativen Aufwand, der auf die Eisenbahnverkehrsunternehmen
abgewälzt werde, und an einer unzutreffenden, teilweise willkürlichen Verantwortungszuweisung.
Da sich die zahlreichen Mängel des Systems zugunsten der
DB Netz AG und zu Lasten ihrer Kunden auswirkten, würden letztere durch das System
unangemessen benachteiligt. Die Interessenvertreter stellten Änderungs- und
Optimierungsvorschläge sowie denkbare neue Konzepte vor.
Im Rahmen der sich den Redebeiträgen anschließenden Diskussion wurde das Anreizsystem
kontrovers diskutiert. Die Bundesnetzagentur konnte durch die Veranstaltung
zahlreiche neue Erkenntnisse zu seiner Umsetzung in der Praxis gewinnen. Sie
sieht ihre derzeitige Auffassung von der Unausgewogenheit des Anreizsystems und
von dem dringenden Erfordernis seiner marktgerechten Anpassung bestätigt. An der
konstruktiven Fortentwicklung wird die Bundesnetzagentur im Rahmen ihres Regulierungsauftrags
aktiv mitwirken.
4.3 Anreizsystem für Serviceeinrichtungen
§ 24 Abs. 1 EIBV verpflichtet die Betreiber von Serviceeinrichtungen, ihre Entgelte so
zu gestalten, dass sie durch leistungsabhängige Bestandteile den EVU und den
Betreibern der Serviceeinrichtungen Anreize zur Verringerung von Störungen und zur
Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Serviceeinrichtungen bieten.
Die Bundesnetzagentur hat - im Rahmen der Vorabprüfung der Nutzungsbedingungen
für Personenbahnhöfe im Dezember 2006 - die DB Station & Service AG verpflichtet,
ein den gesetzlichen Bestimmungen entsprechendes Anreizsystem zu entwickeln.
Bislang hatte die DB Station & Service AG ihr Anreizsystem im Sinne des §
24 Abs. 1 EIBV auf einen einzigen Fall beschränkt: einen Bonus für EVU, die den
Gesamtausfall der Beleuchtung an einem Bahnsteig melden. Einen Malus bei Störungen
sah das Anreizsystem nicht vor. Nach Auffassung der Bundesnetzagentur
liegt eine Störung vor, wenn das Halten der Züge am Bahnsteig und das Ein- und
Aussteigen durch die Fahrgäste unmöglich, unsicher oder erheblich erschwert ist.
Die Bundesnetzagentur wird die Betreiber von Personenbahnhöfen verpflichten, ein
Anreizsystem einzuführen, das zumindest bei den folgenden Störungen eingreift:
- Ausfall der Beleuchtung am Bahnsteig oder in den Zuwegungen,
- Glatteis, nicht geräumter Schneefall, der ein Ein- und Aussteigen unsicher macht,
- Schäden an den Bahnsteigen und in den Zuwegungen, die Sturzgefahren herbeiführen,
- fehlende, unvollständige oder nicht lesbare Fahrpläne,
- fehlende, unvollständige oder falsche Fahrgastinformationen (soweit vertraglich
geschuldet),
- fehlendes Stationsschild.
5 Ökonomische Regulierung/Entgelte
Die Bestimmung und Erhebung der Entgelte für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur
ist ein zentrales Element seiner diskriminierungsfreien Nutzung. Überhöhte, prohibitiv
wirkende oder diskriminierende Nutzungsentgelte können bewirken, dass die
Ausübung gesetzlich verankerter Zugangsrechte erheblich erschwert bzw. in wettbewerbswidriger
Weise unterlaufen wird.
Sowohl die EIU als auch die Zugangsberechtigten und alle übrigen Marktteilnehmer
benötigen Rechtsklarheit und -sicherheit über die den EIU obliegenden Verpflichtungen
zur Entgeltgestaltung sowie über die der Bundesnetzagentur zur Verfügung stehenden
Regulierungsinstrumente.
Die Regelungsdichte der eisenbahnrechtlichen Vorschriften zu Fragen der Entgeltregulierung
bleibt im Vergleich zu den rechtlichen Vorgaben in anderen regulierten Sektoren
deutlich zurück. Der Kern der eisenbahnrechtlichen Entgeltregulierung befindet
sich in den Vorgaben des AEG (§ 14 Abs. 4 und 5 AEG) und der EIBV (§ 21 Abs.1, 4
und 5; § 24 Abs. 1 EIBV). Die Regelungen dienen der Umsetzung der Richtlinie
2001/14/EG.
Vor dem Hintergrund stark divergierender Verständnisse in der wissenschaftlichen
Fachliteratur untersuchen, ob und inwieweit die rechtlichen Vorgaben zur Entgeltregulierung
in § 14AEG für den Zugang zu Schienenwegen und Serviceeinrichtungen
einen Voll-, Grenzkosten- oder Effizienzmaßstab beinhalten und wie diese zu prüfen
sind, hat die Bundesnetzagentur im November 2006 einen Gutachtenauftrag ausgeschrieben
und vergeben. Prof. Dr. Jürgen Kühling (Universität Karlsruhe/Regensburg)
wurde im Rahmen einer beschränkten Ausschreibung am 15.11.2006 der Auftrag zur
Erteilung o. g. Gutachtens erteilt. Ziel des Gutachtens war es dabei insbesondere, die
im Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) und in der Eisenbahninfrastruktur-
Benutzungsverordnung (EIBV) gewählten unbestimmten Rechtsbegriffe konkret zu
bestimmen und die im Gesetz veranlagten Grundsätze für die Entgeltregulierung aus
juristischer und ökonomischer Sicht vertiefend zu beleuchten. Zum 28.02.07 lag das
Gutachten in seiner endgültigen Fassung der Bundesnetzagentur vor. Es ist in einer
Lang- und einer Kurzfassung auf der Internetseite der Bundesnetzagentur abgelegt
(www.bundesnetzagentur.de).
5.1 Zusammenfassung zum Gutachten von Prof. Dr. Kühling zur
Klärung von Entgeltfragen nach AEG und EIBV
Aus dem Gutachten ergeben sich für die Bundesnetzagentur neue Erkenntnisse.
Zum einen wurde deutlich sichtbar, dass sich durch die gesamte Prüfung der Entgelte
- neben der Unterscheidung zwischen Schienenwegen und Serviceeinrichtungen -
die Unterteilung in Entgeltmaßstab und spezifisch eisenbahnrechtlicher Entgeltgrundsätze
wie ein roter Faden zieht. Der Entgeltmaßstab bestimmt als Kontrollmaßstab
die insgesamt berücksichtigungsfähigen Kosten, während die Entgeltgrundsätze festlegen,
aus welchen Bestandteilen (Basiskosten; Aufschläge) sich die einzelnen Entgelte
zusammensetzen dürfen.
Detaillierter dargestellt, ergibt sich, dass der Entgeltmaßstab der Kontrollmaßstab für
die Überprüfung der berechneten Entgelthöhe ist, wie er in Art. 6 Abs. 1 und 2 RL
2001/14/EG und in § 14 Abs. 4 S. 1 und Abs. 5 AEG normiert wurde. Er bezieht sich
also nicht auf die Art und Weise der Berechnung des Entgeltes, sondern nur auf die
Kontrolle der Entgelthöhe. Dieser Maßstab bezieht sich dabei immer auf die insgesamt
im Rahmen der Entgeltberechnung berücksichtigungsfähigen Kosten. Ihm liegt
eine summenmäßige Betrachtung zugrunde. Bei dem im Gesetz für die Nutzung von
Schienenwegen angelegten Vollkostenmaßstab darf die Summe der Entgelte die
Summe der Vollkosten nicht übersteigen; für Serviceeinrichtungen gilt der Grundsatz
des Preishöhenmissbrauchs.
Unter Entgeltgrundsätzen sind die Vorgaben für die Art und Weise der Berechnung
der Entgelte zu verstehen. Dabei verwendet sowohl die RL 2001/14/EG als auch das
nationale Recht den Begriff des Entgeltgrundsatzes in einem doppelten Verständnis,
was zu begrifflichen Verwirrungen führt. Insoweit lässt sich zwischen "normativen"
und "betrieblichen" Entgeltgrundsätzen unterscheiden. Bei den normativen Entgeltgrundsätzen
handelt es sich um normative Vorgaben in Bezug auf die Entgeltberechnung,
wie sie insbesondere in Art. 7 und 8 (Ausnahmen) RL 2001/14/EG und § 14
Abs. 4 S. 2 und 3 AEG sowie §§ 20 - 24 EIBV geregelt sind. Der Begriff der Entgeltgrundsätze
wird darüber hinaus sowohl in Anhang I Punkt 2 RL 2001/14/EG als auch
in Anlage 2 Punkt 2 EIBV als verpflichtender Inhalt der Schienennetz-
Nutzungsbedingungen aufgeführt. Der Betreiber der Infrastruktur ist danach verpflichtet,
die Entgeltgrundsätze darzulegen. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift kann
es jedoch nicht darum gehen, die normierten Entgeltgrundsätze rein textmäßig in die
Schienennetz-Nutzungsbedingungen aufzunehmen. Vielmehr soll der Nachfrager
nach einer Infrastrukturnutzung im Voraus erkennen können, auf welche Art und
Weise sich das von ihm zu zahlende Entgelt berechnet. Folglich hat der Betreiber der
Infrastruktur in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen die von ihm verwendete
Entgeltberechnungsmethode und damit sein Entgeltberechnungsmodell darzulegen.
Diese stellen als Pendant zu den gesetzlichen, normativen Vorgaben die betrieblichen
Entgeltgrundsätze dar.
Zum anderen tritt deutlich hervor, dass Entgeltgrundsätze in dieser Form eine sektorspezifische
Besonderheit der Regulierung der Entgelte im Eisenbahnsektor darstellen.
Denn die anderen Netzwirtschaften kennen Entgeltgrundsätze in dieser Form
nicht. Dort erfolgt die Entgeltberechnung vielmehr ausschließlich anhand einer
Kostenzuschlüsselung auf die einzelnen Leistungen. Auch die Entgelte im Eisenbahnsektor
bedienen sich grundsätzlich einer solchen Zuschlüsselung, allerdings
wird diese durch die Entgeltgrundsätze und die darin enthaltene Aufspaltung verschiedener
Entgeltbestandteile normativ vorstrukturiert und insoweit überlagert.
Für die regulatorische Kontrolle der Entgelte ergibt sich aus der Normierung von Entgeltmaßstab
und Entgeltgrundsätzen ein logischer Zweischritt: Zunächst sind die gemäß
dem Entgeltmaßstab insgesamt berücksichtigungsfähigen Kosten zu ermitteln.
Anschließend ist zu prüfen, ob diese Kosten entsprechend der Entgeltgrundsätze auf
die einzelnen Entgelte verteilt wurden.
Des weiteren ergibt sich im Rahmen der Entgeltregulierung die vorgenannte und
zwingend vorzunehmende Unterscheidung zwischen Betreibern der Schienenwege
und Betreibern von Serviceeinrichtungen:
5.1.1 Schienenwege
Der Gutachter gelangt bei der Erhebung der Entgelte für Schienenwege zu dem Ergebnis,
dass sich das jeweilige Wege- oder Trassenentgelt aus den Grenzkosten für
die Pflichtleistung, Zuschlägen für Umwelt und Knappheit, ggf. eines Vollkostenaufschlages
bis zur Höhe der Vollkosten (abzüglich möglicher Nachlässe) sowie der
Rendite ergibt. Die vom Gesetzgeber im Widerspruch dazu erscheinende Regelung
zur Anwendung einer Mischkalkulation (§ 14 Abs. 4 Satz 2 AEG spricht von der Möglichkeit,
Kostenzuordnungen verursachungsgerecht nach Verkehrsarten vorzunehmen;
§ 21 Abs. 4 EIBV sieht dies ausdrücklich vor) löst der Gutachter zielgerichtet in
der Weise, dass die Anwendung einer solchen Mischkalkulation zwar zulässig ist,
aber Verkehre bestimmter Marktsegmente weder über- noch unterproportional belasten
darf und somit eine Diskriminierung auszuschließen ist. Ein effizienzorientiertes
Anreizelement bei der Entgeltbildung ist im AEG, abweichend von der Festlegung
in Art. 6 Abs. 2 RL 2001/14/EG, derzeit nicht vorgesehen.
Als ein mögliches Schema der Entgeltprüfung wird im Gutachten der nachfolgende
Aufbau vorgeschlagen.
Tabelle 3: Schema der Entgeltprüfung
Aufwand Erlöse
Gesamtkosten
./. nicht anrechenbare Kosten
= Vollkosten
./. staatliche und private Zuschüsse
+ Rendite
= anrechenbare Kosten.
Gesamtentgelterlöse = Summe der anrechenbaren
Kosten;
diskriminierungsfreie Bildung von Entgelten,
entsprechend ihres verursachten
Aufwandes auf Basis der Entgeltgrundsätze
(Kostenstellen- und -
trägerrechnung).
5.1.2 Serviceeinrichtungen
Für den Bereich der Serviceeinrichtungen sind die gesetzlichen Vorgaben weniger
detailliert. Einziger gesetzlicher Maßstab ist, dass die Preise den Wettbewerb nicht
missbräuchlich beeinträchtigen dürfen. Damit gewährt der Gesetzgeber den Betreibern
von Serviceeinrichtungen eine große Flexibilität und einen gewissen Entscheidungsspielraum
hinsichtlich der Konzeption sowie der Anwendung von Entgeltsystemen
im Einzelfall. Die Kontrolle der Entgelte durch die Bundesnetzagentur orientiert
sich in erster Linie an der Überprüfung eines Preishöhenmissbrauchs. Missbräuchliche
Preise können dabei in drei Fällen vorliegen: Diskriminierende Entgeltgestaltung
(-bildung), missbräuchlicher (zu hoher) Preis, wettbewerbshindernde Preishöhe
(Dumpingpreis). Hierbei kann die Bundesnetzagentur, ähnlich wie im GWB, Kostensenkungspotenziale
bei der Prüfung der Entgelte berücksichtigen. Zur Prüfung im
Einzelnen schlägt der Gutachter einen Methodenmix aus Vergleichsmarktverfahren,
analytischem Kostenmodell und effizienzorientierter Einzelkostenprüfung vor. Für die
Serviceeinrichtungen schließt der Gutachter die Anwendung einer Anreizregulierung
mit dem Ziel einer Anpassung an die Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung
nicht aus.
5.1.3 Zusammenfassung
Als Fazit bleibt der Bundesnetzagentur festzuhalten, dass mit Vorlage des Entgeltgutachtens
zunächst eine umfassende grundsätzliche Betrachtung der juristischen
Fragestellungen vorliegt. Das Gutachten zeigt die Chancen und ebenso Grenzen der
aktuellen Rechtslage deutlich auf. Hiermit wird die Bundesnetzagentur zukünftig insbesondere
in der Lage sein, die im Gesetz zwingend vorgeschriebene Unterteilung
zwischen Entgeltmaßstab als Kontrollmaßstab für die Entgelthöhe und Entgeltgrundsätze
als Verteilungsgrundlage der Kosten auf die Entgelte im Rahmen der Entgeltregulierung
zu berücksichtigen. Entgeltgrundsätze werden hierbei klar als sektorspezifische
Besonderheit herausgestellt, wonach bei Trassenentgelten die Kostenzuschlüsselung
durch sog. normative Vorgaben überlagert wird. Die ökonomischen
Betrachtungen des Gutachtens geben der Bundesnetzagentur einen ersten Einblick
in die vielfältigen Fragestellungen, die bei der Prüfung der Entgelte einer Beantwortung
zugeführt werden müssen. Der ökonomische Teil des Gutachtens widmet sich
hier insbesondere der theoretischen Betrachtung von kostenrechnerischen Einzelfragen.
Für die nächsten Monate wird es nun darauf ankommen, die vorgestellten Prüfungspunkte
konzeptionell und einzelfallbezogen praktisch umzusetzen. So muss die Bundesnetzagentur
u. a. eruieren, inwieweit die Marktüblichkeit bei der in § 14 Abs. 4 S. 1 AEG erwähnten Rendite rechnerisch ermittelt werden kann. Das Gutachten empfiehlt hierfür einen Methodenmix aus buchwertorientierten Methoden, Benchmarking
und Erfahrungen aus anderen deutschen Netzindustrien.
5.2 Derzeitiger Stand der Entgeltregulierung
Auf der Grundlage des der Bundesnetzagentur vorliegenden Gutachtens zur Klärung
von Entgeltfragen nach AEG und EIBV werden zukünftig die Entgelte von ca. 1.000
Eisenbahninfrastrukturunternehmen zu prüfen sein.
Bisher wurden Vorermittlungen in folgenden Fällen durchgeführt:
Auf Grund einer Beschwerde über eine Preiserhöhung zum 01.07.06 musste die
Bundesnetzagentur entscheiden, ob die Mainländebahn Ochsenfurt ein BdS oder
eine Serviceeinrichtung ist. Im vorliegenden Fall handelt es sich um einen 2,7 km
langen Schienenstrang mit einem Gleisanschließer, mehreren Ladestellen sowie einem
Hafenbetrieb. Die Mainländebahn wird als Servicebetrieb anerkannt, da der
Schienenweg als Bindeglied zwischen Hafen und Ladestellen fungiert.
Die Veolia Verkehr Sachsen-Anhalt GmbH beschwert sich über intransparente
Trassenpreisabrechnungen der DB Netz AG. Die einzelnen Bestandteile des Trassenentgeltes
sind nicht bzw. nicht ausreichend aufgeschlüsselt. Das betrifft insbesondere
den Regionalfaktor. Die noch ausstehenden Informationen wurden vom o. g.
Unternehmen angefordert.
Die Rurtalbahn / EVS übersandte eine Mitteilung nach § 14d Nr. 6 AEG. Diese kann
für das Jahr 2006 nicht akzeptiert werden. Im November und Dezember 2006 fanden
Gespräche zwischen der BNetzA und der Rurtalbahn hinsichtlich der SNB und NBS
mit dem Ergebnis der Anpassung statt. In Kürze werden die entsprechenden Dokumente
in das Internet zur Stellungnahme der Betroffenen eingestellt.
Die Ostseeland Verkehr GmbH beschwert sich gegenüber DB Station und Service
AG über die drastisch erhöhten Stationspreise in Berlin 01.06.06. Das Unternehmen
wurde auf das ausstehende Entgeltgutachten verwiesen.
In der juristischen und ökonomischen Umsetzung des vorgenannten Gutachtens entwickelt
die Bundesnetzagentur derzeit die für eine Prüfung von Entgeltsystemen erforderlichen
Verfahrensschritte und die zugehörigen Prüfungsmethoden. Zur nachhaltigen
Entwicklung von allgemein anwendbaren Prüfungsschemata ist beabsichtigt,
schrittweise das hierfür erforderliche Wissen und die praktischen Erfahrungen zu
sammeln. Aufgrund einer Vielzahl von Beschwerden soll zum einen im Rahmen von
Einzelverfahren die Bepreisung von sog. Ladestraßen, von ausgewählten Personenbahnhöfen
sowie von Trassen überprüft werden. Zum anderen sollen parallel hierzu
die in diesen Verfahren gewonnenen Erkenntnisse auf die bereits begonnene konzeptionelle
Tätigkeit anwendet werden.
Parallel zu der Überprüfung der Stationsentgelte ist beabsichtigt, vornehmlich die
Trassenpreise der DB Netz AG zu prüfen. Die Marktteilnehmer fürchten gerade im
Hinblick auf die bereits in diesem Jahr angekündigten Preiserhöhungen irreversible
Nachteile für den Verkehrsträger Schiene.
6 Anfragen
Die Bundesnetzagentur beantwortete zahlreiche Anfragen von Aufgabenträgern,
Wettbewerbern und Privatpersonen zur Einzelfragen u.a. des Netzzugangs, der
Rechtsmäßigkeit von Stilllegungen von Strecken und möglichen Diskriminierungen.
So richtete der Verband Region Stuttgart einen umfänglichen Fragenkatalog zu zugangsrelevanten
Tatsachen an die Bundesnetzagentur, der von dieser ausführlich
beantwortet worden ist. Der Verband Region Stuttgart ist Aufgabenträger für den S-Bahnverkehr
in der Region Stuttgart sowie für regionalbedeutsame Schienenstrecken
mit Ausgangs- und Endpunkt innerhalb der Region. Die Geschäftsstelle bereitet die
Vergabe der Betriebsleistung von S-Bahn und Nebenbahnen im Wettbewerb mittels
europaweitem Teilnahmeverfahren vor.
Aufgrund einer Anfrage von Netzwerk Privatbahnen wurde eine Stellungnahme
durch die Bundesnetzagentur dahingehend verfasst, ob die DB Netz AG ihre Zugnummern
zu neutralisieren habe, um eine Diskriminierung nach § 14 Absatz 1 AEG
zu unterbinden. Netzwerk Privatbahnen befürchtete, dass aus den Zugnummern für
jeden Mitarbeiter des Betreibers der Schienenwege erkennbar wäre, dass es sich um
ein konzerninternes oder konzernexternes EVU handelte. Aufgrund dessen könnte
eine Bevorzugung der konzerninternen Unternehmen bei der Trassenvergabe erfolgen.
Die Überprüfung ergab, dass es keinerlei Anzeichen für eine Diskriminierung
aufgrund der Zugnummern gibt.
7 Internationales
7.1 Working Group Rail Regulatory Bodies
Die Bundesnetzagentur hat im Jahre 2006 an den regelmäßigen Beratungen der von
der Europäischen Kommission einberufenen Arbeitsgruppe "Working Group Rail Regulatory
Bodies" teilgenommen. Die Arbeitsgruppe wird gebildet durch Vertreter der
Europäischen Kommission (Generaldirektion Energie und Verkehr, Generaldirektion
Wettbewerb) und der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sowie Norwegens
und der Schweiz. Die Beratungen der "Working Group Rail Regulatory Bodies" werden
durch eine sog. "Task Force" vorbereitet. Neben der Europäischen Kommission
und den Eisenbahnregulierungsbehörden von Großbritannien, Österreich, Portugal,
Lettland und den Niederlanden trägt die Bundesnetzagentur in der "Task Force" zu
einer gründlichen Vorbereitung der Beratungen bei.
Die "Working Group Rail Regulatory Bodies" dient zum einen als Forum eines fachlichen
Austauschs der nationalen Eisenbahnregulierungsbehörde mit der Europäischen
Kommission und den Marktbeteiligten auf europäischer Ebene. Vertreter insbesondere
der europäischen Verbände und Interessensvertretungen (CER, ERFA,
EIM, ERFCP, UIRR, UIC, FTE, RNE, u.a.) werden regelmäßig zu den Beratungen
der Arbeitsgruppe eingeladen, um in einem offenen Diskurs die wechselseitigen Erwartungen
zu erörtern. Der Bundesnetzagentur und den weiteren nationalen Eisenbahnregulierungsbehörden
dient die "Working Group Regulatory Bodies" als wichtiger
Rahmen für den Austausch der bisherigen Erfahrungen und für Annäherungen an
"best practice"-Grundsätze. Die Bundesrepublik Deutschland gilt auf Grund der bereits
im Jahre 1994 begonnenen Liberalisierung des Schienenzugangs und der seit
dem Jahre 2002 durchgeführten 509 Netzzugangsverfahren im europäischen Vergleich
als einer der vergleichsweise fortgeschrittenen regulierten Märkte. Die Bundesnetzagentur
wird als "erfahrener Regulierer" wahrgenommen, und sie kommt den
regelmäßigen Anfragen der Europäischen Kommission und anderer Mitgliedsstaaten,
über bisherige Regulierungserfahrungen zu berichten, stets gerne nach.
Sie pflegt auch aus diesem Grunde einen über die institutionalisierten Beratungen in
Brüssel hinausgehenden kontinuierlichen Informationsaustausch mit den anderen
nationalen Eisenbahnregulierungsbehörden und der Europäischen Kommission. So
haben Vertreter der Bundesnetzagentur im Jahre 2006 die Erfahrungen und die
Standpunkte der deutschen Eisenbahnregulierungsbehörde auf Einladung anderer
Regulierungsbehörden und europäischer Interessensvereinigungen in Konferenzen
und Workshops vorgetragen.
Ein regelmäßiger fachlicher Austausch über die Grundsätze und Methoden der Regulierung
besteht insbesondere bereits mit den in der Eisenbahnregulierung tätigen Behörden in Großbritannien, Frankreich, den Niederlanden, Lettland, Ungarn, Österreich
und der Schweiz.
7.2 International Group for Improving the Quality of Rail Transport
in the North-South-Corridor
Darüber hinaus nimmt die Bundesnetzagentur an den vierteljährlich stattfindenden
Treffen der Arbeitsgruppe IQ-C teil. Das seit dem Jahr 2003 von der Europäischen
Kommission mandatierte Projekt "International Group for Improving the Quality of Rail
Transport in the North-South-Corridor" hat sich zum Ziel gesetzt, die im Bereich des
grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehrs bestehenden Wettbewerbshindernisse
festzustellen, zu analysieren und der Europäischen Kommission Lösungsvorschläge
und Verbesserungsmöglichkeiten zu unterbreiten.
Die Arbeitsgruppe IQ-C besteht aus Vertretern der Regulierungsbehörden der Niederlande,
Italien, Schweiz und Deutschland. Derzeit liegt der Fokus der regulatorischen
Betrachtungen und Untersuchungen auf der Strecke Rotterdam - Köln - Bern -
Mailand. Die Vertreter der Regulierungsbehörden stimmen derzeit darin überein,
dass nicht nur aus unterschiedlichen technischbetrieblichen Standards der einzelnen
Mitgliedstaaten Erschwernisse für den grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr herrühren.
Insbesondere voneinander abweichende Verfahrensabläufe bei der Netzfahrplanerstellung,
der im europäischen Raum bislang nicht einheitlich geregelten Prioritäten
bei der Vergabe von Trassen und die teilweise unterschiedlichen Modalitäten im
Bereich der Zollabfertigung sind einer weiteren Stärkung des intermodalen Wettbewerbs
nicht förderlich.
Für die Entwicklung von kurz-, mittel- und langfristigen Verbesserungs- bzw. Lösungsmöglichkeiten
lädt die Arbeitsgruppe sowohl interessierte Kreise als auch einzelne
Eisenbahnunternehmen ein, um in einem gemeinsamen Gedankenaustausch
die behördlich festgestellten Unzulänglichkeiten zu erörtern und die Belange der
Marktteilnehmer zu erfahren. Auch anhand der Bedürfnisse der Eisenbahnunternehmen
sollen - so ein großes Ziel dieser Arbeitsgruppe - praktikable Vorgehensweisen
der Europäischen Kommission zur Förderung des europäischen Eisenbahnverkehrs
unterbreitet werden, die dann in den Europäischen Leitgedanken und Richtlinien Eingang
finden sollen.
Im Weiteren begleitet die Bundesnetzagentur in Zusammenarbeit mit den IQ-C-Regulierungsbehörden
die ersten Schritte zur Entwicklung einer europäisch einheitlich
anwendbaren Software "pathfinder". Damit soll für alle europäischen Eisenbahnunternehmen
zu gleichen Bedingungen kostenlos der Zugang zu allen betrieblich
notwendigen Streckendaten von Trassierungsmöglichkeiten im europäischen Raum
realisiert werden. Eine Aufgabe der IQ-C-Arbeitsgruppe besteht hierbei darin, die diskriminierungsfreie
Anwendungsmöglichkeiten dieser Kommunikationssoftware sicherzustellen und zu beobachten, inwieweit ein solches Mittel in der Praxis zu einer
Vereinfachung und Kostenreduzierung im Rahmen von internationalen Trassenanmeldungen
führen kann.
7.3 Rail Net Europe
Die Bundesnetzagentur hat 2006 an Veranstaltungen der Rail Net Europe (RNE),
einer Vereinigung europäischer EIU, teilgenommen.
RNE wurde im September 2002 zunächst als Kooperation europäischer EIU gegründet.
Zum 01. Januar 2004 wurde der Verein Rail Net Europe mit Sitz in Wien und
Satzung nach österreichischem Recht gegründet. RNE versteht sich als eine Vertriebs-
und Marketingorganisation europäischer EIU. Laut Vereinssatzung verfolgt
RNE u.a. folgende Vereinsziele:
- Förderung der Entwicklung und Wettbewerbsfähigkeit des internationalen
Schienenverkehrs durch Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den
Mitgliedern (insbes. durch sog. "One-Stop-Shop-Netzwerk" [OSS]),
- Koordination, Harmonisierung und Überwachung der Abläufe und Aktivitäten
im internationalen Vertrieb.
8 Kostenbescheide
Mit der Änderung der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen
der Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEGebV) im Juni 2005 werden
für Amtshandlungen der Eisenbahnregulierung nach dem AEG und nach dem
Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) Kosten (Gebühren
und Auslagen) erhoben. Im Abschnitt 6 (Amtshandlungen der Regulierungsbehörde)
der Verordnung werden die einzelnen Gebührenpositionen aufgeführt. Für
die vollständige oder teilweise Zurückweisung eines Widerspruchs werden Gebühren
nach § 4BEGebV erlassen. Die Gebühren für die Eisenbahnregulierung werden
nach Zeitaufwand § 2 BEGebV festgesetzt. Der Stundensatz beträgt 160 DM
(81,81 €) und für jede angefangene Viertelstunde werden 40 DM (20,45 €) nach der
Verordnung erlassen.
Tabelle 1: Erlassene Kostenbescheide nach Abschnitt 6 der BEGebV
Anzahl der
Bescheide
Gebührenposition
Gegenstand Rechtsgrundlage
5 Nr. 601
Überwachung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur
aufgrund eines Verdacht, einer Beschwerde oder einer
Stichprobe, wenn der Verdacht oder die Beschwerde
verantwortlich veranlasst, oder ein Verstoß gegen eine
Rechtsvorschrift festgestellt wurde
§ 14c Abs. 1 AEG
8 Nr. 603 Widerspruch gegen Ergebnisse und Entscheidungen
gemäß § 14d AEG § 14f Abs. 1 AEG
1 Nr. 601 und
603 s.o. § 14c Abs. 1 AEG und
§ 14f Abs. 1 AEG
3 Nr. 602 Anweisung zur Einhaltung von Bestimmungen über den
Zugang zur Eisenbahninfrastruktur § 14c Abs. 1 AEG
Im Jahr 2006 wurden insgesamt 21 Gebührenbescheide den Gebührenschuldnern
zugestellt. Außerdem wurden zwei Widersprüche nach § 4 BEGebV erlassen. Zwei
Kostenbescheide wurden erlassen für die Zusendung von Abschriften und Dateien.
Es ergeben sich Gebühreneinnahmen in Höhe von 132.553,05 €. Von den Forderungen
wurden bisher durch die Kostenschuldner 41.435,10 € beglichen. Gegen einen
Kostenschuldner wurden Mahnkosten und Säumniszuschläge in Rechnung gestellt.
Diese wurden nicht beglichen, es wurde die Vollstreckung eingeleitet. Von 12 Gebührenbescheidempfängern
wurde Widerspruch gegen die Kostenbescheide bei der
Bundesnetzagentur eingereicht. Seit des Übergangs der Regulierungsaufgaben im
Eisenbahnsektor auf die Bundesnetzagentur wurde insgesamt gegen 15 Kostenfestsetzungsbescheide
Widerspruch erhoben. Die juristischen Auseinandersetzungen
hierüber dauern noch an.
9 Öffentlichkeitsarbeit / Tagungen
Die Bundesnetzagentur hat im Jahr 2006 erstmals zusammen mit der Universität Tübingen
und dem Eisenbahn-Bundesamt die eisenbahnrechtlichen Forschungstage
vom 06. bis 07. September 2006 in Tübingen veranstaltet. Die erfolgreiche Reihe
"Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts" fand zum zwölften Mal in den Räumlichkeiten
der Universität Tübingen statt. Die Fachtagung hat sich inzwischen zu der führenden
Tagung der "Eisenbahnjurist/inn/en" entwickelt. Auch im Jahr 2006 hat sie
wieder aktuelle Themen aus den Bereichen der Eisenbahnaufsicht, Planfeststellung
und Regulierungsrecht beleuchtet. Experten aus allen Bereichen des Eisenbahnwesens
waren als Referent/inn/en und Teilnehmer/inn/en aktiv beteiligt. An der Veranstaltung
nahmen ca. 180 Teilnehmer/ innen aus Fachkreisen teil.
Mitarbeiter der Bundesnetzagentur haben im Jahr 2006 auf zahlreichen Tagungen,
Seminaren, Konferenzen und Workshops die Entscheidungen und Arbeitsschwerpunkte
der Eisenbahnregulierung erläutert. Die Veranstaltungen zu vielfältigen Themen
des Eisenbahnbereichs und der Regulierung netzgebundener Industrien wurden
auch zu einem intensiven und fruchtbaren Dialog mit den jeweiligen Vortragenden
und den Teilnehmern genutzt.
10 Eisenbahninfrastrukturbeirat
Gemäß § 4 Abs. 4 des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes (BEVVG)
wird bei der Bundesnetzagentur ein besonderer Beirat für Fragen des Zugangs zur
Eisenbahninfrastruktur gebildet (Eisenbahninfrastrukturbeirat). Er besteht aus jeweils
neun Mitgliedern des Deutschen Bundestags und des Bundesrates. Die Vorschriften,
die gemäß des Gesetzes über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation,
Post und Eisenbahnen (BundesnetzagenturG) für den Beirat bei der
Bundesnetzagentur gelten, sind sinngemäß auch auf den Eisenbahninfrastrukturbeirat
anzuwenden.
Gemäß § 35AEG hat der Eisenbahninfrastrukturbeirat die Aufgabe, die Regulierungsbehörde
bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben und der Erstellung des Tätigkeitsberichtes
zu beraten und der Regulierungsbehörde Vorschläge für die Schwerpunkte
ihrer Tätigkeit zu machen.
Tabelle 4: Mitglieder des Eisenbahninfrastrukturbeirates
Name / Funktion Adresse
Vorsitzender
Dr. Alois Rhiel
Postfach 80 01
53105 Bonn
Staatsminister für Wirtschaft, Verkehr und
Landesentwicklung des Landes Hessen
Postfach 3129
65021 Wiesbaden
Stellv. Vorsitzender
Dirk Fischer, MdB (ab 6.6.07)
Platz der Republik 1
11011 Berlin
Bundestag Platz der Republik 1
11011 Berlin
Mitglieder stellvertretende Mitglieder
Ferlemann, Enak, MdB Storjohann, Gero, MdB
Fischer, Dirk, MdB Brunnhuber, Georg, MdB
Obermeier, Franz, MdB Friedrich, Dr. Hans-Peter, MdB
Beckmeyer, Uwe, MdB (bis 6.6.07 Stellvertretender
Vorsitzender) Burkert, Martin, MdB
Paula, Heinz, MdB Faße, Annette, MdB
Schwarzelühr-Sutter, Rita, MdB Hacker, Hans-Joachim, MdB
Friedrich, Horst, MdB Brüderle, Rainer, MdB
Heilmann, Lutz, MdB Menzner, Dorothee, MdB
Hermann, Winfried, MdB Hofreiter, Dr. Anton, MdB
Bundesrat
Mitglieder stellvertretende Mitglieder
Köberle, Rudolf
Staatssekretär im Innenministerium des Landes
Baden-Württemberg
Dorotheenstr. 6
70173 Stuttgart
Rech, Heribert
Innenminister des Landes Baden-Württemberg
Dorotheenstr. 6
70173 Stuttgart
Huber, Erwin
Bayerischer Staatsminister für Wirtschaft, Infrastruktur,
Verkehr und Technologie
80525 München
Spitzner, Hans
Staatssekretär im Bayerischen Ministerium für
Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie
80525 München
Junge-Reyer, Ingeborg
Senatorin bei der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung
des Landes Berlin
Württembergische Str. 6
10707 Berlin
Dellmann, Reinhold
Minister für Infrastruktur und
Raumordnung des Landes Brandenburg
Postfach 601161
14411 Potsdam
N. N.
Senator bei der Behörde für Bau, Umwelt, und
Verkehr der Freien Hansestadt Bremen
Ansgaritorstraße. 2
28195 Bremen
Gedaschko, Axel
Senator für Stadtentwicklung und Umwelt der
Freien und Hansestadt Hamburg
Stadthausbrücke 8
20355 Hamburg
Rhiel, Dr. Alois
Staatsminister für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung
des Landes Hessen
Postfach 3129
65021 Wiesbaden
Schröder, Sebastian
Staatssekretär im Ministerium für Verkehr, Bau
und Landesentwicklung des Landes Mecklenburg-
Vorpommern
19048 Schwerin
Hirche, Walter
Minister für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr des
Landes Niedersachsen
Postfach 101
30001 Hannover
Wittke, Oliver
Minister für Bauen und Verkehr des Landes
Nordrhein-Westfalen
Elisabethstr. 5-11
40217 Düsseldorf
Hering, Hendrik
Staatsminister für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft
und Weinbau des Landes
Rheinland-Pfalz
Postfach 3269
55022 Mainz
Georgi, Dr. Hanspeter
Minister für Wirtschaft und Arbeit des Saarlandes
Postfach 100941
66009 Saarbrücken
Jurk, Thomas
Staatsminister für Wirtschaft und Arbeit des
Freistaates Sachsen
Postfach 100329
01073 Dresden
Daehre, Dr. Karl-Heinz
Minister für Bau und Verkehr des Landes
Sachsen-Anhalt
Postfach 3653
39011 Magdeburg
Austermann, Dietrich
Minister für Wissenschaft, Wirtschaft und
Verkehr des Landes Schleswig-Holstein
Postfach 7128
24171 Kiel
Trautvetter, Andreas
Staatsminister für Bau und Verkehr des Landes
Thüringen
Werner-Seelenbinder-Str. 8
99096 Erfurt
Geschäftsstelle
Nicole Herr, Bundesnetzagentur
Postfach 80 01
53105 Bonn
11 Aufbau der Eisenbahnregulierung
Die Bundesnetzagentur überwacht seit dem 01.01.2006 die Einhaltung der Vorschriften
des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur. Hierzu wurde
der Aufbaustab Schiene in die Stab-Linienstruktur des Amtes implementiert und inzwischen
die Abteilung 7 "Eisenbahnregulierung" eingerichtet.
Mit dem Wechsel der Zuständigkeit vom EBA zur Bundesnetzagentur wurden zeitgleich
zwölf Beamtinnen und Beamte vom EBA zur Bundesnetzagentur versetzt.
Daneben wurden zwischenzeitlich weitere Beschäftigte vom EBA und von anderen
Bundesbehörden sowie externe Beschäftigte zur Bundesnetzagentur in den Aufbaustab
Schiene versetzt bzw. eingestellt, so dass Mitte 2007 ca. 38 Beschäftigte in der
Abteilung 7 tätig sind.
Die aufbauorganisatorische Struktur umfasst die Abteilung 7 "Eisenbahnregulierung"
mit den Referaten
- 701 Rechtliche und ökonomische Grundsätze der Eisenbahnregulierung,
- 702 Betriebswirtschaftliche Fragen der Entgeltkalkulation, Marktbeobachtung,
Statistik,
- 703 Zugang zur Schieneninfrastruktur und Dienstleistungen,
- 704 Zugang zu Serviceeinrichtungen und Dienstleistungen,
- 705 Entgelte für Schienenwege, Serviceeinrichtungen und Dienstleistungen.
Die avisierte Personalstärke umfasst insgesamt 45 Beschäftigte.
Der Leiter der Abteilung 7 "Eisenbahnregulierung", Herr Prof. Dr. Karsten Otte, hat
seinen Dienst am 20.10.2006 bei der Bundesnetzagentur angetreten. Der Referatsleiterstellen
wurden zwischen dem 1. Februar und 1. Mai 2007 besetzt. Die Planstellenbesetzungs-
und Einstellungsverfahren der Ausführungsstellen für den mittleren,
gehobenen und höheren Dienst können voraussichtlich bis Ende 2007 abgeschlossen
werden.
III Abkürzungsverzeichnis
A AEG Allgemeinen Eisenbahngesetzes
ANST
Allgemeine Geschäfts- und Nutzungsbedingungen
für Schienen-Tankstellen der DB Energie GmbH
B BdS Betreiber der Schienenwege
BEGebV
Verordnung über die Gebühren und Auslagen für
Amtshandlungen der Eisenbahnverkehrsverwaltung
des Bundes
BEVVG
Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung
des Bundes
BfW Bedingungen für Wartungseinrichtungen
BRE Bayerische Regionaleisenbahn GmbH
BZA Bundesbahn-Zentralamt
C CER
Community of European Railway and Infrastructure
Companies
D DB AG Deutschen Bahn AG
DB SImm Deutschen Bahn Services Immobilien GmbH
E EBA Eisenbahnbundesamt
EBO Eisenbahnbetriebsordnung
EdB Eisenbahnen des Bundes
EG Europäische Gemeinschaft
EIBV Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung
EIM European Rail Infrastructure Managers
EIU Eisenbahninfrastrukturunternehmen
EnWG Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung
ERFA European Rail Freight Association
ERFCP European Rail Freight Customers" Platform
ETCS European train control System
EU Europäische Union
EVS Euregio-Verkehrsschienennetz GmbH
EVU Eisenbahnverkehrsunternehmen
F FTE Forum Train Europe
G GSMR Global System for Mobile Communications - Rail
GVG Georg Verkehrsgesellschaft GmbH
GWBGesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
H HABIS Hafenbahn-Betriebs- und Informationssystem
HGK Häfen- und Güterverkehr Köln AG
Hmb/SH Hamburg7Schleswig Holstein
HPA Hamburg Port Authority
HWB Hochwaldbahn
I IFGInformationsfreiheitsgesetz
IQ-C
International Group for Improving the Quality of rail
transport in the North-South-Corridor
N NBS Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen
NBS-AT
Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen -
Allgemeiner Teil
Nds/Brm Niedersachsen/Bremen
NL Niederlassung
NOB Nord-Ostsee-Bahn
O OLA Ostseeland Verkehr GmbH
OSS One-Stop-Shop-Netzwerk
OVG Oberverwaltungsgericht
OVG Münster Oberverwaltungsgericht Münster
P PZB Punktförmige Zugbeeinflussung
R RNE Rail Net Europe
RNI DB RegioNetz Infrastruktur GmbH
RuT-K Rechnerunterstützte Trassenkonstruktion
SbV Sammlung betrieblicher Verfügungen
S SNB Schienennetz-Benutzungsbedingungen
T TKGTelekommunikationsgesetz
tkm Tonnenkilometer
TPS Modulares Trassenpreissystem
U UIC International Union of Railways
UIRR
International Union of combined Road - Rail
transport companies
V VDV Verbandes deutscher Verkehrsunternehmen
VG Verwaltungsgericht
Anlage 2
Tätigkeitsbericht 2007 für den
Bereich Eisenbahnen
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahn
Bericht nach § 14b Abs. 4 AEG
Bonn, April
2008 Drucksache 716/08 (PDF) 2
Herausgeber
Bundesnetzagentur für Elektrizität,
Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
Tulpenfeld 4
531113 Bonn
Tel.: +49 228 14-0
Fax: +49 228 14-8872
poststelle@bnetza.de
www.bundesnetzagentur.de
Vorwort
Seit dem 1. Januar 2006 nimmt die Bundesnetzagentur die Aufgabe wahr, die
Einhaltung der Rechtsvorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu
überwachen. Gemäß den Vorschriften im Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG), legt
die Bundesnetzagentur jährlich einen Bericht über ihre Tätigkeit sowie über die Lage
und Entwicklung auf diesem Aufgabengebiet vor. Der vorliegende "Tätigkeitsbericht
2007 für den Bereich Eisenbahnen" ist somit der zweite Bericht der
Bundesnetzagentur auf dem noch jungen Gebiet der Eisenbahnregulierung.
Schienengüterverkehr und Schienenpersonennahverkehr entwickeln sich weiter
positiv. Im Schienengüterverkehr wurde nach ersten Schätzungen im Jahr 2007 mit
einer Verkehrsleistung von 114 Mrd. Tonnenkilometern (Vorjahr: 107 Mrd.) eine neue
Rekordmarke erreicht. Im Schienenpersonennahverkehr wird ein Wachstum der
Verkehrsleistung von 1,6 Prozent gegenüber 2006 erwartet. Im
Schienenpersonenfernverkehr stagnierte der Markt wie schon in den Jahren zuvor.
Fehlender Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr ist hierfür der wohl
entscheidende Grund.
Im Schienengüterverkehr ist die Situation positiver zu bewerten. Während der
Gesamtmarkt zwischen 2002 und 2006 mit jährlich etwa 7 Prozent wuchs (von 81 auf
107 Milliarden Tonnenkilometer), wuchs die Verkehrsleistung von Wettbewerbern zur
Deutschen Bahn AG in diesem Zeitraum mit durchschnittlich 45 Prozent pro Jahr. Sie
konnten damit ihren Marktanteil von 5 Prozent im Jahr 2002 auf 16 Prozent im Jahr
2006 steigern. Im Schienenpersonennahverkehr erreichten die Wettbewerber
inzwischen einen Marktanteil von 7 Prozent an der Verkehrsleistung.
An diesen Zahlen lässt sich eindrucksvoll belegen, dass Wettbewerb die Attraktivität
des Verkehrsträgers Schiene steigert. Ohne Wettbewerb bleibt ein Wachstum der
Verkehrsleistungen aus. Es ist also noch viel Potenzial im Markt. Bisher bleibt die
Deutsche Bahn AG, jedoch trotz positiver Wettbewerbsentwicklung in den
Schienenverkehrssegmenten, das marktbeherrschende Unternehmen.
Eine wesentliche Aufgabe der Bundesnetzagentur zur Förderung des Wettbewerbs
ist die Sicherstellung des diskriminierungsfreien Zugangs zu Eisenbahninfrastruktur.
Dies betrifft etwa die Nutzung von Schienenwegen oder Bahnhöfen durch
Eisenbahnverkehrsunternehmen. Im Laufe des letzten Jahres hat die
Bundesnetzagentur die Nutzungsbedingungen vieler Infrastrukturbetreiber geprüft
und Verbesserungen durchgesetzt. In zahlreichen Zugangsverfahren wurden zudem
konkrete Einzelfallentscheidungen zu verschiedensten Diskriminierungstatbeständen
getroffen. Diese betreffen z.B. eine verbesserte Abstimmung bei Baumaßnahmen
sowie Regelungen in Betriebsleitzentralen der DB Netz AG.
Die allgemeinen Preissteigerungen bei den Nutzungsentgelten der
Schieneninfrastruktur liegen seit mehreren Jahren deutlich oberhalb der Inflationsrate
und stehen damit im Gegensatz zu durch Wettbewerb sinkenden Preisen auf den
Eisenbahnverkehrsmärkten. Die Bundesnetzagentur beobachtet diese Entwicklung
mit großer Sorge, zumal diese Kosten (Nutzungsentgelte) im Durchschnitt eine Drittel
der Gesamtkosten eines Eisenbahnverkehrsunternehmens ausmachen. Eine
Arbeitsgruppe der Bundesnetzagentur hat auf Basis einer Protokollerklärung von
BMVBS, BMF und BMWi ein Konzept zur Anreizregulierung für die
Entgeltregulierung entwickelt. Es wird eine Änderung des Regulierungsrahmens
vergleichbar der Energieregulierung vorgeschlagen.
2007 hat die Bundesnetzagentur erstmals Prüfungen des Stationspreissystems der
DB Station & Service AG und des Trassenpreissystems der DB Netz AG eingeleitet.
Eine Preisumstellung bezüglich der Nutzung von Ladestraßen der DB AG wurde in
der zunächst vorgesehen Form verhindert. Die ursprüngliche Planung sah
Preiserhöhungen von bis zu 150 Prozent vor. Außerdem wurde die Entscheidung der
Bundesnetzagentur, dass der sogenannte "Sondertrassenzuschlag" der DB Netz AG
rechtswidrig ist, vom OVG Münster bestätigt. Die DB Netz AG muss die erhobenen
Zuschläge zurückzahlen.
Bei allen Erfolgen der Bundesnetzagentur hat sich gezeigt, dass Rechtsunsicherheit,
und mangelnde Berechenbarkeit zur Beeinträchtigung der Wettbewerbssituation
führen, so dass Klarstellungen und Verbesserungen im Eisenbahnrecht ratsam
erscheinen. Funktionierender intramodaler Wettbewerb ist ein Grundstein für die
Verbesserung der intermodalen Wettbewerbsposition der Eisenbahnen. Mit ihren
Entscheidungen, Tätigkeiten und Vorschlägen möchte die Bundesnetzagentur
wirksamen und chancegleichen Wettbewerb auf der Schiene als Voraussetzung
selbständig lebensfähiger Daseinsvorsorge des Transportgeschehens durch die
Eisenbahn in Deutschland weiterhin fördern.
Matthias Kurth
Präsident der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahn
Inhaltsverzeichnis - Übersichtsgliederung
Teil I - Marktentwicklung ....................................................................................... 15
1 Wesentliche Entwicklungen in 2007............................................................ 16
2 Marktstrukturdaten des Eisenbahnsektors .................................................. 17
3 Wettbewerbsentwicklung im Eisenbahnverkehrsmarkt ............................... 23
4 Marktgefüge im Eisenbahninfrastrukturmarkt.............................................. 25
5 Nutzungsentgelte und Preise ...................................................................... 28
6 Bewertung der Marktentwicklung ................................................................ 35
Teil II - Tätigkeiten ................................................................................................. 39
Operative Aufgaben der Regulierungstätigkeit
1 Marktbeobachtung ...................................................................................... 40
2 Zugang zu Schienenwegen......................................................................... 43
3 Zugang zu Serviceeinrichtungen................................................................. 58
4 Prüfung von Entgelten für Schienenwege, Serviceeinrichtungen und
Dienstleistungen.......................................................................................... 79
5 Ausgewählte gerichtliche Verfahren............................................................ 89
Querschnittsaufgaben der Regulierungstätigkeit
6 Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren .................................................... 98
7 Fortentwicklung der Entgeltregulierung..................................................... 101
8 Internationale Abstimmung der Regulierung ............................................. 106
9 Öffentlichkeitsarbeit, Marktpräsenz ........................................................... 115
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick............ 118
1 Rolle und Organisation der Bundesnetzagentur........................................ 119
2 Problemfelder und Herausforderungen im gegenwärtigen
Regulierungsrahmen................................................................................. 125
3 Vorhabenplan 2008...................................................................................
135 Drucksache 716/08 (PDF) 6
Zusammenfassung
Teil I - Marktentwicklung
Der Eisenbahnmarkt hat sich in 2007 im Schienengüter- und
Schienenpersonennahverkehr positiv entwickelt (Kapitel 1). So sorgten insbesondere
die Wettbewerber der Deutschen Bahn AG (DB AG) im Schienengüterverkehr für
neue Rekordzahlen bei der Verkehrsleistung. Weitere bestimmende Themen des
Jahres waren die geplante Privatisierung der DB AG und der Streik der Lokführer der
Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer (GDL).
Mit der zweiten Markterhebung Eisenbahn ("Marktbeobachtung") der
Bundesnetzagentur (Durchführung in 2007, mit Daten für das Berichtsjahr 2006)
lassen sich nunmehr detaillierte Informationen zum Eisenbahnverkehrsmarkt und
Eisenbahninfrastrukturmarkt darstellen (Kapitel 2). Der Eisenbahnverkehrsmarkt
generiert einen Umsatz von etwa 15 Milliarden Euro, die Umsätze des
Eisenbahninfrastrukturmarktes belaufen sich auf etwa 5 Milliarden Euro. Insgesamt
sind etwa 160 Tausend Beschäftigte im Eisenbahnsektor tätig.
Der Wettbewerb im Eisenbahnverkehrsmarkt hat sich weiter positiv entwickelt
(Kapitel 3). Dies gilt insbesondere für den Schienengüterverkehr und den
Schienenpersonennahverkehr. Dennoch ist der Marktanteil der Wettbewerber
gegenüber dem der DB AG immer noch vergleichsweise niedrig. Im
Schienenpersonenfernverkehr spielen Wettbewerber keine signifikante Rolle.
Der Eisenbahninfrastrukturmarkt ist wesentlich durch die DB AG geprägt (Kapitel 4).
Der Markt ist insbesondere in den Teilbereichen "Schienenwege" und "Bahnhöfe"
hochkonzentriert.
Die Infrastrukturnutzungsentgelte sind für die Eisenbahnverkehrsunternehmen ein
wesentlicher Kostenfaktor (Kapitel 5). Die Preiserhöhungen der Nutzungsentgelte für
Schienenwege und Personenbahnhöfe der DB AG haben sich in den letzten Jahren
über der allgemeinen Inflationsrate bewegt.
Es lässt sich ein deutlicher Zusammenhang zwischen der Wettbewerbsintensität und
Marktwachstum einerseits, sowie Wettbewerbsintensität und Preisentwicklung
andererseits erkennen (Kapitel 6). Eisenbahnverkehrssegmente mit aufkommendem
Wettbewerb weisen in der Regel höhere Marktwachstumsraten und sinkende Preise
auf. Demgegenüber sind Segmente mit wenig oder keinem Wettbewerb eher durch
geringes Wachstum und überdurchschnittlich steigende Preise geprägt (so z.B. bei
den Trassenentgelten).
Die Markterhebung Eisenbahn der Bundesnetzagentur ist zurzeit Gegenstand einer
gerichtlichen Auseinandersetzung (siehe Teil II - 5.5 Railion Deutschland AG -
Markterhebung der Bundesnetzagentur). Bei Bestätigung der Eilentscheidung des
Oberverwaltungsgerichts Münster könnte die Bundesnetzagentur in Zukunft keine
eigene Markterhebung mehr durchsetzen. Zur Marktentwicklung, insbesondere in
regulatorisch relevanten Bereichen, können dann kaum, vor allem aber keine
repräsentativen Angaben mehr getroffen werden.
Teil II - Tätigkeiten
Grundlage des Monitoring der Marktentwicklung ist die Marktbeobachtung. Im Zuge
der Marktbeobachtung wurden in 2007 etwa 1600 Fragebögen an Marktteilnehmer
versandt und anschließend ausgewertet (Kapitel 1).
Eine wesentliche operative Tätigkeit der Bundesnetzagentur ist die Überwachung
des diskriminierungsfreien Zugangs zu Schienenwegen (Kapitel 2). Zentrale
Arbeitsschwerpunkte der Bundesnetzagentur waren in 2007 die Prüfung der
Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) der DB Netz AG sowie weiterer
Eisenbahninfrastrukturunternehmen, Baumaßnahmen und die Dispositionsrichtlinie
der DB Netz AG. Rahmenverträge spielten wegen der laufenden
Rahmenfahrplanperiode eine geringere Rolle gegenüber einzelnen
Netzzugangsverfahren und Ablehnungen von Trassenanmeldungen.
Neben der Überwachung des Zugangs zu Schienenwegen, stellt der Zugang zu
Serviceeinrichtungen einen weiteren essentiellen Tätigkeitsbereich der
Bundesnetzagentur dar (Kapitel 3). Arbeitsschwerpunkt war hier die Prüfung der
Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS). Geprüft wurden zahlreiche
NBS von Unternehmen aus dem Konzernverbund der DB AG sowie weiterer
Eisenbahninfrastrukturunternehmen, z.B. einiger Hafenbahnen.
Ebenso ist die Missbrauchskontrolle bezüglich der Höhe der Zugangsentgelte eine
wichtige Tätigkeit der Bundesnetzagentur (Kapitel 4). Im Fokus der Prüfungen
standen hier ebenfalls Unternehmen der DB. Es wurden jedoch auch zahlreiche
weitere Marktteilnehmer geprüft und grundsätzliche Fragestellungen aufgearbeitet.
So waren etwa das Performance Regime und die Rechtfertigung von
Regionalfaktoren wichtige Themen, welche die Bundesnetzagentur begleitet hat. Im
Hinblick auf das Performance Regime strebt die Bundesnetzagentur an, dieses
möglichst rasch wieder in Kraft zu setzen, damit der aus ihrer Sicht rechtswidrige
Zustand, der heute herrscht, beendet wird.
Im Bereich der Eisenbahnregulierung sind im Jahr 2007 wichtige gerichtliche
Entscheidungen ergangen (Kapitel 5). Gegenstand der Verfahren waren häufig die
Beanstandungen der Bundesnetzagentur von SNB und NBS, insbesondere (aber
nicht ausschließlich) von Unternehmen der DB AG.
Eine weitere Aufgabe der Bundesnetzagentur besteht in der Beteiligung bei
laufenden Gesetzgebungsverfahren (Kapitel 6). So lieferte die Bundesnetzagentur
zum Beispiel Beiträge zum Eisenbahnneuordnungsgesetz, sowie - auf europäischer
Ebene - zum sogenannten "Dritten Eisenbahnpaket".
Die Bundesnetzagentur erhielt den Auftrag zur Einrichtung einer Arbeitsgruppe zur
Einführung einer sogenannten "Anreizregulierung". Ein erster Bericht und
Stellungnahmen liegen vor (Kapitel 7). Aufwändige Kostenprüfungen bei den
Unternehmen würden im Rahmen einer Anreizregulierung mittelfristig nur alle 5
Jahre stattfinden, nicht wie bisher vorgesehen im jährlichen Turnus. Unternehmen
würde zudem ein Anreiz zur Senkung ihrer Kosten gegeben.
Auch auf internationaler Ebene kam die Bundesnetzagentur ihrer Aufgabe nach
Zusammenarbeit und Informationsaustausch nach (Kapitel 8). So wurden in
bilateralen und multilateralen Treffen "Best Practice" Beispiele ausgetauscht und
strategische Themen erörtert.
Durch die dynamischen Entwicklungen im Eisenbahnsektor, insbesondere auch im
Eisenbahnrecht, stellt die Öffentlichkeitsarbeit und der enge Kontakt zu den
Marktteilnehmern einen wesentliche Aufgabe der Bundesnetzagentur dar (Kapitel 9).
So fanden auch in 2007 die "Eisenbahnrechtlichen Forschungstage Tübingen" als
gemeinsame Veranstaltung der Eberhard-Karls-Universität, des Eisenbahn-
Bundesamtes und der Bundesnetzagentur statt. Bei zahlreichen weiteren
Veranstaltungen (etwa der Eisenbahnmesse #railtec), Arbeitsgruppen (etwa vom
Verband Deutscher Verkehrsunternehmen) und sonstigen Treffen war die
Bundesnetzagentur, oftmals mit eigenen Beiträgen oder als (Mit-) Organisator,
vertreten.
Teil III - Organisation der Bundesnetzagentur, Handlungsbedarf, Ausblick
Die Bundesnetzagentur hat den Auftrag, durch Regulierung im Bereich der
Telekommunikation, des Postwesens, der Energiemärkte und des Eisenbahnsektors
den Wettbewerb zu fördern und einen diskriminierungsfreien Netzzugang zu
gewährleisten (Kapitel 1). Die Abteilung Eisenbahnregulierung ist verantwortlich für
die Gewährung eines diskriminierungsfreien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur, zu
Schienenwegen und zu Serviceeinrichtungen sowie den jeweiligen Dienstleistungen.
Der Eisenbahninfrastrukturbeirat (als Gremium von Bundestags- und
Bundesratsmitgliedern) berät die Regulierungsbehörde bei der Wahrnehmung ihrer
Aufgaben und der Erstellung des Tätigkeitsberichtes und macht der
Regulierungsbehörde Vorschläge für die Schwerpunkte ihrer Tätigkeit.
Nach zwei Jahren Regulierungstätigkeit im Eisenbahnsektor kann eine positive
Bilanz gezogen werden. In dieser Zeit offenkundig wurden jedoch auch
Problemfelder und Herausforderungen im gegenwärtigen Regulierungsrahmen
(Kapitel 2). Hierzu gehören z.B. die Durchsetzbarkeit des Marktmonitoring,
Abgrenzungs- und Definitionsfragen bei Themen des Zugangs zur
Eisenbahninfrastruktur, und der Wirkungsspielraum der Entgeltprüfungen bei der
gegenwärtigen Kostenzuschlagsregulierung.
Wesentliche Vorhaben für 2008 sind neben der konsequenten Fortführung der
aktuellen Tätigkeiten die Weiterentwicklung zahlreicher weiterer
Tätigkeitsschwerpunkte (Kapitel 3). Zu der Vielzahl der im Jahre 2008 anstehenden
Themenkomplexe zählen etwa die Vertiefung der Prüfungstätigkeiten im Bereich der
Entgeltregulierung sowie der SNB und NBS, die Weiterentwicklung des geplanten
Anreizsystems zur Verbesserung der Störungsfreiheit bei der Nutzung der
Eisenbahninfrastruktur, die Untersuchung der Auswirkungen von Baumaßnahmen im
Netz auf Wettbewerber und die verstärkte Beobachtung europäischer Planungen der
Eisenbahninfrastrukturunternehmen.
Inhaltsverzeichnis - Detailgliederung
Vorwort...................................................................................................................... 3
Inhaltsverzeichnis - Übersichtsgliederung............................................................ 5
Zusammenfassung................................................................................................... 6
Inhaltsverzeichnis - Detailgliederung .................................................................. 10
Abbildungsverzeichnis .......................................................................................... 13
Teil I - Marktentwicklung ....................................................................................... 15
1 Wesentliche Entwicklungen in 2007............................................................ 16
2 Marktstrukturdaten des Eisenbahnsektors .................................................. 17
2.1 Umsatz und Mitarbeiter im Eisenbahnsektor ............................................ 17
2.2 Eigentumsverhältnisse der Eisenbahnunternehmen ................................ 19
2.3 Verkehrsleistung und Verkehrsentwicklung.............................................. 19
3 Wettbewerbsentwicklung im Eisenbahnverkehrsmarkt ............................... 23
3.1 Wettbewerb im Eisenbahnverkehrsmarkt ................................................. 23
3.2 Kosten der Eisenbahnverkehrsunternehmen für Infrastrukturnutzung...... 24
4 Marktgefüge im Eisenbahninfrastrukturmarkt.............................................. 25
4.1 Marktstruktur ............................................................................................ 25
4.2 Umsetzung eisenbahnrechtlicher Vorschriften ......................................... 26
4.3 Zugang zu Schienenwegen ...................................................................... 27
5 Nutzungsentgelte und Preise ...................................................................... 28
5.1 Entgelte für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur................................ 28
5.2 Preisentwicklung von Verkehrsleistungen ................................................ 33
6 Bewertung der Marktentwicklung ................................................................ 35
Teil II - Tätigkeiten ................................................................................................. 39
Operative Aufgaben der Regulierungstätigkeit
1 Marktbeobachtung ...................................................................................... 40
1.1 Grundlagen der Marktbeobachtung.......................................................... 40
1.2 Durchführung der Marktbeobachtung ....................................................... 41
1.3 Rechtliche Auseinandersetzungen Marktbeobachtung............................. 41
2 Zugang zu Schienenwegen......................................................................... 43
2.1 Prüfung der Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB)..................... 43
2.2 Weitere Verfahren .................................................................................... 49
2.3 Ablehnung von Trassenanmeldungen...................................................... 53
2.4 Offene Verfahren...................................................................................... 53
2.5 Sonstige Aktivitäten .................................................................................. 54
3 Zugang zu Serviceeinrichtungen................................................................. 58
3.1 Prüfung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS)........ 58
3.2 Zugang zu Serviceeinrichtungen .............................................................. 67
3.3 Offene Verfahren...................................................................................... 72
3.4 Sonstiges.................................................................................................. 75
4 Prüfung von Entgelten für Schienenwege, Serviceeinrichtungen und
Dienstleistungen.......................................................................................... 79
4.1 DB Netz AG - Ladestraßen...................................................................... 79
4.2 DB Station & Service AG - Stationspreissystem...................................... 80
4.3 DB Netz AG - Performance Regime ........................................................ 82
4.4 DB Netz AG - Regionalfaktor................................................................... 84
4.5 Hamburg Port Authority (HPA) ................................................................. 85
4.6 Entgeltgrundsätze in SNB/NBS ................................................................ 85
4.7 Weitere Verfahren und Anfragen.............................................................. 87
5 Ausgewählte gerichtliche Verfahren............................................................ 89
5.1 DB Netz AG - SNB 2007/2008................................................................. 89
5.2 DB Netz AG, DB Gleisbau GmbH, DB Station & Service AG, DB RegioNetz
Infrastruktur GmbH - NBS 2007/2008...................................................... 90
5.3 Deutsche Bahn AG - Trassen im Gelegenheitsverkehr,
"Sondertrassenzuschlag".......................................................................... 90
5.4 Deutsche Bahn AG - SNB und NBS 2008/2009 ...................................... 91
5.5 Railion Deutschland AG - Markterhebung der Bundesnetzagentur ......... 94
5.6 Deutsche Bahn AG - Kostenbescheide ................................................... 95
Querschnittsaufgaben der Regulierungstätigkeit
6 Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren .................................................... 98
6.1 Stellungnahmen in laufenden nationalen Gesetzgebungsverfahren ........ 98
6.2 Stellungnahmen gegenüber dem BMVBS zu EU-Gesetzesinitiativen .... 100
7 Fortentwicklung der Entgeltregulierung..................................................... 101
7.1 Ausgangslage und Auftrag an die Bundesnetzagentur........................... 101
7.2 Konzept der Anreizregulierung ............................................................... 102
7.3 Ausblick .................................................................................................. 104
8 Internationale Abstimmung der Regulierung ............................................. 106
8.1 Multilaterale Treffen................................................................................ 106
8.2 Bilaterale Treffen und Kommunikation ( § 14b Abs. 3 AEG).................... 108
8.3 Sonstige internationale Treffen............................................................... 111
8.4 Stellungnahmen und Umfragen.............................................................. 112
8.5 Kommunikation nach § 14b Abs. 3 AEG ................................................ 113
9 Öffentlichkeitsarbeit, Marktpräsenz ........................................................... 115
9.1 Eisenbahnrechtliche Forschungstage in Tübingen.................................
115 Drucksache 716/08 (PDF) 12
9.2 Begleitung Arbeitsgruppe Verband Deutscher Verkehrsunternehmen
(VDV)...................................................................................................... 115
9.3 Auskünfte in laufenden Verfahren nach § 25 Verwaltungsverfahrensgesetz
(VwVfG).................................................................................................. 117
9.4 Kontaktpflege zu Eisenbahnverkehrs- und
Eisenbahninfrastrukturunternehmen....................................................... 117
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick............ 118
1 Rolle und Organisation der Bundesnetzagentur........................................ 119
1.1 Aufgaben und Struktur der Bundesnetzagentur ..................................... 119
1.2 Aufbau der Abteilung Eisenbahnregulierung .......................................... 122
1.3 Eisenbahninfrastrukturbeirat................................................................... 124
2 Problemfelder und Herausforderungen im gegenwärtigen
Regulierungsrahmen................................................................................. 125
2.1 Problem: Wirkungsspielraum der Kostenzuschlagsregulierung.............. 125
2.2 Problem: Gesetzliche Grundlage der Markterhebung............................. 126
2.3 Problem: Befugnisse zur verdachtsunabhängigen Informationsbeschaffung
............................................................................................................... 127
2.4 Gesetzliche Grundlagen zur Regelung des Zugangs zu Schienenwegen
............................................................................................................... 128
2.5 Gesetzliche Grundlagen zur Regelung des Zugangs zu
Serviceeinrichtungen.............................................................................. 131
2.6 Problem: Benachrichtigung und Beteiligung der Regulierungsbehörde in
Gerichtsverfahren ................................................................................... 133
2.7 Problem: Kompetenzen der Bundesnetzagentur bei Fragen des
Unbundling und der Stilllegung von Infrastrukturen................................ 133
2.8 Problem: Beschlusskammern................................................................. 134
3 Vorhabenplan 2008................................................................................... 135
3.1 Entgeltregulierung .................................................................................. 135
3.2 Anreizsystem zur Verringerung von Störungen ...................................... 137
3.3 Nutzungsbedingungen für Schienenwege und Serviceeinrichtungen....... 138
3.4 Auswirkung von Baumaßnahmen im Netz auf Wettbewerber ................ 138
3.5 Beobachtung europäischer Planungen der EIU ..................................... 138
Anhang .................................................................................................................. 139
1 Abkürzungsverzeichnis ............................................................................. 140
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1 - Umsätze im Eisenbahnmarkt.............................................................. 17
Abbildung 2 - Mitarbeiter im Eisenbahnmarkt ........................................................... 18
Abbildung 3 - Eigentumsverhältnisse von Eisenbahnunternehmen.......................... 19
Abbildung 4 - Umsätze und Zugkilometer nach Verkehrssegment........................... 20
Abbildung 5 - Entwicklung der Verkehrsleistung....................................................... 21
Abbildung 6 - Verkehrsaufkommen und Transport- / Reiseweiten............................ 22
Abbildung 7 - Wettbewerbsentwicklung im Eisenbahnverkehrsmarkt....................... 23
Abbildung 8 - Marktkonzentration Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU).......... 25
Abbildung 9 - Rahmenverträge Trassennutzung ...................................................... 27
Abbildung 10 - Anteil der Infrastrukturentgelte an den Kosten der EVU ................... 28
Abbildung 11 - Entwicklung der Trassenpreise der DB Netz AG.............................. 29
Abbildung 12 - Entwicklung der Stationspreise der DB Station & Service AG.......... 30
Abbildung 13 - Bandbreite der Trassen- und Stationspreise .................................... 31
Abbildung 14 - Nutzung der Möglichkeit der Entgeltminderung................................ 32
Abbildung 15 - Entwicklung Preisniveau der Verkehrsleistungen der DB AG........... 34
Abbildung 16 - Marktanteil Wettbewerber und Marktwachstum je Segment............. 35
Abbildung 17 - Marktanteil Wettbewerber und Preisentwicklung je Segment........... 37
Abbildung 18 - Problemdarstellung Geltungsdauer und Änderung der SNB .......... 129
Teil I - Marktentwicklung
Teil I - Marktentwicklung
Teil I - Marktentwicklung
1 Wesentliche Entwicklungen in 2007
Im Schienengüterverkehr (SGV) erwartet das Statistische Bundesamt für das Jahr
2007 ein Wachstum der Verkehrsleistung von 6,5 Prozent. Damit wird in Deutschland
im SGV mit rund 114 Mrd. Tonnenkilometern ein neues Rekordergebnis der
Verkehrsleistung auf der Schiene erreicht.
Im Schienenpersonennahverkehr (SPNV) nimmt das Statistische Bundesamt für das
Jahr 2007 ein leichtes Wachstum von 1,6 Prozent an. Dagegen wird die
Verkehrsleistung im Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) im Jahr 2007 gegenüber
2006 voraussichtlich um 0,5 Prozent zurückgehen. Dieser Rückgang resultiert
ausschließlich aus den Ergebnissen im vierten Quartal 2007, das von den
Tarifverhandlungen zwischen der Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer (GDL)
und der Deutschen Bahn AG (DB AG) geprägt war.
Eine zunehmende Europäisierung des Eisenbahnmarkts und der Nachfrage führten
zu steigenden Reise- und Transportentfernungen und zu starken Zuwachsraten bei
grenzüberschreitenden Verkehren. Die Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU)
reagierten im Jahr 2007 auf diesen Trend u. a. mit der Inbetriebnahme neuer
grenzüberschreitender Hochgeschwindigkeitsverbindungen und
länderübergreifenden Unternehmenskäufen.
Teil I - Marktentwicklung
2 Marktstrukturdaten des Eisenbahnsektors
Die dargestellten Strukturdaten des Eisenbahnmarktes beruhen im Wesentlichen auf
der im Jahr 2007 von der Bundesnetzagentur durchgeführten Markterhebung und
beziehen sich auf das Berichtsjahr 2006 (soweit nicht anders angegeben) 1.
2.1 Umsatz und Mitarbeiter im Eisenbahnsektor
Die im Folgenden genutzte Definition des Eisenbahnsektors beinhaltet auf der einen
Seite die Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU), und auf der anderen Seite die
Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU). Die EVU generierten in 2006 einen
Umsatz von etwa 15 Milliarden Euro, die EIU einen Umsatz von etwa 5 Milliarden
Euro (Abbildung 1).
5
15
* Lediglich Umsätze aus Infrastrukturnutzungsentgelten (also z.B., keine Umsätze für Fahrzeuginstandhaltung oder (Diesel-) Brennstoffe)
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
Umsätze Eisenbahnmarkt, 2006
Eisenbahninfrastrukturunternehmen
(EIU)*
Eisenbahnverkehrsunternehmen
(EVU)
In Mrd. EUR
Abbildung 1 - Umsätze im Eisenbahnmarkt
1 Über die Zulässigkeit der Erhebung von Marktdaten steht die Bundesnetzagentur derzeit in einer
gerichtlichen Auseinandersetzung. Sollte ein vorliegender Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
(OVG) Münster bestätigt werden, könnte die Bundesnetzagentur künftig keine repräsentative
Markterhebung mehr durchsetzen. Unter anderem müsste dann eine Darstellung von
aussagekräftigen Marktentwicklungen im Eisenbahnbereich durch die Bundesnetzagentur als Basis
auch für die Messung der Wettbewerbsentwicklung und des Erfolgs der Regulierungstätigkeit künftig
entfallen (siehe auch Teil II - 1.3 und Teil III - 2.2). Die DB AG hat der Bundesnetzagentur bereits
mitgeteilt, dass sie künftige Erhebungen zur Marktentwicklung nicht mehr beantworten wird. Schon
der diesjährige Bericht weist, auch mangels Durchsetzbarkeit der Markterhebung bei weiteren
Marktteilnehmern, Informationslücken auf und greift zum Teil auf geschätzte Angaben zurück.
Teil I - Marktentwicklung
In den Umsätzen der EIU sind dabei nur Einnahmen aus Nutzungsentgelten für
Infrastrukturen und Dienstleistungen berücksichtigt (also etwa Infrastrukturentgelte
für die Nutzung von Schienenwegen, Bahnhöfen und sonstigen
Serviceeinrichtungen). Dienstleistungen und Produkte, die nicht die
Nutzungsentgelte betreffen, also etwa Umsätze aus der Wartung von Fahrzeugen
oder aus dem Verkauf von (Diesel-) Brennstoff, wurden nicht berücksichtigt.
Die Umsätze (also Einnahmen) der EIU stellen in der Regel Ausgaben für die EVU
dar. Der Eisenbahnverkehrsmarkt ist dem Eisenbahninfrastrukturmarkt dahingehend
in der Wertschöpfungskette nachgeordnet.
Im Eisenbahnsektor in Deutschland sind ca. 160 Tausend Beschäftigte tätig
(Abbildung 2). Etwa 60 Prozent der Beschäftigten sind bei den EVU tätig, die übrigen
40 Prozent bei den EIU. Der überwiegende Teil der Beschäftigten sind
Vollzeitmitarbeiter (mehr als 95 Prozent), Teilzeitbeschäftigte sind die Ausnahme.
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
Mitarbeiter im Eisenbahnmarkt, nach Segment, 2006
100 % 160 Tausend Mitarbeiter
EIU
EVU
40
In Prozent
Abbildung 2 - Mitarbeiter im Eisenbahnmarkt
Teil I - Marktentwicklung
2.2 Eigentumsverhältnisse der Eisenbahnunternehmen
Bei der zugrundeliegenden Stichprobe zeichnet sich bei den Eigentumsverhältnissen
der Eisenbahnunternehmen ein differenziertes Bild (Abbildung 3). Während bei den
EVU die große Mehrheit der Unternehmen (67 Prozent) in überwiegend privater
Hand ist, ist dies bei den EIU nur knapp die Hälfte (49 Prozent). Zweitgröße
Eigentümergruppe bei den Eisenbahnunternehmen sind die Kommunen. Bei den
EVU sind sie mehrheitlicher Eigentümer bei 16 Prozent der Unternehmen, bei den
EIU sogar bei 35 Prozent.
Anmerkung: Stichprobenauswertung (vorläufig)
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
Eigentumsverhältnisse der Eisenbahnunternehmen (EIU,
EVU), 2006
10 4
67
Eigentumsverhältnisse EVU
Prozent
Eigentumsverhältnisse der EIU
Prozent
Bund
Land
Kommune
100 % = 235 Unternehmen 100 % = 300 Unternehmen
Privatrechtlich
Andere
7 5
4
Bund
Land
Privat- Kommune
rechtlich
Andere
Abbildung 3 - Eigentumsverhältnisse von Eisenbahnunternehmen
2.3 Verkehrsleistung und Verkehrsentwicklung
Bei den Verkehrsleistungen wird in der Regel zwischen den drei Segmenten
Schienengüterverkehr (SGV), Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) und
Schienenpersonennahverkehr (SPNV) unterschieden.
Sowohl beim Umsatz als auch bei den erbrachten Zugkilometern ist der SPNV das
größte Segment (Abbildung 4). Der Anteil des SPNV am Gesamtumsatz der EVU
beträgt rund 52 Prozent, der Anteil an den gefahrenen Zugkilometern ist mit etwa 64
Prozent sogar noch höher. Zweitgrößtes Segment ist der SGV mit 28 Prozent Anteil
am Gesamtumsatz und 22 Prozent Anteil an den Zugkilometern. Das kleinste der
Teil I - Marktentwicklung
drei Segmente ist der SPFV mit 20 Prozent Anteil am Umsatz und 14 Prozent Anteil
an den Zugkilometern.
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
Umsätze und Verkehrsleistung im
Eisenbahnverkehrsmarkt nach Segment, 2006
64
20 22
28
Umsatz nach Segment
Prozent
Verkehr nach Segment
Prozent
SPFV
SPNV
Güterverkehr
100 % 15 Mrd. EUR 100 % 1 Mrd. Zug-Km
SPFV
SPNV
Güterverkehr
Abbildung 4 - Umsätze und Zugkilometer nach Verkehrssegment
Bei der Entwicklung der Verkehrsleistung der letzten Jahre sind deutliche
Unterschiede zwischen den drei Sektoren festzustellen (Abbildung 5). Das stärkste
Wachstum verzeichnete in dem Betrachtungszeitraum der SGV. Hier wuchs die
Verkehrsleistung zwischen 2002 und 2007 mit durchschnittlich 7 Prozent pro Jahr. Im
SPFV stieg die erbrachte Verkehrsleistung in dem betrachteten Zeitraum mit lediglich
1 Prozent pro Jahr. Der SPNV konnte ein durchschnittliches jährliches Wachstum
von 3 Prozent verbuchen.
Teil I - Marktentwicklung
Pkm - Personenkilometer, tkm - Tonnenkilometer
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702, BMVBS, Statistisches Bundesamt
Entwicklung der Verkehrsleistung im Schienenverkehr
Güterverkehr (SGV)
In Mrd. tkm, jährliches
Wachstum in %
Personenfernverkehr (SPFV)
In Mrd. Pkm, jährliches
Wachstum in %
Personennahverkehr (SPNV)
In Mrd. Pkm, jährliches
Wachstum in %
81 85
92 95
114
2002 03 04 05 06 2007e
33 32 32
34 35 34
2002 03 04 05 06 2007e
38 40 41 42 44 45
2002 03 04 05 06 2007e
7% 1% 3%
Abbildung 5 - Entwicklung der Verkehrsleistung
Neben der Verkehrsleistung sind auch das Verkehrsaufkommen (gemessen in
beförderten Tonnen im Güterverkehr, bzw. in beförderten Fahrgästen im
Personenverkehr) und die durchschnittliche Reise-, bzw. Transportweite zentrale
Indikatoren im Schienenverkehrsmarkt. Im SGV wurden in 2007 nach vorläufigen
Angaben des Statistischen Bundesamtes 358 Millionen Tonnen transportiert
(Abbildung 6). Im SPFV wurden 119 Millionen Fahrgäste registriert, im SPNV waren
es 2110 Millionen Fahrgäste. Die durchschnittliche Transportweite (errechnet aus
dem Quotienten von Transportleistung und Transportaufkommen) betrug im SGV
318 km (Vorjahr: 309 km). Die durchschnittliche Reiseweite im SPFV betrug 286 km
(Vorjahr: 283 km), im SPNV 21 km (Vorjahr: 21 km).
Teil I - Marktentwicklung
* Vorläufige Werte
Pkm - Personenkilometer, tkm - Tonnenkilometer, t - Tonnen
Quelle: Statistisches Bundesamt
34
SGV 114
Verkehrsleistung, Verkehrsaufkommen und
Transportweiten im Schienenverkehr, 2007*
SPFV
SPNV
Segment
Verkehrsleistung
Mrd. tkm, bzw. Pkm
Verkehrsaufkommen
Mio. t, bzw. Personen
Transport-, bzw. Reiseweite
Kilometer
286
2.110
358
÷ =
Abbildung 6 - Verkehrsaufkommen und Transport- / Reiseweiten
Teil I - Marktentwicklung
3 Wettbewerbsentwicklung im Eisenbahnverkehrsmarkt
3.1 Wettbewerb im Eisenbahnverkehrsmarkt
Der Marktanteil der von Wettbewerbern der DB AG erbrachten Verkehrsleistung ist
im Jahr 2006 im SGV und SPNV - in Fortsetzung des Trends der letzten Jahre -
weiter gestiegen. Hier hat sich eine Vielzahl von Wettbewerbern im Markt etabliert.
Im SPFV wird der Verkehr bisher fast ausschließlich von Unternehmen der DB AG
erbracht.
96 96 95 94 93
4 4 5 6 7
Pkm - Personenkilometer, tkm - Tonnenkilometer
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702, DB AG, BMVBS, BAG-SPNV
Entwicklung des Wettbewerbs in den
Eisenbahnverkehrsmärkten
99 99 99 99 99
<1 <1 <1 <1 <1
Güterverkehr (SGV)
In Mrd. tkm, Anteile in %
Personenfernverkehr (SPFV)
In Mrd. Pkm, Anteile in %
Personennahverkehr (SPNV)
In Mrd. Pkm, Anteile in %
95 93 90 86 84
5 7 10 14 16
2002 03 04 05 2006
Anteil DB AG
Anteil Wettbewerber
100% = 81 85 92 95 107
Mrd.
tkm
%
%
2002 03 04 05 2006 2002 03 04 05 2006
100% = 33 32 32 34 35
Mrd.
pkm 100% = 38 40 41 42 44
Mrd.
pkm
%
%
%
%
Abbildung 7 - Wettbewerbsentwicklung im Eisenbahnverkehrsmarkt
Im SGV führt überwiegend die Zunahme der Verkehrsleistung bei den
Wettbewerbern der DB AG zu den Rekordzahlen der letzten Jahre. Während der
Gesamtmarkt mit jährlich etwa 7 Prozent wuchs (von 81 auf 107 Milliarden
Tonnenkilometer), wuchs die Verkehrsleistung der Wettbewerber in diesem Zeitraum
mit durchschnittlich 45 Prozent pro Jahr. Sie konnten Ihren Marktanteil von 5 Prozent
in 2002 auf 16 Prozent in 2006 steigern. Trotz dieser dynamischen Entwicklung wird
der Markt im Schienengüterverkehr immer noch stark von der DB AG dominiert. Sie
konnte in 2006 einen Marktanteil von 84 Prozent behaupten.
Teil I - Marktentwicklung
Im SPFV fehlt in Deutschland weiterhin nennenswerter Wettbewerb. Dieses Ergebnis
ist umso bedauerlicher, da andere europäische Staaten zeigen, dass auch im
Schienenpersonenfernverkehr Wettbewerb möglich ist. (z. B. Großbritannien,
Schweden). Die für das Jahr 2010 beabsichtigte Öffnung des grenzüberschreitenden
Personenverkehrs für den Wettbewerb in der EU wird hier hoffentlich einen Impuls
geben.
Der Wettbewerb im SPNV ist abhängig vom Bestellverhalten der Aufgabenträger
(Bestellerorganisationen von Nahverkehrsleistungen). Diese haben in den letzten
Jahren erst begonnen, aufkommensstarke Strecken im Wettbewerb zu vergeben.
Der Anteil der Wettbewerber der DB AG an der Verkehrsleistung liegt daher nur bei
rund 7 Prozent. Wird der Marktanteil der Wettbewerber an den Zugkilometern
gemessen, dann liegt ihr Anteil bereits bei rund 15 Prozent, da die Wettbewerber
vorrangig auf aufkommensschwachen Strecken den Zuschlag erhalten, d. h. auf
Strecken, auf denen die Züge nicht so stark besetzt sind.
3.2 Kosten der Eisenbahnverkehrsunternehmen für
Infrastrukturnutzung
Differenzierte Angaben zur Kostenstruktur- und niveau bei den EVU können, wie
bereits erwähnt (Fußnote 1), aufgrund fehlender Angaben der Unternehmen und der
zurzeit ungeklärten Rechtslage nicht getroffen werden. Es ist der Bundesnetzagentur
z.B. nicht bekannt, ob alle Eisenbahnverkehrsunternehmen die in den Preislisten
ausgewiesenen Trassenentgelte tatsächlich entrichtet haben.
Teil I - Marktentwicklung
4 Marktgefüge im Eisenbahninfrastrukturmarkt
4.1 Marktstruktur
Mit Abstand größter Betreiber der Schieneninfrastruktur in Deutschland ist die DB
AG. Die DB Netz AG betreibt Gleise in einer Gesamtlänge von über 64.000 km (bei
einer Streckenlänge von 34.100 km), das Gleisnetz des nächst größeren
Unternehmens ist mit unter 700 km Gleislänge deutlich kleiner. Die
Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) der DB AG betreiben
über 5.700 Personenbahnhöfe (davon über 5.400 bei der DB Station & Service AG),
das größte nicht zur DB AG gehörende Unternehmen betreibt weniger als 100. In
den Teilmärkten werden 93 Prozent (Gleisnetz), bzw. 96 Prozent (Personenbahnhöfe
und -halte) der Infrastruktur von den jeweils zehn größten Anbietern ("Top 10" EIU,
inklusive DB AG) betrieben.
90
3
7
Anteil am
Gleisnetz
Anteil an
Personenbahnhöfen
und
-halten
100%
"Top 10" EIU, ohne DB AG
DB AG EIU
Alle übrigen EIU
Angaben in Prozent
Konzentration der Anbieter von Eisenbahninfrastruktur
(EIU) - Gleise und Personenbahnhöfe, 2006
Anmerkung: Stichprobenauswertung (vorläufig)
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
Abbildung 8 - Marktkonzentration Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU)
Trotz dieser hohen Marktkonzentration gibt es in Deutschland mehrere Hundert, zum
überwiegenden Teil sehr kleine EIU, die als Folge der symmetrischen Regulierung
Zugang zu ihrem Schienennetz und / oder ihren Serviceeinrichtungen gewähren
müssen.
Teil I - Marktentwicklung
Bei den EVU besteht ein erheblicher Bedarf an der Nutzung von nicht selbst
betriebener Infrastruktur. So erbringen EVU, die nicht zur DB AG gehören, die
Verkehrsleistungen zu über 80 Prozent auf nicht selbstbetriebenen Schienennetzen.
Ebenso nutzen diese Unternehmen überwiegend Personenbahnhöfe, die nicht zur
jeweils eigenen Unternehmensgruppe gehören. Hier wird deutlich, dass der
diskriminierungsfreie und reibungslose Zugang zu Eisenbahninfrastrukturen eine
zentrale Rolle bei der Förderung des Wettbewerbs im Eisenbahnverkehrsmarkt
spielt.
Bei der DB AG selbst decken im Gegensatz dazu die EIU-Konzerntöchter fast
vollständig den Bedarf der eigenen EVU an Schienen- und Bahnhofsinfrastruktur
(jeweils mit einem Anteil von über 99 Prozent). Nicht durch die DB AG betriebene
Schieneninfrastruktur wird bereits zu ca. einem Drittel durch fremde Unternehmen
genutzt, auf dem Gleisnetz der DB AG beträgt dieser Anteil noch weniger als
15 Prozent.
4.2 Umsetzung eisenbahnrechtlicher Vorschriften
Durch das dritte Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften aus Mitte
2005 haben sich für die Marktteilnehmer in Deutschland neue Pflichten, aber auch
neue Möglichkeiten ergeben (etwa zur Nutzung fremder Eisenbahninfrastrukturen).
Die aktuelle Auswertung der Marktbeobachtung zeigt auf, dass die Umsetzung der
neuen Vorschriften in vielen Unternehmen auch nach zwei Jahren nur teilweise
geschehen ist. So haben diejenigen EIU, die Zugang nach § 14 Allgemeines
Eisenbahngesetz (AEG) gewähren müssen, für die von ihnen betriebenen Strecken
und Einrichtungen grundsätzlich Nutzungsbedingungen zu erstellen. Dieser
Verpflichtung ist ein großer Teil der EIU, in der Regel kleine Infrastrukturbetreiber,
bisher nicht nachgekommen.
Ebenso wenig wurden bisher von allen EIU, die Zugang gewähren müssen,
Entgeltlisten veröffentlicht. Häufig sind Unternehmen die eigenen Infrastrukturkosten
nicht explizit bekannt, die zur gesetzkonformen Berechnung von Entgelten jedoch
benötigt werden. Entgelte werden von EIU häufig nicht gesondert erhoben, sondern
in Gesamtpakete integriert. In Einzelfällen erfolgt die Entgelterhebung nur gegenüber
bestimmten EVU.
Eine zusätzliche Begründung für diese uneinheitliche Situation im Markt liegt u. a.
auch darin, dass bei vielen EIU, die nach dem Gesetz Zugang gewähren müssen,
bisher keine Nachfrage von weiteren EVU zu verzeichnen ist.
Teil I - Marktentwicklung
Seit 2005 besteht auch für die Aufgabenträger des SPNV sowie für Unternehmen,
die Güter durch ein EVU befördern lassen wollen, ein Zugangsrecht zur
Schieneninfrastruktur. Die Aufgabenträger und Unternehmen können zum Beispiel
selbst Zugtrassen bestellen und ein EVU mit der Durchführung des Verkehrs auf den
reservierten Trassen beauftragen. Dieses Recht ist, von sehr wenigen Ausnahmen
abgesehen, bisher allerdings kaum genutzt worden.
4.3 Zugang zu Schienenwegen
Bei den Schienenwegen werden für die Nutzung sogenannte "Trassen" beantragt,
d.h. ein Zeitfenster in dem auf einer festgelegten Strecke ein Zug verkehren darf.
Diese Trassen können als Einzeltrassen für den einmaligen Verkehr eines Zuges
gebucht werden, als Regeltrassen innerhalb einer Netzfahrplanperiode (i. d. R. ein
Jahr) oder auch in Rahmenverträgen über mehrere Netzfahrplanperioden hinweg.
Bei der Beantragung von Regeltrassen durch EVU wurden, von wenigen
Ausnahmefällen abgesehen, stets Trassenangebote von den Betreibern der
Schienenwege erstellt. (vergleiche Teil II - 2.3 Ablehnung von Trassenanmeldungen).
Auch bei den Rahmenverträgen war eine Einigung zwischen EVU und EIU bisher die
Regel. Etwa 28 Prozent der EVU nutzten die Möglichkeit Rahmenverträge mit EIU
abzuschließen (Abbildung 9).
Abbildung 9 - Rahmenverträge Trassennutzung
Anteil der EVU mit Rahmenverträgen für
Trassennutzung, 2006
72
Anmerkung: Stichprobenauswertung (vorläufig)
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
100 % = 235 Unternehmen
Ohne Rahmenverträge
- In der Regel weil kein
Bedarf an
Rahmenverträgen
besteht
- In wenigen
Ausnahmenfällen wegen
Ablehnung (<1%) oder
sonstigen Gründen
(~5%)
Mit Rahmenverträgen
- Im Durchschnitt etwa 5
Rahmenverträge je EVU
- Im Durchschnitt etwa
75% Abdeckung des
Trassenbedarfs der EVU
durch die
Rahmenverträge
Angaben in Prozent
Teil I - Marktentwicklung
5 Nutzungsentgelte und Preise
5.1 Entgelte für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur
Die Entgelte für die Benutzung der Eisenbahninfrastruktur stellen für die EVU einen
signifikanten Kostenbestandteil dar. Allein die Ausgaben für die Nutzung der
Schienenwege (Trassenentgelte) liegen im Schnitt bei ca. 25 Prozent der
Gesamtkosten der EVU (Abbildung 10). Bei Personenverkehren kommen in der
Regel noch weitere Kosten für die Nutzung von Personenbahnhöfen- und
Haltepunkten hinzu. Entgelte für die Nutzung sonstiger Serviceeinrichtungen (etwa
Güter- und Rangierbahnhöfe oder Terminals) weisen ein deutlich geringes
Gesamtvolumen als die Entgelte für Trassen und Personenbahnhöfe auf. Bei einigen
Serviceeinrichtungen (z. B. Anlagen zur Brennstoffaufnahme oder
Wartungseinrichtungen) werden Infrastrukturnutzungsentgelte in der Regel nicht
gesondert erhoben, sondern in den Preis der Produkte bzw. der Dienstleistung
integriert.
Anteil der Infrastrukturnutzungsentgelte an den
Gesamtkosten der EVU, 2006
25 Trassenentgelte
Nutzungsentgelte für
Personen-, Güter- und
Rangierbahnhöfe, Terminals
5
Andere (z.B.
Personalkosten,
Abschreibungen,
Energiekosten)
70
Prozent der Gesamtkosten
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
Andere Kosten
Infrastrukturentgelte
Abbildung 10 - Anteil der Infrastrukturentgelte an den Kosten der EVU
Aufgrund der Signifikanz insbesondere der Trassenentgelte hat die
Niveauentwicklung der Infrastrukturnutzungsentgelte eine zentrale Bedeutung für die
EVU und die öffentlichen Aufgabenträger für den SPNV. Bei der DB Netz AG, dem
Teil I - Marktentwicklung
größten Schienenwegebetreiber, ist das durchschnittliche Trassenentgelt (berechnet
als Quotient der gesamten Trassenpreiseinnahmen und der auf dem Netz
gefahrenen Zugkilometern) bei Betrachtung der Jahre 2002-2004 zunächst stark
angestiegen (Abbildung 11). Insgesamt sind die Trassenpreise zwischen 2002 und
2006 um 10 Prozent gestiegen, der allgemeine Preisanstieg (Inflation) lag für diesen
Zeitraum bei 6 Prozent.
111
110
103
106
100
110
2002 2003 2004 2005 2006
Trassenpreise
Inflationsrate
Indexiert, 2002 = 100
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702, DB AG, Statistisches Bundesamt
Entwicklung der Trassenpreise der DB Netz AG
Abbildung 11 - Entwicklung der Trassenpreise der DB Netz AG
Auch die Stationspreise (berechnet als Quotient aus der Anzahl der Zughalte und
den eingenommenen Stationsgebühren der DB Station & Service AG) stiegen
zwischen 2002 und 2006 deutliche stärker als die Inflation (Abbildung 12). So
verteuerte sich der Preis pro Zughalt im betrachteten Zeitraum um 9 Prozent, und lag
somit etwa 3 Prozentpunkte über dem allgemeinen Preisanstieg.
Teil I - Marktentwicklung
103
109
103
106
100
110
2002 2003 2004 2005 2006
Stationspreise
Inflationsrate
Indexiert, 2002 = 100
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702, DB AG, Statistisches Bundesamt
Entwicklung der Stationspreise der
DB Station & Service AG
Abbildung 12 - Entwicklung der Stationspreise der DB Station & Service AG
Sowohl bei den Trassenpreisen als auch bei den Stationsentgelten variierten die im
Markt durchschnittlich (je EIU) erhobenen Nutzungsentgelte stark (Abbildung 13). Bei
den Trassenentgelten verlangten die EIU im Jahr 2006 im Schnitt 3,64 Euro pro
Zugkilometer von den EVU. Die DB Netz AG erhob im Schnitt 3,59 Euro pro
Zugkilometer2. Aufgrund der Dominanz der DB Netz AG in diesem Segment, lagen
Marktdurchschnitt und Wert der DB Netz AG entsprechend nah beieinander. Der
Mittelwert (ungewichteter Durchschnitt) lag mit 8,15 Euro deutlich höher. Kleine EIU
mit wenig Verkehr auf Ihrer Gleisinfrastruktur verlangten also in der Regel höhere
Preise. Dies lässt sich mit dem hohen Fixkostenanteil beim Betrieb von
Gleisinfrastruktur erklären: EIU mit wenig befahrenen Gleisnetz müssen die hohen
Fixkosten auf weniger Verkehr umlegen und verlangen entsprechend höhere
Trassennutzungsentgelte je Zugkilometer.
Bei den Personenbahnhöfen und -halten lag das durchschnittlich von den EVU an
die EIU gezahlte Entgelt bei 4,20 Euro pro Zughalt, der Mittelwert (ungewichteter
2 Abgeleitet aus Angaben der DB AG im Geschäftsbericht
Teil I - Marktentwicklung
Durchschnitt) lag bei 3,98 Euro je Halt. Das durchschnittlich von der DB Station & Service AG erhobene Entgelt lag bei 4,54 Euro3.
5
15
25
35
45
DB Netz AG (3.59 €)**
* Stichprobe, aus 66 Unternehmen (Trassenpreise) bzw. 23 Unternehmen (Stationsentgelte)
** Werte der DB AG EIU aus den jeweiligen Geschäftsberichten
*** DB Station & Service AG
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
Bandbreite der durchschnittlichen Trassenpreise und
Stationsentgelte je EIU, 2006
Bandbreite Trassenpreise
EUR je Zugkilometer*
Durchschnitt (3,64 €)
Mittelwert (8,15 €)
Minimalwert (0,01 €)
Bandbreite Stationsentgelte
EUR je Zughalt*
Maximalwert (138,19 €)
Durchschnitt (4,20 €)
Mittelwert (3,98 €)
Minimalwert (0,27 €)
Maximalwert (41,00 €)
DB S&S AG*** (4,54)**
5
15
25
35
45
135
140
Abbildung 13 - Bandbreite der Trassen- und Stationspreise
Nach § 21 Abs. 6 Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) haben EVU
die Möglichkeit, das Nutzungsentgelt für Schieneninfrastruktur (Trassenentgelte) zu
mindern, wenn der Zustand der Schienenwege oder der zugehörigen Anlagen nicht
den vertraglich zugesicherten Bestimmungen betrifft. Diese Möglichkeit haben bisher
nur wenige EVU in Anspruch genommen (Abbildung 14).
3 Abgeleitet aus Angaben der DB AG im Geschäftsbericht
Teil I - Marktentwicklung
Nutzung der Möglichkeit der Minderung der zu zahlenden
Entgelte durch EVU, 2006
Nein 97 3 Ja
Haben Sie (EVU) gegenüber EIU von dem
Recht der Entgeltminderung Gebrauch
gemacht?
Angaben in Prozent
100% = 235 Unternehmen
7
Schienenwege 93
Steuerungs- und
Sicherungssysteme
Elektrifizierung /
Anlagen Fahrstrom
Gründe für die Entgeltminderung(en)
Angaben in Prozent
Nicht vertragsgemäßer
Zustand der
Anmerkung: Stichprobenauswertung (vorläufig)
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702
Abbildung 14 - Nutzung der Möglichkeit der Entgeltminderung
Teil I - Marktentwicklung
5.2 Preisentwicklung von Verkehrsleistungen
Die Preisbildung für Verkehrsleistungen im Schienengüter- und
Schienenpersonenverkehr ist nicht Teil des Regulierungsgebietes der
Bundesnetzagentur. Die Betrachtung der Preisentwicklung im Verkehrsbereich
erlaubt jedoch Rückschlüsse auf die Wettbewerbsintensität in den einzelnen
Segmenten des Eisenbahnverkehrsmarkts. Diese stellt außerdem ein wichtiges
Instrumentarium zur Beobachtung der Wirkungen des vorgelagerten Marktes der
Infrastrukturnutzung dar.
Im SGV ist bei der DB AG der durchschnittlich erzielte Umsatz pro Tonnenkilometer
(tkm) von 2003 bis 2006 um etwa 6 Prozent auf rd. 3,3 Cent je tkm zurückgegangen.
Zunehmender Wettbewerb, insbesondere auch durch intramodale Wettbewerber,
führte hier zu sinkenden Preisen.
Im SPFV hat die DB AG den durchschnittlichen Umsatz pro Personenkilometer
(Pkm) um 3 Prozent auf 9,4 Cent je Pkm gesteigert. Im SPFV ist es der DB AG somit
gelungen, als nahezu alleiniger Anbieter die Preise zu steigern. Wettbewerber
betreiben nur einige wenigen Strecken (vergleiche Abbildung 7 -
Wettbewerbsentwicklung im Eisenbahnverkehrsmarkt).
Im SPNV sank der von der DB AG erzielte durchschnittliche Umsatz pro
Personenkilometer inklusive der Ausgleichzahlungen der Aufgabenträger zwischen
2003 und 2006 um 4 Prozent auf rd. 19 Cent je Pkm. Im SPNV liegt der
Wettbewerberanteil bei etwa 7 Prozent (vergleiche Abbildung 7 -
Wettbewerbsentwicklung im Eisenbahnverkehrsmarkt). Wettbewerb findet hier über
Ausschreibungen der Verkehrsleistung durch die Aufgabenträger statt (intramodaler
"Wettbewerb um den Markt"). Im Ausschreibungswettbewerb vergebene Strecken
haben nach der Ausschreibung regelmäßig einen signifikant geringeren
Zuschussbedarf als vor der Ausschreibung. In den 90er Jahren, in denen nahezu
ausschließlich intermodaler Wettbewerb herrschte, war der Zuschussbedarf
regelmäßig gestiegen. Hier zeigt sich, dass intramodaler Wettbewerb im SPNV zu
sinkenden Preisen führen kann, intermodaler Wettbewerb allein jedoch in der Regel
nicht.
Teil I - Marktentwicklung
* Inklusive Ausgleichszahlungen
Pkm - Personenkilometer, tkm - Tonnenkilometer
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702, DB AG
Entwicklung des Preisniveaus bei den Verkehrsleistungen
der DB AG
Güterverkehr (SGV)
Indexiert (Basis: EUR je tkm)
Personenfernverkehr (SPFV)
Indexiert (Basis: EUR je Pkm)
Personennahverkehr (SPNV)
Indexiert (Basis: EUR* je Pkm)
100 94
2003 2006
100 103
2003 2006
100 96
2003 2006
-6% +3% -4%
Abbildung 15 - Entwicklung Preisniveau der Verkehrsleistungen der DB AG
Teil I - Marktentwicklung
6 Bewertung der Marktentwicklung
Der Wettbewerb in den Schienenverkehrsmärkten steht noch am Anfang. Gleichwohl
lassen die bisherigen Entwicklungen erste Beurteilungen zu.
Zunächst lässt sich feststellen, dass Wettbewerb in den Eisenbahnverkehrsmärkten
zu mehr Verkehr auf der Schiene führen kann. Es zeigt sich, dass gerade in den
Verkehrssegmenten, in denen Wettbewerb bereits stattfindet (wenn auch noch in
geringem Maße), das Wachstum der Verkehrsleistung am deutlichsten ist (Abbildung
16).
* Jahr 2006
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702, DB AG, BMVBS, Statistisches Bundesamt
7%
16%
<1%
SGV
Marktanteil Wettbewerber und Marktwachstum je
Verkehrssegment
SPNV
SPFV
Segment
1%
3%
7%
Marktanteil Wettbewerber*
Prozent
Marktwachstum
Jährliches Wachstum 2002-07 in Prozent
Abbildung 16 - Marktanteil Wettbewerber und Marktwachstum je Segment
Im Schienengüterverkehr (SGV) sind Wettbewerber der wesentliche Treiber des
Marktwachstums. Der Marktanteil der Wettbewerber ist zwischen 2002 und 2006 von
5 Prozent auf 16 Prozent gewachsen (vergleiche auch Abbildung 7 -
Wettbewerbsentwicklung im Eisenbahnverkehrsmarkt), ihre Verkehrsleistung hat sich
in diesem Zeitraum von 3,9 Mrd. tkm auf 17,5 Mrd. tkm fast verfünffacht.
Im Schienenpersonennahverkehr (SPNV) zeichnet sich ein ähnliches Bild ab,
allerdings ist das Marktwachstum in diesem Segment wesentlich durch das
Bestellverhalten der Aufgabenträger beeinflusst. Die Betriebsleistung (in
Teil I - Marktentwicklung
Zugkilometern) wird in der Regel durch den Aufgabenträger bei der Bestellung der
Verkehre festgelegt. Der Ausschreibungswettbewerb führt allerdings regelmäßig zu
einem geringeren Zuschussbedarf zum Betrieb der Verkehre. Die so eingesparten
Zuschüsse (Regionalisierungsmittel) können von den Aufgabenträgern dann für
zusätzliche Bestellungen von Verkehrsleistungen genutzt werden.
Das Wachstum der hier (Abbildung 16) angegebenen Verkehrsleistung
(Personenkilometer) ist allerdings zusätzlich auch weiterhin durch die EVU selbst
beeinflussbar. Bei attraktiven Angeboten der EVU lässt sich die Auslastung
(Personen pro Zug) der Züge erhöhen, und somit auch selbst bei konstanter
Betriebsleistung (Zugkilometer) die Verkehrsleistung (Personenkilometer) steigern.
Im Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) spielen Wettbewerber keine wesentliche
Rolle. Der Markt wuchs mit durchschnittlich einem Prozent pro Jahr nur marginal.
Auch bei der Entwicklung des Preisniveaus von Verkehrsleistung und dem
Wettbewerberanteil je Segment lässt sich eine Korrelation zwischen den beiden
Größen feststellen (Abbildung 17). Während im SGV und im SPNV, beides Märkte
mit aufkommendem Wettbewerb, die "Stückpreise" (Umsatz je tkm, bzw. Umsatz je
Pkm) beim DB Konzern deutlich zurückgegangen sind, ist dieser im SPFV, einem
Markt ohne wesentlichen Wettbewerb, signifikant gestiegen. Auch bei der
Schieneninfrastruktur sind die Preise gestiegen. Diese Steigerung der
Infrastrukturentgelte erfolgte trotz rückläufiger Frachtraten im Güterverkehr bzw.
Einnahmen im SPNV, die offensichtlich auf die Infrastrukturentgelte keinen
ausreichenden Preisdruck ausübten.
Teil I - Marktentwicklung
* Jahr 2006
** Preisniveau errechnet als Umsatz je tkm, bzw. Umsatz je Pkm, bzw. Umsatz je trkm in den jeweiligen Segmenten der DB AG
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 702, DB AG, BMVBS
7%
16%
<1%
SGV
Marktanteil Wettbewerber und Preisentwicklung von
Verkehrsleistung je Verkehrssegment
SPNV
SPFV
Segment
Marktanteil Wettbewerber*
Prozent
Entwicklung Preise** DB
Differenz 2006 zu 2003 in Prozent
Sinkende Preise Steigende Preise
Netz (zum
Vergleich)
Natürliche
Monopole
3%
-4%
-6%
4%
Abbildung 17 - Marktanteil Wettbewerber und Preisentwicklung je Segment
Im SPFV trägt zum einen die noch fehlende internationale Marktöffnung zum
ausbleibenden Wettbewerb und somit zu steigenden Preisen bei. Zudem sind gerade
für den SPFV die Zugangsbedingungen bisher nicht optimal gestaltet. Die
Investitionen in Fahrzeuge, Vertriebssysteme u.ä. sind im SPFV deutlich höher als im
Schienengüterverkehr. Entsprechend höher ist das Bedürfnis, für einen längeren
Zeitraum den gewünschten Schienenzugang zu erhalten. Dabei geht es nicht nur um
den reinen Zugang zu den Schienenwegen, auch merkbare Takte, interessante
Zeitlagen einschließlich einer attraktiven Verknüpfung mit dem SPNV spielen eine
wesentliche Rolle. Rahmenverträge in der heutigen Form können diese Sicherheit für
Unternehmen, die erst in den Markt einsteigen wollen, nicht bieten. Zudem ist der
Zugang zu Serviceeinrichtungen, insbesondere Werkstätten, noch immer nicht so
geregelt, dass Unternehmen hier rechtssicher kalkulieren können.
Bei den Schienenverkehrssegmenten lässt sich, wie oben gezeigt, der
Zusammenhang zwischen intramodalem Wettbewerb und Preisentwicklung deutlich
erkennen. Der Eisenbahninfrastrukturmarkt ordnet sich mit seinem fehlenden
Wettbewerb und steigenden Preisen in dieses Bild ein. Da Wettbewerb bei der
Schieneninfrastruktur aufgrund des offensichtlichen natürlichen Monopols und der
fehlenden Duplizierbarkeit nicht vorstellbar ist, bietet sich der Weg einer Simulation
Teil I - Marktentwicklung
wettbewerbsähnlicher Verhältnisse an (siehe Teil II - 7 Fortentwicklung der
Entgeltregulierung).
Teil II - Tätigkeiten
Teil II - Tätigkeiten
Teil II - Tätigkeiten
1 Marktbeobachtung
1.1 Grundlagen der Marktbeobachtung
Die Bundesnetzagentur überwacht die Einhaltung der Vorschriften über den Zugang
zur Eisenbahninfrastruktur gemäß § 14b Abs. 1 Allgemeines Eisenbahngesetz
(AEG). Neben der Überwachungsaufgabe verpflichtet die Aufgabennorm in Abs. 4
die Bundesnetzagentur, die Bundesregierung jährlich über die Lage und Entwicklung
des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur zu unterrichten. Das geeignete Instrument
bildet hierfür die Marktbeobachtung. Ergebnisse der Marktbeobachtung sind u.a. im
Teil I - Marktentwicklung dargestellt.
Der gesetzlich geforderte Tätigkeitsbericht an die Bundesregierung setzt notwendig
den Zugriff auf eine aktuelle und valide Datenbasis voraus. Darüber hinaus genießt
die Erhebung von Marktdaten sowie deren Auswertung als Instrument der
Ergebniskontrolle für die Regulierung eine hohe Bedeutung.
Seit 2006 unternimmt die Bundesnetzagentur in Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrags
eine Datenerhebung mittels Fragebogen, den sie jährlich an die Marktteilnehmer
versendet: Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) einerseits und an die
Zugangsberechtigten, namentlich an die Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU)
sowie an die Aufgabenträger andererseits.
Die allgemeine Struktur der adressatbezogenen Fragebögen setzt sich aus Fragen
zu der betrieblich/technischen Ausstattung, zu den schienenbezogenen Leistungen,
den Zugangsbedingungen (Nutzungsbedingungen, Trassenanmeldung,
Rahmenverträge etc.) sowie den wirtschaftlichen Verhältnissen, insbesondere zu
Umsatz, Ausgaben und Rendite zu zusammen. Die Bundesnetzagentur verpflichtet
die Marktteilnehmer auf Basis der allgemeinen Aufgabennorm § 14bAEG in
Verbindung mit der Mitwirkungsverpflichtung in § 14c Abs. 3 AEG.
Die Befragung aller Marktteilnehmer genießt eine hohe Priorität. Dabei sind nicht nur
die Daten der EIU zentral, sonder auch die ergänzenden Informationen der EVU. Sie
ermöglichen erst eine Aussage über die Verkehrsmarktentwicklung sowie über den
Wettbewerb im Eisenbahnsektor und damit, ob die Weichen im Sinne des
gesetzgeberischen Ziels gelegt sind: Die Sicherstellung eines attraktiven
Verkehrsangebots auf der Schiene sowie eines wirksamen und unverfälschten
Wettbewerbs.
Teil II - Tätigkeiten
Neben den EVU führt das AEG die Aufgabenträger als Zugangsberechtigte auf (§ 14
Abs. 2 AEG). Die Verkehre im Schienenpersonennahverkehr werden von den
Aufgabenträgern, d.h. den Ländern und/oder den diesen unterstehenden
Zweckverbänden bestellt und finanziert. Daraufhin werden die erforderlichen Trassen
durch das beauftragte EVU bestellt. Die Aufgabenträger / Zweckverbände /
Verkehrsverbünde fungieren somit als wichtige Gestalter des SPNV-Angebots in den
Regionen; ihre Einschätzungen und Handlungen hinsichtlich der Qualität der
Leistung, auch derjenigen der EIU sind somit für das Marktbild im SPNV wesentlich.
1.2 Durchführung der Marktbeobachtung
Bereits in 2006 wurde durch die Bundesnetzagentur eine Primärdatenerhebung bei
den zugangsberechtigten Eisenbahnunternehmen sowie
Eisenbahninfrastrukturbetreibern mit Daten aus 2005 durchgeführt. Die Vollerhebung
basiert danach auf Daten des jeweils vorangegangenen Jahres. Um langfristig
Aussagen zur Entwicklung auf dem Eisenbahnmarkt treffen zu können sollen
nunmehr jedes Jahr Datenerhebungen durchgeführt werden. Auch in 2007 wurden
den Unternehmen ab April Fragebogen zugesandt. Die Bearbeitung des
umfangreichen Fragebogens war für die Unternehmen mitunter nicht leicht, da viele
von ihnen ihre Unternehmensbereiche (Verkehr, Betrieb und Infrastruktur) nicht
getrennt haben. Die von der Bundesnetzagentur gesetzten Bearbeitungsfristen (vier
Wochen) konnten deshalb oftmals nicht eingehalten werden. In der Folge verzögerte
sich die Bearbeitung und notwendige Prüfung der zurückgesandten Fragebogen
erheblich, so dass diese bis Jahresende 2007 in der Bundesnetzagentur nicht
vollständig abgeschlossen werden konnte.
Die zahlreichen Rückmeldungen der Eisenbahnunternehmen lieferten auch wertvolle
Hinweise zur Vereinfachung des Fragebogens. Gefordert ist insbesondere eine
Konkretisierung einzelner Fragen. Im Vorfeld der Erstellung des Fragebogens für die
Erhebung 2008 gab es daher Erörterungsgespräche mit dem Verband Deutscher
Verkehrsunternehmen (VDV) sowie der Deutschen Bahn AG.
1.3 Rechtliche Auseinandersetzungen Marktbeobachtung
Mit der Erhebung in 2007 wurde die Datenerhebung präzisiert und gegenüber 2006
insofern erweitert, dass verstärkt kaufmännische Daten bei EIU und EVU erhoben
wurden, die Verdachtsmomente für versteckte Diskriminierung und
Preishöhenmissbrauch liefern könnten. Das Vorgehen der Bundesnetzagentur hat zu
einer gerichtlichen Auseinandersetzung zwischen der Bundesnetzagentur und der
Railion Deutschland AG über Art und Umfang der Erhebung geführt. Der Stand des
Verfahrens wird im Teil II - 5.5 Railion Deutschland AG - Markterhebung dargestellt.
Teil II - Tätigkeiten
Sollten die Beschlüsse der Eilverfahren bestätigt werden, würde die Aussage des
Tätigkeitsberichtes nach § 14b Abs.4 AEG sowie das Monitoring der
Regulierungstätigkeit stark beeinträchtigt und hinter das in den anderen regulierten
Sektoren übliche Niveau zurückfallen.
Teil II - Tätigkeiten
2 Zugang zu Schienenwegen
Zentrale Arbeitsschwerpunkte des Zugangsreferats der Bundesnetzagentur waren im
Berichtszeitraum die Prüfung der Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) der
DB Netz AG sowie einiger weiterer Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU),
Baumaßnahmen und die Dispositionsrichtlinie der DB Netz AG. Rahmenverträge
spielten wegen der laufenden Rahmenfahrplanperiode eine geringere Rolle
gegenüber einzelnen Netzzugangsverfahren und Ablehnungen von
Trassenanmeldungen. Ein weiterer Schwerpunkt der Referatstätigkeit war die
Kapazität der Schienenwege.
2.1 Prüfung der Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB)
Als EIU haben Betreiber von Schienenwegen die Bedingungen zur Nutzung ihrer
Infrastruktur zu veröffentlichen. Die Bundesnetzagentur prüft diese
Nutzungsbedingungen auf Vereinbarkeit mit den eisenbahnrechtlichen
Bestimmungen, insbesondere über den diskriminierungsfreien Zugang. Nach den
Bestimmungen des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) und der
Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) müssen die Betreiber von
Schienenwegen die beabsichtigten Änderungen und/oder Neufassungen ihrer
Nutzungsbedingungen der Bundesnetzagentur vorlegen. Die Bundesnetzagentur
kann diesen beabsichtigten Regelungen innerhalb von 4 Wochen widersprechen und
so das Inkrafttreten der Regelungen verhindern. In Einzelfällen gibt die
Bundesnetzagentur dann eine Neufassung der Regelung auf, um eine
Unvollständigkeit und damit Intransparenz von Nutzungsbedingungen zu verhindern.
Darüber hinaus besteht für die Bundesnetzagentur jederzeit die Möglichkeit, die
Nutzungsbedingungen auch nach deren Inkrafttreten zu prüfen.
2.1.1 Prüfung der SNB der DB Netz AG
2.1.1.1 Prüfung der SNB 2008/2009 der DB Netz AG
Die DB Netz AG reichte am 15. Oktober 2007 die beabsichtigten Änderungen ihrer
Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) nach § 14d Nr. 6 Allgemeines
Eisenbahngesetz (AEG) zur Prüfung bei der Bundesnetzagentur ein. Hierbei wurden
neben den Änderungen des Hauptteils auch erstmalig Teile des
netzzugangsrelevanten betrieblichtechnischen Regelwerks eingereicht, allerdings
lediglich, um die darin vorgenommenen Änderungen überprüfen zu lassen. Das
betrieblichtechnische Regelwerk beschreibt detailliert die Schnittstellen zwischen
Eisenbahninfrastruktur- und -verkehrsunternehmen und stellt eine wichtige Basis für
die reibungslose und diskriminierungsfreie Zusammenarbeit im Eisenbahnbetrieb
dar.
Teil II - Tätigkeiten
Mit Bescheid vom 12. November 2007 beanstandete die Bundesnetzagentur
mehrere Änderungen, insbesondere im betrieblichtechnischen Regelwerk. Die
Beanstandungen der Bundesnetzagentur richteten sich zum Großteil gegen
Verstöße gegen das eisenbahnrechtliche Transparenzgebot. Viele der im
Vorabprüfungsverfahren vorgelegten Änderungen der SNB waren unverständlich
gefasst. Es mangelte ihnen an Klarheit, Eindeutigkeit und Vollständigkeit. So fehlte
etwa eine ausführliche Beschreibung des neuen Zugsicherungssystems ETCS
(European Train Control System). Hierzu machte die Bundesnetzagentur in ihrem
Bescheid deutlich, dass gerade eine frühzeitige und ausführliche Information über die
Einführung neuer Techniken beim Netzbetreiber für die Wahrnehmung der
Nutzungsmöglichkeiten von entscheidender Bedeutung sei. Nur durch
entsprechende Vorbereitung gelinge den Kunden die Anpassung ihrer Fahrzeuge an
die geänderte Betriebstechnik.
Darüber hinaus wurde den intransparenten Regelungen zum GSM-R Rangierfunk,
welche ausschließlich für Serviceeinrichtungen Bedeutung erlangen, in Gänze
widersprochen.
Fehlerhaft waren nach Ansicht der Bundesnetzagentur auch die Regelungen im
Zusammenhang mit der Erstellung des Netzfahrplans: Die DB Netz AG unterließ es
bei ihrer Darstellung, Angaben zur Einschaltung der Behörde bei der Ablehnung von
Trassenbestellungen aufzunehmen. Der Bundesnetzagentur sind sämtliche
beabsichtigte Trassenablehnungen vorab mitzuteilen. Hierfür ist es unerlässlich,
dass der korrekte Zeitpunkt der Abgabe der § 14d Nr. 1 AEG-Mitteilung in den SNB
festgelegt ist. Dieser liegt nach eilgerichtlich bestätigter Auffassung der
Bundesnetzagentur nach Durchführung des Beanstandungsverfahrens und nicht
schon bereits nach Veröffentlichung des Netzfahrplanentwurfs.
Bei den Klauseln, die für das Regelwerk unentbehrlich waren, hat die
Bundesnetzagentur neben dem Widerspruch angeordnet, die Regelungen nach den
Vorgaben der Behörde zu verbessern. Darüber hinaus wurde die DB Netz AG
verpflichtet, ihre vollständigen SNB bis zum 14. Dezember 2007 zu veröffentlichen.
Mit Schreiben vom 7. Dezember 2007 legte die DB Netz AG gegen den Bescheid
Widerspruch ein. Eine Begründung steht noch aus.
Die DB Netz AG stellte am 10. Dezember 2007 kurzfristig einen Eilantrag zur
Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Bescheids in Bezug auf den
Widerspruch gegen die Klauseln zum GSM-R Rangierfunk, zu ETCS und den
Teil II - Tätigkeiten
Regelungen für die Erstellung des Netzfahrplans. Das VG Köln wies den Antrag
zurück. Es betonte, dass insbesondere das Transparenzgebot ein wesentlicher
Baustein des diskriminierungsfreien Zugangs sei. Außerdem sei gerade die im
Bescheid ausgesprochene Verpflichtung zur Änderung der Regelungen zum
Fahrplan sachgerecht.
Die DB Netz AG legte daraufhin am 13. Dezember 2008 sofortige Beschwerde beim
Oberverwaltungsgericht Münster mit dem Ziel ein, eine kurzfristige Aufhebung der
Umsetzungspflicht bis zum Abschluss des Eilverfahrens zu erreichen. Dies blieb
erfolglos.
In dem dazu ergangenen Beschluss des OVG Münster vom 28. Januar 2008 wurde
ausschließlich die aufschiebende Wirkung des Bescheids in Bezug auf die Klausel
zum GSM-R Rangierfunk angeordnet. Im Übrigen wurde die Beschwerde
zurückgewiesen (vergleiche auch 5.4.1 DB Netz AG - SNB und NBS 2008/2009).
Während dem Großteil der behördlichen Beanstandungen durch Änderungen der
Schienennetz-Benutzungsbedingungen seitens der DB Netz AG nachgekommen
wurde, änderte sie die Regelungen für die Erstellung des Netzfahrplans erst nach
mehrfacher Androhung eines Zwangsgeldes.
2.1.1.2 Informations- und Abstimmungsverfahren bei Baumaßnahmen
bei der DB Netz AG
In einem Netzzugangsverfahren, in dem sich ein Zugangsberechtigter gegen das
Informations- und Abstimmungsverhalten der DB Netz AG bei der
Baumaßnahmenplanung wandte, stellte die Bundesnetzagentur fest, dass die
Regelungen in den SNB, welche die Beschreibung der Information über
Baumaßnahmen sowie das dazugehörige Abstimmungsverfahren mit den
Zugangsberechtigten beinhalten, unzureichend sind: In einer zu dem
netzzugangsrelevanten Regelwerk gehörenden Konzernrichtlinie der DB Netz AG
werden zwar Fristen genannt, zu denen die Zugangsberechtigten über die Planung
von Baumaßnahmen informiert werden sollen, es fehlt jedoch eine Regelung dafür,
wie diese Baumaßnahmen mit den betroffenen Zugangsberechtigten abgestimmt
werden. Als Hauptproblem stellte sich heraus, dass die DB Netz AG einen Großteil
ihrer Baumaßnahmen erst nach der Trassenbestellung der Zugangsberechtigten
plant. Dies führt dazu, dass die geschlossenen Infrastrukturverträge nicht erfüllt
werden können, da aufgrund von Baumaßnahmen die Strecken teilweise voll
gesperrt werden und die Zugangsberechtigten Umleitungen fahren müssen oder es
zu Verzögerungen im Zugverkehr kommt. Hierdurch entstehen den Unternehmen
erhöhte Kosten, die sie nicht als Schaden bei der DB Netz AG liquidieren können.
Teil II - Tätigkeiten
Zusätzlich werden die Zugangsberechtigten dadurch beschwert, dass die DB Netz
AG bei Durchführung einer Baumaßnahme auf einer Strecke den
Zugangsberechtigten keine neuen Fahrpläne erstellt, sondern die Züge nach
Verlassen der Baustelle frei von den zuständigen Mitarbeitern der DB Netz AG
disponiert werden. Die Zugangsberechtigten wissen so nicht, wann sie ihren
Zielbahnhof erreichen. Dies führt zu hohen Unsicherheiten insbesondere hinsichtlich
des Personaleinsatzes und der Rechtzeitigkeit der Erfüllung von Lieferverträgen
sowie bei der Planung von Anschlüssen im Schienenpersonenverkehr.
In ihrer Entscheidung vom 29. August 2007 gab die Bundesnetzagentur der DB Netz
AG auf, die Klauseln zur Baumaßnahmenplanung, insbesondere zum Informations- und
Abstimmungsverfahren, zu überarbeiten. Hierbei ist sicherzustellen, dass die
Verkehrsunternehmen so rechtzeitig über geplante Baumaßnahmen verständigt
werden, dass Einwände im Hinblick auf die Art und Weise der Durchführung und den
Zeitpunkt der Baumaßnahme berücksichtigt werden können.
Gegen den Bescheid ist am 24.September 2007 Widerspruch eingelegt worden.
Am 26. September 2007 stellte die DB Netz AG einen Antrag auf Anordnung der
aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beim VG Köln. Zu einer
gerichtlichen Entscheidung kam es jedoch nicht, da die Bundesnetzagentur die
sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes für die Zeit des Widerspruchsverfahrens
nach § 80 Abs. 4 VwGO aussetzte.
Über den Widerspruch soll im Jahr 2008 entschieden werden. Grundlage der
Entscheidung sollen die Erkenntnisse sein, die die Bundesnetzagentur bis dahin in
mehreren Anhörungen der DB Netz AG erhalten hat. Außerdem sollen die Resultate
einer Fragebogenaktion, die im Sommer 2007 zu dem Thema durchgeführt worden
war, in die Bescheidung des Widerspruchs mit einfließen. Die Bundesnetzagentur
wird auch die Anregungen der Zugangsberechtigten zu berücksichtigen haben, die
sie in einer am 8.Februar 2008 durchgeführten Veranstaltung bei der Behörde,
erhielt. Bei dieser Veranstaltung informierte die Bundesnetzagentur über das
derzeitige Informations- und Abstimmungsverfahren sowie den Verbesserungsbedarf
aus Sicht der Behörde und gab den Zugangsberechtigten und DB Netz die
Möglichkeit zur Stellungnahme.
2.1.1.3 Überprüfung Dispositionsrichtlinie der DB Netz AG
Die Bundesnetzagentur leitete am 5.Oktober 2007 ein Verfahren zur Überprüfung der
Dispositionsrichtlinie 420 der DB Netz AG ein. In einem von diesem Verfahren
Teil II - Tätigkeiten
unabhängigen Netzzugangsverfahren hatte sich herausgestellt, dass die
Konzernrichtlinie, die zu dem netzzugangsrelevanten Regelwerk und damit zu den
SNB gehört, gegen das Diskriminierungsverbot des § 14 Abs. 1 AEG verstoßen
könnte.
Am 4. Dezember 2007 führte die Bundesnetzagentur hierzu eine mündliche
Anhörung mit der DB Netz AG durch. In der Zeit vom Januar - März 2008 machte
sich die Behörde im Wege der Amtsermittlung ein Bild von der Umsetzung der
Dispositionsrichtlinie durch die Mitarbeiter der DB Netz AG durch einen Besuch der
Betriebszentralen in Leipzig, Karlsruhe und Hannover. Hierbei stellte sich heraus,
dass die Dispositionsentscheidungen zum Teil nicht anhand der Kriterien der
Dispositionsrichtlinie getroffen werden. Auch fehlt eine Orientierung der
Dispositionsentscheidungen am Trassenpreissystem (Zur Zeit werden für eine
Bevorzugung bei den Dispositionsrichtlinien erhöhte Trassenpreise gefordert. Eine
Bevorzugung dieser Züge erfolgt jedoch nicht). Darüber hinaus existieren regionale
Dispositionsregeln, die den Zugangsberechtigten nicht bekannt sind.
Nach Abschluss der Amtsermittlungen soll eine Maßgabe für eine Änderung der
Dispositionsrichtlinie durch die DB Netz AG entwickelt werden und eine Anpassung
der Praxis auf diese neuen Regeln vollzogen werden.
2.1.1.4 Nachträgliche Änderung der SNB der DB Netz AG
Am 2. Februar 2007 erhielt die Bundesnetzagentur Kenntnis davon, dass die DB
Netz AG eine betriebliche Weisung an ihre Fahrdienstleiter erlassen hatte. In dieser
wurde u.a. festgelegt, dass eine zugewiesene Trasse ab einer Verspätung von 20
Stunden ihre Gültigkeit verliere. Die Fahrdienstleiter wurden angewiesen, ab
1. Februar 2007 keine Zugabfahrt ab einem Zuganfangsbahnhof bzw. aus Abstellung
oder Rückstau zuzulassen, wenn die Verspätung gegenüber dem Fahrplan 20
Stunden und mehr betrage. Diese Vorgehensweise fand keine entsprechende
Regelung in den SNB. Die DB Netz AG trug in dem Netzzugangsverfahren vor, dass
eine derartige Regelung aus sicherheitstechnischen Gründen erfolge, um eine
Verwechslungsgefahr von Zügen zu verhindern, die wegen der hohen Verspätung
mit derselben Zugnummer in einem Streckenknoten verkehrten. So könnte es zu
betrieblichen Fehlleitungen, insbesondere bei unterschiedlichen Laufwegen der Züge
an verschiedenen Verkehrstagen kommen. Dies wurde in der Stellungnahme des
Eisenbahn-Bundesamtes nach § 14bAEG bestätigt.
Um ein Auseinanderfallen der Regelungen in den SNB und der tatsächlichen Praxis
zu verhindern, verpflichtete die Bundesnetzagentur die DB Netz AG mit Bescheid
Teil II - Tätigkeiten
vom 23. April 2007 zur Änderung ihrer Schienennetz-Benutzungsbedingungen bis
zum 14. Mai 2007. Die Änderung wurde seitens der DB Netz AG fristgerecht
vorgenommen.
2.1.1.5 Widerspruch gegen eine unterjährige Änderung der SNB der DB
Netz AG
Mit Bescheid vom 12. April 2007 widersprach die Bundesnetzagentur einer Änderung
des betrieblichtechnischen Regelwerks der DB Netz AG. Diese wollte mehrere
netzzugangsrelevante Richtlinien außerhalb der in der EIBV vorgesehenen Fristen
zur Änderung der SNB neu fassen. Auch ein Stellungnahmeverfahren der
Zugangsberechtigten wurde nicht durchgeführt.
Bei den Änderungen handelte es sich im Wesentlichen darum, dass Pflichten zur
Überprüfung des ordnungsgemäßen Funktionierens von sog. "Prüferstangen" der
Infrastruktur der DB Netz AG auf die Eisenbahnverkehrunternehmen übertragen
werden sollten. Weiter sollten zwei Richtlinien in ihrem Anwendungsbereich auf eine
weitere Strecke ausgedehnt werden.
Aufgrund des Widerspruchs der DB Netz AG vom 25. April 2007 erließ die
Bundesnetzagentur am 3. August 2007 einen Widerspruchsbescheid, in dem sie die
Ausdehnung der Richtlinien auf die weitere Strecke zuließ, jedoch an dem
Widerspruch zur Übertragung der Pflicht des Infrastrukturbetreibers zur Überprüfung
eines Teils der Infrastruktur auf die Eisenbahnverkehrsunternehmen festhielt. Grund
für die Änderung des Bescheids war, dass die DB Netz AG im
Widerspruchsverfahren erstmalig vortrug, dass die unterjährige Ausdehnung des
Anwendungsbereichs der Richtlinien auf die Strecke unumgänglich sei, da darin ein
Betriebsverfahren beschrieben sei, welches nach einer Umrüstung der Strecke auf
eine neue Signaltechnik angewendet werden müsste. Die DB Netz AG bot jedoch an,
den Eisenbahnverkehrsunternehmen für die Zeit bis zur nächsten fristgerechten
Änderung der SNB kostenlos Lotsen für die einzelnen Fahrten auf der betroffenen
Strecke zur Verfügung zu stellen, damit den Zugangsberechtigten durch die
Umstellung keine Kosten für eine Umschulung ihrer Personale entstünden. Da durch
dieses Angebot den Zugangsberechtigten keine wesentlichen Nachteile durch die
unterjährige Änderung der SNB entstanden, konnte der Widerspruch in Teilen
zurückgenommen werden. Allerdings wurde die DB Netz AG zur kostenlosen
Gestellung von Lotsen für die Fahrplanperiode 2007/2008 auf der betroffenen
Strecke verpflichtet.
Teil II - Tätigkeiten
Die Bundesnetzagentur wies die DB Netz AG in ihrem Bescheid gleichzeitig darauf
hin, dass eine unterjährige Änderung der SNB künftig grundsätzlich nur dann möglich
sei, wenn in die SNB ein Hinweis auf die unterjährige Einführung etwa eines neuen
Betriebssystems aufgenommen werde, welcher möglichst konkrete Ausführungen zu
der geplanten Maßnahme enthalte. Nur so sei sichergestellt, dass alle
Zugangsberechtigten rechtzeitige und gleiche Informationen über die technischen
Neuerungen erhielten und sich hierauf unternehmerisch einstellen und damit
verbundene Investitionen auf Fahrzeugseite einplanen könnten.
2.1.2 Prüfung der SNB 2008/2009 der Usedomer Bäderbahn (UBB)
Im Oktober 2007 legte die Usedomer Bäderbahn (UBB), eine Tochter der DB AG,
gemäß § 14d S. 1 Nr. 6 AEG der Bundesnetzagentur ihre Schienennetz-
Benutzungsbedingungen (SNB) sowie Nutzungsbedingungen für
Serviceeinrichtungen (NBS) vor. Diese waren zu einem einheitlichen Dokument
verbunden, so dass keine deutliche Trennung von SNB und NBS vorhanden war.
Im November 2007 beanstandete die Bundesnetzagentur gemäß § 14eAEG die
SNB und NBS der UBB wegen Verstoßes gegen das allgemeine Transparenzgebot.
Zugleich gab die Bundesnetzagentur der UBB auf, die SNB und NBS voneinander zu
trennen und bis zum 14. Dezember 2007 zu veröffentlichen.
Die UBB beantragte gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur Eilrechtsschutz
beim Verwaltungsgericht Köln und OVG Münster (siehe 5.4.3 Usedomer Bäderbahn
GmbH - SNB und NBS 2008/2009).
2.2 Weitere Verfahren
2.2.1 Abschluss von Rahmenverträgen
Der Bundesnetzagentur wurden im Jahr 2007 durch die DB Netz AG entsprechend
der gesetzlichen Mitteilungspflicht der beabsichtigte Abschluss von drei
Rahmenverträgen mitgeteilt. Da die Mitteilungen nicht alle wesentlichen Merkmale
und Informationen über die zu schließenden Rahmenverträge enthielten, stellte die
Bundesnetzagentur durch Bescheid im März 2007 die Unvollständigkeit der
Mitteilung fest und untersagte der DB Netz AG zugleich, vor einer ordnungsgemäßen
Mitteilung die drei vorgelegten Rahmenverträge mit den betreffenden
Eisenbahnverkehrsunternehmen zu schließen. Das Verwaltungsgericht Köln wies
den gegen den Bescheid gerichteten Eilantrag der DB Netz AG zurück. Die gegen
die Entscheidung des VG Köln gerichtete Beschwerde an das OVG Münster
erledigte sich vor Erlass einer Entscheidung, da die DB Netz AG zwischenzeitlich der
Bundesnetzagentur die fehlenden Unterlagen und Informationen zur Verfügung
Teil II - Tätigkeiten
stellte. Die drei Rahmenverträge konnten nach Abschluss des behördlichen
Verfahrens zwischen der DB Netz AG und den Eisenbahnverkehrsunternehmen
geschlossen werden.
2.2.2 Abzug von Betriebspersonalen von einer Eisenbahnstrecke
Die Bundesnetzagentur stellte im Juni 2007 per Bescheid fest, dass der Abzug von
Schrankenwärtern an einer Strecke der Deutschen Bahn AG (DB AG) im
Münsterland an einigen Tagen Anfang Mai rechtswidrig war. Betroffen war die
Strecke von Coesfeld nach Dorsten, auf der ausschließlich das private
Eisenbahnverkehrsunternehmen "Nord-West-Bahn" (NWB) mit Triebwagen den
Schienenpersonennahverkehr im Auftrag des Zweckverbands Münsterland
durchführt. Die Bundesnetzagentur bewertete nach eingehender Untersuchung den
Abzug der Schrankenwärter von der Strecke im Münsterland als einen Verstoß
gegen die Vorschriften des Eisenbahnrechts und als ein diskriminierendes Verhalten
gegen das betroffene Verkehrsunternehmen.
An der Bahnlinie Coesfeld - Dorsten müssen noch viele Bahnübergänge durch
Schrankenwärter manuell gesichert und die Schranken von Hand bedient werden.
Diese Mitarbeiter der DB Netz AG wurden am 12. Mai 2007 ohne Begründung
gegenüber dem betroffenen Verkehrsunternehmen NWB komplett abgezogen, so
dass der Zugverkehr nur noch mit größeren Verspätungen durchgeführt werden
konnte. Vor allen betroffenen Bahnübergängen mussten die Lokführer der NWB
anhalten und selbst den Bahnübergang sichern, bevor die Fahrt fortgesetzt werden
konnte. In Folge dessen konnten die Kunden der NWB die planmäßigen
Anschlusszüge in Coesfeld und Dorsten nicht mehr erreichen. Am 14. Mai 2007
wurde dann aus sicherheitstechnischen Gründen wegen des Fehlens der
Schrankenwärter auf Anordnung der DB Netz AG der Betrieb der Züge auf dieser
Strecke komplett eingestellt und für die Reisenden musste Schienenersatzverkehr
eingerichtet werden. Erst ab dem 15. Mai 2007 lief der Betrieb wieder fahrplanmäßig,
da die Schrankenwärter, wie vertraglich vereinbart, auf ihren Posten im Einsatz
waren.
Die Bundesnetzagentur hatte unverzüglich nach Bekanntwerden des Vorfalls ein
Ermittlungsverfahren eingeleitet. Die DB Netz AG führte dabei als Begründung für
ihre Maßnahmen an, die Schrankenwärter seien als Ersatz für gestörte
Bahnübergangssicherungen im Raum Bonn dringend benötigt worden. Ein
Personalengpass an anderen Strecken der DB Netz AG kann jedoch nach
Auffassung der Bundesnetzagentur nicht dazu führen, Fachpersonal in erheblicher
Anzahl von einer bestimmten Strecke abzuziehen und damit hier für betriebliche
Engpässe zu sorgen. Weiter kritisierte die Bundesnetzagentur die unterlassene bzw.
Teil II - Tätigkeiten
zu späte Benachrichtigung der NWB durch die DB Netz AG über die betrieblichen
Einschränkungen auf der Strecke Coesfeld - Dorsten.
2.2.3 Durchführung von Prüffahrten auf dem Netz der DB Netz AG
Um für neu entwickelte Eisenbahnfahrzeuge eine Zulassung durch die zuständige
Eisenbahngenehmigungsbehörde zu erhalten, ist die Durchführung von Prüffahrten
erforderlich. Auch für Prüffahrten auf dem Schienennetz der DB Netz AG ist die
Anmeldung entsprechender Trassen erforderlich. Die Besonderheit der
Trassenanmeldung liegt darin, dass die Eisenbahnfahrzeuge noch über keine
Abnahme gemäß § 32 Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) verfügen.
Darüber hinaus wird die Eisenbahninfrastruktur bei der Durchführung von Prüffahrten
regelmäßig stärker beansprucht als bei regulären Zugfahrten, beispielsweise durch
höhere Geschwindigkeiten als für die Eisenbahnstrecke genehmigt ist,.
Vor Zuweisung einer Zugtrasse an ein Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) für
Prüffahrten wird seitens der DB Netz AG die Durchführung einer
"Netzverträglichkeitsprüfung" verlangt. Werden bei der DB Netz AG Trassen für
Prüffahrten durch ein EVU beantragt, beauftragt die DB Netz AG die DB
Systemtechnik, eine der DB AG angegliederte Organisationseinheit, mit der
Durchführung der "Netzverträglichkeitsprüfung".
Im Juni 2007 beschwerte sich ein EVU, das u.a. auch Prüffahrten durchführt, bei der
Bundesnetzagentur über die Beauftragung der DB Systemtechnik mit der
Durchführung der "Netzverträglichkeitsprüfung". Das EVU trug vor, dass es
hinsichtlich der Durchführung von Prüffahrten mit der DB Systemtechnik in direktem
Wettbewerb stehe und die DB Systemtechnik durch die Einbeziehung in die
"Netzverträglichkeitsprüfung" zum einen Vorteile bei der Angebotserstellung für
Prüffahrten habe und andererseits maßgeblichen Einfluss auf das Ergebnis und die
Kosten der "Netzverträglichkeitsprüfung" habe. Hierdurch erlange die DB Netz AG
unberechtigterweise erhebliche Wettbewerbsvorteile gegenüber den anderen
Anbietern von Prüffahrten.
Die Bundesnetzagentur leitete daraufhin ein Netzzugangsverfahren ein und führte
mehrere Erörterungsgespräche mit den betroffenen Eisenbahnunternehmen durch.
Die DB Netz AG legte der Bundesnetzagentur einen Entwurf einer neuen Richtlinie
hinsichtlich der Durchführung und Bepreisung von Prüffahrten vor. Hierdurch sollen
die EVU in transparenter Weise über die Voraussetzungen für Prüffahrten und die
damit verbundenen Kosten informiert werden. Es werden weitere
Teil II - Tätigkeiten
Abstimmungsgespräche zwischen der DB Netz AG und der Bundesnetzagentur
erfolgen, um die Einführung der vorgenannten Richtlinie zu ermöglichen.
2.2.4 Umleitung der Güterverkehre der DLC infolge Totalsperrung
Die DB Netz AG führt in der Zeit vom 14. Januar 2008 bis 17. März 2008
Bauarbeiten auf der Strecke Cottbus - Guben durch, mit der Folge einer
Totalsperrung der Strecke zwischen Peitz Ost und Kerkwitz. Das belgische
Eisenbahnverkehrsunternehmen Dillen Lejeune Cargo (DLC) verkehrt nach
Netzfahrplan über diese Strecke zwischen Antwerpen und Polen über Cottbus und
den deutschpolnischen Grenzübergang Guben. In Guben werden die Züge vom
polnischen Eisenbahnverkehrsunternehmen PKP Cargo übernommen. Wegen der
Totalsperrung ist es nicht mehr möglich, die Züge über Cottbus nach Guben zu
führen. Die DB Netz AG hatte daher ohne Durchführung eines
Abstimmungsverfahrens mit der DLC, welches für derartige Fälle in den SNB
vorgesehen ist, mit der DLC entschieden, die Verkehre für die Zeit der Vollsperrung
über Berlin und Frankfurt/Oder nach Guben umzuleiten. Folge: Fahrzeitverlängerung
zwischen 02:27-03:00 Uhr und Verdreifachung der Fahrstrecke. Einige Verkehre der
DB Konzerntochter DB Regio AG werden hingegen über die deutlich attraktivere
Strecke Cottbus - Forst umgeleitet. Um dies der Railion Deutschland AG zu
ermöglichen, wurde sogar Schienenersatzverkehr für den SPNV-Verkehr des
Verkehrsverbundes Berlin-Brandenburg (VBB) auf dieser Strecke eingerichtet. Auch
die DLC wäre an einer derartigen Umleitung interessiert gewesen. Verschärfend kam
hinzu, dass die DLC erst 2 ½ Monate vor der Baumaßname über diese informiert
worden ist und nicht, wie vorgesehen, 23 Wochen vorher. DB Regio AG wurde schon
am 7. November 2007 informiert.
Nach Einschaltung der Bundesnetzagentur durch die DLC nahm die DB Netz AG zu
konkreten Fragen der Bundesnetzagentur schriftlich Stellung, die jedoch für die
Entscheidung nicht ausreichend war. Die Teilnahme an einer mündlichen Anhörung
am 20. Dezember 2007 zur Klärung der offen gebliebenen Punkte lehnte die DB
Netz AG ab. Daraufhin erließ die Bundesnetzagentur am 28. Dezember 2007 einen
Bescheid mit der Verpflichtung, ein Abstimmungsverfahren mit der DLC
durchzuführen. Zu einem derartigen Abstimmungsverfahren gehört es insbesondere,
auf die Änderungswünsche der DLC einzugehen und Vorschläge für andere
Fahrmöglichkeiten zu unterbreiten. Da grenzüberschreitender Verkehr betroffen war,
wurde der DB Netz AG aufgegeben, sich mit dem polnischen
Eisenbahninfrastrukturunternehmen der PKP-PLK abzustimmen.
Teil II - Tätigkeiten
In Umsetzung des Bescheids führte die DB Netz AG eine Abstimmung mit der DLC
durch, an dem auch die Hupac GmbH, der Kunde der DLC, teilnahm, und setzte sich
für eine Verbesserung auf polnischer Seite bei der PKP-PLK ein. Auf deutscher Seite
wurde für einige Trassen der DLC eine geringfügige Verbesserung durch Änderung
der Umleitungsverkehre der DLC erarbeitet. Eine Verbesserung auf polnischer Seite
scheiterte daran, dass das Eisenbahnverkehrsunternehmen PKP Cargo zu einer
derart kurzfristigen Umstellung seiner Verkehre nicht bereit war.
2.3 Ablehnung von Trassenanmeldungen
Gemäß § 14d Satz 1 Nr. 1 und 2 AEG haben öffentliche
Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Bundesnetzagentur über beabsichtigte
Trassenablehnungen zum Jahresfahrplan und hinsichtlich unterjährigen
Trassenablehnungen vorab zu informieren. Vor der Mitteilung über die beabsichtigte
Trassenablehnung kann die Trassenablehnung dem Zugangsberechtigten nicht
wirksam mitgeteilt werden.
Die Bundesnetzagentur erhielt im Jahr 2007 insgesamt 34 Mitteilungen hinsichtlich
der beabsichtigten Ablehnung von Trassenanmeldungen zum Jahresfahrplan und im
Gelegenheitsverkehr.
Hinsichtlich der beabsichtigten Trassenablehnungen zum Jahresfahrplan und im
Gelegenheitsverkehr prüfte die Bundesnetzagentur innerhalb der gesetzlichen Frist
von 10 Arbeitstagen bzw. einem Arbeitstag deren Vereinbarkeit mit den Vorschriften
des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur.
In einigen Fällen beanstandete die Bundesnetzagentur die verspätete Einreichung
der Mitteilung oder die fehlende Begründung der beabsichtigten Trassenablehnung.
In einem Fall, in dem die DB Netz AG wegen der Durchführung Gleisbauarbeiten die
Anmeldung von Trassen ablehnte, prüfte die Bundesnetzagentur anhand der
graphischen Trassenkonstruktionsunterlagen die sachliche Rechtfertigung der
Ablehnung und die Möglichkeit, alternative Trassen zu konstruieren.
2.4 Offene Verfahren
2.4.1 Zugang zur Eisenbahnstrecke Helmstedt - Grasleben
Im Juni 2007 beschwerten sich einige EVU über die Verwehrung des Zugangs zur
Eisenbahnstrecke Helmstedt - Grasleben. Die vorgenannte Eisenbahnstrecke wurde
Anfang 2006 durch die Lappwaldbahn GmbH bei der DB Netz AG angepachtet. Die
Teil II - Tätigkeiten
Lappwaldbahn GmbH verweigerte jedoch unter Verweis auf den schlechten Zustand
der Strecke den Infrastrukturzugang.
Die Bundesnetzagentur leitete auf die Beschwerden der EVU ein
Netzzugangsverfahren ein. Im Rahmen der Ermittlungen der Bundesnetzagentur
wurde festgestellt, dass die Lappwaldbahn GmbH weder über eine Genehmigung als
Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) gemäß § 6AEG hinsichtlich der
Eisenbahnstrecke Helmstedt - Grasleben noch über eine entsprechende
Genehmigung zur Betriebsaufnahme verfügte. Zwischenzeitlich wurde der
Lappwaldbahn GmbH durch die zuständige Genehmigungsbehörde eine
Genehmigung nach § 6 AEG erteilt.
Die Eisenbahnstrecke Helmstedt - Grasleben befindet sich gegenwärtig in einem
nicht betriebssicheren Zustand. Die Bundesnetzagentur bewertet die mangelnde
Instandsetzung der vorgenannten Eisenbahnstrecke als sachlich nicht gerechtfertigte
Einschränkung des Anspruchs auf diskriminierungsfreien
Eisenbahninfrastrukturzugang gemäß § 14 Abs. 1 AEG. Die Bundesnetzagentur
bereitet daher entsprechende Maßnahmen zur Gewährleistung des
Eisenbahninfrastrukturzugangs zu der Strecke Helmstedt - Grasleben vor.
2.4.2 Prüfung von SNB anderer Eisenbahninfrastrukturunternehmen
Die Bundesnetzagentur begann im Jahr 2007 mehrere SNB von Betreibern von
Schienenwegen zu prüfen. Hierzu gehörten unter anderem die AKN Eisenbahn AG,
die Industrieterrains Düsseldorf-Reisholz AG, die EUREGIO Verkehrsschienennetz
GmbH, die Osthannoversche Eisenbahn AG, die Prignitzer Eisenbahn GmbH, die
Häfen und Güterverkehr Köln AG sowie die Farge-Vegesacker Eisenbahn GmbH.
Bei den zurzeit noch nicht abgeschlossenen Prüfungen ergab sich häufig, dass die
Infrastruktur nicht angemessen beschrieben war und die Rechte der
Zugangsberechtigten nicht hinreichend wiedergegeben wurden.
Nach Anhörung der Unternehmen sollen diese zu einer Anpassung ihrer SNB
verpflichtet werden.
2.5 Sonstige Aktivitäten
2.5.1 Weiterentwicklung der Grundlagen zum Thema Kapazität
Entscheidend für die künftige Rolle der Schiene als Wettbewerbsmarkt ist die
Kapazität des Schienennetzes: Sowohl die aktuelle, durch Baumaßnahmen
beeinflusste Kapazität als auch die langfristige Entwicklung der Kapazität, die sich in
den vergangenen rund zehn Jahren durch Rückbaumaßnahmen häufig negativ
Teil II - Tätigkeiten
entwickelt hat, stehen deshalb im Fokus des Zugangsreferats Schienenwege der
Bundesnetzagentur.
Aufgrund komplizierter betrieblicher Vorgänge ist die Schienenkapazität als absoluter
Wert bis heute auf den meisten Schienenstrecken nicht oder nur annähernd zu
bestimmen: Das haben Fachleute auf einem internationalen Workshop bestätigt, zu
dem die Bundesnetzagentur am 10. Oktober 2007 eingeladen hatte. Die Kapazität ist
umso leichter zu bestimmen, je homogener die Geschwindigkeiten der Züge auf
einer Strecke sind. Züge mit heterogenen Geschwindigkeiten nehmen hingegen sehr
unterschiedliche Kapazitäten einer Strecke in Anspruch, und je nach Betriebsführung
werden sehr unterschiedliche Auslastungsgrade erreicht. Die jeweilige konkrete
Kapazitätsauslastung stellt in diesen Fällen bei starker Nachfrage einen Kompromiss
zwischen betrieblicher Optimierung und Markterfordernissen dar, weil besonders
kapazitätsverbrauchende Züge nur bedingt in günstigere Zeitlagen "verschoben" und
z. B. mit gleich schnellen Zügen gebündelt werden können. Alle bislang bekannten
Möglichkeiten zur Berechnung der Kapazität, beispielsweise nach Strele oder UIC-Code
406, liefern insofern nur Kapazitätsauslastungen entsprechend dem jeweils
zugrunde gelegten Betriebsprogramm, also keine absoluten, mit anderen Strecken
beliebig vergleichbaren Zahlenwerte.
Die Berechenbarkeit von Kapazitäten stößt zudem bei Schienennetzen rasch an ihre
Grenzen, wenn sie unter Zugrundelegung konkreter betrieblicher
Rahmenbedingungen nicht nur für Strecken, sondern auch für Knoten erfolgen soll.
Kapazität und Kapazitätsauslastung größerer Schienennetze mit zahlreichen Knoten
sind bis heute praktisch nicht berechenbar.
Einfacher zu fassen als der Begriff der "Kapazität" ist der Begriff der Überlastung von
Schienenwegen, nämlich immer dann, wenn es zu nicht lösbaren Konflikten bei für
die Markterfordernisse nicht ausreichender Kapazität und insofern zur Ablehnung
von Trassenanträgen kommt. Die Bundesnetzagentur entwickelt daher in
Zusammenarbeit mit dem Eisenbahn-Bundesamt Kriterien, ab wann insbesondere
die DB Netz AG der gesetzlichen Verpflichtung nachkommen muss, Schienenwege
als überlastet zu erklären, so dass konkrete Kapazitätsanalysen und folgend Pläne
zur Erhöhung der Schienenwegkapazität zu erarbeiten sind (§§ 16-18 EIBV). Die
schon heute klar erkennbaren Engpässe im Schienennetz, die sich hauptsächlich im
Güter- und Gelegenheitsverkehr bemerkbar machen, nahm die DB Netz AG bis
heute nicht zum Anlass, Schienenwege als überlastet zu erklären, so dass es bisher
lediglich als Ergebnis einer Vereinbarung mit dem Eisenbahn-Bundesamt eine
Teil II - Tätigkeiten
Untersuchung von mehreren "überlasteten Schienenwegen" im Großraum Nürnberg
gibt.
Die Auswirkungen von Überlastungen werden insbesondere bei Abänderungen oder
Ablehnungen von Trassenanmeldungen deutlich, ohne dass diese immer der
Bundesnetzagentur bekannt werden: Bislang werden Trassenkonflikte in der Regel
einvernehmlich zwischen DB Netz AG und den Eisenbahnverkehrsunternehmen
gelöst. Grund ist, dass es insbesondere Güterverkehrsunternehmen bei
Anmeldungen zum Netzfahrplan, mehr noch aber bei unterjährigen Bestellungen
weniger auf die konkrete Zeitlage ihrer Trassen ankommt als darauf, dass über ihren
Trassenantrag möglichst zeitnah entschieden wird. Die Verschiebung einer Trasse
auch um mehrere Stunden ist insofern wesentlich akzeptabler als das Risiko eines
Trassenkonflikts, bei dem es bis zur endgültigen Entscheidungen unter Umständen
mehrere Wochen dauert.
Kapazitätsprobleme treten derzeit schließlich insbesondere bei Baumaßnahmen auf.
Aus Kosteneffizienzgründen präferiert DB Netz AG gegenwärtig vor allem
Totalsperrungen von Strecken und verzichtet meist auf Baustellen "unter dem
rollenden Rad", weil die entsprechenden Betriebsverfahren mit Bauweichen,
Zwischensignalen, verkürzten Blockabständen usw. zu höheren Kosten für den
Infrastrukturbetreiber führen. Folge solcher Streckensperrungen sind insbesondere
für den Güterverkehr Umleitungen, die häufig zu mehrere hundert Kilometer längeren
Fahrwegen und damit für die betroffenen Unternehmen zu überhöhten Kosten für
Energie, Fahrzeug und Personal führen, die ihre Wettbewerbsfähigkeit bisweilen
erheblich in Frage stellen. Diese Umleitungsproblematik wird erheblich dadurch
verschärft, dass es in den vergangenen Jahren im Zuge einer Kostenoptimierung bei
zu modernisierenden Schienenstrecken häufig zum Abbau vermeintlicher
Überkapazitäten gekommen ist. Ähnliches passiert auch bei der Einführung von
elektronischen Stellwerken (ESTW), weil sich deren Kosten erheblich senken lassen,
je weniger Infrastruktur einbezogen wird. Kommt es nun auf wichtigen Strecken zu
Totalsperrungen, so steht auf potentiellen Umfahrungsstrecken oft keine Kapazität
für die zeitlich befristeten Mehrverkehre zur Verfügung. In einigen Fällen musste
daher der reguläre, von den zuständigen Aufgabenträgern bestellte
Schienenpersonennahverkehr vorübergehend oder teilweise eingestellt werden, um
Platz für umgeleitete Güterzüge zu schaffen.
Die Bundesnetzagentur hat in den vergangenen Monaten mehrfach
Baustellendurchführung, zeitliche Planung und Abstimmung mit den betroffenen
Verkehrsunternehmen hinterfragt und in der Regel Verbesserungen herbeigeführt.
Teil II - Tätigkeiten
Darüber hinaus lieferten diese konkreten Fälle wichtige Hinweise für die
Weiterentwicklung von Schienennetz-Benutzungsbedingungen und Regelwerken.
2.5.2 Unterstützung des Projekts "Aktive Kapazitätsüberwachung" des
Eisenbahn-Bundesamtes (EBA)
Beim EBA wurde im September 2007 das Projekt "Aktive Kapazitätsüberwachung"
eingerichtet. Wichtigste Ziele des Projektes sind die Koordinierung aller Aufgaben im
EBA sowie der Informationen, die Kapazitätsfragen betreffen, ferner die Entwicklung
von praxistauglichen Verfahren zur Ermittlung der Kapazität, die Ermittlung von
konkreten Kapazitätsbeeinträchtigungen auf den Schienenstrecken, die im Rahmen
von § 11AEG mehr als geringfügig sind, und die Ermittlung der verkehrlichen
Bedürfnisse der Nutzer.
Die Bundesnetzagentur hat auf Grund eigener Initiativen, aber auch auf Anregung
des Eisenbahninfrastrukturbeirats mit dem EBA vereinbart, dass sie sich an diesem
Projekt beteiligt und an zentralen Sitzungen des Projektes teilnimmt. Eine erste
gemeinsame Sitzung ist inzwischen erfolgt. Neben der konkreten Projektarbeit
wurden dabei bereits einzelne Kapazitätseinschränkungen angesprochen, die sich
häufig infolge des Neubaus von ESTWs ergeben. Zu den Strecken, die besondere
Aufmerksamkeit erfahren, gehört beispielsweise die rechte Rheinstrecke, bei der sich
auf Grund von Streckenrückbauten (Überhol-, Kreuzungsgleise) Kapazitätsengpässe
bei weiter wachsendem Verkehrsaufkommen abzeichnen.
Die Bundesnetzagentur wird in das Projekt insbesondere diejenigen Probleme
einbringen, die ihr von Wettbewerbern außerhalb des DB-Konzerns gemeldet
werden. Die Meldung eines Eisenbahnunternehmens an die Bundesnetzagentur,
wonach in einem Bahnhof in Norddeutschland seit längerem Kapazitäts- und
Dispositionsprobleme bestehen, ohne dass bislang deutlich wird, wie DB Netz
zeitnah für Abhilfe sorgen will, führt inzwischen zu Ermittlungen des
Eisenbahnbundesamts.
Teil II - Tätigkeiten
3 Zugang zu Serviceeinrichtungen
Weiterer Arbeitsschwerpunkt der Bundesnetzagentur ist die Prüfung der
Bedingungen des Zugangs zu Serviceeinrichtungen. Im Berichtszeitraum wurden die
Nutzungsbedingungen einiger Unternehmen aus dem Konzern der DB AG sowie
zahlreicher weiterer Eisenbahninfrastrukturunternehmen geprüft. Hier lag der Fokus
auf den Eisenbahninfrastrukturen in Häfen und Werkstätten. Weiterhin waren Fragen
der Infrastrukturänderung trotz laufender Verträge bzw. bestehender anders
lautender zugangsrelevanter Regelwerke relevant.
3.1 Prüfung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS)
Die Prüfungen der NBS verlaufen im Wesentlichen analog zu den Prüfungen der
SNB (vergleiche 2.1 Prüfung der Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB)). Als
Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) haben Betreiber von Serviceeinrichtungen
die Bedingungen zur Nutzung ihrer Infrastruktur zu veröffentlichen. Die
Bundesnetzagentur prüft diese Nutzungsbedingungen auf Vereinbarkeit mit den
eisenbahnrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über den diskriminierungsfreien
Zugang. Nach den Bestimmungen des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) und
der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) müssen die Betreiber von
Serviceeinrichtungen die beabsichtigten Änderungen und/oder Neufassungen ihrer
Nutzungsbedingungen der Bundesnetzagentur vorlegen. Als Serviceeinrichtungen im
Sinne des AEG werden neben den Personen-, Güter und Rangierbahnhöfen unter
anderem auch Tankstellen, Wartungseinrichtungen und Häfen verstanden. Die
Bundesnetzagentur kann diesen beabsichtigten Regelungen innerhalb von 4
Wochen widersprechen und so das Inkrafttreten der Regelungen verhindern. In
Einzelfällen gibt die Bundesnetzagentur dann eine Neufassung der Regelung auf, um
eine Unvollständigkeit und damit Intransparenz von Nutzungsbedingungen zu
verhindern. Darüber hinaus besteht für die Bundesnetzagentur jederzeit die
Möglichkeit, die Nutzungsbedingungen auch nach deren Inkrafttreten zu prüfen.
3.1.1 Prüfung der Nutzungsbedingungen von Unternehmen der DB AG
3.1.1.1 DB Netz AG NBS 2008/2009
Die DB Netz AG teilte im Oktober 2007 die beabsichtigten Änderungen ihrer
Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG mit.
Erstmals legte die DB Netz AG keine vollständige Neufassung, dafür aber
umfangreiche Änderungen vor. Die Nutzungsbedingungen sollten am 15. April 2008
in dieser geänderter Fassung in Kraft treten.
Die DB Netz AG ist der Forderung der Bundesnetzagentur (vergleiche 3.4.2 Vorlage
betrieblich technischer Regelwerke nach § 14dAEG) nachgekommen und hat neben
Teil II - Tätigkeiten
den Änderungen erstmalig auch die für die Nutzung ihrer Serviceeinrichtungen
relevanten Teile ihrer betrieblichtechnischen Regelwerke als Bestandteil der
Nutzungsbedingungen vorgelegt. Diese beschreiben detailliert die Schnittstellen
zwischen Eisenbahninfrastruktur- und Verkehrsunternehmen und stellen eine
wichtige Basis für die reibungslose und diskriminierungsfreie Zusammenarbeit im
Eisenbahnbetrieb dar.
Die Bundesnetzagentur hat den beabsichtigten Änderungen der
Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der DB Netz AG mit Bescheid vom
12. November 2007 widersprochen und die DB Netz AG verpflichtet, wesentliche
Teile der vorgesehenen Änderungen anzupassen, da sie wegen ihres unklaren und
teilweise widersprüchlichen Inhalts mit den eisenbahnrechtlichen Vorschriften über
einen diskriminierungsfreien Zugang nicht vereinbar seien. Der Großteil der
Beanstandungen betraf Verstöße gegen das Gebot transparenter
Nutzungsbedingungen, weil die Regeln und Bedingungen für die Nutzung der
Serviceeinrichtungen nicht hinreichend klar und widerspruchsfrei formuliert waren.
Nach Auffassung der Bundesnetzagentur ist die Transparenz von
Nutzungsbedingungen eine wesentliche Voraussetzung für die effektive
Wahrnehmung der gesetzlich garantierten Zugangsrechte.
Die DB Netz AG hat damit begonnen, nun auch ihre Serviceeinrichtungen
schrittweise auf den digitalen Funkstandard umzustellen. Da die betroffenen
Eisenbahnverkehrsunternehmen, zur Nutzung dieses Funkstandards ihre Fahrzeuge
kostenintensiv umrüsten müssen und diese Fahrzeuge während des Zeitraums der
Umrüstung nicht nutzen können, ist es für die Eisenbahnverkehrsunternehmen von
entscheidender Bedeutung, dass sie sich auf eine allgemein kommunizierte und
eindeutige Terminabfolge verlassen können. Die Erfahrung aus der Vergangenheit
bei der Einführung von GSM-R Zugfunk auf Strecken hat gezeigt, dass die
Transparenz, Vollständigkeit und Verbindlichkeit des sogenannten
Migrationsszenarios von erheblicher Bedeutung ist und eingefordert werden muss.
Vor dem Hintergrund, dass die DB Netz AG bei der Einführung von GSM-R Zugfunk
auf Strecken erheblich von ihrem veröffentlichten Zeitplan abgewichen ist, ist es
vorliegend in besonderem Maße erforderlich, durch die Forderung eindeutiger und
verbindlicher Regelungen und Festlegung eines verbindlichen Migrationsszenarios
eventuelle Risiken von den Eisenbahnverkehrsunternehmen abzuwenden. Die DB
Netz AG hat im Anschluss an den Bescheid der Bundesnetzagentur am
10. Januar 2008 zunächst geänderte Nutzungsbedingungen veröffentlicht. In ihnen
wurde dargelegt, in welchen Serviceeinrichtungen zu welchem Datum GSM-R-Rangierfunk
in Betrieb genommen werden soll. Die Inbetriebnahme sollte verbindlich
Teil II - Tätigkeiten
durch erneute Bekanntgabe spätestens vier Wochen vor der Einführung festgelegt
werden. Die DB Netz AG hat sich nach Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung ihres Widerspruchs (vergleiche 5.4.1 DB Netz AG - SNB und NBS
2008/2009) entschieden, in diesem Punkt aber wieder auf ihre ursprüngliche im
Oktober mitgeteilte Fassung zurückzufallen.
Außerdem hat die DB Netz AG die Besetzungszeiten aller Stellwerke in einer Liste
im Internet veröffentlicht und in den NBS - Unterlagen, Anlage 1, auch einen
entsprechenden Hinweis aufgenommen. In der Onlineversion ihrer NBS können die
Zugangsberechtigten die Internetseite, auf der die Liste der Besetzungszeiten aller
Stellwerke hinterlegt ist, direkt über einen Deeplink erreichen. Die DB Netz AG hatte
zunächst nur die Besetzungszeiten der Fahrdienstleiterstellwerke, die ebenso für die
Streckennutzung bedeutsam sind, veröffentlicht. Die Nutzbarkeit von
Serviceeinrichtungen hängt aber insbesondere von den Weichenwärterstellwerken
ab. Nur wenn die Zugangsberechtigten auch diese Besetzungszeiten kennen,
können sie abschätzen, ob die Nutzung einer Serviceeinrichtung möglicherweise
davon abhängt, dass außerhalb der Öffnungszeiten gesondert Personal angefordert
und zusätzlich bezahlt werden muss.
Der Entscheidung der Bundesnetzagentur ist eine ausführliche Anhörung
vorangegangen.
Die DB Netz AG hat gegen die Entscheidung der Bundesnetzagentur Widerspruch
eingelegt und gerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch genommen.
3.1.1.2 DB Energie GmbH
Die Bundesnetzagentur hat mit Bescheid vom 12. September 2007 der
beabsichtigten Änderung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der DB
Energie GmbH ("Allgemeine Geschäfts- und Nutzungsbedingungen - ANST") in
Teilen widersprochen. Die DB Energie GmbH betreibt nach eigenen (öffentlichen)
Angaben unter anderem ca. 190 Tankstellen, über die dieselbetriebene
Schienenfahrzeuge versorgt werden.
Grund für die Beanstandung war der Umstand, dass nach dem beabsichtigten
Wortlaut der Änderung für die EVU nicht mehr eindeutig erkennbar war, welches
Unternehmen verantwortlicher Betreiber der sogenannten Tankgleise ist, weil dies in
Abhängigkeit vom jeweiligen Zweck der Nutzung gestanden hätte.
Die DB Energie GmbH hat gegen den Bescheid vom 12.September 2007 zunächst
Widerspruch eingelegt.
Nach Durchführung eines Erörterungstermins im Hause der Bundesnetzagentur, in
dem die DB Energie GmbH darlegte, dass sie sich lediglich als Mieterin, nicht jedoch
als Betreiberin der "Tankgleise" betrachte, hat die DB Energie GmbH ihre Mitteilung
Teil II - Tätigkeiten
der beabsichtigten Änderung ihrer Nutzungsbedingungen vom 15. August 2007
zurückgezogen. Formal führte dies zu einer Erledigung des Verfahrens. Im Rahmen
einer sich daran anschließenden, neuen Mitteilung nach § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG, hat
die DB Energie GmbH einen überarbeiteten Entwurf der beabsichtigten Änderung
der Nutzungsbedingungen bei der Bundesnetzagentur eingereicht. Die Zuordnung
der "Tankgleise" zur Eisenbahninfrastruktur der DB Netz AG sowie die Anmietung
dieser Gleise durch die DB Energie GmbH werden darin nunmehr hinreichend
deutlich dargestellt. Ferner wurde eine Beschreibung der betrieblichen Abläufe
(einschließlich des anzuwendenden Koordinierungs- und Konfliktlösungsverfahrens)
im Rahmen von Tankvorgängen in den Entwurf der beabsichtigten Änderung der
Nutzungsbedingungen aufgenommen. Aufgrund der nunmehr beabsichtigten
Anpassungen an die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur
Eisenbahninfrastruktur, hat die Bundesnetzagentur der beabsichtigten Änderung der
Nutzungsbedingungen nicht widersprochen.
3.1.1.3 Deutsche Umschlaggesellschaft Schiene-Straße (DUSS) mbH
Die Bundesnetzagentur hat Ende 2007 erstmals die Nutzungsbedingungen eines
großen Terminalbetreibers geprüft. Die Deutsche Umschlaggesellschaft Schiene-
Straße mbH (DUSS) betreibt in Deutschland insgesamt mehr als 30 Terminals und
Umschlaganlagen des kombinierten Verkehrs und gehört mehrheitlich der Deutschen
Bahn AG. Güterterminals bilden eine wichtige Schnittstelle im Güterverkehr zwischen
der Schiene und anderen Verkehrsträgern. Sie sind nach den gesetzlichen
Bestimmungen sogenannte Serviceeinrichtungen der Eisenbahnen, für die der
Betreiber Nutzungsbedingungen aufstellen muss.
Die DUSS hat der Bundesnetzagentur im Oktober 2007 gemäß §14d Nr. 6 AEG die
beabsichtigte Neufassung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS-DUSS)
vorgelegt. Im November 2007 hat die Bundesnetzagentur den NBS-DUSS
widersprochen und die DUSS zur Überarbeitung wesentlicher Teile der
Nutzungsbedingungen verpflichtet.
Die Prüfung ergab, dass aus Sicht der Bundesnetzagentur eine Vielzahl einzelner
Regelungen gegen Vorgaben des AEG und der EIBV verstoßen. Die
Bundesnetzagentur beanstandete insbesondere, dass die Nutzungsbedingungen aus
mehreren Teilen bestehen, in denen eine Vielzahl von parallelen Ausführungen
jeweils denselben Sachverhalt inhaltlich unterschiedlich regeln. Dies führte dazu,
dass die Verständlichkeit des Gesamtwerkes einschließlich der Entgeltgrundsätze
nicht mehr gewährleistet war.
So gab es beispielsweise in den unterschiedlichen Teilen der NBS-DUSS mehrere
und sich teilweise widersprechende Haftungsregelungen, deren Verhältnis
untereinander unklar blieb. Nutzer der Terminals hatten sich im Verfahren der
Teil II - Tätigkeiten
Aufstellung dieser NBS substantiiert mit Unklarheiten in den Regelungen
auseinander gesetzt und in detaillierten Stellungnahmen um Änderungen und
Verbesserungen gebeten.
Voraussetzung für einen chancengleichen und fairen Wettbewerb im
Eisenbahnbereich sind klare, eindeutige und vollständige Informationen über die
Zugangsbedingungen der Terminals. Aktuelle Verkehrsprognosen weisen auch für
das Güteraufkommen im kombinierten Verkehr hohe Wachstumsraten für die
nächsten Jahre aus. Gerade vor diesem Hintergrund und den weiter steigenden
Ansprüchen an Qualität und Zuverlässigkeit der Eisenbahninfrastruktur sind
transparente Zugangsregelungen bei den Terminals des kombinierten Verkehrs von
hoher Bedeutung. Dies ist eine wichtige Voraussetzung dafür, dass der
Verkehrsträger Schiene seiner Rolle im Güterverkehr weiterhin gerecht werden kann.
Die Bundesnetzagentur verpflichtete die DUSS zur vollständigen Neuerstellung ihrer
NBS und zur Integration der unterschiedlichen, bislang nicht homogenen Teile zu
einem in sich geschlossenen Bedingungswerk.
Der Entscheidung der Bundesnetzagentur ist eine ausführliche Anhörung
vorangegangen.
Die DUSS hat gegen die Entscheidung der Bundesnetzagentur Widerspruch
eingelegt und gerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch genommen.
3.1.1.4 Usedomer Bäderbahn GmbH
Die Bundesnetzagentur hat ebenfalls die beabsichtigten Bedingungen zur Nutzung
der Personenbahnhöfe der Usedomer Bäderbahn GmbH (UBB) geprüft. Die UBB
betreibt, als 100%ige Tochter der Deutschen Bahn AG, insbesondere auf der Insel
Usedom Eisenbahninfrastruktur, die vor allen Dingen zur Durchführung von
Personenverkehr genutzt wird.
Mit Bescheid vom 27. November 2007 hat die Bundesnetzagentur einigen
Regelungen widersprochen und die UBB zur Anpassung aufgefordert.
Beanstandet wurde ein sehr kurzer Informationsvorlauf bei geplanten
Baumaßnahmen, da hierdurch, die Reaktionsmöglichkeit der Zugangsberechtigten
(z.B. mit Schienenersatzverkehr) erheblich erschwert wird. Die Zugangsberechtigten
werden auf diese Weise mit einem hohen ökonomischen Risiko belastest, das ihre
Nutzungsrechte erheblich einschränkt. Daneben wurden Unklarheiten in der
Infrastrukturbeschreibung beanstandet. Das Eisenbahnrecht fordert in § 10 Abs. 1
Satz 4 Nr. 2 EIBV, dass insbesondere die "Informationen zu den mit dem Zugang
verbundenen Leistungen" in den Nutzungsbedingungen darzulegen sind. Diese
gesetzliche Vorgabe wird nicht nur durch unvollständige und unklare, sondern
insbesondere auch durch unübersichtliche und dadurch irreführende Bedingungen
konterkariert. Soweit die UBB in ihren beabsichtigten Nutzungsbedingungen das
Teil II - Tätigkeiten
Zugangsrecht verkürzt, indem sie verkehrsrelevante Leistungen (z.B. Aushängen von
Fahrplänen oder das Bereitstellen von Flächen für Fahrkartenautomaten)
eingeschränkt oder gar nicht zur Verfügung stellen wollte, hat die Bundesnetzagentur
eine dem Zugangsrecht angemessene Anpassung veranlasst.
Die UBB hat gegen die Entscheidung der Bundesnetzagentur Widerspruch eingelegt
und gerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch genommen.
3.1.1.5 Widerspruchsverfahren über die Nutzungsbedingungen von EIU
der DB AG 2007/2008
Im letzten Quartal 2006 legten zahlreiche Eisenbahninfrastrukturunternehmen des
Konzerns der Deutschen Bahn AG der Bundesnetzagentur Neufassungen ihrer
jeweiligen Nutzungsbedingungen vor. Dies betraf im Einzelnen die Neufassungen
der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der DB Netz AG (NBS), der
allgemeinen Bedingungen zur Nutzung von Personenbahnhöfen der DB
Station & Service AG (ABP) sowie der gleichlautenden Bedingungen der DB
RegioNetz Infrastruktur GmbH (ABP RNI) und der "Bedingungen für
Wartungseinrichtungen" der DB Netz AG (BfW DB Netz) sowie der DB Gleisbau
GmbH (BfW Gleisbau). Die Bundesnetzagentur hatte Ende 2006 diese
Neufassungen jeweils geprüft und teilweise der gesamten Fassung oder auch nur
einzelnen Regelungen einer Neufassung widersprochen. Die
Eisenbahninfrastrukturunternehmen des Konzerns der Deutschen Bahn AG legten
gegen alle Bescheide der Bundesnetzagentur Widerspruch ein und begründeten
diese im 1. Quartal 2007. Die Bundesnetzagentur hat alle Widersprüche vollständig
zurückgewiesen. In allen Widerspruchsbescheiden setzte sich die
Bundesnetzagentur mit der grundsätzlichen Frage der Reichweite des
eisenbahnrechtlichen Diskriminierungsverbots und ihrer Befugnis, präventiv
Anordnungen zur Neufassung von Regelungen auszusprechen, auseinander.
Bei den im Einzelnen beanstandeten Regelungen lag der Schwerpunkt im
Diskriminierungspotenzial, das von unklaren und unvollständigen
Nutzungsbedingungen ausgeht und eine Verkürzung des Zugangsrechts mit sich
bringt.
Insbesondere am Beispiel fehlender Darlegung betrieblich - technischer Regelwerke
und einer unzureichenden Infrastrukturbeschreibung hat die Bundesnetzagentur im
Bescheid zu den NBS der DB Netz AG aufgezeigt, dass vollständige, in sich
abgeschlossene und verständliche Nutzungsbedingungen die Basis für die
Ausübung des Zugangsrechts bilden. Hier wird besonders deutlich, dass der
Zugangsberechtigte sein Recht nur wahrnehmen kann, wenn er den Umfang der ihm
Teil II - Tätigkeiten
zur Verfügung stehenden Infrastruktur und die hierfür geltenden (technischen)
Bedingungen kennt.
Im Widerspruchsbescheid zu den ABP der DB Station & Service AG hat die
Bundesnetzagentur betont, dass es mit der Pflicht zur Gewährung eines
diskriminierungsfreien Zugangs nicht vereinbar ist, wenn verkehrsrelevante
Leistungen nicht erbracht werden oder es dem Zugangsberechtigten nicht ermöglicht
wird, diese selbst zu erbringen.
Gegenstand der Widerspruchsbescheide zu den ABP RNI der DB RegioNetz
Infrastruktur GmbH und den jeweiligen BfW der DB Netz AG sowie der DB Gleisbau
GmbH war insbesondere, dass vollständige Verweisungen auf fremde
Nutzungsbedingungen dazu führen, dass die Nutzungsbedingungen nicht mehr aus
sich selbst heraus verständlich sind, und dass eine schwer nachzuvollziehende
Abhängigkeit von Bedingungen für fremde Infrastruktur geschaffen wird. Sind die
Zugangsberechtigten in der Praxis gezwungen, die jeweils anwendbaren Vorschriften
selbst herauszusuchen, ist dies mit der gemäß § 10 Abs. 1 EIBV bestehenden
Pflicht, inhaltlich klare Nutzungsbedingungen aufzustellen, unvereinbar. Die
Erlangung der notwendigen Informationen zur Wahrnehmung des Zugangsrechts
wäre allein vom Zugangsberechtigten abhängig. Neben dem unangemessenen
Aufwand trüge er das nicht unerhebliche Risiko, beim Abgleich von Bestimmungen,
die letztlich geltenden Regelungen nicht zu erkennen.
Gegen alle Widerspruchsbescheide der Bundesnetzagentur haben die
Eisenbahninfrastrukturunternehmen des Konzerns der Deutschen Bahn AG im
November Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln erhoben.
3.1.2 Rurtalbahn GmbH
Die Bundesnetzagentur hat mit zwei Entscheidungen vom 04. Juli 2007 die
Rurtalbahn GmbH verpflichtet, unverzüglich Nutzungsbedingungen für ihre
Schienenwege und Serviceeinrichtungen zu veröffentlichen und gegenüber jedem
Zugangsberechtigten in gleicher Weise anzuwenden.
Umfängliche Erörterungen gingen der Entscheidung voraus. Sie betrafen
insbesondere die regulatorischen Vorgaben bei der Beschreibung der Infrastruktur,
die Anforderungen an Zugangsberechtigte, dessen Personal und die eingesetzten
Fahrzeuge sowie die Beseitigung von unkonditionierten Entscheidungsspielräumen.
Weiteres Augenmerk richtete sich auf eine übersichtliche Gestaltung der
Entgeltgrundsätze.
Teil II - Tätigkeiten
Die Rurtalbahn GmbH hat in ihren nun veröffentlichten SNB und NBS unter anderem
auch Anreize zur Verringerung von Störungen und zur Erhöhung der
Leistungsfähigkeit aufgenommen. Die Bundesnetzagentur hat sich vorbehalten, das
Performance Regime in verschiedenen Einzelpunkten noch in seinen Auswirkungen
auf die tägliche Praxis zu beobachten.
3.1.3 Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG
Die Bundesnetzagentur hat mit Bescheid vom 14. Januar 2008 der beabsichtigten
Neufassung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der Niedersachsen
Ports GmbH & Co. KG in Teilen widersprochen. Die Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG betreibt Hafenbahnen in Brake, Cuxhaven, Emden und Wilhelmshaven.
Grund für die Beanstandung war unter anderem der Umstand, dass verschiedene
Bestimmungen der beabsichtigten Neufassung unkonditionierte
Entscheidungsspielräume enthielten und nicht hinreichend transparent ausgestaltet
waren. So war in den Nutzungsbedingungen bspw. vorgesehen, dass
Zugangsberechtigte die fachliche Eignung ihres Personals nachzuweisen haben.
Nicht festgelegt war hingegen, welche Anforderungen an diese fachliche Eignung
gestellt werden oder auf welche Weise der Nachweis einer solchen Eignung erbracht
werden kann. Ferner wären Zugangsberechtigte durch die Anwendung bestimmter
Klauseln unangemessen benachteiligt worden (z.B. indem der Niedersachsen Ports
GmbH & Co. KG bestimmte Kontrollrechte eingeräumt werden sollten, die im
Zusammenhang mit dem Zugang zur Eisenbahninfrastruktur nicht erforderlich
waren).
Die Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG hat gegen den Bescheid vom
14. Januar 2008 Widerspruch eingelegt, im Übrigen jedoch angekündigt, den
beabsichtigten Entwurf der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen
entsprechend den Vorgaben des Bescheides zu überarbeiten und der
Bundesnetzagentur vorzulegen.
3.1.4 Stadtwerke Essen AG (Hafen Essen)
Die Bundesnetzagentur hat mit Bescheid vom 26. September 2007 den
beabsichtigten Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS) der
Stadtwerke Essen AG für den Hafen Essen in Teilen widersprochen. Die
Bundesnetzagentur stellte fest, dass die beabsichtigte Neufassung der NBS teilweise
nicht mit den eisenbahnrechtlichen Vorgaben vereinbar war. Beanstandet wurden
unter anderem Klauseln, die einen unkonditionierten Entscheidungsspielraum des
Infrastrukturbetreibers enthielten. Derartige Entscheidungsspielräume bergen ein
erhebliches Diskriminierungspotenzial, weil diese Entscheidungen des
Infrastrukturbetreibers für die Zugangsberechtigten weder absehbar noch
Teil II - Tätigkeiten
überprüfbar sind. Darüber hinaus beanstandete die Bundesnetzagentur aber auch
die unvollständige Beschreibung der Infrastruktur des Hafens Essen einschließlich
der damit verbundenen Leistungen. Der Betreiber einer Serviceeinrichtung ist
verpflichtet, sämtliche Angaben, die Zugangsberechtigte benötigen, um die
Serviceeinrichtung zu nutzen bzw. die dort angebotenen Leistungen in Anspruch zu
nehmen, in den NBS zu veröffentlichen. Die beanstandeten Klauseln traten durch die
Beanstandung durch die Bundesnetzagentur zunächst nicht in Kraft. Gleichzeitig ist
die Stadtwerke Essen AG aufgefordert, die beanstandeten Klauseln unter
Berücksichtigung der im Bescheid dargelegten Rechtsauffassung der
Bundesnetzagentur abzuändern. Die Bundesnetzagentur wird die Umsetzung der im
Bescheid verfügten Änderungen überprüfen.
3.1.5 Hafen Aken GmbH
Die Hafenbetrieb Aken GmbH, die an der Elbe westlich von Dessau einen Hafen mit
Hafeneisenbahn betreibt, legte der Bundesnetzagentur die beabsichtigten
Bedingungen zur Nutzung ihrer Hafenanlage im November 2007 nach § 14d Satz 1
Nr. 6 AEG vor. Mit Bescheid vom 13. Dezember 2007 widersprach die
Bundesnetzagentur verschiedenen Regelungen und hat deren Neufassung
angeordnet. Grund hierfür war zum einen die Widersprüchlichkeit einzelner
Regelungen untereinander wie auch das Fehlen einer eindeutigen
Infrastrukturbeschreibung. Zum anderen führten von den gesetzlichen Vorgaben
nicht gedeckte Anmeldefristen zu einer Beeinträchtigung des Zugangsrechts. Die
Hafenbetrieb Aken GmbH hat mit einer Neufassung ihrer Nutzungsbedingungen die
wesentlichen Kritikpunkte ausgeräumt. Die Bundesnetzagentur hat sich eine weitere
Beobachtung der praktischen Bewährung der Nutzungsbedingungen vorbehalten.
3.1.6 Hamburg Port Authority
Im Anschluss an den im September 2006 erlassenen Bescheid der
Bundesnetzagentur zur Anpassung ihres Softwareprogramms HABIS hat die
Hamburg Port Authority (HPA), welche die Schieneninfrastruktur im für den
Eisenbahnverkehr bedeutenden Seehafen Hamburg betreibt, der Bundesnetzagentur
im November 2007 die von ihr beabsichtigten Änderungen ihrer
Nutzungsbedingungen im besonderen Teil (HPA-NBS-BT) mitgeteilt.
Dieser Änderung hat die Bundesnetzagentur nicht widersprochen.
Die Bundesnetzagentur hatte zuvor im Rahmen der Umsetzung der Bescheide aus
September 2006 den Nutzungsvertrag für das Hafenbahn-Betriebs- und
Informationssystem ("HABIS-Nutzungsvertrag") geprüft und in diesem
Zusammenhang festgestellt, dass dessen Einführung unter anderem auch
Änderungen an den HPA-NBS-BT erforderlich mache. Vor dem Hintergrund der
Teil II - Tätigkeiten
neuen Sachlage, welche mit Einführung des "HABIS-Nutzungsvertrages" entstand,
bedurfte es insbesondere der Berücksichtigung der neuen Verfahrensabläufe in den
HPA-NBS-BT. Mit der beabsichtigten Änderung der HPA-NBS-BT ging die HPA auf
die Hinweise der Bundesnetzagentur ein und setzte diese um. Ferner wurde die HPA
auf die Möglichkeit der Bundesnetzagentur hingewiesen, eine nachträgliche
Überprüfung der Nutzungsbedingungen vorzunehmen. In diesem Zusammenhang
teilte die Bundesnetzagentur auch mit, es werde insbesondere die Anwendung des
HABIS-Nutzungsvertrages und dessen Zusammenwirken mit den HPA-NBS in der
Praxis überwacht und - falls ein Verstoß gegen die Vorschriften des
Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur festgestellt werde -
ein entsprechendes Verfahren eingeleitet.
3.2 Zugang zu Serviceeinrichtungen
Neben den Prüfungen der Nutzungsbedingungen wird die Bundesnetzagentur auch
bei konkreten Verdachtsmomenten und aufgrund von Beschwerden von
Zugangsberechtigten tätig, um Missbrauch und Diskriminierungen beim Zugang zur
Eisenbahninfrastruktur zu verhindern oder zu beseitigen.
3.2.1 Bad Schandau
Die Bundesnetzagentur hat aufgrund einer Beschwerde eines mittelständischen
Eisenbahnverkehrsunternehmens eine drohende Zugangsverweigerung im
Zusammenhang mit dem Rückbau eines langfristig vermieteten Abstellgleises im
Bahnhof Bad Schandau geprüft.
Der Grenzbahnhof Bad Schandau befindet sich auf der für den
grenzüberschreitenden deutschtschechischen Schienengüterverkehr wichtigen
Strecke Dresden - Prag. Eisenbahnverkehrsunternehmen, die nicht über
mehrstromfähige Lokomotiven verfügen, müssen regelmäßig im jeweiligen
Grenzbahnhof einen Lokwechsel vornehmen. Daher sind Abstellgleise insbesondere
in Grenzbahnhöfen für die Betriebsabwicklung im grenzüberschreitenden
Güterverkehr für Eisenbahnverkehrsunternehmen von besonderer Bedeutung.
Das betroffene Eisenbahnverkehrsunternehmen hatte im Bahnhof Bad Schandau für
die Durchführung des grenzüberschreitenden Güterverkehrs unter anderem ein
Abstellgleis bis Ende 2011 angemietet, um dort Eisenbahnfahrzeuge abzustellen
oder auch wagentechnische Untersuchungen durchzuführen. Die DB Netz AG
plante, im Rahmen des Umbaus des Bahnhofs Bad Schandau beginnend ab Mai
2007 beinahe sämtliche Abstellgleise, darunter auch das an das
Eisenbahnverkehrsunternehmen langfristig vermietete Abstellgleis, zurückzubauen.
Die Bundesnetzagentur hat mit Bescheid vom 11. Mai 2007 festgestellt, dass die DB
Netz AG durch den geplanten Rückbau des Gleises 23 im Bahnhof Bad Schandau
Teil II - Tätigkeiten
gegen die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur
Eisenbahninfrastruktur verstößt. Sie hat daher der DB Netz AG aufgegeben, dem
betroffenen Eisenbahnverkehrsunternehmen während der Laufzeit des Vertrages
über die Nutzung des Abstellgleises 23 im Bahnhof Bad Schandau den Zugang zu
diesem Gleis sowie dessen Benutzung zu gewähren. Die DB Netz AG ist der ihr
aufgegebenen Verpflichtung daraufhin insoweit nachgekommen, als dass sie mit
dem betroffenen Eisenbahnverkehrsunternehmen am 14. Juli 2007 eine vertragliche
Vereinbarung über die Nutzung von Ersatzgleisen während der bestehenden
Vertragslaufzeit getroffen hat.
Zwar war die Nutzung des vertraglich vereinbarten Ersatzgleises im Bahnhof Bad
Schandau Ost durch das Eisenbahnverkehrsunternehmen zunächst kurzzeitig nicht
möglich. Auf Nachfrage durch die die Bundesnetzagentur in der Sache hat die DB
Netz AG die betriebliche Einschränkung kurzfristig beseitigt.
3.2.2 Hafen Brake
Aufgrund der Beschwerde eines Zugangsberechtigten leitete die Bundesnetzagentur
im August 2007 ein Netzzugangsverfahren gegen die Betreiberin des Hafens Brake,
die Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG, ein. Anlass für die Beschwerde war der
Umstand, dass von dem die Beschwerde initiierenden Unternehmen verlangt wurde,
das für den Einsatz vorgesehene Personal zwei Wochen vor Aufnahme einer
Tätigkeit zu benennen. Diese Vorgabe war zurückzuführen auf eine Bestimmung in
den Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG, welche zudem die Angabe des vollständigen Namens, des Wohnortes
sowie das Beifügen des dazugehörigen Fotos (Porträtaufnahme) in digitaler Form
vorsah. Das die Beschwerde initiierende Unternehmen war im konkreten Fall zur
"rechtzeitigen" Benennung des Personals nicht in der Lage, weshalb der Zugang
zum Hafen Brake zunächst verweigert wurde und der Transport nur über die
Zwischenschaltung eines weiteren Eisenbahnverkehrsunternehmens möglich war.
Als Grund für die Notwendigkeit einer solchen Frist wurde seitens der Niedersachsen
Ports GmbH & Co. KG auf die strengen Sicherheitsanforderungen des Hafens Brake
verwiesen, welche auf nationale und internationale Sicherheitsbestimmungen für
Häfen zurückzuführen seien. Die Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG teilte ferner
mit, dass eine Tätigkeit unter bestimmten Voraussetzungen auch ohne Einhaltung
der oben genannten Frist aufgenommen werden könne; im Übrigen würden die
Nutzungsbedingungen der Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG derzeit
überarbeitet und der Bundesnetzagentur im Anschluss daran zur Prüfung übersandt.
Vor dem Hintergrund der bei der Bundesnetzagentur eingegangenen Beschwerde
und nach Durchsicht der Nutzungsbedingungen, wies die Bundesnetzagentur die
Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG auf ihre Verpflichtung zur Gewährung eines
Teil II - Tätigkeiten
diskriminierungsfreien Zugangs zu ihrer Eisenbahninfrastruktur hin und stellte
ausdrücklich klar, dass von dieser Verpflichtung kurzfristig begehrte Verkehre
ebenfalls erfasst werden. Die Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG wurde ferner
darauf hingewiesen, dass vom Eisenbahninfrastrukturunternehmen aufgestellte
Fristen für den Zugang zu Serviceeinrichtungen mit dem Eisenbahnrecht
grundsätzlich nicht vereinbar sind und dass die beabsichtigte Ablehnung von
konkreten Zugangsanträgen der Bundesnetzagentur zwingend anzuzeigen ist.
Weitere Beschwerden von Zugangsberechtigten über bestehende
Zugangshindernisse zur Eisenbahninfrastruktur der Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG erfolgten im Anschluss an das Tätigwerden der Bundesnetzagentur in dieser
Sache nicht. Die Bundesnetzagentur hat bei der anschließenden Prüfung der
Nutzungsbedingungen der Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG (vergleiche 3.1.3
Niedersachsen Ports GmbH & Co. KG) die beabsichtigten Regelungen zu
Anmeldefristen eingehend geprüft und Zugangshemmnissen, die durch beabsichtigte
Auflagen und Fristen bei der Anmeldung verursacht werden, widersprochen.
3.2.3 DB Netz AG - Unterjährige Änderung von betrieblichtechnischen
Regelwerken
Für die meisten Serviceeinrichtungen, wie z.B. Rangierbahnhöfe oder
Güterterminals, gelten bei der Neufassung oder Änderung von
Nutzungsbedingungen streng einzuhaltende Fristen, die das Veröffentlichen und das
Inkrafttreten von Neufassungen oder Änderungen von Nutzungsbedingungen
festschreiben. Da die Nutzungsbedingungen die Grundlage für die Bestellung von
Infrastrukturleistungen bilden, muss sichergestellt werden, dass diese Bedingungen
zum Zeitpunkt der Bestellungen im Netzfahrplan feststehen. Das Gesetz sieht
deshalb eine Rückrechnung vom Datum des Netzfahrplanwechsels vor. Im Rahmen
dieser Fristen ist eine Gelegenheit zur Stellungnahme für die Zugangsberechtigten
vorgesehen, um ihnen Kenntnis von beabsichtigten Änderungen zu ermöglichen.
Ausnahmen sind lediglich für unwesentliche Änderungen zugelassen.
Die schon unter "2.1.1.5 Widerspruch gegen eine unterjährige Änderung der SNB der
DB Netz AG" beschriebenen von der DB Netz AG beabsichtigten Änderungen, an
ihren betrieblichtechnischen Regelwerken waren in gleichem Maße für die NBS
2007/2008 der DB Netz AG relevant. Aus diesem Grund wurde hierzu ein
gesondertes Verfahren eingeleitet, bei dem der Parallelität der Verfahren Rechnung
getragen wurde.
Mit Bescheid vom 30. April 2007 widersprach die Bundesnetzagentur den
beabsichtigten Änderungen. Sie räumte der DB Netz AG die Möglichkeit ein, die
Übereinstimmung der Betriebsverfahren mit den am 10. April 2007 in Kraft
getretenen NBS 2008 in Abstimmung mit der zuständigen Aufsichts- und
Teil II - Tätigkeiten
Genehmigungsbehörde herzustellen, um so von der DB Netz AG befürchtete
Sicherheitsrisiken auszuschließen.
Dem gegen ihren Bescheid gerichteten Widerspruch entsprach die
Bundesnetzagentur insoweit nicht, als sie den Widerspruch zur Zuweisung
bestimmter Prüfaufgaben an Triebfahrzeugführer aufrecht hielt, da die unterjährige
Änderung von netzzugangsrelevanten Bestimmungen, insbesondere wenn daran
Mehraufgaben für den Zugangsberechtigten anschließen, grundsätzlich nicht
zulässig ist. Die Bundesnetzagentur war nur bereit ihren Widerspruch gegen die
Ausdehnung des Betriebsverfahrens auf dieser Infrastruktur nicht mehr aufrecht zu
erhalten, um eine zeitweise Rückänderung der Signalanlagen mit wirtschaftlich
gravierenden Folgen für die DB Netz AG zu vermeiden. Um die Belastungen für die
Zugangsberechtigten zu vermeiden, wurde die DB Netz AG allerdings zugleich
verpflichtet, für die Fahrplanperiode 2007/2008 in dem Abschnitt dieser Infrastruktur
kostenlos Lotsen zu stellen.
3.2.4 Rangierbahnhof Lübeck
Ein konzessioniertes Eisenbahnverkehrsunternehmen wandte sich an die
Bundesnetzagentur und bemängelte, dass in den Bahnhöfen Lübeck-Schlutup und
Lübeck Hbf. eine Nutzung der von der DB Netz AG betriebenen Abstellgleise nicht
möglich sei. Nach den Ausführungen des Eisenbahnverkehrsunternehmens hatte die
DB Netz AG zuvor das konkrete Nutzungsbegehren des
Eisenbahnverkehrsunternehmen für die Nutzung eines Abstellgleises in den beiden
vorgenannten Bahnhöfen mit der Begründung abgelehnt, dass sämtliche, in Betrieb
befindliche Gleise in den beiden Bahnhöfen bereits vollumfänglich an ein anderes
Eisenbahnverkehrsunternehmen vermietet seien.
In dem daraufhin gegen die DB Netz AG eingeleiteten Verfahren überprüfte die
Bundesnetzagentur eingehend, inwieweit die DB Netz AG im Rahmen des gesetzlich
vorgeschriebenen Koordinierungsverfahrens die Konfliktlösungsregelungen bei
zeitgleichen Haupt- und Nebennutzern von Serviceeinrichtungen eingehalten hat. Im
Ergebnis hatte die Bundesnetzagentur zwar erhebliche Zweifel daran, dass das in
den Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS) der DB Netz AG
festgeschriebene Prozedere betreffend die Anzeige der Nutzungszeiten für die
Serviceeinrichtung durch den Hauptnutzer entsprechend erfolgt ist. Gleichwohl hat
sie die vorliegende Beschwerde im Einzelfall nicht weiterverfolgt, da bereits im
Vorfeld Erledigung in der Sache eingetreten ist. Die Bundesnetzagentur wird die in
diesem Verfahren gewonnenen allgemeinen Erkenntnisse beim Zugang zu
Rangierbahnhöfen und Abstellgleisen jedoch weiterverfolgen.
Teil II - Tätigkeiten
3.2.5 Werkstatt Plochingen
Der "Verband Region Stuttgart" als zuständiger Aufgabenträger hat für den Betrieb
des S-Bahn-Netzes Stuttgart ab dem Netzfahrplan 2012/2013 ein
Ausschreibungsverfahren eingeleitet, an dem auch die DB Regio AG beteiligt ist.
Anlässlich dieses Ausschreibungsverfahrens beabsichtigten zwei ebenfalls am
Ausschreibungsverfahren beteiligte Unternehmen, Informationen zum Zugang und zu
den Nutzungsbedingungen der von der DB Regio AG betriebenen Werkstatt in
Plochingen einzuholen. Seitens der DB Regio AG wurde diesen Unternehmen
schriftlich zunächst mitgeteilt, dass - unter Bezugnahme auf vergaberechtliche
Gründe - die DB Regio AG gegenüber an dem Ausschreibungsverfahren ebenfalls
beteiligten Unternehmen während der Dauer des Ausschreibungsverfahrens keine
konkreten Angebote über Instandhaltungsleistungen in der Werkstatt Plochingen
unterbreiten werde. Die DB Regio AG bat ausdrücklich darum, konkrete Anfragen
nicht zu übermitteln.
Die beiden Unternehmen wandten sich daraufhin an die Bundesnetzagentur.
Die von der DB Regio AG betriebene Werkstatt Plochingen ist als
Wartungseinrichtung eine Serviceeinrichtung im Sinne des AEG. Deshalb muss die
DB Regio AG die diskriminierungsfreie Benutzung dieser Serviceeinrichtungen und
die diskriminierungsfreie Erbringung der hiermit verbundenen Leistungen gewähren.
Die DB Regio AG hat für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen noch keine
Nutzungsbedingungen erstellt und veröffentlicht und kommt insoweit ihrer Pflicht zur
Aufstellung solcher Nutzungsbedingungen nicht nach. Die Bundesnetzagentur wies
die DB Regio AG darauf hin, dass sie allen Zugangsberechtigten in gleicher Weise
ermöglichen muss, die wesentlichen Informationen zur Nutzung der
Wartungseinrichtung zu erhalten. Insbesondere detaillierte Angaben zur technischen
Ausstattung der Werkstatt (z.B. Verfügbarkeit von Radsatzwechseleinrichtungen,
Dacharbeitsständen, Hebeböcken, Kränen), eine hinreichende
Infrastrukturbeschreibung (einschließlich eines Gleislageplans der zu der Werkstatt
gehörenden Gleise, Angaben zur Gleislänge, zur Überspannung mit Oberleitungen,
zu den Gruben in der Halle sowie zur Einfahrtbreite) sowie Angaben zu den derzeit
gültigen Entgelten sowie beabsichtigten Entgeltanpassungen sind hierfür
unerlässlich.
Die DB Regio AG erklärte sich daraufhin grundsätzlich bereit, Angebote über
Instandhaltungsleistungen in der Werkstatt Plochingen zu unterbreiten sowie ihren
Informationspflichten nachzukommen. Da die beiden am Ausschreibungsverfahren
beteiligten Unternehmen ihre Teilnahme jedoch zurückzogen, erübrigten sich die
konkreten Angebote. Hiervon bleibt die grundsätzliche Verpflichtung der DB Regio
AG, Nutzungsbedingungen aufzustellen, unberührt. Auf die Einhaltung dieser Pflicht
wird die Bundesnetzagentur weiterhin bestehen und die aufzustellenden
Teil II - Tätigkeiten
Nutzungsbedingungen auf ihre Vereinbarkeit mit den rechtlichen Vorgaben über den
diskriminierungsfreien Zugang zu Eisenbahninfrastruktur überprüfen (vergleiche
3.3.1 NBS für Werkstätten der DB EVU).
3.2.6 DB Netz AG - Verbesserung der Infrastrukturdarstellung
Im Zuge der Prüfung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der DB
Netz AG wurde die DB Netz AG aufgefordert, eine übersichtliche und vollständige
Darstellung der von ihr betriebenen Serviceeinrichtung im Internet einzustellen.
Im Laufe des gesamten Jahres 2007 wurde diese Liste auf Grund von Anregungen
durch die Bundesnetzagentur hinsichtlich der Angabe von Nutzlänge der Gleise,
Betriebsstellenöffnungszeiten, Angabe der Ausstattungsmerkmale an den Gleisen
etc. immer weiter verbessert, so dass die Zugangsberechtigten nunmehr notwendige
Informationen jederzeit Online abrufen können.
In diesem Zusammenhang ist besonders darauf hinzuweisen, dass nun für sehr viele
durch die DB Netz AG betriebenen Serviceeinrichtungen auch eine gesonderte
grafische Infrastrukturdarstellung (Gleisplan) Online angeboten wird.
Zusätzlich wurden durch direkte Hinweise der Bundesnetzagentur bisher nur bei
einem dem DB Konzern angehörigen Eisenbahnverkehrsunternehmen aufgeführte
Ladestellen in das Verzeichnis der DB Netz AG neu aufgenommen; dadurch können
nun über 260 Ladestellen in ganz Deutschland abgerufen werden.
3.3 Offene Verfahren
3.3.1 NBS für Werkstätten der DB EVU
Die DB Regio AG, die DB Fernverkehr AG und die Railion Deutschland AG (bzw.
deren Tochterunternehmen) erbringen Eisenbahnverkehrsleistungen; sie sind
insofern als Eisenbahnverkehrsunternehmen einzuordnen. Neben der Erbringung
solcher Verkehrsleistungen betreiben die genannten Unternehmen jedoch auch
Wartungseinrichtungen i.S.v. § 2 Abs. 3c Nr. 7 AEG, welche zur öffentlichen
Eisenbahninfrastruktur gehören. Die DB Regio AG, die DB Fernverkehr AG und die
Railion Deutschland AG (bzw. deren Tochterunternehmen) sind somit ebenfalls
öffentliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Als solche sind sie unter anderem
zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verpflichtet. Dieser Verpflichtung sind die
genannten Unternehmen bisher nicht hinreichend nachgekommen. Auf Nachfrage
der Bundesnetzagentur wurden bisher lediglich "Allgemeine Geschäftsbedingungen
für die Instandhaltungsleistungen" vorgelegt. Diese entsprechen nicht den
Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur. Die
benannten Unternehmen wurden daher aufgefordert, der Bundesnetzagentur einen
überarbeiteten Entwurf der Bedingungen in Form einer Mitteilung nach § 14d Satz 1
Nr. 6 AEG vorzulegen.
Teil II - Tätigkeiten
3.3.2 Informationsabfrage zu Reisendenzahlen der
DB Station & Service AG
In den allgemeinen Bedingungen für die Nutzung der Infrastruktur von
Personenbahnhöfen ("ABP") der DB Station & Service AG ist unter Ziffer 3.2.2
geregelt, dass die Eisenbahnverkehrsunternehmen jährlich ihre Reisendenzahlen pro
Tag und Bahnhof an die DB Station & Service AG übermitteln müssen, wobei eine
qualifizierte Schätzung des durchschnittlichen Aufkommens ausreichend ist. Die DB
Station & Service AG sichert hierüber Vertraulichkeit zu.
Mit Rundschreiben vom 04. Oktober 2007 hat die DB Station & Service AG ihre
Kunden aufgefordert, bis zum 31. Oktober 2007 ihrer Informationspflicht
nachzukommen und ihre Reisendenzahlen pro Tag und Bahnhof an DB
Station & Service AG zu melden.
Die Eisenbahnverkehrsunternehmen haben in zahlreichen Beschwerden
ausgedrückt, dass sie hierin eine unzumutbare Belastung sehen und die
Geheimhaltung ihrer "sensiblen" Daten gefährdet sehen. Daneben bemängeln sie ein
Ungleichgewicht, da sie selbst Personenzahlen liefern sollen, jedoch ihrerseits
vielfach keine konsolidierten Zahlen erhielten. Diese hätten für sie bei der Kalkulation
in Ausschreibungen zum Schienenpersonennahverkehr aber wesentliche Bedeutung.
Dem steht das Interesse der DB Station & Service AG entgegen, die Dimensionierung
ihrer Bahnsteige schon aus sicherheitstechnischen Gründen dem
Passagieraufkommen anzupassen. Außerdem benötigt die DB Station & Service AG
die Personenhalte- und Reisendenzahlen pro Tag an einem Bahnhof zur
Kategorisierung ihrer Stationen. Diese Kategorien fließen unmittelbar in die derzeit
gültige Stationspreisberechnung ein. Die Bundesnetzagentur hat der DB
Station & Service AG mitgeteilt, dass sie nach derzeitigem Sachstand der Ansicht ist,
dass im Rahmen dieser Informationsabfrage von den
Eisenbahnverkehrsunternehmen keine Aufschlüsselung der Reisendenzahlen nach
Werktagen und Sonn- bzw. Feiertagen verlangt werden kann.
3.3.3 Qualitätskriterien bei der Erbringung von personenbedienten
Leistungen auf Bahnhöfen der DB Station & Service AG
Die DB Station & Service AG bietet gemäß Ziffer 3.3.4 ihrer Allgemeinen Bedingungen
für die Nutzung der Infrastruktur von Personenbahnhöfen der DB Station & Service
AG (ABP) neben sogenannten Basisleistungen an einigen Bahnhöfen weitere
Leistungen bezüglich Ausstattung, Information und Service an. Dazu gehören u.a.
auch personenbediente Serviceleistungen wie z.B. Hilfestellung (Beratung, Lenkung)
für Reisende, fahrplan-, stadt- und ortsbezogene Auskünfte und Behindertenhilfe.
Sofern die DB Station & Service AG diese personenbedienten Serviceleistungen nicht
selbst erbringt, können diese Leistungen von den Eisenbahnverkehrsunternehmen /
Teil II - Tätigkeiten
Zugangsberechtigten entweder gegen ein gesondertes Entgelt bei der DB
Station & Service AG bestellt oder selbst erbracht werden. Für diesen Fall regeln die
ABP, dass die Erbringung von solchen Serviceleistungen nach Maßgabe vertraglich
vereinbarter Qualitätskriterien zu erfolgen habe und solche vertraglichen
Vereinbarungen vor ihrem Abschluss der Bundesnetzagentur zur Prüfung vorzulegen
seien.
Die DB Station & Service AG hat der Bundesnetzagentur Ende 2007 einen
Vertragsentwurf übersandt, in dem zehn Qualitätskriterien festgelegt werden, deren
Einhaltung für die Zugangsberechtigten, welche zukünftig personenbediente
Serviceleistungen selbst erbringen wollen, verpflichtend sein soll.
Die Bundesnetzagentur prüft derzeit diese vorgelegten Kriterien insbesondere auch
dahingehend, welchen Einfluss diese Vorgaben auf die Zugangsinteressen der
Zugangsberechtigten haben können. Neben dem diskriminierungsfrei zu
gewährenden Zugang zu (Personen-)Bahnhöfen kommt schließlich auch der
diskriminierungsfreien Erbringung der damit verbundenen Leistungen eine
wesentliche Rolle zu.
3.3.4 Öffentlichkeit einer Eisenbahninfrastruktur (1)
Die Industrie Terrain Düsseldorf Reisholz GmbH & Co KG (IDR) betreibt im
Industriegebiet Düsseldorf-Reisholz eine Eisenbahninfrastruktur, an der
verschiedene Firmen sowie der Hafen Reisholz, der von einer weiteren Firma
betrieben wird, angeschlossen sind. Die Infrastruktur der IDR liegt zwischen dem
Güterbahnhof Düsseldorf-Reisholz der DB Netz AG und diesen Firmen bzw. dem
Hafen. Die IDR nutzt ihre Eisenbahninfrastruktur dazu, um Schienengüter, die von
einem beliebigen Eisenbahnverkehrsunternehmen im Bahnhof Reisholz angeliefert
bzw. abgeholt werden, durch das IDR - eigene Eisenbahnverkehrsunternehmen zu
übernehmen bzw. zu übergeben und über die eigene Infrastruktur an die
angeschlossen Firmen zu verteilen bzw. von diesen anzunehmen. Die
Bundesnetzagentur prüft derzeit, ob die IDR nach der Lage ihrer Infrastruktur und
ihrer Aufgabenbeschreibung verpflichtet ist, Zugang zu ihrer Infrastruktur zu
gewähren.
3.3.5 Öffentlichkeit einer Eisenbahninfrastruktur (2)
Die Currenta GmbH & Co. OHG (ehemals Bayer Industrieservices GmbH & Co.
OHG), eine Gesellschaft im Mehrheitsbesitz der Bayer AG betreibt auf einem
Werksgelände der Bayer AG, welches als Chemiepark Dormagen bezeichnet wird,
eine umfangreiche Eisenbahninfrastruktur. Sie umfasst zum einen den
Übergabebahnhof mit insgesamt 10 Gleisen und einer nachgeordneten Rangier- und
Abstellgruppe. Hinter dem Übergabebahnhof liegt eine weit verzweigte
Teil II - Tätigkeiten
Eisenbahninfrastruktur, über die auch Firmen angebunden sind, die nicht dem Bayer
Konzern angehören. Auch hier prüft die Bundesnetzagentur derzeit, in welchem
Umfang diese Eisenbahninfrastruktur den Zugangsberechtigten zur Verfügung
gestellt werden muss und in welchem Umfang die Currenta GmbH & Co. OHG
Nutzungsbedingungen für diese Infrastruktur aufstellen muss. Einvernehmen besteht
bereits darin, dass die Currenta GmbH & Co. OHG für einen Teilabschnitt Zugang
gewähren wird. Sie erstellt daher gegenwärtig Nutzungsbedingungen für
Serviceeinrichtungen. Hinsichtlich der von der Currenta GmbH & Co. OHG
betriebenen Eisenbahninfrastruktur auf weiteren Werksgeländen der Bayer AG, dem
Chemiepark Leverkusen und dem Chemiepark Krefeld-Uerdingen, prüft die
Bundesnetzagentur ebenfalls die Frage, ob und inwieweit die Currenta GmbH & Co.
OHG zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verpflichtet ist.
3.3.6 EVS EUREGIO Verkehrsschienennetz GmbH
Die EVS EUREGIO Verkehrsschienennetz GmbH (EVS) betreibt Schienenwege
sowie Serviceeinrichtungen i.S.v. § 2 Abs. 3c AEG. Als öffentliches
Eisenbahninfrastrukturunternehmen ist sie zur Aufstellung von
Nutzungsbedingungen verpflichtet. Im Zusammenhang mit der Umsetzung dieser
Verpflichtung wurde die EVS seitens der Bundesnetzagentur auf die bei der
Erstellung solcher Nutzungsbedingungen zu beachtenden Erfordernisse des
Eisenbahnrechts hingewiesen. Hierzu wurde ein Ortstermin durchgeführt. Ferner
erfolgten umfangreiche schriftliche Ausführungen. Die EVS hat angekündigt, den
überarbeiteten Entwurf ihrer beabsichtigten Nutzungsbedingungen für
Serviceeinrichtungen der Bundesnetzagentur vorzulegen.
3.4 Sonstiges
3.4.1 Zugang zur Eisenbahninfrastruktur von Anschluss- und
Werksbahnen
Die Bundesnetzagentur prüft, ob und inwieweit Eisenbahninfrastrukturbetreiber von
Werks- und Anschlussbahnen, insbesondere in Chemieparks, der Pflicht unterliegen,
ihre Infrastruktur allen Eisenbahnverkehrsunternehmen diskriminierungsfrei zur
Verfügung zu stellen. Diese Infrastrukturbetreiber bieten üblicherweise als vertikal
integriertes Eisenbahnverkehrsleistungs- und Eisenbahninfrastrukturunternehmen
den im bzw. am Werksgelände angeschlossenen Unternehmen teilweise exklusiv
den Transport von Gütern über eigene Schienen innerhalb des Geländes oder bis
zum nächsten Anschluss an die weiterführende Infrastruktur, meist der DB Netz AG,
an.
Anlass zur Prüfungen gaben und geben die Betreiber derartiger Infrastrukturen, da
sie Auskünfte über ihr Unternehmen und ihren Betrieb, die die Bundesnetzagentur im
Teil II - Tätigkeiten
Rahmen ihrer Marktdatenabfrage erhebt, verweigern. Daneben treten vereinzelt
Beschwerden von angeschlossenen Unternehmen aber auch
Eisenbahnverkehrsunternehmen auf, die die Exklusivität dieser Werksbahnen in
Frage stellen.
Die nationalen und die europäischen Regelungen fordern grundsätzlich die Öffnung
aller Eisenbahninfrastrukturen für den Wettbewerb im Schienenverkehr. Lediglich
Infrastrukturen, die allein dem Transport eigener Güter dienen, werden von dieser
Forderung ausgenommen. Die derzeitige Rechtslage bietet aber aufgrund von
unbestimmten Rechtsbegriffen Anlass zur gründlichen Betrachtung des Begriffs
"eigener Güterverkehr".
Es kündigt sich ein wahrnehmbarer Widerstand der Betreiber dieser "Werksbahnen"
gegen ihre "Öffnung" an. Sie berufen sich darauf, dass sie ausnahmslos eigenen
Güterverkehr betreiben würden. Ihre Argumentation muss auch vor dem Hintergrund
des früheren Rechtsverständnisses gesehen werden, wonach die Öffentlichkeit
dieser Infrastrukturen allein von der Zweckbestimmung ihrer privaten Betreiber
abhing. Der rechtliche Paradigmenwechsel muss hier insoweit noch vollzogen
werden. Gegen die Öffnung der Infrastruktur werden vor allen Dingen sicherheitsund
betriebstechnische sowie ökonomische Argumente vorgebracht. Auf der anderen
Seite stehen die Interessen der Anlieger an diesen "Werksbahnen" und der anderen
Eisenbahnverkehrsunternehmen. Die Werksbahnen bilden quasi die "letzte Meile"
zum Anlieger und entziehen diese Infrastruktur dem Wettbewerb. Bei der Diskussion
über die Frage, welche Eisenbahnverkehrsleistungen als eigener Güterverkehr
anzusehen sind, ist zu berücksichtigen, dass sich die Struktur der klassischen
Werks- und Anschlussbahnen stark verändert hat. Der unternehmerische Verbund
mit dem Betreiber der "Werksbahn" ist häufig durch Ausgliederungen und
Neuansiedlungen von Firmen verloren gegangen. Bei der Beantwortung der Frage,
ob eigener Güterverkehr vorliegt ist also zu berücksichtigen, dass die heutigen
"Werkseisenbahnen" nicht mehr generell Güter für "ihre" unternehmerisch
verbundenen Firmen transportieren. Die Bundesnetzagentur wird die Diskussion
über den Begriff des "eigenen Güterverkehrs" in § 2 Abs. 3b AEG und die
Anwendung der Ausnahmevorschriften in § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG weiter
vorantreiben und dabei auch die ökonomischen und betriebstechnischen Argumente
angemessen berücksichtigen.
3.4.2 Vorlage betrieblich technischer Regelwerke nach § 14d AEG
Im August 2007 informierte die Bundesnetzagentur die DB Netz AG über den
Umfang der Mitteilungspflicht von öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen
und legte dar, dass eine Mitteilung über die beabsichtigte Neufassung oder
Änderung von Nutzungsbedingungen auch das netzzugangsrelevante betrieblich
77 Drucksache 716/08 (PDF)
Teil II - Tätigkeiten
technische Regelwerk in ausformulierter Form beinhalten muss. Die bloße
Zusammenstellung der einschlägigen Regelwerke nach Regelwerksnummer,
Regelwerkstitel und Gültigkeitsstand - wie von der DB Netz AG im Rahmen ihrer
letzten Mitteilung vorgenommen - genügt nicht. Die DB Netz AG hat daraufhin im
Rahmen der (vergleiche 3.1.1.1 DB Netz AG NBS 2008/2009) Mitteilung dem
Hinweis der Bundesnetzagentur Rechnung getragen und das netzzugangsrelevante
betrieblichtechnische Regelwerk in ausformulierter Form in die Mitteilung
einbezogen.
3.4.3 GSM-R Rangierfunk in Serviceeinrichtungen
Die DB Netz AG hat in den letzten Änderungen ihrer Nutzungsbedingungen für
Serviceeinrichtungen (vergleiche 3.1.1.1 DB Netz AG NBS 2008/2009) insbesondere
eine Ausweitung des Funkstandards Global System for Mobile Communication - Rail
(GSM-R) auf Serviceeinrichtungen vorgenommen. Faktisch wird das
Netzzugangskriterium zur Vorhaltung von GSM-R-Zugfunk auf Serviceeinrichtungen
ausgedehnt und um das Netzzugangskriterium GSM-R-Rangierfunk für die
Kommunikation zwischen dem Personal des Eisenbahnverkehrs- und des
Eisenbahninfrastrukturunternehmens ergänzt. Die DB Netz AG hat für beide GSM-R-Applikationen
Regelungen in ihren Nutzungsbedingungen aufgenommen, jedoch die
Anwendungsbereiche nicht vollständig und eindeutig abgegrenzt.
Die DB Netz AG sieht für GSM-Rangierfunk, der vor August 2008 in Betrieb
genommen wird, eine Phase des Parallelbetriebs vor. Ab August 2008 soll, wie bei
der Umrüstung von GSM-R Zugfunk auf Strecken, die Umrüstung durch direkten
Ersatz des analogen durch den digitalen Rangierfunk erfolgen. Am Ende des
Migrationsprozesses können die betriebsdurchführenden Stellen der DB Netz AG
nicht mehr über analogen Funk erreicht werden.
Die Erfahrung aus der Vergangenheit bei der Einführung von GSM-R-Zugfunk auf
Strecken hat gezeigt, dass die Einhaltung des sog. Migrationsszenarios von
erheblicher Bedeutung ist und Verbindlichkeit eingefordert werden muss. Die
Umrüstung von ehemals ca. 24.200 km im analogen Funk betriebenen Strecken auf
Zugfunk im GSM-R Standard war nach den ursprünglichen Plänen der DB Netz AG
für den 1. Januar 2005 vorgesehen. Die Einführung verzögerte sich jedoch erheblich.
Nach eigenen Angaben der DB Netz AG wurde GSM-R-Zugfunk bis heute erst auf
über 80 Prozent dieses Streckennetzes in Betrieb genommen. Die Beschwerden von
Zugangsberechtigten im Zusammenhang mit Ankündigungen, Vorlauffristen,
Verzögerungen oder kurzfristig geänderten Einführungsterminen haben gezeigt, dass
nicht nur die Einführungsplanung für sich, sondern auch die Verlässlichkeit der
Rahmendaten für die Zugangsberechtigten von entscheidender Bedeutung sind, da
Teil II - Tätigkeiten
die Ausstattung ihrer Fahrzeuge und ihres Personals mit erheblichem finanziellen
und organisatorischen Aufwand verbunden ist.
Die Bundesnetzagentur hat sich deshalb auch für die Umrüstung der
Serviceeinrichtungen die genaue Prüfung der Einführung und Anwendung von GSMR
Rangier- bzw. Zugfunk vorbehalten. Allein die Feststellung, dass auf großen Teilen
des Streckennetzes der DB Netz AG GSM-R-Zugfunk nun erfolgreich eingesetzt
wird, lässt nicht den Schluss zu, dass die Einführung von GSM-R in
Serviceeinrichtungen weniger Aufmerksamkeit bedarf.
3.4.4 Anfragen des EBA im Zusammenhang mit § 11, 18 AEG
Nach § 11 AEG hat ein öffentliches Eisenbahnunternehmen die dauernde Einstellung
des Betriebes einer Strecke oder eines für die Betriebsabwicklung wichtigen
Bahnhofes bei der zuständigen Aufsichtsbehörde zu beantragen. Die
Aufsichtsbehörde hat über den Antrag unter Berücksichtigung verkehrlicher und
wirtschaftlicher Kriterien innerhalb von drei Monaten zu entscheiden.
Nach § 18 AEG dürfen Betriebsanlagen einer Eisenbahn nur gebaut oder geändert
werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Bei der Planfeststellung sind die von
dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der
Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen.
Die für die Eisenbahnen des Bundes zuständige Aufsichts- und
Planfeststellungsbehörde ist das Eisenbahn-Bundesamt (EBA). Seit dem Sommer
2007 wird die Bundesnetzagentur bei einzelnen Entscheidungen nach §§ 11 und 18
AEG beteiligt.
Im abgelaufen Jahr wurde die Bundesnetzagentur in drei Verfahren beteiligt.
Die Bundesnetzagentur begrüßt es, wenn sie in diese Verfahren eingebunden wird,
um als zuständige Regulierungsbehörde das jeweilige Vorhaben hinsichtlich eines
missbräuchlichen oder diskriminierenden Verhaltens des
Eisenbahninfrastrukturunternehmens und der wettbewerbsschädlichen Folgen
bewerten zu können.
Teil II - Tätigkeiten
4 Prüfung von Entgelten für Schienenwege,
Serviceeinrichtungen und Dienstleistungen
4.1 DB Netz AG - Ladestraßen
Im Frühjahr 2007 haben sich mehrere Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) an die
Bundesnetzagentur gewandt. Die Beschwerden bezogen sich auf das geplante neue
Preissystem der DB Netz AG für die Nutzung von Ladestraßen. Bei Ladestraßen und
Laderampen handelt es sich um Serviceeinrichtungen im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3
AEG ("Güterbahnhöfe und Terminals"). Die geplanten neuen Entgelte mit
beabsichtigter Gültigkeit ab dem 9. Dezember 2007 sahen zunächst einen Wechsel
vom bisherigen Preissystem, das sich an den Bodenrichtwerten der Grundstücke
orientierte, zu einem Kategoriepreissystem je nach Größe der Einrichtung vor. Die
Bundesnetzagentur begrüßte diese Umstellung, da sie mehr Transparenz für die
Nutzer mit sich bringt. Allerdings zeigten die Eingaben der EVU, dass die
Entgelthöhen im Ergebnis zumeist deutlich höher gewesen wären als zuvor. Der
Bundesnetzagentur wurden Preissteigerungen von bis zu 150 Prozent
nachgewiesen. Die EVU, die beispielsweise Holztransporte über die Ladestraßen
abwickeln, hätten die Transporte im Fahrplanjahr 2008 kaum mehr wirtschaftlich
durchführen können. Es drohte eine Verlagerung vieler Gütertransporte auf die
Straße. Hinzu kam, dass die DB Netz AG deutlich strengere Regelungen für die
Reinigung von Ladestraßen, die für den Umschlag von Holz genutzt werden,
einführen wollte. Die DB Netz AG hatte geplant, die Reinigung immer selbst
durchzuführen bzw. Dritte damit zu beauftragen und die gesamten Kosten den EVU
aufzuerlegen. Eine Möglichkeit für die EVU, die Reinigung am Ende des
Nutzungszeitraums selbst zu veranlassen, war nicht vorgesehen.
Die Bundesnetzagentur hat sich in mehreren Auskunftsersuchen an die DB Netz AG
gewandt und um Kostennachweise gebeten. Schließlich teilte die Deutsche Bahn AG
mit, dass sie die Entgelthöhen nochmals überarbeiten wolle. Sie legte der
Bundesnetzagentur daraufhin eine neue Preisliste vor. Gegenüber den
ursprünglichen Planungen wurden die darin enthaltenen Preise in allen drei
Kategorien um mehr als 50 Prozent gekürzt. Außerdem hat die DB Netz AG die
Bestimmungen zur Reinigung der Ladestellen im Anschluss an Holzverladungen
geändert. Nunmehr kann die Reinigung von den Nutzern selbst durchgeführt werden.
Nur wenn der Nutzer diese Aufgabe von sich aus nicht übernimmt, veranlasst die DB
Netz AG eine Reinigung und legt die Kosten dem Nutzer auf. Mit Schreiben vom 17.
August 2007 hat die DB Netz AG die neuen Entgeltbestimmungen der
Teil II - Tätigkeiten
Bundesnetzagentur offiziell mitgeteilt. Nach fruchtlosem Ablauf der vierwöchigen
Widerspruchsfrist hat die DB Netz AG die neue Entgeltliste im Internet veröffentlicht.
Seit dem Fahrplanwechsel am 9. Dezember 2007 gelten die neuen Entgelte, ohne
dass es zu einer besonderen Mehrbelastung der EVU kommt. Die Gefahr einer
Verlagerung der Gütertransporte von der Schiene auf die Straße ist insoweit
gebannt.
4.2 DB Station & Service AG - Stationspreissystem
Die DB Station & Service AG ist eine hundertprozentige Tochtergesellschaft der
Deutschen Bahn AG und betreibt mit ihren etwa 5.400 Bahnhöfen einen Großteil der
Zugangsstellen zum Schienenpersonenverkehr in Deutschland. Die
Personenbahnhöfe gelten somit als eine der bedeutsamsten Serviceeinrichtungen im
Sinne von § 2 Abs. 3c AEG. Nahezu alle EVU im Personenverkehr sind auf diese
Infrastruktur angewiesen und zahlen für jeden Halt an einem Bahnhof ein bestimmtes
Entgelt. Im August 2007 hat die Bundesnetzagentur erstmals eine Überprüfung der
Stationspreise auf der Grundlage von § 14f AEG (ex post - Prüfung) eingeleitet. Mit
einem ersten Auskunftsersuchen vom 13. August 2007 wurde die DB Station & Service AG aufgefordert, grundlegende Daten zum aktuellen Stationspreissystem zu
übermitteln. Mit dieser Maßnahme entspricht die Bundesnetzagentur der vielfach
geäußerten Forderung von Zugangsberechtigten, die Struktur des
Kategoriepreissystems und die Höhe der Stationsentgelte zu überprüfen. Hintergrund
sind teils erhebliche Mehrbelastungen der Eisenbahnverkehrsunternehmen für die
Nutzung der Infrastruktur in den letzten Jahren.
Das Stationspreissystem der DB Station & Service AG basiert auf sechs
Bahnhofskategorien. Zusätzlich erfolgt eine Unterscheidung der Entgelte je nach
Bundesland. Damit wird im derzeitigen System von der früheren Verfahrensweise
abgewichen, für jeden einzelnen Bahnhof einen gesonderten Preis zu berechnen.
Nunmehr gibt es in Deutschland rechnerisch maximal 96 verschiedene Entgelte. Da
nicht in allen Bundesländern Bahnhöfe jeder Kategorie vorhanden sind, existieren
tatsächlich nur 87 Entgelte. Diese Gruppeneinteilung erhöht zwar die
Übersichtlichkeit des Preissystems, führte jedoch mancherorts zu erheblichen
Preissteigerungen, die die Bundesnetzagentur zu der Einleitung eines Verfahrens
veranlassten. Darin soll u. a. untersucht werden, ob die erhobenen Entgelte für die
Stationsnutzung dem Entgeltmaßstab des § 14 Abs. 5 AEG entsprechen und die
Preisbildung in nicht diskriminierender Weise erfolgt.
Teil II - Tätigkeiten
In ihrem Auskunftsersuchen hat die Bundesnetzagentur hierfür zunächst von der DB
Station & Service AG eine Aufstellung der zugrunde gelegten Kosten sowie der
beantragten Zahl der Zughalte angefordert. Darüber hinaus wurde das Unternehmen
gebeten, Angaben über die Berücksichtigung öffentlicher Zuwendungen zu machen
und Auskunft darüber zu geben, inwieweit Drittgeschäfte, etwa durch die
Vermarktung von Ladenflächen, in die Stationspreise einfließen. In einem
ergänzenden, zweiten Auskunftsersuchen wurde das Unternehmen aufgefordert, die
Aufteilung der Gemeinkosten darzulegen. Zudem erläutert die DB Station & Service
AG die Unterschiede im Preissystem zwischen den Bundesländern. Hervorzuheben
ist, dass die Preiskalkulation nach Aussage des Unternehmens nicht allein auf den
Kosten basiert. Dies hat unter anderem zur Folge, dass die Ergebnisse, die mit dem
Betrieb der Verkehrsstationen erzielt werden, von Bundesland zu Bundesland
variieren.
In einer offiziellen Mitteilung nach § 14d AEG hat die DB Station & Service AG die
Bundesnetzagentur darüber informiert, dass die Stationspreise ab dem 1. Januar
2008 linear um zwei Prozent erhöht werden. Ausgenommen davon ist Baden-
Württemberg, wo es aufgrund einiger Veränderungen speziellere Preisanpassungen
gibt. Angesichts der laufenden Prüfung des Preissystems hat die Bundesnetzagentur
auf die Möglichkeit verzichtet, nach § 14eAEG innerhalb von vier Wochen
Widerspruch gegen die Preiserhöhung einzulegen. Allerdings ist dem Unternehmen
mitgeteilt worden, dass sich das Ergebnis der Stationspreisprüfung auch auf die
zukünftigen Einzelpreise beziehen kann. Es ist außerdem seitens der DB Station & Service AG vorgesehen, die Preise in Zukunft jährlich um zwei Prozent zu erhöhen,
um den Kostendeckungsgrad zu verbessern. Bei Leistungsmengenminderung (zum
Beispiel, wenn die Aufgabenträger die bestellten Zugleistungen reduzieren) soll es
zusätzliche Anpassungen geben. Das Unternehmen betont, trotz leichter
Verbesserungen in den letzten Jahren noch kein auskömmliches Gesamtergebnis zu
erzielen.
Die Prüfung der Stationspreise erweist sich insgesamt als eine sehr vielschichtige
Aufgabe. Das Verfahren dauert im Jahr 2008 noch an. Die Bundesnetzagentur
befindet sich in Kontakt mit verschiedenen Interessensvertretern, beispielsweise aus
dem Kreis der Aufgabenträger im SPNV, und wird durch Gespräche mit den
Beteiligten sowie durch tiefer gehende Kostenanalysen das Ziel der Prüfung
weiterverfolgen.
Teil II - Tätigkeiten
4.3 DB Netz AG - Performance Regime
Zur Gewährleistung eines sicheren Eisenbahnbetriebs und attraktiven
Verkehrsangebotes sowie zur Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten
Wettbewerbs auf der Schiene schreibt das Eisenbahnrecht Maßnahmen zur
Qualitätssicherung des Schienenverkehrs vor. In Umsetzung der europarechtlichen
Maßgaben des Artikel 11 der Richtlinie 2001/14/EG geben die §§ 21 Abs. 1 und 24
Abs. 1 EIBV den Eisenbahninfrastrukturunternehmen auf, im Rahmen der
Entgeltregelungen Anreize zur Verringerung von Störungen und zur Erhöhung der
Leistungsfähigkeit der Schieneninfrastruktur durch leistungsabhängige Bestandteile
zu schaffen. Nach europäischen Vorgaben kann dies Strafen für Störungen des
Netzbetriebs, eine Entschädigung für von Störungen betroffene Unternehmen und
eine Bonusregelung für Leistungen, die das geplante Leistungsniveau übersteigen,
umfassen. Dabei sollen sowohl die Eisenbahninfrastrukturunternehmen als auch die
Eisenbahnverkehrsunternehmen durch monetäre Anreize zur Leistungsoptimierung
motiviert werden.
Von Gesetzes wegen ist die Bundesnetzagentur gehalten, die Ausgestaltung eines
wirksamen und rechtkonformen Performance Regimes zu begleiten und zu
überwachen. Dementsprechend hat sie bereits 2006 darauf hingewirkt, dass die DB
Netz AG als größter deutscher Schienenwegsbetreiber ein sogenanntes
Performance Regime einführt. Entsprechende Entgeltregelungen wurden erstmals in
den Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) 2006/2007 getroffen und ein
Performance Regime mit zur Netzfahrplanperiode 2006/2007 eingeführt.
Das Performance Regime der DB Netz AG setzte sich aus den Komponenten
tatsächlichen Verspätungsminuten, Verspätungsursachen und bewertungsrelevanten
Verspätungsminuten (solche die Zahlungsströme auslösen) zusammen. Hierzu
wurden die Verspätungsminuten der Züge und die Ursachen der jeweiligen
Verspätungen ermittelt, an Messpunkten von Fahrdienstleitern des
Infrastrukturbetreibers registriert und Verspätungen über zwei Minuten je nach
Verspätungsursache der Verantwortung der DB Netz AG bzw. dem jeweiligen
Eisenbahnverkehrsunternehmen oder keiner Verantwortlichkeit einer Partei
zugewiesen. Jede Verspätungsminute zog dabei ein Anreizentgelt in Höhe von 0,10
Euro pro Verspätungsminute nach sich, welches vom Verursacher der Verspätung
an den jeweiligen Vertragspartner zu zahlen war.
Nach der Beanstandung des Performance Regimes der DB Netz AG im Rahmen der
Vorabprüfung der SNB 2007/2008 führte die Bundesnetzagentur am 03. April 2007
eine öffentliche Anhörungsveranstaltung durch. Ziel der Veranstaltung war
Teil II - Tätigkeiten
insbesondere ein Erfahrungsaustausch aller betroffenen Unternehmen zwecks
Verbesserung und Fortentwicklung des Systems. Mehr als 120
Eisenbahnunternehmen, Aufgabenträger und Interessensvertreter nutzten die
Gelegenheit, ihre ersten praktischen Erfahrungen mit der Regelung der DB Netz AG
zu schildern. Die Interessensvertreter der Eisenbahnverkehrsunternehmen und der
Aufgabenträgerorganisationen übten erhebliche Kritik an dem - gleichwohl als
grundsätzlich sinnvoll eingestuften - bestehenden Performance Regime der DB Netz
AG. Wesentliche Kritikpunkte waren vor allem der mit dem System
zusammenhängende hohe administrative Aufwand, der auf die
Eisenbahnverkehrsunternehmen abgewälzt werde, ferner unzutreffende und als
willkürlich empfundene Verantwortungszuweisungen. Im Anschluss an die
Redebeiträge wurde das Performance Regime kontrovers diskutiert. Die
Interessenvertreter stellten Änderungs- und Optimierungsvorschläge vor. Die
Bundesnetzagentur konnte hierdurch zahlreiche neue Erkenntnisse zur Umsetzung
des Performance Regimes durch die DB Netz AG in der Praxis gewinnen. Ihre
seinerzeitige Auffassung von der Unausgewogenheit des Anreizsystems und von
dem dringenden Erfordernis einer marktgerechten Anpassung fand Bestätigung.
Der Bundesnetzagentur ist es daher ein besonderes Anliegen, bei der
Fortentwicklung des Performance Regimes im Rahmen ihres Regulierungsauftrages
weiterhin aktiv mitzuwirken. Dementsprechend begleitet sie die Arbeit des Verbands
Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) bei der Überarbeitung seiner aus dem Jahr
2005 stammenden Verbandsempfehlung zur leistungsabhängigen Entgeltregelung
für Betreiber der Schienenwege. Bei diesem Fortentwicklungsprozess finden auch
die Erfahrungen aus anderen Ländern Berücksichtigung. Hierzu gehören die im
Rahmen eines bilateralen Treffens mit der englischen Regulierungsbehörde, dem
Office of Rail Regulation (ORR), und bei der Working Group Rail Regulatory Bodies
geschilderten Erfahrungen mit dem Performance Regime des englischen
Eisenbahninfrastrukturbetreibers Network Rail.
Ein die Fortentwicklung des Performance Regimes der DB Netz AG bestimmendes
Moment ergab sich zudem aus dem Urteil des Landgerichts Frankfurt am Main vom
16. November 2007. Hier hatte der Netzwerk Privatbahnen e.V., eine Vereinigung
europäischer Eisenbahngüterverkehrsunternehmen, eine sofort vollstreckbare
einstweilige Verfügung gegen die DB Netz AG erwirkt. Die Anwendung zentraler
Bestimmungen des seit Ende 2006 geltenden Anreizsystems auf
Eisenbahngüterverkehrsunternehmen wurde untersagt. Unter anderem hat das
Gericht beanstandet, dass in Streitfällen die Benutzer des Schienenweges die
Beweislast treffe und für die vorgesehenen Vertragsstrafen keine Deckelung
Teil II - Tätigkeiten
vorgesehen sei. Darüber hinaus wurden mehrere Bestimmungen als intransparent
und damit AGB-rechtswidrig beanstandet. Seit Erlass des Urteils, gegen das die DB
Netz AG jedoch Rechtsmittel eingelegt hat, wird das Performance Regime nicht mehr
angewandt. Zwar werden Verspätungsminuten erfasst, jedoch werden sowohl im
Personen- also auch im Güterverkehr keine Zahlungen mehr generiert. Die DB Netz
AG ist nunmehr gehalten, die konkrete Ausgestaltung des Anreizsystems zu
optimieren und ihre SNB entsprechend anzupassen.
Die Schaffung leistungsabhängiger Entgeltregelungen beinhaltet auch eine
internationale Dimension. Soweit die Vorgaben zur Einführung eines Performance
Regimes umgesetzt wurden, stellt das vom Internationalen Eisenbahnen UIC
beabsichtigte Vorhaben zur Schaffung eines European Performance Regime (EPR)
einen wesentlichen Bestandteil bei der Harmonisierung nationaler Regelungen in
Europa dar. Mit seiner Einführung soll der internationale Schienenverkehr einem
europaweit geltenden Performance Regime unterliegen. Dieses aufgrund der
Richtlinie 2001/14/EG initiierte Projekt soll nach einer Pilotphase ab 2009 vollständig
umgesetzt werden. Im Rahmen des Treffens der Regulierungsbehörden im
November 2007, der Working Group Rail Regulatory Bodies, hat die UIC über den
aktuellen Stand ihrer Entwicklungen berichtet. Die Bundesnetzagentur ist daran
interessiert, die auf nationaler Ebene gemachten Erfahrungen mit in diesen Prozess
einzubringen.
4.4 DB Netz AG - Regionalfaktor
Seit dem 1. Januar 2003 erhebt die DB Netz AG Regionalfaktoren. Der
Regionalfaktor ist ein Sonderfaktor im Trassenpreissystem 2001 und wird zusätzlich
auf den Trassenpreis aufgeschlagen. Er wurde jeweils für vordefinierte
Regionalnetze gebildet und gilt ausschließlich für Züge des Schienen-
Personennahverkehrs auf Regionalstrecken.
Als Grund für die Einführung des Regionalfaktors führt die DB Netz AG die
Kostenunterdeckung auf den Nahverkehrsstrecken an. Teil der Argumentation sind
auch die Instandhaltungskosten der Infrastruktur. Viele der betroffenen Strecken
werden von Wettbewerbern des DB Konzerns befahren.
Dass sowohl die Tatsache der generellen Einführung des Regionalfaktors als auch
die Art und Weise nicht gemeinverständlich sind, zeigen die Stimmen des Marktes.
Die Bundesnetzagentur prüft den Regionalfaktor derzeit auf einen möglichen Verstoß
gegen das Diskriminierungsverbot. Der Fall stellt sich als äußerst komplex dar. So
gibt bereits die Definition und Abgrenzung des Marktsegmentes "Regionalnetz"
Teil II - Tätigkeiten
Anlass zur Diskussion, ebenso bedarf es der Analyse des
Quersubventionierungspotentials und der Bewertung wettbewerbsrechtlicher wie
ökonomischer Auswirkungen. Nach dem derzeitigen Arbeitsstand wurden
Streitpunkte des Marktes aufgenommen und erste Diskriminierungspotentiale
ermittelt.
4.5 Hamburg Port Authority (HPA)
Als Betreiber der Hafenbahn in Hamburg fungiert die Hamburg Port Authority (HPA).
Zu Beginn des Jahres kündigte die HPA an, ihr Entgeltsystem grundlegend
überarbeiten zu wollen. Aufgrund der erheblichen verkehrlichen Bedeutung des
Hamburger Hafens und der dazugehörenden Eisenbahninfrastruktur einigten sich die
HPA und die Bundesnetzagentur auf eine zunächst beratende Funktion der
Bundesnetzagentur bei der Entwicklung des neuen Entgeltsystems. Im Rahmen
dieser vereinbarten Vorgehensweise wurden die ersten Entwürfe des Preissystems
im Hinblick auf die Struktur und die jeweiligen Höhen der Entgelte auf ihre
Vereinbarkeit mit den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur
Eisenbahninfrastruktur überprüft. Die hierbei von der Bundesnetzagentur
festgestellten Verstöße, Diskriminierungen und Diskriminierungspotenziale konnten
zum Ende des Jahres im Einvernehmen mit der HPA gelöst werden. So hatte die
HPA ein Tarifelement geplant, das einen Preisvorteil nur für bestimmte Zugverkehre
mit anderen Häfen an Nord- und Ostsee vorgesehen hätte. Diese unzulässige
Rabattregelung wurde auf den Einwand der Bundesnetzagentur hin gestrichen.
Für den immer stärker zunehmenden Zugverkehr auf den schon heute überlasteten
Gleisen der Hafenbahn hat die HPA erstmalig eine Entgeltgestaltung gefunden, die
zu einer Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Infrastruktur beitragen kann. So bieten
nunmehr etwa zusätzliche Entgelte für die Überschreitung von Waggon-Standzeiten
einen Anreiz, die Gleise rechtzeitig zu räumen und anderen Nutzern zur Verfügung
zu stellen. Das neue Entgeltsystem ist am 1. Januar 2008 in Kraft getreten. Für 2008
ist ein weiterer Erfahrungsaustausch zwischen Bundesnetzagentur und HPA geplant,
um sicherstellen zu können, dass die tatsächliche Anwendung des Preissystems den
behördlichen Anforderungen entspricht. Insbesondere wird zu untersuchen sein, ob
die leistungsabhängigen Entgeltregelungen tatsächlich zu der gewünschten
Kapazitätsverbesserung und Störungsverminderung führen.
4.6 Entgeltgrundsätze in SNB/NBS
Die Regulierung der Entgelte für den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur ist für deren
Nutzer von zentraler Bedeutung. Nur die Gewährleistung diskriminierungsfreier und
Teil II - Tätigkeiten
angemessener Entgelte garantiert einen ungehinderten und chancengleichen
Zugang für alle Eisenbahnverkehrsunternehmen.
Im letzten Quartal 2007 hat die Bundesnetzagentur daher die Kontrolle der
Entgeltgrundsätze im Rahmen der jeweiligen Nutzungsbedingungen forciert. Die
bislang überprüften Regelungen waren dabei, unabhängig von der Größe und
Marktstellung des jeweiligen Unternehmens, von erheblichen Rechtsunsicherheiten
geprägt und wiesen weitgehend ähnlich gelagerte strukturelle Mängel auf. Bereits in
formeller Hinsicht lagen weit reichende Unzulänglichkeiten vor, die bereits für sich
genommen zum Widerspruch durch die Bundesnetzagentur geführt hätten.
Dabei ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Eisenbahninfrastrukturunternehmen
beabsichtigte Neufassungen oder Änderungen von Nutzungsbedingungen jeweils
einschließlich der vorgesehenen Entgeltgrundsätze und Entgelthöhen an die
Bundesnetzagentur zu übermitteln haben (vergleiche § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG).
Bislang wurden die Entgelthöhen erst im Rahmen nur vereinzelter Mitteilungen über
die Anpassung von SNB / NBS an die Bundesnetzagentur übermittelt.
Ein weiterer typischer Problembereich, der die Bundesnetzagentur wohl auch noch in
den kommenden Jahren beschäftigen wird, ist die Implementierung eines
Performance Regimes in den Entgeltgrundsätzen. Sowohl für Betreiber der
Schienenwege, als auch für Betreiber von Serviceeinrichtungen sieht die EIBV vor,
dass leistungsabhängige Entgeltbestandteile eingefügt werden sollen, die Anreize
zur Leistungsoptimierung geben. Zu diesem Themenkomplex hatte die
Bundesnetzagentur im Vorjahr eine umfangreiche Anhörung durchgeführt und die
Interessen der Marktteilnehmer sondiert.
Nahezu die Hälfte der von den Eisenbahninfrastrukturunternehmen eingereichten
Nutzungsbedingungen wies die hierzu notwendigen Regelungen überhaupt nicht auf.
Dort, wo entsprechende Regelungen eingeführt waren, bestanden erhebliche
rechtliche Bedenken an der Zulässigkeit. Besondere Schwierigkeiten ergaben sich
dabei offenbar in der Analyse unternehmensspezifischer Problempunkte und der
ursachenspezifischen Zuordnung der Störungen.
Insgesamt befindet sich insbesondere die ökonomische Prüfung von
Entgeltgrundsätzen, im Anschluss an die Klärung grundsätzlicher juristischer Fragen
im Vorjahr, nunmehr in der Startphase. Die Prüfungsintensität und Quantität konnten
bereits weitgehend geklärt werden, so dass in der Folgezeit ein Schwerpunkt auf der
inhaltlichen Prüfung der verschiedenen Nutzungsbedingungen liegen wird.
Teil II - Tätigkeiten
4.7 Weitere Verfahren und Anfragen
4.7.1 Currenta GmbH & Co OHG
Die Bundesnetzagentur wurde im Rahmen von Netzzugangsverfahren auf die
Nutzungsentgelte der Currenta GmbH & Co OHG (vormals: Bayer Industry Services)
aufmerksam (vergleiche 3.3.5 Öffentlichkeit einer Eisenbahninfrastruktur (2)). Von
besonderer Relevanz schien der Bundesnetzagentur der Umstand, dass
Nutzungswünsche für die zugehörige Infrastruktur in Bezug auf die Höhe der
Entgelte an die Auswahl eines von Currenta im Voraus bestimmten
Eisenbahnverkehrsunternehmens geknüpft war. Mit der Entscheidung für dieses eine
Eisenbahnverkehrsunternehmen sahen die Nutzungsverträge der Currenta einen
Entgeltnachlass in Höhe von ca. 200.000 Euro jährlich vor.
Die Bundesnetzagentur leitete daraufhin ein Verfahren zur Überprüfung der Entgelte
der Currenta ein. Mit Schreiben vom 24. Oktober 2007 wurde das Unternehmen
aufgefordert, der Bundesnetzagentur innerhalb von drei Wochen kostenrechnerische
Unterlagen zu übersenden. Auch nach weiteren Auskunftsersuchen vom 22.
November 2007 und dem anschließend erlassenen Auskunftsbescheid vom 14.
Dezember 2007 verweigerte das Unternehmen die Einsichtnahme in die
angeforderten Unterlagen der Rechnungsführung. Um weitere, irreversible Nachteile
für den Verkehrsträger Schiene und die Zugangsberechtigten zu vermeiden, hat die
Bundesnetzagentur im weiteren Verlauf des Verfahrens das zuvor bereits
angekündigte Zwangsgeld in Höhe von 15.000 Euro festgesetzt.
In der Vergangenheit war es bislang seitens der Bundesnetzagentur nicht
erforderlich, ein zuvor angedrohtes Zwangsgeld tatsächlich festzusetzen. Im
Nachgang zu dieser Festsetzung ist das Unternehmen nunmehr bereit, die von der
Bundesnetzagentur angeforderten Kostenunterlagen bis zum 31. März 2008
vorzulegen. Der Abschluss des Verfahrens ist für das Jahr 2008 vorgesehen.
4.7.2 Rurtalbahn GmbH - Railion Deutschland AG
Im Zuge der Übernahme einer Eisenbahninfrastruktur der Stadt Euskirchen durch die
Rurtalbahn GmbH (Rurtalbahn) im Jahr 2006 kam es zu einem Konflikt mit der
Railion Deutschland AG (Railion), in den die Bundesnetzagentur regulierend eingriff.
Railion tritt als einziger Nutzer eines Industriestammgleises in Derkum auf. Das
Unternehmen bedient dort einen Gleisanschluss, der in ein Produktionswerk eines
großen Industrieunternehmens führt. Streitpunkt war die Höhe des Entgeltes für die
Nutzung dieses etwa 75 Meter langen Gleises.
Teil II - Tätigkeiten
Die Rurtalbahn berechnete Railion ein vergleichsweise hohes Entgelt, legte jedoch
der Bundesnetzagentur auf Nachfrage die Kalkulation offen. Im Januar 2007 fand ein
Ortstermin in Derkum statt. Auf den Antrag von Railion, über die Rechtmäßigkeit der
Entgelthöhe zu entscheiden, beschied die Bundesnetzagentur nach einer Prüfung
der Kostenunterlagen am 12. Februar 2007, dass das erhobene Entgelt den
gesetzlichen Vorgaben entspricht. Gegen diesen Bescheid legte Railion Widerspruch
ein. Als Begründung wurde insbesondere angeführt, dass der Gleisabschnitt nicht als
Serviceeinrichtung, sondern als Schienenweg anzusehen ist und ebenso wie die
restlichen Schienenwege der Rurtalbahn zu bepreisen ist.
Nach einer weiteren, umfassenden Prüfung und nochmaliger Anhörung der
Beteiligten wies die Bundesnetzagentur den Widerspruch mit Bescheid vom
2. Oktober 2007 zurück. Sie verwies unter anderem auf die Besonderheiten des
Gleisabschnittes, der sich aufgrund seiner Länge und des Nutzungscharakters von
den restlichen Schienenwegen der Rurtalbahn unterscheidet. Ein Nutzungsentgelt
wie für die übrigen Schienenwege ist daher unangemessen, zumal auch der
Argumentation, es handele sich um einen Schienenweg und nicht um eine
Serviceeinrichtung, nicht gefolgt werden konnte. Der Widerspruchsbescheid ist
inzwischen rechtskräftig.
4.7.3 Seehafen Wismar GmbH
Eine weitere Anfrage zu den Entgelten erreichte die Bundesnetzagentur von der
Seehafen Wismar GmbH. Der Hafenbetreiber gewährte bislang kostenlos Zugang zu
seiner Eisenbahninfrastruktur (Hafenbahn). Aufgrund der Entscheidung, in Zukunft
doch ein Entgelt zu verlangen, wurde die Bundesnetzagentur um eine Einschätzung
des geplanten Preissystems gebeten. Im Rahmen von beratenden Gesprächen hat
die Bundesnetzagentur die Seehafen Wismar GmbH insbesondere darauf
hingewiesen, dass die Gewährung von Preisnachlässen für Großkunden höchstens
im Rahmen des eingesparten Verwaltungsaufwands möglich ist.
Teil II - Tätigkeiten
5 Ausgewählte gerichtliche Verfahren
Im Bereich der Eisenbahnregulierung sind auch im Jahr 2007 wichtige gerichtliche
Entscheidungen ergangen. Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung waren
beispielsweise die Schienennetz-Benutzungsbedingungen und Nutzungsbedingung
für Serviceeinrichtungen der DB Netz AG für das Jahr 2008. Zudem hatte
insbesondere die "Sondertrassenentscheidung" des OVG Münster vom 31. August
2007 eine herausgehobene Relevanz für die Eisenbahnregulierung. Das Gericht hat
die Auffassung der Bundesnetzagentur, dass der sogenannte
"Sondertrassenzuschlag" der DB Netz AG rechtswidrig ist, bestätigt.
Zu gerichtlichen Verfahren kommt es häufig aufgrund der in den gesetzlichen
Prüfungsschemata relativ eng gesetzten Fristen zur Bescheiderstellung und / oder
als Folge von zunächst erfolglosen direkten Verhandlungen der Bundesnetzagentur
mit den betroffenen Parteien.
5.1 DB Netz AG - SNB 2007/2008
Die DB Netz AG hat der Bundesnetzagentur im Oktober 2006 ihre Schienennetz-
Benutzungsbedingungen (SNB) für das Jahr 2008 zur Prüfung vorgelegt. Die
Bundesnetzagentur beanstandete zahlreiche Klauseln der SNB, da diese als mit dem
Eisenbahnrecht unvereinbar angesehen wurden. Im Zentrum der Beanstandungen
standen Verstöße gegen das Gebot des diskriminierungsfreien Netzzugangs sowie
Transparenzverstöße. Die DB Netz AG bat im Anschluss an den daraufhin im
November 2006 von der Bundesnetzagentur erlassenen Bescheid um gemeinsame
Erörterungsgespräche. Die hierbei erarbeiteten Inhalte führten dazu, dass die große
Mehrzahl der zunächst beanstandeten Klauseln an die Vorgaben der
Bundesnetzagentur angepasst wurden und das Regelwerk rechtzeitig und
rechtskonform in Kraft treten konnte. Die DB Netz AG hat die geforderten
Anpassungen allerdings zunächst "ohne Anerkennung einer Rechtspflicht"
vorgenommen.
Die DB Netz AG stellte zudem gegen zwei streitige Klauseln des Bescheids einen
gerichtlichen Eilantrag und legte gegen den Bescheid insgesamt bei der
Bundesnetzagentur Widerspruch ein. Im Widerspruch kritisierte die DB Netz AG
insbesondere eine zu weite Auslegung des Diskriminierungsbegriffs durch die
Bundesnetzagentur. Die Behörde wies den Widerspruch vollständig zurück.
Daraufhin erhob die DB Netz AG Klage. Nunmehr wird das VG Köln über die
Rechtmäßigkeit des Bescheides der Bundesnetzagentur vom November 2006 und
die damit verbundenen Rechtsfragen entscheiden. Die Entscheidung ist für die
Teil II - Tätigkeiten
Bundesnetzagentur und die Wettbewerber von großer Bedeutung, da das Gericht in
diesem Verfahren voraussichtlich Aussagen über wichtige eisenbahnrechtliche
Grundsatzfragen wie die Reichweite des Diskriminierungsverbots und des Gebots
des diskriminierungsfreien Netzzugangs im Eisenbahnrecht treffen wird.
5.2 DB Netz AG, DB Gleisbau GmbH, DB Station & Service AG, DB
RegioNetz Infrastruktur GmbH - NBS 2007/2008
Die Konzernunternehmen der Deutschen Bahn AG, DB Netz AG, DB Gleisbau
GmbH, DB Station & Service, haben gegen die gegen sie ergangenen
Widerspruchsbescheide hinsichtlich der Nutzungsbedingungen ihrer
Serviceeinrichtungen (Az.: 7S 3 06-055, 7S 4 06-056 und -059, 7 S19 06-062 und -
063; siehe Teil II - 3.1.1.1, 3.1.1.3, 3.1.1.5) Klage beim VG Köln erhoben. Lediglich
die DB Station & Service AG hat bisher ihre Klage begründet.
5.3 Deutsche Bahn AG - Trassen im Gelegenheitsverkehr,
"Sondertrassenzuschlag"
Mit Entscheidung vom 31. August 2007 hat das OVG Münster die Auffassung der
Bundesnetzagentur zum sogenannten "Sondertrassenzuschlag" der DB Netz AG
bestätigt. Die Praxis der DB Netz AG in den Jahren 2004 und 2005 wurde als
rechtswidrig eingestuft. Das OVG folgt damit einer Entscheidung des VG Köln, das
im Oktober 2006 entschieden hatte, dass die DB Netz AG die Erhebung eines
zehnprozentigen Zuschlags für Sondertrassen unterlassen muss.
Grundlage der Entscheidung war die Praxis der DB Netz AG, seit dem
Fahrplanwechsel am 12. Dezember 2004 für Sondertrassen einen um zehn Prozent
höheren Preis von einigen Eisenbahnverkehrsunternehmen zu erheben. Betroffen
hiervon waren Besteller von Trassen, die nicht für den Jahresfahrplan angemeldet
werden konnten und die höchstens dreißig Mal im Fahrplanjahr genutzt werden
sollten. Die Regulierungsbehörde sah darin eine rechtswidrige Diskriminierung und
verpflichtete die DB Netz AG, die Erhebung dieser Sonderzuschläge zu unterlassen.
Diese Entscheidung akzeptierte die DB Netz AG nicht und klagte dagegen vor dem
VG Köln und danach vor dem OVG Münster. Im Ergebnis bestätigten beide Gerichte
die Rechtswidrigkeit dieses Sonderzuschlags und wiesen die Anträge der DB Netz
AG zurück.
Das OVG Münster sah in der Erhebung des Sonderzuschlags eine unzulässige
Diskriminierung der von dem Zuschlag betroffenen Eisenbahnverkehrsunternehmen,
die den Wettbewerb beeinträchtigt. Es wertete die Erhebung des
Sondertrassenzuschlags als ein wettbewerbswidriges Ausnutzen einer bestehenden
Teil II - Tätigkeiten
Marktmacht. Die DB Netz AG habe, so das OVG Münster, als marktmächtiges
Unternehmen eine Zwangslage der Konkurrenten ausgenutzt, ohne dass ein
sachlicher oder rechtfertigender Grund hierfür bestanden habe.
Als Folge der Gerichtsentscheidung waren den betroffenen Wettbewerbern, soweit
sie die streitgegenständlichen Sondertrassenzuschläge zuvor gezahlt hatten, diese
Zuschläge zurückzuzahlen. Die monetäre Umsetzung verzögerte sich jedoch.
Zahlreiche betroffene Unternehmen wandten sich an die Bundesnetzagentur und
beklagten dies.
Aus diesem Grund wurde die DB Netz AG durch die Bundesnetzagentur in einem
Auskunftsersuchen um Mitteilung gebeten, wie und in welchem Zeitrahmen die
Abwicklung des Urteils erfolgen werde. Die Bundesnetzagentur drängte auf die
unverzügliche Rückzahlung der unrechtmäßig erhobenen Zuschläge und hielt
Kontakt mit den betroffenen Unternehmen. Auf das Auskunftsersuchen reagierte die
DB Netz AG u. a. mit einem für die Wettbewerber positiven Schreiben, mit welchem
sie unverzügliche Rückzahlungen bzw. Ausgleichsanrechnungen in Aussicht stellte.
Auch laufende Gerichtsverfahren sollten im Sinne der betroffenen Wettbewerber
kurzfristig einer Erledigung zugeführt werden. Zwischenzeitlich gingen bei der
Bundesnetzagentur zahlreiche Nachrichten von Wettbewerbern ein, deren
Ansprüche von der DB Netz AG wie angekündigt erfüllt wurden.
5.4 Deutsche Bahn AG - SNB und NBS 2008/2009
5.4.1 DB Netz AG - SNB und NBS 2008/2009
Die DB Netz AG hat gegen die beiden oben dargestellten Bescheide (vergleiche
2.1.1.1 Prüfung der SNB 2008/2009 der DB Netz AG sowie 3.1.1.1 DB Netz AG NBS
2008/2009) der Bundesnetzagentur vom 12. November 2007, im Wege des
Eilrechtsschutz beim VG Köln kurz vor Ablauf der Umsetzungsfrist einen Antrag auf
Aussetzung der Vollziehung einzelner Punkte des Bescheides gestellt.
Das VG Köln lehnte den Antrag mit Beschluss (Akz: 18 L 1794/07 (SNB) und 18 L
1797/07 (NBS)) vom 12. Dezember 2007 ab. Zum einen wurde der Antrag abgelehnt,
weil das Gericht die Eilbedürftigkeit der Entscheidungen in Zweifel gezogen hat, da
die DB Netz AG trotz eines ausreichenden zeitlichen Vorlaufs erst kurz vor Ablauf
der gewährten Umsetzungsfrist den gerichtlichen Schutz beantragte. Zum anderen
erkannte das Gericht das Transparenzgebot als einen wesentlichen Baustein des
diskriminierungsfreien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur an. Das Gericht befand,
dass intransparente Regelungen die Möglichkeit zur Diskriminierung eröffnen, da die
Zugangsberechtigten den Umfang und die Bedingungen der Nutzung genau kennen
müssten, um ihre Rechte vergleichen und beanspruchen zu können. Das
Teil II - Tätigkeiten
Instrumentarium der Festlegung und Veröffentlichung von Nutzungsbedingungen,
wie es in der EIBV vorgesehen sei, diene genau diesem Zweck. Auch sonst hat das
VG Köln keine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Bescheide festgestellt. Das VG
Köln sah insbesondere auch keine offenkundig unzumutbare Erschwernis für die DB
Netz AG in der Verpflichtung, klarere und verbindliche Regelung für das
Einführungsszenario von GSM-R in Serviceeinrichtungen festzulegen und entschied,
dass die Bundesnetzagentur die unvollständigen und unklaren Regelungen zur
Einführung von GSM-R in Serviceeinrichtungen zu Recht beanstandet und deren
Anpassung gefordert habe.
Gewichtige Gründe sprächen nach Ansicht des VG Köln auch für die Rechtmäßigkeit
des Bescheids zu den SNB. Insbesondere die darin ausgesprochene Verpflichtung
zur korrekten Darstellung des Zeitpunktes der Mitteilung an die Bundesnetzagentur
über die Absicht, Trassenbestellungen abzulehnen, sei rechtmäßig.
Gegen die Entscheidungen des VG Köln wurde Beschwerde zum OVG Münster
eingelegt. Das OVG entschied zunächst mit Zwischenbeschluss vom
14. Dezember 2007, dass die Bundesnetzagentur in ihren Bescheiden keine
unerfüllbare oder unzumutbare Anordnung getroffen habe. Allerdings durfte die DB
Netz AG, bis die endgültigen Entscheidungen im Eilverfahren getroffen werden, ihre
ursprünglich beabsichtigten Fassungen der "SNB2009" und "NBS 2009" parallel zu
der geänderten Fassung veröffentlichen, musste allerdings dabei darauf hinweisen,
dass die ursprünglich beabsichtigten Fassungen nur in Kraft treten könne, wenn die
Beschwerden beim OVG Erfolg haben werden.
Mittlerweile hat das OVG Münster am 28. Januar 2008 auf die Beschwerde der DB
Netz AG die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche teilweise, d.h. hinsichtlich
einzelner von der Bundesnetzagentur beanstandeter Klauseln, angeordnet. Im
Übrigen wurden die Beschwerden der DB Netz AG zurückgewiesen.
Eine endgültige Klärung - insbesondere zum Prüfungsumfang des
eisenbahnrechtlichen Diskriminierungsverbots - bleibt dem Hauptsacheverfahren
vorbehalten.
5.4.2 Deutsche Umschlaggesellschaft Schiene-Straße mbH -
NBS 2008/2009
Ebenso wie die DB Netz AG hat auch die Deutsche Umschlaggesellschaft Schiene-
Straße mbH (DUSS), eine Tochter der DB AG, gegen die Anordnung der
Bundesnetzagentur, ihre Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen vollständig
neu zu erstellen und die bislang nicht homogenen Teile zu integrieren, gerichtlichen
Eilrechtsschutz in Anspruch genommen und beim VG Köln einen Antrag auf
Teil II - Tätigkeiten
Aussetzung der Vollziehung gestellt. Das VG Köln lehnte den Antrag mit Beschluss
(Az: 18 L 1779/07) vom 11. Dezember 2007 ab. Wie auch im oben genannten
Verfahren gegen die DB Netz AG erkannte das VG Köln das Transparenzgebot als
wesentlichen Baustein des diskriminierungsfreien Zugangs zur
Eisenbahninfrastruktur an. Es bezweifelte auch hier die Eilbedürftigkeit der
Entscheidung, da die DUSS trotz eines ausreichenden zeitlichen Vorlaufs erst kurz
vor Ablauf der gewährten Umsetzungsfrist den gerichtlichen Schutz beantragte.
Auch hier entschied das OVG Münster auf Beschwerde der DUSS hin, dass die
Bundesnetzagentur in ihrem Bescheid zwar keine unerfüllbare oder unzumutbare
Anordnung getroffen habe. Auch die DUSS durfte, bis zur endgültige Entscheidung
im Eilverfahren, ihre ursprünglich beabsichtigte Fassung der NBS parallel zu der
geänderten Fassung veröffentlichen, mit dem Hinweis, dass die ursprünglich
beabsichtigte Fassung nur in Kraft treten könne, wenn die Beschwerde beim OVG
Erfolg haben werde.
Auch hier hat das OVG Münster am 28. Januar 2008 auf die Beschwerde der DUSS
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs angeordnet. Das OVG Münster
vertritt nunmehr insbesondere die Ansicht, dass Widersprüche gegen die gesamten
Nutzungsbedingungen unverhältnismäßig seien.
Eine endgültige Klärung - insbesondere zum Prüfungsumfang des
eisenbahnrechtlichen Diskriminierungsverbots - bleibt dem Hauptsacheverfahren
vorbehalten.
5.4.3 Usedomer Bäderbahn GmbH - SNB und NBS 2008/2009
Auch die Usedomer Bäderbahn GmbH (UBB), eine Tochter der DB AG, hat gegen
die Anordnung der Bundesnetzagentur, ihre beabsichtigte Neufassung der
Allgemeinen Bedingungen zur Nutzung ihrer Personenbahnhöfe unter
Berücksichtigung der Rechtsauffassung der Bundesnetzagentur bis zum 14.
Dezember 2008 teilweise neu zu fassen, gerichtlichen Eilrechtsschutz beim VG Köln
in Anspruch genommen. Der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung einzelner
Punkte des Bescheides wurde vom VG Köln zurückgewiesen. Der Antrag war beim
VG Köln erst am 17. Dezember 2007 eingegangen, da er zunächst an das VG
Greifswald gerichtet worden, das sich für örtlich unzuständig erklärt hat. Entgegen
der Ansicht der Antragstellerin handelt es sich bei der Pflicht, Nutzungsbedingungen
aufzustellen und zu veröffentlichen, nicht um eine örtlich auf den Bezirk des VG
Greifswald beschränkte Pflicht. Auch ist das Erstellen von Nutzungsbedingungen
kein mit der Infrastruktur verbundenes Recht der UBB, welches eine Zuständigkeit
des VG Greifswald begründen würde. Es geht vielmehr darum, alle
Zugangsberechtigten i.S.d. § 14 Abs. 2 und 3 AEG über die allgemeinen
Möglichkeiten und Bedingungen der Nutzung zu informieren. Dieser Kreis bezieht
Teil II - Tätigkeiten
sich notwendig auf das gesamte Bundesgebiet und darüber hinaus. Den Beschluss
des VG Köln hat das OVG Münster am 15. Februar 2008 aufgehoben und die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs von zwei im Eilverfahren angegriffenen
Ziffern wieder hergestellt.
Eine endgültige Klärung - insbesondere zum Prüfungsumfang des
eisenbahnrechtlichen Diskriminierungsverbots - bleibt dem Hauptsacheverfahren
vorenthalten.
5.5 Railion Deutschland AG - Markterhebung der Bundesnetzagentur
Mit der Markterhebung in 2007 (vergleiche Teil II - 1 Marktbeobachtung) wurden -
unter Zusicherung der Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse - erstmalig
differenzierte Aussagen bei den EIU sowie EVU zu den erhobenen bzw. geleisteten
Entgelten für die Nutzung der Schieneninfrastruktur eingefordert.
Dies hat die gerichtliche Hinterfragung einer solch tiefgreifenden
verdachtsunabhängigen Auskunftspflicht im Eisenbahnrecht provoziert: Die Railion
Deutschland AG stellte gegen die Auskunftsanordnung der Bundesnetzagentur
einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung beim VG Köln. Das VG Köln gab mit
Beschluss vom 9. Januar 2008 dem Antrag in Teilen statt: So bestätigte das VG Köln
die Eingriffsbefugnis für Auskunftsersuchen gegenüber EIU. Demgegenüber ordnete
das VG Köln die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs insoweit an, als die
Bundesnetzagentur zur Plausibilitätskontrolle Entgeltfragen an Railion als EVU
adressierte.
Weitere Kernaussagen des VG Köln sind zum einen, dass zur Erfüllung der
Berichtspflicht die Durchführung einer Marktbeobachtung zwingend erforderlich ist.
So bezweckt der Tätigkeitsbericht unzweifelhaft die Vorbereitung künftiger
Maßnahmen, sollte sich der Markt nicht entsprechend den Erwartungen des
Gesetzgebers entwickeln. Zum anderen bekräftigte das VG Köln, dass die
Überwachungsfunktion der Bundesnetzagentur in § 14b Abs. 1 AEG, insbesondere
die Expost-Kontrolle der Nutzerentgelte, Informationsrechte außerhalb konkreter,
anlassbezogener Verfahren bedingt.
Den Beschluss des VG Kölns hat das OVG Münster am 22. Februar 2008
aufgehoben und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid
vom 10. Dezember 2007 im vollen Umfang angeordnet. Hatte das VG Köln die
Vorschriften des AEG so interpretiert, dass die der Regulierung unterliegenden EIU
zur Erteilung von Auskünften im Rahmen der verdachtsunabhängigen
Teil II - Tätigkeiten
Marktbeobachtung verpflichtet werden können, verneinte dies das OVG Münster
ausdrücklich.
Nach Ansicht des OVG Münster könne allein auf Basis der Mitwirkungsregelung in §
14c Abs. 3 AEG die Bundesnetzagentur weder die EVU noch die EIU zur Auskunft
verpflichten. Es bedürfe stets der Verknüpfung mit einer der im AEG abschließend
aufgeführten Ermächtigungsnormen: § 14c, 14e oder f. Hierbei handelt es sich um
konkrete Maßnahmen gegen EIU, deren Einsatz zunächst einen hinreichenden
Anfangsverdacht bedingt und die grundsätzlich auf die Herstellung
gesetzeskonformer Zustände gerichtet sind. Die Datenerhebung mittels Fragebogen
bilde indes gerade keine Maßnahme, wodurch sich zukünftige Verstöße der EIU
gegen eisenbahnrechtliches Infrastrukturzugangsrecht verhindern oder beseitigen
lassen. Infolgedessen stelle die Nichterteilung von Auskünften außerhalb eines
konkreten Verfahrens in jedem Fall keinen Verstoß gegen eisenbahnrechtliche
Infrastrukturzugangsvorschriften dar.
Somit hat das OVG Münster auf Basis des geltenden AEG die Durchsetzbarkeit einer
generellen Auskunftspflicht nicht nur gegen die EVU, sondern auch gegen die zu
regulierenden EIU im Rahmen der Marktbeobachtung verneint.
Mit dieser Interpretation des Gesetzes hat das Gericht die Schaffung von
Markttransparenz und damit die Wirksamkeit der Überwachung seitens der
Bundesnetzagentur erheblich gefährdet. Die Bundesnetzagentur wird im
Hauptverfahren bestrebt sein, diese Konsequenzen der Auslegung des OVG
Münster zu verdeutlichen und ihre Sicht der Rechtslage zu verdeutlichen.
Die Deutsche Bahn AG hat der Bundesnetzagentur bereits mitgeteilt, dass sie
künftige verdachtsunabhängige Erhebungen sowie Erhebungen zur
Marktentwicklung nicht mehr beantworten wird. Damit ist der Tätigkeit der
Bundesnetzagentur eine wesentliche Grundlage entzogen.
5.6 Deutsche Bahn AG - Kostenbescheide
Die Bundesnetzagentur erhebt seit dem 1. Januar 2006 gemäß § 4 Abs. 6
Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz (BEVVG) i.V.m. der Verordnung über
die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Eisenbahnverkehrsverwaltung
des Bundes (BEGebV) für ihre Amtshandlungen im Rahmen der Überwachung der
Einhaltung der Rechtsvorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur
Kosten (Gebühren und Auslagen). Das Gebührenverzeichnis (Anlage zum BEGebV)
legt dabei in Teil II (Amtshandlungen der Regulierungsbehörde) abschließend fest,
für welche Amtshandlungen die Bundesnetzagentur im Einzelnen Gebühren erheben
kann.
Teil II - Tätigkeiten
Bei allen Gebührenpositionen der Bundesnetzagentur werden die Gebühren jeweils
nach Zeitaufwand festgesetzt (§ 2 Abs. 2 BEGebV). Hierbei wurde bis zum 10. Juli
2007 ein Stundensatz in Höhe von 160,00 Deutsche Mark (81,81 Euro) zu Grunde
gelegt, für jede angefangene Viertelstunde 40,00 Deutsche Mark (20,45 Euro). Eine
Umstellung der Stundensätze in Euro erfolgte durch die Erste Verordnung zur
Änderung der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der
Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes vom 29. Juni 2007. Seit dem 11. Juli
2007 wird nunmehr nach § 2 Abs. 2 BEGebV ein Stundensatz in Höhe von 100 Euro
zu Grunde gelegt, für jede angefangene Viertelstunde 25 Euro.
Gegen die auf diesen gesetzlichen Grundlagen ergangenen Kostenbescheide der
Bundesnetzagentur hat die DB AG Widerspruch eingelegt. Auch gegen auf der
Grundlage von Zeitgebühren der BEGebV erlassene Kostenbescheide des
Eisenbahn-Bundesamtes wurde seitens der DB AG Widerspruch eingelegt und
anschließend Klage erhoben. Damit wurde grundsätzlich die Rechtmäßigkeit der
Gebührenerhebung nach Zeitaufwand nach der BEGebV in Frage gestellt. Als
Begründung wurde seitens der Klägerin angeführt, dass die in den Bescheiden
genannten Arbeitsstunden nicht nachvollziehbar bzw. überprüfbar seien und zur
Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes der Ergänzung bedürften. Das
Verfahren galt dabei als Musterverfahren zur Erhebung der Gebühren nach
Zeitaufwand auf Grundlage der BEGebV.
Mit Urteil vom 2. März 2007 erklärte das Verwaltungsgericht Köln, die Erhebung von
Zeitgebühren auf Grundlage der BEGebV für rechtswidrig und hat die
streitgegenständlichen Bescheide des Eisenbahn-Bundesamtes aufgehoben. Die
Erhebung von Zeitgebühren sei nicht von der Verordnungsermächtigung (§ 26 Abs. 1
Satz 1 Nr. 9 AEG) gedeckt. So sähen die Verordnungsermächtigungen keinen
Gebührenmaßstab nach Zeitaufwand vor. Zudem trug das Gericht in seiner
Begründung vor, dass die Gebühr auch nicht durch Kombination objektiv
berechenbarer Kriterien nachvollziehbar sei. Es gäbe zwar einen festen (Viertel-)
Stundensatz, Art und Dauer der Bearbeitung lägen jedoch im
Organisationsermessen der Beklagten und seien objektiv nicht bestimmbar und nicht
vorhersehbar. Das Eisenbahn-Bundesamt hat gegen das angeführte Urteil Berufung
eingelegt, über die noch nicht entscheiden ist.
Mit dem Schreiben vom 17. April 2007 hat das BMVBS als Reaktion auf das
angeführte Urteil für das weitere Verfahren hinsichtlich des Rechtsstreits festgelegt,
dass das EBA - und im Bedarfsfall auch die Bundesnetzagentur - zur
Teil II - Tätigkeiten
Arbeitserleichterung nur noch Kostengrundentscheidungen treffen soll. Die
eigentliche Festsetzung der Gebühren soll laut BMVBS später durch separate
Schreiben ergehen. Seitens der Bundesnetzagentur wurden aus diesem Grund keine
weiteren Kostenbescheide erlassen, lediglich Kostengrundentscheidungen getroffen.
Gleichwohl erfolgte weiterhin die zeitliche Erfassung des Arbeitsaufwands, um die
Bescheide nach Klärung der Rechtslage erlassen zu können.
Gemäß dem Schreiben des BMVBS vom 17. April 2007 wurden seitens des
Ministeriums zudem Möglichkeiten der Bereinigung der rechtlichen Situation in
Betracht gezogen, auf die das VG Köln in seinem Urteil verweist (u.a. Änderung der
gesetzlichen Grundlagen für die BEGebV in § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 AEG; Änderung
der BEGebV, in der die Zeitgebühren durch eine andere Gebührenart zu ersetzen
sind). Die Änderung der gesetzlichen Grundlagen für die BEGebV in § 26 Abs. 1
Satz 1 Nr. 9 AEG erfolgte durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes vom 8. November 2007. Das Gesetz wurde am 15. November im
Bundesgesetzblatt ausgegeben (BGBl. Jg. 2007, Teil I, Nr. 57, S. 2566) und trat am
Folgetag in Kraft. Der Gesetzestext des § 26 Abs. 1 AEG wurde dabei um einen
zweiten Satz mit dem folgenden Wortlaut ergänzt: "In Rechtsverordnungen nach
Satz 1 Nr. 9 können Gebühren nach festen Sätzen im Sinne des § 4 des
Verwaltungskostengesetzes auch als nach feststehenden Stundensätzen
vorgesehene Gebühren (Zeitgebühren) festgelegt werden." Die geänderte BEGebV
wurde dem Bundesrat am 21. Dezember 2007 zur Entscheidung zugeleitet
(Drucksache 942/07 (PDF) ).
Nach Änderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen wird die Bundesnetzagentur
wieder Kostenbescheide auf Grundlage der bereits getroffenen
Kostengrundentscheidungen erstellen. Zudem wird eine Entscheidung im oben
genannten Berufungsverfahren des EBA erwartet.
Teil II - Tätigkeiten
6 Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren
6.1 Stellungnahmen in laufenden nationalen Gesetzgebungsverfahren
Eine weitere Aufgabe der Bundesnetzagentur besteht im Eisenbahnsektor in
Stellungnahmen zu laufenden Gesetzgebungsverfahren. Die Bundesnetzagentur
wird dabei an Gesetzgebungsverfahren regelmäßig beteiligt. Sie erhält Gelegenheit -
auf der Grundlage bisheriger Erfahrungen und unter Berücksichtigung der bereits
erzielten Wettbewerbserfolge einerseits sowie aufgetretener Problemfelder
andererseits - zu beabsichtigten Gesetzesänderungen Stellung zu nehmen und auf
Optimierungspotentiale bei den rechtlichen Grundlagen der Regulierung aufmerksam
zu machen. Auf diese Weise besteht eine aktive Mitwirkungspflicht an
Gesetzgebungsverfahren.
In der vergangenen Regulierungsperiode bildeten vor dem Hintergrund der
anstehenden Kapitalprivatisierung der Deutschen Bahn AG die Stellungnahmen zum
beabsichtigten Eisenbahnneuordnungsgesetz (EBNeuOG) einen Schwerpunkt dieser
Aufgabe. Je nach Art der angestrebten Teilprivatisierung der DB AG ermöglicht diese
eine erhebliche Erweiterung der wirtschaftlichen Gestaltungsfreiheit der DB Netz AG
und birgt nicht nur wünschenswerte Möglichkeiten zur Steigerung der
Leistungsfähigkeit der DB AG. Gleichzeitig erhöht sich auch das Potential für
Beeinträchtigungen des Gleichbehandlungsgebotes beim Zugang zur
Eisenbahninfrastruktur und damit für Wettbewerbsverzerrungen. Einer
Beeinträchtigung des Wettbewerbs muss durch angemessene Rahmenbedingungen
entgegengewirkt werden. Nur so lässt sich wirksamer Wettbewerb auf der Schiene
gewährleisten. Eine Anpassung der gesetzlichen Befugnisse und Kompetenzen der
Regulierungsbehörde muss daher geprüft werden.
Vor diesem Hintergrund besteht in den Stellungnahmen und Positionspapieren der
Bundespolitik, der Länder und auch der Monopolkommission die weitestgehende
Übereinstimmung, dass Regulierung im Rahmen der zunächst geplanten
Kapitalprivatisierung mehr Bedeutung beigemessen werden soll. An den damit
verbundenen Überlegungen zur Erweiterung der materiellen Prüfungsmaßstäbe im
Eisenbahnrecht sowie zur Erweiterung der Kompetenzen und Befugnisse der
Bundesnetzagentur im Rahmen der Verabschiedung des
Eisenbahnneuordnungsgesetzes war die Bundesnetzagentur maßgeblich beteiligt.
Diese Überlegungen betreffen u. a. die Einführung einer Anreizregulierung, die
ergänzende Festschreibung eines Missbrauchsverbotes, die Einrichtung von
Beschlusskammern, Beteiligung an Gesetzgebungsverfahren, Einbeziehung des
Teil II - Tätigkeiten
Regulierungsgegenstandes Bahnstrom in den Anwendungsbereich des AEG, die
Kompetenzübertragung des sogenannten "Unbundling" und die Klarstellung
erweiterter Befugnisse bei der Informationsbeschaffung. Obwohl im
Eisenbahnneuordnungsgesetzentwurf enthalten, sind sie unabhängig von einer
Kapitalprivatisierung als lohnenswerte Gesetzesänderungen zu sehen. Auch in
weiteren Stellungnahmeverfahren konnten u. a. diese Gesichtspunkte seitens der
Bundesnetzagentur in die jeweiligen Verfahren eingebracht werden. Jüngst erfolgte
dies im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zur Umsetzung der Richtlinie
2007/58/EG. Diese muss bis zum 4. Juni 2009 in deutsches Recht umgesetzt
werden. Sie ändert die Richtlinien 91/440/EWG und 2001/14/EG. Mit der Umsetzung
verbunden sind Änderungen des AEG (Viertes Eisenbahnrechtsänderungsgesetz).
Ferner wurden Stellungnahmen im Rahmen der Umsetzung der Beiträge zu dem
Entwurf einer vorläufigen Stellungnahme der Bundesregierung zu den
Gemeinschaftlichen Leitlinien der Europäischen Kommission für staatliche Beihilfen
an Eisenbahnunternehmen abgegeben.
Auf den Bereich Bahnstrom soll an dieser Stelle noch einmal im Detail eingegangen
werden. Die Regulierung der Bahnstrompreise war seit Anfang 2006 wiederholt
Gegenstand von Stellungnahmen der Deutschen Bahn AG, des
Eisenbahninfrastrukturbeirats der Bundesnetzagentur und diverser Anfragen von
Branchenvertretern, privaten Eisenbahnverkehrsunternehmen, der
Monopolkommission und Mandatsträgern. Auslöser dafür war insbesondere das
Rabattsystem der DB Energie GmbH bezogen auf den Preis für die Vollversorgung
mit elektrischer Energie.
In einem konkreten Rechtsstreit wurde über die Bezahlung von Bahnstrom
verhandelt. Ein Eisenbahnverkehrsunternehmen hatte die ihm von der DB Energie
GmbH in Rechnung gestellten Preise gekürzt, weil sie diese im Vergleich zu
günstigeren Preisen und Vorteilen, die die DB Energie GmbH konzernverbundenen
Unternehmen gewährt hatte, für diskriminierend, missbräuchlich und unbillig hielt.
Das OLG Frankfurt a.M. hat in seiner Entscheidung (OLG Frankfurt a.M., Urt. V.
19.September 2006 - Az. 11 U 44/05 [Kart]) auf der Grundlage der
Anwendungsbereiche des AEG, des EnWG und des GWB Mengenrabatte bei der
Belieferung von Bahnstrom für rechtmäßig erklärt. Laut diesem Urteil gelten die
Bestimmungen des AEG nicht für die Belieferung der
Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Bahnstrom. So blieben Vorzugsbehandlungen
konzernzugehöriger Unternehmen der DB unbeanstandet, die bei der Gestaltung
anderer Aspekte des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur als diskriminierende
Verhaltensweisen identifiziert wurden. Die Ausführungen des OLG Frankfurt a.M.
Teil II - Tätigkeiten
verdeutlichen bestehende Regulierungs- und Zuständigkeitsfragen sowie
Regelungslücken zu Diskriminierungspotentialen, die sich aus dem Zusammenspiel
von AEG, EnWG und GWB ergeben und denen aus regulatorischer Sicht zwingend
begegnet werden muss, vorzugsweise durch Anpassung des Eisenbahnrechts.
Die Bundesnetzagentur hat sich auf der Grundlage des § 104EnWG am
Revisionsverfahren vor dem BGH in Karlsruhe beteiligen lassen. Auf diese Weise
konnte die rechtliche Beurteilung der Bundesnetzagentur in das Verfahren
eingebracht werden. In der mündlichen Verhandlung, an der die Bundesnetzagentur
ebenfalls teilnahm, bildeten die konträren Auffassungen der Parteien zu den
vorhandenen bzw. nicht vorhandenen Rechtsgrundlagen im AEG, EnWG und GWB
und den damit verbundenen diskriminierungsrelevanten Sachverhaltskonstellationen
einen Schwerpunkt der Auseinandersetzung. Der Rechtsstreit vor dem BGH endete
allerdings durch Rücknahme der Revision seitens des
Eisenbahnverkehrsunternehmens im Januar 2008, so dass eine Entscheidung in der
Sache seitens des BGH nicht getroffen wurde. Die Revisionsrücknahme dürfte nicht
zuletzt auf die dargelegten Rechtsunsicherheiten zurückzuführen sein.
6.2 Stellungnahmen gegenüber dem BMVBS zu EU-Gesetzesinitiativen
Das BMVBS fordert im Bedarfsfall Stellungnahmen der Bundesnetzagentur zu EU-Gesetzesinitiativen
an. Im Jahr 2007 betraf dies das sogenannte Dritte
Eisenbahnpaket sowie Änderungen der Beihilfe- bzw. Subventionsregelungen. Die
Bundesnetzagentur hat in beiden Fällen umfangreiche Anmerkungen gemacht. Diese
wurden in den Stellungnahmen des BMVBS gegenüber den politischen Gremien der
Europäischen Union aufgenommen.
Teil II - Tätigkeiten
7 Fortentwicklung der Entgeltregulierung
7.1 Ausgangslage und Auftrag an die Bundesnetzagentur
Die regulatorische Tätigkeit der Bundesnetzagentur in der Entgeltregulierung im
Eisenbahnsektor basiert auf den Vorgaben einer Kostenzuschlagsregulierung
(Kosten zzgl. Rendite), deren Auslegung unter anderem in einem von ihr in Auftrag
gegebenen Gutachten (Kühling / Hermeier / Heimeshoff 2007: Gutachten zur Klärung
von Entgeltfragen nach AEG und EIBV) beleuchtet wird. Eine Alternative zur
klassischen Kostenzuschlagsregulierung, die hohen bürokratischen Aufwand zur
Feststellung z.B. der zulässigen Mischfinanzierungstatbestände bedeutet, stellt die
so genannte Anreizregulierung dar. Unter einer Anreizregulierung wird eine
Regulierungsmethode verstanden, die dem regulierten Unternehmen Anreize zur
Kostensenkung gibt, ohne durch detaillierte Vorgaben Einfluss auf Produktion oder
Vermarktung zu nehmen.
Gemäß Protokollerklärung des Bundesministeriums für Finanzen (BMF), des
Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) sowie des
Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi) vom 24. Juli 2007
besteht auf ministerieller Ebene Einigkeit, dass die Entgeltvorschriften des
Allgemeinen Eisenbahngesetzes zugunsten eines an der wirtschaftlichen
Leistungserbringung orientierten Entgeltmaßstabes und zur Einführung einer
Anreizregulierung geändert werden müssen. Diese Protokollerklärung war ebenfalls
Gegenstand des Beschlusses des Bundeskabinetts vom 21. August 2007, mit dem
die (Teil-) Kapitalprivatisierung der Deutschen Bahn AG initiiert wurde. Grundlage der
angestrebten gesetzlichen Änderungen sollen laut Protokollerklärung die Ergebnisse
eines vom BMVBS eingesetzten Arbeitskreises bei der Bundesnetzagentur sein.
In der Zeit vom Mai bis Oktober 2007 tagte der Arbeitskreis zur Fortentwicklung der
Entgeltregulierung im Bereich Eisenbahnen siebenmal. Die Besetzung des
Arbeitskreises folgte der Maßgabe, möglichst viele von der Entgeltregulierung
betroffene Organisationen zu beteiligen. Teilnehmer waren Vertreter von Bundesund
Landesministerien, Behörden, Aufgabenträgern, Verbänden sowie
Eisenbahnunternehmen. Unter ihnen fanden sich sowohl Befürworter als auch
Kritiker des von der Bundesnetzagentur erarbeiteten und in den Sitzungen
vorgestellten Konzeptes. Zu juristischen und ökonomischen Fragen wurden
zahlreiche Wissenschaftler befragt. Die verschiedenen Gesprächsteilnehmer trugen
zu einer konstruktiven und offenen Erörterung bei und verdeutlichten die Bedeutung
der aus ihrer Sicht an eine Anreizregulierung zu stellenden Anforderungen. Auf
Teil II - Tätigkeiten
Grundlage der Ergebnisse des Arbeitskreises sowie unter Mitwirkung der TU Berlin
(WIP) und des IGES-Instituts hat die Bundesnetzagentur einen Abschlussbericht
vorgelegt. Dieser Bericht beinhaltet ein speziell auf die Besonderheiten des
deutschen Eisenbahnsektors abgestimmtes Konzept für die Einführung einer
Anreizregulierung.
7.2 Konzept der Anreizregulierung
7.2.1 Rechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen
In den europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der RL 2001/14/EG, ist ein
Entgeltmaßstab in Form von Vollkosten abzüglich eines Effizienzanreizes
ausdrücklich zugelassen. Entgeltregelungen der Eisenbahninfrastrukturunternehmen
haben dem erzielten Produktivitätszuwachs Rechnung zu tragen und zur vollen
Deckung der für die Infrastruktur entstehenden Kosten Aufschläge auf der Grundlage
effizienter, transparenter und nichtdiskriminierender Grundsätze zu erheben. Es
besteht damit die Möglichkeit, einen Vollkostenansatz mit einem effizienzsteigernden
Element zu versehen. Die Umsetzung in nationales Recht lässt demgegenüber als
Entgeltmaßstab lediglich die Vollkosten der Pflichtleistungen (Anlage 1 der EIBV)
abzüglich der staatlichen Förderung zu. Die Situation in Deutschland stellt sich
demnach so dar, dass eine Anreizregulierung im geltenden Rechtsrahmen nicht
implementiert ist.
7.2.2 Theoretische Grundlagen und praktische Erfahrungen
Im Eisenbahnsektor werden Eisenbahnverkehrs- und -dienstleistungen auf den
Verkehrsinfrastrukturen, dem Schienennetz und den Serviceeinrichtungen
bereitgestellt. Zur Erstellung von Eisenbahnverkehrsleistungen ist der
Produktionsfaktor Netz unabdingbar, ebenso wie der Zugang zu
Serviceeinrichtungen und die dort angebotenen Dienstleistungen.
Aufgrund der besonderen ökonomischen Eigenschaften der Eisenbahninfrastruktur,
wie zum Beispiel der sehr langen Lebensdauer, der örtlichen Gebundenheit des
Schienennetzes, der ausschließlichen Nutzbarkeit der Schieneninfrastruktur für
Schienenverkehr und die kostenmäßigen Besonderheiten (Irreversibilität der
Investitionen, hoher Anteil von kurzfristigen Fixkosten, sehr geringe marginale und
variable Kosten, geringe Preiselastizität des Angebots) liegen die typischen
Eigenschaften eines natürlichen Monopols als Teil eines vertikal integrierten
Unternehmens vor. Um einen diskriminierungsfreien Wettbewerb auf der Schiene zu
gewährleisten muss neben die Zugangsregulierung eine Entgeltregulierung treten. Im
Grundsatz ist diese bereits im jetzigen Gesetz enthalten, weist aber hohe Defizite,
z.B. hohe Aufwand, Rechtsunsicherheit und Intransparenz auf.
Teil II - Tätigkeiten
Mit der Anreizregulierung werden verschiedene Ziele verfolgt. Statt von behördlicher
Seite jährliche Effizienzsteigerungen im Detail vorzuschreiben, um
Kostensenkungspotentiale nutzen zu können (wie es z.B. bei der Regulierung der
Telekommunikation nunmehr der Fall ist), sollen die Netzbetreiber durch die
Festlegung einer Preisobergrenze einen Anreiz erhalten, in Eigenverantwortung
kontinuierlich an einer Verbesserung seiner Kostenstrukturen zu arbeiten und
Effizienzpotenziale auszuschöpfen. Die Begrenzung der
Infrastrukturnutzungsentgelte kommt den Netznutzern zugute. Deren Position im
Wettbewerb wird gestärkt, was letztendlich auch das Ziel der Bahnreform,
Mehrverkehr auf der Schiene zu verwirklichen, fördern würde. Gleichzeitig erhöht die
Anreizregulierung die Planungssicherheit aller Marktteilnehmer, da die
regulatorischen Vorgaben für eine mehrjährige Regulierungsperiode festgelegt
werden. Das regulierte Netzunternehmen wird pro Regulierungsperiode einmal
geprüft. Erfahrungen mit einer Anreizregulierung konnten sowohl national, nämlich im
Post-, Telekommunikations- und Energiesektor, als auch international,
beispielsweise in der britischen Eisenbahnregulierung, gesammelt werden.
7.2.3 Anforderungen an eine Anreizregulierung
Die Diskussionen über das Für und Wider einer Anreizregulierung im Arbeitskreis
haben deutlich gemacht, welche Anforderungen die Teilnehmer des Arbeitskreises
hinsichtlich einer Entgeltregulierung haben, d.h. die Anreizregulierung muss in ihrer
späteren Umsetzung bestimmte Kriterien erfüllen. Sie soll zum Abbau von
Ineffizienzen beitragen und übermäßigen Preissteigerungen bei den
Nutzungsentgelten sowie weiteren Streckenstilllegungen entgegenwirken. Ebenfalls
sind die unterschiedliche Größe der Eisenbahninfrastrukturunternehmen und
Besonderheiten zu berücksichtigen, da nach wie vor der Grundsatz der
symmetrischen Regulierung gilt.
Daneben ist das eisenbahnrechtliche Umfeld zu beachten. Die Anreizregulierung
würde ein Verfahren darstellen, das mit anderen vorhandenen oder geplanten
Elementen kompatibel sein muss. Hier sind insbesondere das sogenannte
"Performance Regime" (Anreizsystem zur Verringerung von Störungen) und die
Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) für die DB AG zu nennen. Häufig
wird angeführt, dass für eine Anreizregulierung aufgrund der anderen Elemente des
Eisenbahnrechts keine Notwendigkeit bestünde. Der Abschlussbericht erörtert
einerseits, warum parallel zu den bestehenden Systemen die Einführung einer
Anreizregulierung vorteilhaft wäre und andererseits, wie diese zu gestalten wäre, um
unerwünschte Wechselwirkungen zu vermeiden.
Teil II - Tätigkeiten
7.2.4 Regulierungskonzept für den deutschen
Eisenbahninfrastrukturmarkt
Die Bundesnetzagentur hat auf Basis der Bewertung des Arbeitskreises und unter
wissenschaftlicher Unterstützung ein Regulierungskonzept für den deutschen
Eisenbahninfrastrukturmarkt entwickelt. Ziel des Konzeptes ist die Beschreibung
eines grundsätzlich vorstellbaren Regulierungsrahmens. Es ist vorgesehen, für
kleinere Unternehmen eine vereinfachte Regulierung vorzunehmen.
Das Konzept beinhaltet die Empfehlung einer Price-Cap-Regulierung. Bei einer
Price-Cap-Regulierung gibt die Regulierungsbehörde Preisobergrenzen für einzelne
Produktkörbe anhand einer Formel vor, die Inflationsrate (oder einen anderen
Preisindex) und Produktivitätsanstieg berücksichtigt. Im Gegensatz zur ebenfalls
denkbaren Revenue-Cap-Regulierung bietet das Setzen einer Preisobergrenze den
größeren Anreiz zu einer Mengenausdehnung. In Bezug auf die Bildung von
Produktkörben im Rahmen der Anreizregulierung ist es ratsam, deren Anzahl gering
zu halten. Die Bundesnetzagentur schlägt deswegen die Unterscheidung von sechs
Produktkörben vor, zum einen differenziert nach Verkehrsleistungen, zum anderen
nach Produktgruppen. Für die Regulierungsperioden wird eine Dauer von drei bis
fünf Jahren empfohlen. Zu gegebenenfalls notwendigen Anpassungen von AEG und
Schaffung einer Verordnung hat die Arbeitsgruppe Vorschläge erarbeitet. Es sei
erwähnt, dass die Anreizregulierung nicht sofort nach Schaffung der gesetzlichen
Grundlage im Markt wirksam werden kann, sondern eine Übergangsperiode von 3-5
Jahren zu erwarten ist, wie die Erfahrungen aus der Energieregulierung zeigen.
7.3 Ausblick
Allen Teilnehmern des Arbeitskreises wurde nach Vorlage des vorläufigen
Abschlussberichts Gelegenheit gegeben, schriftlich dazu Stellung zu nehmen. Es
sind daraufhin zahlreiche Stellungnahmen eingegangen, wodurch die erhebliche
Relevanz des Themas unterstrichen wird.
In einem umfassenden Papier hat sich neben anderen Teilnehmern des
Arbeitskreises die Deutsche Bahn AG mit den Plänen zur Einführung der
Anreizregulierung auseinandergesetzt. Dabei bekräftigt das Unternehmen seine
kritische Haltung gegenüber den Ausführungen der Bundesnetzagentur. Andere
Stellungnahmen - insbesondere von den Vertretern der Bundesländer - lassen
demgegenüber eine insgesamt positive Haltung erkennen. Es wurde auch die
Position vertreten, dass unabhängig von der Kapitalprivatisierung und der Einbettung
in einen vertikal integrierten Konzern allein die Eigenschaft des Netzes als
natürliches Monopol eine Kostenregulierung erforderlich macht und die
Teil II - Tätigkeiten
Anreizregulierung hierzu ein besser geeignetes Instrument als eine
einzelkostenorientierte Regulierung ist.
Auf die Meinungen und Einwände der Arbeitskreisteilnehmer hat die
Bundesnetzagentur ihrerseits eine umfassende Stellungnahme verfasst. Darin greift
sie die Anmerkungen aller eingegangenen Kommentierungen der
Arbeitskreisteilnehmer auf und bewertet sie umfassend unter Berücksichtigung der
rechtlichen und ökonomischen Gesichtspunkte.
Die Bundesnetzagentur überarbeitet gegenwärtig die erste Fassung des
Abschlussberichtes.
Teil II - Tätigkeiten
8 Internationale Abstimmung der Regulierung
In Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben des Art. 31 der Richtlinie 2001/14/EG
regelt § 14b Abs. 3 AEG die Verpflichtung der Regulierungsbehörde, anderen
Regulierungsstellen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union Informationen über
Ihre Arbeit, ihre Entscheidungsgrundsätze und ihre Entscheidungspraxis mit dem Ziel
zu übermitteln, zur Koordinierung der Entscheidungsgrundsätze in der gesamten
Union beizutragen. Zur Erfüllung dieses gesetzlichen Auftrags veranstaltet die
Bundesnetzagentur sowohl multilaterale als auch bilaterale Treffen mit anderen
europäischen Regulierungsbehörden. Zudem erstellt sie regelmäßig Mitteilungen, in
denen sie über ihre Arbeit und Entscheidungen informiert.
8.1 Multilaterale Treffen
Mehrmals jährlich kommen die Regulierungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten, der
Schweiz und Norwegens zwecks gemeinsamen Gedankenaustauschs zusammen.
An diesen Arbeitsgruppen nimmt auch die Bundesnetzagentur stets teil. Daneben
trifft sie sich in regelmäßigen Abständen in kleinen Arbeitsgruppen mit den für den
Eisenbahnkorridors zwischen Rotterdam und Mailand zuständigen
Regulierungsbehörden zur Besprechung speziell diesen Korridor betreffende
Themen.
8.1.1 Task Force und Working Group Rail Regulatory Bodies
Gemäß Art. 31 S. 2 der Richtlinie 2001/14/EG werden die nationalen
Regulierungsbehörden bei ihrer Aufgabe, Informationen über ihre Arbeit und ihre
Entscheidungsgrundsätze und ihre Entscheidungspraxis auszutauschen, von der
Europäischen Kommission unterstützt. In regelmäßigen Abständen lädt die
Europäische Kommission die Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten deshalb zu
gemeinsamen Treffen ein. Hierbei ist zwischen einem Treffen der Rail Regulatory
Bodies Task Force und einem Treffen der Working Group Rail Regulatory Bodies zu
unterscheiden.
Die regelmäßig in Brüssel bei der Europäischen Kommission stattfindenden Treffen
der Task Force Rail Regulatory Bodies sind Treffen zum Gedankenaustausch der
teilnehmenden Regulierungsbehörden zu ausgewählten Themen und zur inhaltlichen
Vorbereitung der Working Group Rail Regulatory Bodies durch Ausarbeitung eines
Programmentwurfs. Die Themen betreffen die neuesten Entwicklungen im
Eisenbahnsektor, die einer eingehenden Erörterung auf europäischer Ebene eröffnet
werden sollen. Teilnehmen können alle mitgliedstaatlichen Regulierungsbehörden,
aber auch Regulierungsstellen anderer interessierter Staaten. An diesen Treffen
Teil II - Tätigkeiten
nahmen in der Vergangenheit insbesondere Vertreter europäischer
Regulierungsbehörden teil, regelmäßig etwa die Niederlande, Österreich und
Deutschland, ferner die Schweiz.
Zu den Treffen der Working Group Rail Regulatory Bodies lädt die Europäische
Kommission die Regulierungsbehörden aller Mitgliedstaaten. Diese Treffen finden
regelmäßig in Brüssel bei der Europäischen Kommission, in unregelmäßigen
Abständen auch abwechselnd in verschiedenen Mitgliedstaaten statt. Die
Europäische Kommission leitet die Gesprächsrunden während der Treffen. Die von
den Mitgliedstaaten gelieferten Beiträge zu einzelnen Programmpunkten werden
anschließend einer Diskussion eröffnet. Die Themen betreffen dabei nicht nur den
grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr in Europa und zu Drittstaaten, sondern
auch die Arbeit europäischer und internationaler Verbände in Europa.
Die Bundesnetzagentur hat auch im Jahr 2007 an den vierteljährlich stattfindenden
Treffen der sich aus Vertretern der europäischen Regulierungsbehörden und der
Europäischen Kommission zusammensetzenden Arbeitsgruppen teilgenommen, um
sich über grenzüberschreitende Themen der Eisenbahnregulierung auszutauschen.
Im Mittelpunkt standen dieses Jahr insbesondere die Neufassung des Ersten
Europäischen Eisenbahnpakets sowie die Einführung von Anreizsystemen zur
Verringerung von Störungen und Erhöhung der Leistungsfähigkeit des
Schienennetzes durch die Betreiber der Schienenwege.
Im vierten Quartal hat die Bundesnetzagentur zudem eines der Treffen der Working
Group Rail Regulatory Bodies ausgerichtet. Um den Behördenvertretern einen
Kontakt zu Eisenbahnunternehmen zu ermöglichen, fand das Treffen am Rande der
internationalen Kongressmesse #railtec in Dortmund statt. Themen der Tagung
waren unter anderem die Ausgestaltung eines Europäischen Anreizsystems durch
den Internationalen Eisenbahnverband (UIC) sowie Vereinbarungen zur
Erleichterung des grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehrs. Im Anschluss an das
Arbeitstreffen fand das Kongress-Forum zum Thema "Gleiche Chancen für alle - Wie
kann der freie Zugang zum Netz geregelt werden?" statt, zu dem auch die
Teilnehmer der Working Group eingeladen waren. Dort diskutierten Vertreter
verschiedener Eisenbahnunternehmen mit dem Präsidenten der Bundesnetzagentur
darüber, welche Fragen im Sinne eines fairen Wettbewerbs dringend zu klären sind.
Teil II - Tätigkeiten
8.1.2 International Group for Improving the Quality of Rail Transport in
the North-South Corridor (IQ-C)
Im Rahmen der internationalen Angelegenheiten nimmt die Bundesnetzagentur auch
an den regelmäßig stattfindenden Treffen der "International Group for Improving the
Quality of Rail Transport in the North-South Corridor" (IQ-C) teil. Die Arbeitsgruppe
aus Vertretern der Regulierungsbehörden der Niederlande, Italiens, der Schweiz und
Deutschlands beobachten den grenzüberschreitenden Verkehr auf dem Korridor
zwischen Rotterdam und Mailand, um bestehende Wettbewerbshindernisse
aufzuspüren. Die Aufgaben der IQ-C Arbeitsgruppe besteht darin, die Tätigkeit von
Rail Net Europe (RNE) bei der Vergabe internationaler Trassen über den
sogenannten "One-Stop-Shop" für diesen Korridor zu beobachten, sich gegenseitig
über Diskriminierungsfälle zu unterrichten und über die weitere Vorgehensweise
auszutauschen.
Teil der Arbeit ist zudem die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe
"Diskriminierung", "überlastete Schienenwege" und "Schienenwegkapazität". Ein
erster aus einer geplanten Serie von Workshops wurde im September 2007 am
Rande der Eisenbahnrechtlichen Forschungstage in Tübingen zum Thema
"Diskriminierung" von der Bundesnetzagentur organisiert. Im Rahmen des Treffens
wurde insbesondere der Umfang des Diskriminierungsbegriffs anhand verschiedener
Fälle von Diskriminierungen beim Zugang zur Infrastruktur und den dazugehörigen
Leistungen sowie die einheitliche Anwendung und Durchsetzung des Gebotes des
diskriminierungsfreien Zugangs mit Experten diskutiert. Einigkeit bestand
dahingehend, dass die Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten
Wettbewerbs und die Gewährleistung eines attraktiven Verkehrsangebotes auf der
Schiene gebieten, den Diskriminierungsbegriff weit auszulegen. Die Arbeit der IQ-C
Arbeitsgruppe wurde im Januar 2008 dem internationalen Ministergremium IQ-C, das
sich aus den für die betreffenden Regulierungsbehörden zuständigen Ministerien
zusammensetzt, vorgestellt.
8.2 Bilaterale Treffen und Kommunikation ( § 14b Abs. 3 AEG)
Im Laufe des Jahres hat die Bundesnetzagentur im Rahmen ihrer internationalen
Tätigkeiten verschiedene Treffen mit anderen europäischen Regulierungsbehörden
auch auf bilateraler Ebene durchgeführt. Angesichts der Tatsache, dass Deutschland
auch für den Eisenbahnverkehr Transitland ist, ist ein grenzüberschreitender
Erfahrungsaustausch für die Bundesnetzagentur von besonderer Bedeutung.
Teil II - Tätigkeiten
8.2.1 Treffen mit dem Office of Rail Regulation (ORR)
Anfang 2007 fand ein erstes Treffen mit der englischen Regulierungsbehörde ORR in
Großbritannien statt, bei dem diese über ihre Erfahrungen mit dem Performance
Regime des englischen Schienennetzbetreibers Network Rail berichtete. Zweck der
Veranstaltung war, das Performance Regime der DB Netz AG aus vergleichender
Sicht kritisch beleuchten zu können.
Ein weiteres Treffen mit ORR fand im September 2007 in den Räumlichkeiten der
Bundesnetzagentur fand. Zweck dieses Treffens war, die Eisenbahnmärkte in
Deutschland und Großbritannien näher kennenzulernen und einen Überblick über die
jeweils auf den eigenen Markt abgestimmte Tätigkeit der Regulierungsbehörden zu
erhalten.
Nach einem allgemeinen Überblick über die Regulierungsfunktionen und Befugnisse
der Bundesnetzagentur und des ORR erfolgten Vorträge und Diskussionen zu den
Rollen der Behörden beim Aufstellen von Nutzungsentgelten und die Auswirkungen
des Entgeltsystems auf den Eisenbahnmarkt. Thema des Treffens war auch der
weitere Erfahrungsaustausch der Regulierungsbehörden zum Performance Regime
der DB Netz AG in Deutschland und von Network Rail in Großbritannien. Dargestellt
wurden auch die nationalen Besonderheiten bei der Trassenvergabe durch die
Eisenbahninfrastrukturunternehmen. In diesem Zusammenhang wurden zudem
Fragen der Kapazitätszuweisung bei Instandhaltungsmaßnahmen und der
Überlastung von Schienenwegen diskutiert.
Das Treffen war Auftaktveranstaltung für weitere Treffen, die vertiefend zu
ausgewählten Themen und in Arbeitsgruppen stattfinden sollen. Für die erste
Jahreshälfte 2008 ist ein solches Treffen ins Auge gefasst worden, um das
Performance Regime vor dem Hintergrund der neuesten Entwicklungen und
praktischen Erfahrungen in beiden Ländern und den Bestrebungen der UIC zur
Schaffung eines EPR vertiefend beleuchten zu können.
8.2.2 Treffen mit dem Urzad Ochrony Konkurencji i Konsumentów
(UOKIK) und dem Urzad Transportu Kolejowego (UTK)
Im Jahr 2007 fanden sowohl ein Treffen mit der polnischen Wettbewerbs- und
Verbraucherschutzbehörde UOKIK als auch mit der polnischen Eisenbahn-
Regulierungsbehörde UTK als sogenanntes Twinning-Projekt statt. Vertreter der
Bundesnetzagentur besuchten Anfang des Jahres das UOKIK an dessen Amtssitz in
Warschau. Dabei wurden allgemein Strategien zur Wettbewerbsförderung sowie die
aktuellen Fragestellungen im Eisenbahnsektor dargestellt und diskutiert.
Teil II - Tätigkeiten
Hauptanliegen des Treffens waren eine erste Kontaktaufnahme mit der polnischen
Wettbewerbsbehörde zur Darstellung der aktuellen Verwaltungspraxis in der
Europäischen Union sowie das Unterbreiten von Vorschlägen für ein Vorgehen
hinsichtlich der Wettbewerbsförderung im polnischen Eisenbahnsektor.
In Ergänzung und Fortsetzung zu diesem Treffen fand im Oktober 2007 ein Treffen
zwischen dem UTK und der Bundesnetzagentur in Bonn statt. Themen des Treffens
waren neben der Darstellung der jeweiligen Aufgabenbereiche und der Beschreibung
des aktuellen Eisenbahnmarktes in beiden Ländern der Erfahrungsaustausch über
eingeleitete Verfahren sowie die inhaltliche Bestimmung strittiger Rechtsbegriffe.
Dabei wurde über unterschiedliche Auslegungen einzelner eisenbahnrechtlicher
Begriffe auf polnischer und deutscher Seite gesprochen. Ziel war es, das
gegenseitige Verständnis zu erleichtern und eine Grundlage für die zukünftige
Zusammenarbeit zu schaffen. In 2008 soll ein Anschlusstreffen in Form eines
Arbeitskreises speziell zu grenzüberschreitenden Themen stattfinden, bei dem offen
gebliebene Punkte des letzten Treffens aufgegriffen werden sollen.
8.2.3 Treffen mit der Schiedskommission im Eisenbahnverkehr (SKE)
und der Trasse Schweiz AG
Auch das im vierten Quartal durchgeführte Arbeitstreffen mit der schweizer
Schiedskommission im Eisenbahnverkehr und der Trasse Schweiz AG, einer
unabhängigen Trassenvergabestelle, diente dem Erfahrungsaustausch sowie der
Erörterung gemeinsamer regulierungsrelevanter Fragestellungen. Diskutiert wurden
dabei insbesondere mögliche Ansätze bei der Vermeidung von Diskriminierungen in
allen Stadien der Trassenvergabe, von den vertraglichen Grundlagen über die
Planung bis hin zur Durchführung des Netzfahrplans.
Zudem wurde die schweizer Lösung der Trassenvergabe durch eine unabhängige
Vergabestelle, der Trasse Schweiz AG, ausgiebig erörtert. Die Vergabestelle wurde
von den drei größten schweizer Eisenbahnunternehmen durch Auslagerung ihrer
Trassenvergabe in eine unabhängige Gesellschaft gegründet. Die schweizer
Regierung hat die Gründung der Trasse Schweiz AG begrüßt. Deren Ziel ist die
diskriminierungsfreie Trassenzuteilung auf den Netzen der beteiligten
Eisenbahnunternehmen, die aktive Leitung der Konfliktbereinigung bei
Trassenkonflikten, die Sicherstellung der diskriminierungsfreien Fahrplankonstruktion
durch Prüfung von Rahmenvereinbarungen, Trassenkatalogen und
umsetzungskritischer Machbarkeitsstudien (Fahrplanstudien), die Genehmigung der
Fahrplanentwürfe der Infrastrukturbetreiber mit der Trassenzuteilung sowie die
"Überlasteterklärung" von Strecken mit unlösbaren Kapazitätskonflikten und die
Teil II - Tätigkeiten
Erarbeitung der entsprechenden Kapazitätsanalysen. Das Modell dient somit der
Konfliktvermeidung und ermöglicht durch die konsensuale Ausprägung eine
konfliktfreiere Trassenvergabe.
8.3 Sonstige internationale Treffen
Auch außerhalb von Treffen mit anderen europäischen Regulierungsbehörden
befasst sich die Bundesnetzagentur mit Angelegenheiten im europäischen
Eisenbahnsektor. Zwecks Informationsaustauschs nimmt sie an Veranstaltungen
europäischer Eisenbahnverbände teil und trifft sich in informellen Treffen mit
europäischen Institutionen wie der European Railway Agency (ERA).
8.3.1 Rail Net Europe (RNE)
Im Focus der internationalen Tätigkeiten der Bundesnetzagentur stand dabei Rail
Net Europe, eine Vereinigung europäischer Eisenbahninfrastrukturunternehmen mit
Sitz in Wien. Diese hat sich die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit sowie
Steigerung der Qualität und Effizienz im grenzüberschreitenden Schienenverkehr
durch Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedern, Koordination
der Abläufe und Aktivitäten im internationalen Vertrieb sowie Vereinfachung der
Zuweisung von Schienenwegkapazität für den internationalen Schienenverkehr zum
Ziel gesetzt. Gesetzliche Grundlage der Tätigkeit der RNE ist der Art. 15 der
Richtlinie 2001/14/EG. Nach diesem arbeiten Betreiber der Infrastruktur im Interesse
einer effizienten Schaffung und Zuweisung von Fahrwegkapazität über mehrere
Netze hinweg zusammen. Sie richten grenzüberschreitende Zugtrassen ein, und
zwar insbesondere im Rahmen des Transeuropäischen Schienengüternetzes.
Darüber hinaus schaffen sie die dazu erforderlichen Verfahren.
In Zusammenarbeit mit anderen Regulierungsbehörden beobachtet die
Bundesnetzagentur derzeit mit besonderem Augenmerk die von RNE für
Trassenanmeldungen im Internet bereit gestellte Software "Pathfinder". Dabei gilt es,
das diskriminierungsfreie Bereitstellen notwendiger Informationen sowie die
diskriminierungsfreie Anwendungsmöglichkeit dieses Kommunikationstools
sicherzustellen. Um die Regulierungsbehörden und die Europäische Kommission
über dieses System zu informieren, hat RNE Ende des Jahres 2007 eigens für die
Behördenvertreter ein Treffen in Wien veranstaltet. Aber auch die Teilnahme an
regulären Veranstaltungen von RNE unter Teilnahme der normalen RNE-Mitglieder
wird als unverzichtbar für eine transparente Kommunikation angesehen.
8.3.2 Treffen mit europäischen Institutionen
Neben ihrem Engagement in der Task Force und der Working Group Rail Regulatory
Bodies ist die Bundesnetzagentur bemüht, den inhaltlichen Austausch mit der
Teil II - Tätigkeiten
Europäischen Kommission zu fördern. In enger Absprache mit der Europäischen
Kommission erfolgt auch ein Austausch mit der European Railway Agency (ERA).
Die ERA hat das Ziel, die Interoperabilität der Eisenbahnsysteme zu verbessern und
ein gemeinsames Konzept für die Sicherheit zu entwickeln, um zur Schaffung eines
wettbewerbsfähigeren europäischen Eisenbahnsektors mit einem hohen
Sicherheitsniveau beizutragen. Vor dem Hintergrund des Einflusses von
Sicherheitsbestimmungen auf den Wettbewerb ist die Bundesnetzagentur um eine
Zusammenarbeit mit der ERA bemüht.
8.3.3 Internationaler Workshop "Kapazität von Schienenwegen"
Um einen Überblick über den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Überlegungen
aus rechtlicher, ökonomischer, betrieblicher und mathematischer Hinsicht zu
erhalten, hat die Bundesnetzagentur im Oktober einen internationalen Workshop
zum Thema "Kapazität von Schienenwegen" organisiert. Experten aus
wissenschaftlichen Fachkreisen kamen aus Österreich, der Schweiz, den
Niederlanden und Deutschland, um ihre neuesten wissenschaftlichen Ansätze zu
präsentieren sowie weitere Denkanstöße für die Tätigkeit im Bereich der
Eisenbahnregulierung zu geben. Die Veranstaltung führte zu einem regen
Meinungsaustausch zwischen den Wissenschaftlern und den anwesenden
Regulierungsbehörden, den Ministerien und der Europäischen Kommission.
Ziel der Bundesnetzagentur ist es, eine konkrete und verbindliche Definition des
Begriffs "Kapazität von Schienenwegen" zu erarbeiten, die den
Wettbewerbsanforderungen im Eisenbahnsektor gerecht wird. Hierfür soll an den
Workshop angeknüpft und mit den an diesem beteiligten Wissenschaftlern langfristig
ein Modell zur Kapazitätsbestimmung entwickelt werden.
8.4 Stellungnahmen und Umfragen
Regelmäßig wird die Bundesnetzagentur in Umfragen um Stellungnahme zum
aktuellen Stand der Eisenbahnregulierung in Deutschland gebeten.
8.4.1 Stellungnahmen zu Studien der Europäischen Kommission
Über das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) wurde
die Bundesnetzagentur gebeten, zum Abschlussbericht der von der Europäischen
Kommission in Auftrag gegebenen SERVRAIL Studie (SERVRAIL study -
Assessment of present and likely future conditions of providing railrelated services,
final report) von Dezember 2006 Stellung zu nehmen. Der Abschlussbericht
beleuchtet die Art und Weise, in der schienenbezogene Dienstleistungen angeboten
werden, sowie die künftigen Entwicklungen von Nachfrage und Bereitstellung.
Beschrieben wird dabei auch die Situation in Deutschland. Der Bericht dient der
Teil II - Tätigkeiten
Europäischen Kommission als Vorlage bei der Überarbeitung und Neufassung der
eisenbahnrechtlichen Richtlinien. Die Stellungnahme eröffnete der
Bundesnetzagentur die Möglichkeit, den aktuellen Stand der deutschen
Eisenbahnlandschaft und ihrer Regulierungstätigkeit in einzelnen Punkten
klarzustellen.
8.4.2 Umfragen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung (OECD)
In regelmäßigen Abständen nimmt die Bundesnetzagentur an Umfragen der OECD
teil. Auch im Jahr 2007 beantwortete sie wieder Anfragen zu den Erfahrungen ihrer
Regulierungstätigkeit sowie den Entwicklungen auf den regulierten Märkten. Die
Ergebnisse der Umfragen werden in Studien zusammengefasst und jeweils in
bestimmten jährlichen Abständen durch erneute Umfragen aktualisiert. Die
Bundesnetzagentur arbeitet bei der Mitwirkung an den Umfragen eng mit den
übergeordneten Ministerien, dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und
Stadtentwicklung (BMVBS) und dem Bundesministeriums für Wirtschaft und
Technologie (BMWi) zusammen.
8.5 Kommunikation nach § 14b Abs. 3 AEG
In regelmäßigen Abständen veröffentlicht die Abteilung Eisenbahnregulierung über
die Pressestelle der Bundesnetzagentur Pressemitteilungen, in denen sie über
aktuelle Ergebnisse ihrer Arbeit berichtet. Wichtige Themen, über die in Form von
Pressemitteilungen informiert wurde, waren im Jahr 2007 der Widerspruch gegen
Nutzungsbedingungen des Schienennetzes und der Serviceeinrichtungen sowie die
Bestätigung der Entscheidung der Bundesnetzagentur im Verfahren um den
"Sondertrassenzuschlag" durch das OVG Münster. Die Pressemitteilungen sind auf
der Internetseite der Bundesnetzagentur abrufbar.
Zudem werden die Pressemitteilungen über die wichtigen Entscheidungen in die
englische Sprache übersetzt, um die Informationen den anderen europäischen
Regulierungsbehörden zugänglich zu machen. Die Abteilung Eisenbahnregulierung
kommt damit auch ihrem gesetzlichen Auftrag gemäß § 14b Abs. 3 AEG nach, den
anderen Regulierungsstellen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union
Informationen über Ihre Arbeit, ihre Entscheidungsgrundsätze und ihre
Entscheidungspraxis zu übermitteln. Die Versendung der Mitteilungen erfolgt durch
das Grundsatzreferat als internationale Schnittstelle zu den Regulierungsbehörden
und der Europäische Kommission.
Teil II - Tätigkeiten
Daneben erteilt die Bundesnetzagentur regelmäßig Auskünfte bei Anfragen anderer
europäischer Regulierungsbehörden oder Institutionen. Inhalte der Anfragen
betreffen meist die Erfahrungen der Bundesnetzagentur, etwa hinsichtlich der
Ausgestaltung der Entgeltgrundsätze, der Verfahrensabläufe sowie der Sachstand
bei aktuellen Verfahren. Von Interesse ist dabei oft auch das Verständnis rechtlicher
Vorgaben sowohl im europäischen als auch im nationalen Recht.
Teil II - Tätigkeiten
9 Öffentlichkeitsarbeit, Marktpräsenz
9.1 Eisenbahnrechtliche Forschungstage in Tübingen
Zum dreizehnten Mal fand die Fachtagung "Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts"
im September 2007 in Tübingen statt. Seit 2006 ist die Tagung eine gemeinsame
Veranstaltung der Eberhard-Karls-Universität, des Eisenbahn-Bundesamtes und der
Bundesnetzagentur. Sie hat sich zwischenzeitlich zu einer "festen Einrichtung" der
"Eisenbahnjurist/innen" entwickelt. Auch in diesem Jahr konnte die Tagung aktuelle
Themen zur Eisenbahnregulierung bieten und ermöglichte den Teilnehmern ein
ausgezeichnetes Forum zum Meinungsaustausch. Die Bundesnetzagentur trug mit
Vorträgen zur Fortentwicklung der Entgeltregulierung, zum Performance Regime, zur
Planfeststellung und Selbstbindung durch Zugangsvereinbarungen sowie zur
Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe der Kapazität und Überlastung der
Schienenwege zu einem Überblick über die aktuellen Entwicklungen im
Eisenbahnrecht bei. Abgerundet wurden diese mit der Vorstellung regulatorischer
Entscheidungen aus den Jahren 2006/2007, die besonders die gewonnenen
Erfahrungen mit dem geltenden Eisenbahnrecht verdeutlichen konnten.
Insgesamt konnte die Tagung auch in diesem Jahr wieder ein buntes Bild des
Eisenbahnrechts in Deutschland und Europa präsentieren. Die Resonanz in
Fachkreisen war mit über 150 Teilnehmer/innen erneut sehr groß. Die Teilnahme von
Vertreter/inn/en der österreichischen Regulierungsbehörde SCG (Schienen-Control
GmbH), der niederländischen Regulierungsbehörde NMa (Nederlandse
Mededingingsautoriteit), der Schweizer Regulierungsbehörde SKE
(Schiedskommission im Eisenbahnverkehr) sowie der dänischen Staatsbahn (DSB)
zeigen auch ein grenzüberschreitende Interesse an der Veranstaltung. Mit einer
Fortführung der eisenbahnrechtlichen Fachtagung im Herbst 2008 ist daher fest zu
rechnen.
9.2 Begleitung Arbeitsgruppe Verband Deutscher
Verkehrsunternehmen (VDV)
Die Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs und des Güterverkehrs mit
Schwerpunkt Eisenbahngüterverkehr sind in Deutschland im Verband Deutscher
Verkehrsunternehmen (VDV) organisiert. Der Verband existiert in seiner heutigen
Form seit Anfang 1991. Der Verband sieht seine Aufgabe in der Beratung der
Mitgliedsunternehmen, in der Pflege des Erfahrungsaustausches zwischen ihnen und
in der Erarbeitung einheitlicher technischer, betrieblicher, rechtlicher und
wirtschaftlicher Grundsätze mit dem Ziel einer bestmöglichen Betriebsgestaltung. Zu
Teil II - Tätigkeiten
diesem Zweck bildet der VDV Arbeitsgruppen, die die wesentlichen Themen
bearbeiten und einheitliche Regelungen erstellen. Vertreter der Bundesnetzagentur
begleiten dabei einzelne dieser Arbeitsgruppen.
9.2.1 Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen
In den Jahren 2006 und 2007 wurden die Empfehlungen des VDV hinsichtlich der
Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS) vom 15. September 2005
überarbeitet. Dies betraf sowohl den Allgemeinen Teil (NBS-AT) als auch die
Hinweise zur Ausgestaltung des "Besonderen Teils" der Nutzungsbedingungen für
Serviceeinrichtungen (NBS-BT). Die NBS dienen den Mitgliedern des VDV aber auch
externen Eisenbahninfrastrukturunternehmen als Grundlage für die Gestaltung der
eigenen Nutzungsbedingungen. In der Vergangenheit hat sich dabei gezeigt, dass
NBS die auf Grundlage einer einheitlichen Basis erstellt wurden, weniger
Beanstandungsgründe liefern, als Verträge die individuell ausgearbeitet worden sind.
Die Bundesnetzagentur hat die Sitzungen der zuständigen Arbeitsgruppe und den
Erstellungsprozess aktiv begleitet. Im Fokus der Bundesnetzagentur stand dabei die
Sicherstellung rechtskonformer Nutzungsbedingungen, die insbesondere Konflikt- und
Diskriminierungspotentiale vermeiden. So konnte maßgeblich dazu beigetragen
werden, dass am 13. September 2007 die überarbeitete und allgemein akzeptierte
Fassung herausgegeben werden konnte.
9.2.2 Performance Regime
Der VDV hat eine Arbeitsgruppe zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Umsetzung
der aus dem Europarecht abzuleitenden Forderung nach einer leistungsabhängigen
Entgeltregelung eingerichtet. Die Bundesnetzagentur begleitet regelmäßig die
stattfindenden Sitzungen der Arbeitsgruppe. Ziel ist die Überarbeitung der
Verbandsempfehlung (VDV-Mitteilung 9036) zur leistungsabhängigen
Entgeltregelung für Betreiber der Schienenwege aus dem Jahr 2005. Als wesentliche
Grundlage fließen die aktuellen Erfahrungen im Umgang mit dem Performance
Regime bei der DB Netz AG in die Diskussion und Erarbeitung der
Verbandsempfehlung ein.
Eine überarbeitete Verbandsempfehlung soll im Frühjahr 2008 verabschiedet
werden.
9.2.3 VDV Schrift 750
Im Zuge der Überarbeitung der VDV-Schrift 750, die Empfehlungen zur Aufstellung
einer "Dienstordnung der Anschlussbahn" bzw. "Anweisung für den
Eisenbahnbetriebsdienst (der Anschlussbahn)" oder einer "Bedienungsanweisung für
Teil II - Tätigkeiten
die Anschlussbahn" gibt, wurde die Bundesnetzagentur in einer Anfrage der VDV-Arbeitsgruppe
um eine kritische Stellungnahme gebeten. Dieser Bitte ist die
Bundesnetzagentur mit einer umfangreichen Stellungnahme nachgekommen. Die
wesentlichen Änderungsvorschläge wurden seitens des VDV aufgegriffen und
werden in die Endfassung der Schrift mit einfließen.
9.3 Auskünfte in laufenden Verfahren nach § 25
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)
Nach § 25 Satz 2 VwVfG hat die Bundesnetzagentur auch im Bereich der
Eisenbahnregulierung Betreuungs- und Fürsorgeverpflichtungen gegenüber den
Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens. Dies betrifft nicht den Anspruch auf
Information, sondern meint die Verpflichtung der Behörde im Rahmen von konkreten
Verwaltungsverfahren nach dem VwVfG Auskünfte hinsichtlich des Verfahrens sowie
generell zum Verwaltungsrecht zu geben. So erteilt die Behörde den Beteiligten im
Verwaltungsverfahren Informationen zu zustehenden Rechten und den ihnen
obliegenden Pflichten. Die Behörde gibt außerdem Hilfestellung über erforderliche
oder sinnvolle Anträge und Erklärungen im Verfahren.
Im Regelfall wird die Erteilung einer Auskunft auf Anfrage eines Verfahrensbeteiligten
erteilt. Darüber veröffentlicht die Bundesnetzagentur im Sinne größtmöglicher
Transparenz Pressemeldungen und sonstige relevante Hinweise über Verfahren im
Interesse der Öffentlichkeit.
9.4 Kontaktpflege zu Eisenbahnverkehrs- und
Eisenbahninfrastrukturunternehmen
Um Impulse vom Markt zu erhalten, Probleme aufzudecken sowie die
Zusammenarbeit der Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) und
Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) zu unterstützen, bedarf es der
Kommunikation mit den Akteuren. Der regulatorische Handlungsbedarf ist nicht nur
theoretisch festzumachen, er ist auch an praktische Fälle gekoppelt. Zur steten
Kontaktpflege ist die Bundesnetzagentur deshalb auf (Fach-) Messen und
Veranstaltungen und Verbandstreffen, zum Beispiel des VDV und der #railtec,
präsent, setzt Signale der Kommunikationsbereitschaft und sucht aktiv die
Begegnung und den Austausch. Auch Wünschen zu gemeinsamen Gesprächen mit
Vertretern der Unternehmen kommt die Bundesnetzagentur nach, sowohl in
bilateralen Gesprächen als auch in großen Gesprächsrunden.
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur,
Herausforderungen, Ausblick
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
1 Rolle und Organisation der Bundesnetzagentur
1.1 Aufgaben und Struktur der Bundesnetzagentur
Die Bundesnetzagentur, bei Gründung noch "Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post (Reg TP)", wurde mit Wirkung vom 1. Januar 1998 als
Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und
Technologie (BMWi) errichtet. Sie entstand aus der Überleitung von
Aufgabenbereichen aus dem ehemaligen Bundesministerium für Post und
Telekommunikation (BMPT) sowie dem ehemaligen Bundesamt für Post und
Telekommunikation (BAPT). Im Zuge der Übernahme der Aufgaben aus dem neuen
Energiewirtschaftsgesetz und dem novellierten Allgemeinen Eisenbahngesetz wurde
die Reg TP im Jahr 2005 in Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) umbenannt.
Die Bundesnetzagentur hat in erster Linie den Auftrag, durch Regulierung im Bereich
der Telekommunikation, des Postwesens, der Energiemärkte und des
Eisenbahnsektors den Wettbewerb zu fördern und für flächendeckend angemessene
und ausreichende Dienstleistungen zu sorgen, einen diskriminierungsfreien
Netzzugang zu gewährleisten sowie eine Frequenzordnung und Regelungen zur
Nummerierung festzulegen. Diese Aufgaben sind im Telekommunikationsgesetz
(TKG), im Postgesetz (PostG), im Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) und im
Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG) festgelegt und werden zusätzlich durch
Verordnungen und sonstige Ausführungsbestimmungen ergänzend geregelt.
Weitere Aufgaben der Bundesnetzagentur finden sich in verschiedenen
Fachgesetzen, wie z. B. dem Gesetz über Funkanlagen und
Telekommunikationsendeinrichtungen (FTEG), dem Amateurfunkgesetz (AFuG) und
dem Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVG). Die
Bundesnetzagentur ist die zuständige Behörde nach dem Signaturgesetz (SigG) und
als solche mit dem Aufbau und der Überwachung einer sicheren und zuverlässigen
Infrastruktur für elektronische Signaturen betraut.
Die Aufgaben der Bundesnetzagentur sind ebenso wie die Verfahrensabläufe
vielschichtig und breit gefächert. Sie reichen von Verfahren mit gerichtsähnlichen
Prozessabläufen im Bereich der ökonomischen Regulierung bis zur Präsenz in der
Fläche, um technische Störungen zu bearbeiten.
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Eine aufgabenorientierte Organisationsstruktur ermöglicht der Bundesnetzagentur
eine effiziente Erledigung dieser Aufgaben. Sie stellt sich wie folgt dar:
Die Beschlusskammern entscheiden im Bereich der Telekommunikation bei
Entgeltverfahren ex ante und ex post, bei der Missbrauchsaufsicht und besonderen
Netzzugängen inklusive Zusammenschaltungen. Auch im Postwesen sind die
Tätigkeiten der Beschlusskammer auf die Entgeltverfahren (ex ante und ex post)
sowie auf die sektorspezifische Missbrauchsaufsicht einschließlich der Regulierung
der Zugänge zum Postnetz gerichtet. Im Energiesektor sind die Beschlusskammern
zuständig für alle Entscheidungen, die von der Bundesnetzagentur im Bereich der
Elektrizitäts- und Gaswirtschaft nach dem EnWG und nach den Rechtsverordnungen
zur Ausfüllung des EnWG zu treffen sind, einschließlich der Überprüfung der
Netzentgelte. Die Präsidentenkammer entscheidet insbesondere im
Vergabeverfahren bei knappen Frequenzen sowie bei der Auferlegung von
Universaldienstleistungen.
Von den Abteilungen werden Fachaufgaben und zentrale Verwaltungsaufgaben
wahrgenommen, zu denen u. a. ökonomische und rechtliche Grundsatzfragen der
Regulierung im Bereich der Telekommunikation und Post sowie technische Fragen in
den Sektoren Frequenzen, Normung und Nummerierung gehören. Bei der
Entwicklung neuer Netzgenerationen und neuer Funksysteme wirkt die
Bundesnetzagentur in internationalen Gremien zur Aufstellung von Standards mit.
Eine wichtige Funktion der Abteilungen liegt auch in der fachlichen Unterstützung der
Beschlusskammern.
Eine große Herausforderung stellt weiterhin die Missbrauchsbekämpfung bei den
Mehrwertdiensten dar. Ein weiterer Aufgabenbereich umfasst eine Standortdatenbank
für Sendeanlagen ab einer bestimmten Leistung. Unter den unmittelbaren Leistungen
für die Bürgerinnen und Bürger sind zudem das Schlichtungsverfahren nach § 47a
TKG bzw. § 10 Postdienstleistungsverordnung (PDLV) und der Verbraucherschutz
von erheblicher Bedeutung.
Das EnWG sieht im Bereich der Regulierung der Elektrizitäts- und Gasmärkte eine
regulatorisch wirkende Organisation für diesen Markt vor. Die gesetzliche Aufgabe
der Bundesnetzagentur nach dem EnWG ist es daher, durch Entflechtung und
Regulierung der Energienetze die Voraussetzungen für funktionierenden Wettbewerb
auf den vor- und nachgelagerten Märkten bei Elektrizität und Gas zu schaffen. Die
Bundesnetzagentur soll einen diskriminierungsfreien Netzzugang gewährleisten und
die von den Unternehmen erhobenen Netzentgelte festlegen. Sie bringt dabei ihre
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
aus ihrer Arbeit im Bereich der Telekommunikations- und Postmärkte gewonnenen
Erfahrungen ein, um eine schlanke, effiziente und praktikable Regulierung
durchzusetzen. Darüber hinaus war das Jahr 2007 insbesondere durch die
Vorbereitungen für die Einführung der Anreizregulierung sowie ein verstärktes
Engagement auf europäischer Ebene gekennzeichnet.
Seit Inkrafttreten des Ersten Änderungsgesetzes zum Erneuerbare-Energien-Gesetz
(EEG) am 1. Dezember 2006 nimmt die Bundesnetzagentur in diesem Bereich
Vollzugsaufgaben wahr. Zu diesen Aufgaben zählt die Überwachung des
bundesweiten Ausgleichs der EEG-Energiemengen und Vergütungszahlungen.
Darüber hinaus werden der Ausweis von Differenzkosten und die Einhaltung der
Veröffentlichungspflichten aus dem EEG überwacht.
Seit dem 1. Januar 2006 nimmt die Bundesnetzagentur auch die Aufgabe wahr, die
Einhaltung der Rechtsvorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu
überwachen. Die regulatorische Tätigkeit der Bundesnetzagentur dehnt sich dabei im
Grundsatz auf sämtliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen aus (symmetrische
Regulierung). Wesentliche Aufgabe der Bundesnetzagentur ist es, die
diskriminierungsfreie Benutzung von Eisenbahninfrastruktur durch
Eisenbahnverkehrsunternehmen und anderen Zugangsberechtigten sicherzustellen.
Eisenbahninfrastruktur umfasst dabei sowohl Infrastruktur und Dienstleistungen bei
Schienenwegen, als auch bei sogenannten Serviceeinrichtungen (etwa Bahnhöfe
oder Güterterminals). Neben der repressiven Regulierung gibt es auch eine
präventive Regulierung unter sehr eng gefassten Fristen. Die Regulierung über den
Zugang umfasst auch Höhe und Struktur der Wege- und sonstigen Entgelte, so dass
auch der Entgeltregulierung eine wesentliche Bedeutung zukommt.
Um den einheitlichen Charakter der Bundesnetzagentur stärker zu unterstreichen,
werden die Außenstellen, mit deren Hilfe der Kontakt zu den Verbrauchern und der
Industrie in der Fläche gehalten wird, von einer eigenen Abteilung betreut und
koordiniert.
Die Aufgaben der Außenstellen liegen vor allem im technischen Bereich. Sie
beraten z. B. über die Regelungen des TKG, über die Vorschriften zur
elektromagnetischen Verträglichkeit (EMV) und über die elektromagnetische
Verträglichkeit von Geräten (EMVG). Zu ihren Aufgaben gehört auch die Zuteilung
von Frequenzen, so z. B. für Mobilfunkanlagen und Betriebsfunkanlagen. Eine
weitere wichtige Aufgabe ist die Bearbeitung und Aufklärung von Funkstörungen mit
hochentwickelten Messgeräten, die Überwachung der Einhaltung von Vorschriften,
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
sowie die Durchführung von Prüf- und Messaufträgen. Ihre Zuständigkeit erstreckt
sich auch auf die Überprüfung von Lizenzauflagen und -bedingungen, wie z. B. die
Überprüfung der Auflagen der Postlizenzen. Durch die Verlagerung von Tätigkeiten
in die Außenstellen (Reisekostenbearbeitung für Teile des Geschäftsbereichs und
Beihilfebearbeitung für den gesamten Geschäftsbereich, Callcenter) wird die Zentrale
für grundsätzliche Aufgaben entlastet und gleichzeitig das vorhandene Personal am
Standort der jeweiligen Außenstelle sinnvoll ausgelastet.
1.2 Aufbau der Abteilung Eisenbahnregulierung
Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 27. April
2005 hat das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) eine umfassende Novellierung
erfahren. Daraus haben sich für die Bundesnetzagentur neue Zuständigkeitsbereiche
im Rahmen der Eisenbahnregulierung ergeben, die diese seit dem 1. Januar 2006
wahrnimmt.
Die Bundesnetzagentur hat die Aufsicht über den Wettbewerb auf der Schiene
übernommen und ist somit verantwortlich für die Gewährung eines
diskriminierungsfreien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur, Schienenwege und
Serviceeinrichtungen sowie den jeweiligen Dienstleistungen. Dabei liegt die
Fachaufsicht im Bereich der Eisenbahnregulierung beim Bundesministerium für
Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), die organisatorische Zuständigkeit
verbleibt im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und
Technologie (BMWi).
Die Aufgaben der Bundesnetzagentur im Rahmen der Eisenbahnregulierung
ergeben sich in erster Linie aus den §§ 14 bis 14f AEG, die durch die Regelungen
der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) ergänzt werden. Die
Bundesnetzagentur wacht über die Einhaltung der Zugangsvorschriften zur
Eisenbahninfrastruktur, insbesondere hinsichtlich der Erstellung des Netzfahrplans,
der Entgeltgrundsätze und der Entgelthöhen.
Die Abteilung Eisenbahnregulierung der Bundesnetzagentur besteht aus fünf
Referaten. Davon sind zwei Referate, das Referat für rechtliche und ökonomische
Grundsätze der Eisenbahnregulierung (701) und das Referat für
betriebswirtschaftliche Fragen der Entgeltkalkulation, Marktbeobachtung und Statistik
(702), für grundsätzliche Fragestellungen zuständig.
Das Grundsatzreferat 701 gewährleistet dabei die Kohärenz der Entscheidungen der
Abteilung, nimmt Kontakte zu Bundes- und Landesministerien, Verbänden, zur
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Europäischen Kommission und zum Eisenbahninfrastrukturbeirat wahr, führt die
Projekte und Grundsatzverfahren außerhalb von Einzelfallentscheidungen durch und
unterstützt die anderen Referate bei Verfahren.
Das Referat 702 nimmt unter anderen die Aufgaben Monitoring der betrieblichtechnischen
Regelwerke von Eisenbahnunternehmen, Erheben von Daten über den
Zustand von Eisenbahninfrastrukturen sowie Marktbeobachtung und Statistik wahr.
Es unterstützt außerdem die operativen Referate bei grundsätzlichen
betriebswirtschaftlichen Fragestellungen zur Entgelt- und Kostenkalkulation.
Die operativen Aufgaben werden von den anderen drei Referaten, dem Referat für
den Zugang zur Schieneninfrastruktur und Dienstleistungen (703), dem Referat für
den Zugang zu Serviceeinrichtungen und Dienstleistungen (704) und dem Referat für
Entgelte für Schienenwege, Serviceeinrichtungen und Dienstleistungen (705)
wahrgenommen.
Erstgenanntes Referat nimmt dabei unter anderem Prüfungen vor, wenn
Trassenanmeldungen von zugangsberechtigten Eisenbahnverkehrsunternehmen für
den Netzfahrplan oder den Gelegenheitsverkehr abgelehnt werden (§§ 14 d, 14 e
und 14c AEG) oder wenn wegen betrieblichtechnischer Regelungen Schwierigkeiten
beim Netzzugang bestehen ( § 14cAEG). Zudem werden durch das Referat
Schienennetz-Benutzungsbedingungen, Rahmenverträge und
Schienenwegekapazitäten geprüft.
Das Referat 704 prüft und gewährleistet analog hierzu den diskriminierungsfreien
Zugang zu und die Nutzung von Serviceeinrichtungen und Dienstleistungen für
Eisenbahnverkehrsunternehmen und andere Zugangsberechtigte.
Serviceeinrichtungen als Teil der Eisenbahninfrastruktur sind dabei
Personenbahnhöfe, Güterbahnhöfe und Terminals, Rangierbahnhöfe,
Zugbildungseinrichtungen, Abstellgleise, Wartungseinrichtungen, Einrichtungen für
Brennstoffaufnahme und Häfen (§ 2 Absatz 3c AEG).
Das Referat 705 überprüft die Einhaltung der Entgeltmaßstäbe und
Entgeltgrundsätze, die sich aus dem AEG und der EIBV ergeben. Des Weiteren
werden die Veröffentlichung aller Listen der Entgelte und in Einzelverfahren Struktur
und Höhe der Entgelte anhand von Einzelkostennachweisen überprüft. Generell ist
das Referat 705 für alle rechtlich-ökonomischen Fragestellungen und
Angelegenheiten im Zusammenhang mit den Entgelten für Schienenwege,
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Serviceeinrichtungen und Dienstleistungen verantwortlich. Die Fortentwicklung der
Entgeltregulierung gehört ebenso zum Aufgabenbereich.
1.3 Eisenbahninfrastrukturbeirat
Gemäß § 4 Abs. 4 des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes (BEVVG)
wird bei der Bundesnetzagentur ein besonderer Beirat für Fragen des Zugangs zur
Eisenbahninfrastruktur gebildet (Eisenbahninfrastrukturbeirat). Er besteht aus jeweils
neun Mitgliedern des Deutschen Bundestags und des Bundesrates. Die Vorschriften,
die gemäß des Gesetzes über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BundesnetzagenturG) für den Beirat bei
der Bundesnetzagentur gelten, sind analog auch auf den
Eisenbahninfrastrukturbeirat anzuwenden. Übergeordnetes Ministerium ist das
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung. Vorsitzender des
Eisenbahninfrastrukturbeirats ist seit 2006 Herr Staatsminister Dr. Alois Rhiel.
(Minister für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung Hessen). Stellvertretender
Vorsitzender ist der Bundestagsabgeordnete Uwe Beckmeyer. (Stand Februar 2008)
Der Eisenbahninfrastrukturbeirat hat die Aufgabe, die Regulierungsbehörde bei der
Wahrnehmung ihrer Aufgaben und der Erstellung des Tätigkeitsberichtes zu beraten
und der Regulierungsbehörde Vorschläge für die Schwerpunkte ihrer Tätigkeit zu
machen ( § 35AEG).
Im Jahr 2007 fanden vier Sitzungen des Eisenbahninfrastrukturbeirats statt. Für 2008
sind sechs Sitzungen anberaumt. Die Bundesnetzagentur nimmt hier zu aktuellen
Entwicklungen und Entscheidungen im Bereich der Eisenbahnregulierung Stellung
und beantwortet Fragen der Mitglieder. Die in den Sitzungen 2007 angesprochenen
Themen konnten dem Beirat einen Überblick über die aktuellen
Tätigkeitsschwerpunkte der Eisenbahnregulierung geben. Sie reichten von
anhängigen Netzzugangsverfahren über Fragen bezüglich der Regulierung des
Bahnstroms und dem Umgang mit Kapazitätsfragen bis hin zur Diskussion über die
Einführung einer Anreizregulierung.
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
2 Problemfelder und Herausforderungen im
gegenwärtigen Regulierungsrahmen
Nach zwei Jahren Regulierungstätigkeit bei der Bundesnetzagentur kann mit Blick
auf den gesetzlichen Auftrag der Sicherstellung und Förderung von Wettbewerb im
Eisenbahnsektor eine sehr positive Bilanz gezogen werden. Offenkundig wurden
jedoch auch Problemfelder und Herausforderungen für die Regulierungstätigkeit im
gegenwärtigen Regulierungsrahmen, die im Folgenden dargelegt werden.
2.1 Problem: Wirkungsspielraum der Kostenzuschlagsregulierung
Aus der gegenwärtigen Kostenzuschlagsregulierung ergibt sich für die
Bundesnetzagentur ein nur sehr grober Rahmen für das Anzeigen von
Preishöhenmissbrauch. Der Wirkungsspielraum der Prüfungen ist hier sehr
eingeschränkt und kann Preissteigerungen für die Infrastrukturnutzung nicht effektiv
begrenzen. So legitimieren beispielsweise steigende Kosten im jetzigen
Regulierungsrahmen Preiserhöhungen. Folglich ist die Ausweitung der Kostenbasis
eine Möglichkeit für Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU), ihre Preise
regulierungskonform zu erhöhen. Diese Anreizwirkung zur Kostenausweitung ist aus
Sicht der Bundesnetzagentur problematisch.
Dass auch der Markt (also die EVU als Nachfrager der Infrastruktur) keine
ausreichende regulierende Wirkung auf die Preisentwicklung hat, zeigt die
Entwicklung der Preise für Infrastrukturnutzung der letzten Jahre (vergleiche
Abbildung 11 - Entwicklung der Trassenpreise der DB Netz AG und Abbildung 12 -
Entwicklung der Stationspreise der DB Station & Service AG). Die Preissteigerungen
und -schwankungen in der jüngsten Vergangenheit erschweren den
Zugangsberechtigten, die auf die Vorleistungen zwingend angewiesen sind und bei
denen die Entgelte signifikant die Kosten bestimmen, auch die Kalkulation für die
nächsten Jahre. Innerhalb der Unternehmensplanung bilden die
Infrastrukturnutzungsentgelte für zukünftige Perioden ein Unsicherheitsfaktor, wobei
die augenblickliche Gesetzeslage zumindest Entgelterhöhungen über die Steigerung
der relevanten Inputpreise hinaus ausschließt und die durch den Betrieb der
Eisenbahninfrastruktur erzielbare Rendite der EIU auf ein angemessenes Maß
beschränkt.
Neben dem Wirkungsspielraum ist allerdings auch der Prüfungsaufwand (für EIU und
die Bundesnetzagentur) unter dem jetzigen Regulierungsrahmen kritisch zu
betrachten. Während in anderen Netzindustrien (etwa im Bereich der Energie, des
Postwesens oder der Telekommunikation) aufwändige Kostenprüfungen im Rahmen
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
einer Anreizregulierung nur einmal pro Regulierungsperiode anfallen (3-5 Jahre),
sind sie im Rahmen der gegenwärtigen Regulierung jährlich notwendig.
Der Entwurf zur Einführung einer Anreizregulierung im Eisenbahnsektor (siehe
Teil II - Kapitel 7 Fortentwicklung der Entgeltregulierung) enthält ein schlüssiges
Konzept, wie die bislang vorhandenen Elemente der Entgeltregulierung sinnvoll
weiterentwickelt und zusammengeführt werden könnten.
2.2 Problem: Gesetzliche Grundlage der Markterhebung
Die Markterhebung im Eisenbahnsektor bildet - wie auch in anderen Sektoren (etwa
Energie, Post, Telekom) - unstrittig eine elementare Teilaufgabe der
Bundesnetzagentur. Während das EnWG jedoch ein ständiges Monitoring (§ 35)
explizit neben den Regulierungsaufgaben aufführt, ist die Markterhebung im
aktuellen Eisenbahnrecht nur unzureichend normativ verankert und legitimiert. So
wird die Markterhebung (Monitoring) nicht ausdrücklich der Bundesnetzagentur als
Aufgabe zugewiesen, sondern muss aus der in § 14b Abs. 1 AEG normierten
Überwachungsfunktion sowie aus der in Abs. 4 AEG beschrieben Pflicht zur
Veröffentlichung eines Tätigkeits- / Lageberichts abgeleitet werden.
Bereits diese Ableitung der Marktbeobachtung aus Überwachungs- und
Berichtspflicht verleiht der Datenerhebung ein unsicheres Gepräge. Darüber hinaus
entschied jüngst das OVG Münster im Rahmen eines Eilverfahrens (siehe u.a.
fehlende oder geschätzte Angaben in Teil I - Marktentwicklung und Teil II - 5.5
Railion Deutschland AG - Markterhebung der Bundesnetzagentur), dass die
Bundesnetzagentur nicht befugt ist, die EIU und EVU im Rahmen
verdachtsunabhängiger Informationsanfragen zur Mitwirkung zu verpflichten. Die
Deutsche Bahn AG hat der Bundesnetzagentur daraufhin mitgeteilt, dass sie künftige
Erhebungen zur Marktentwicklung nicht mehr beantworten wird.
Das Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage für die Marktbeobachtung im geltenden
AEG hindert die Bundesnetzagentur somit daran, einen Beitrag zur Beschreibung der
Wettbewerbsentwicklung für den Markt sowie für den Gesetzgeber zu leisten.
Gegenwärtig unternimmt allein die DB AG - allerdings in reduzierter Form - eine
Abbildung des Marktgeschehens in ihrem Wettbewerbsbericht. Weshalb das AEG
der Monopolstruktur im Schienenverkehrsmarkt eine Sonderstellung gewährt, indem
sie der Regulierungsbehörde und letztlich den Marktteilnehmer den Zugriff auf eine
umfassende, unabhängige Datenbasis verweigert, ist in sachlicher Hinsicht nicht
nachvollziehbar.
Die Schaffung von Markttransparenz und damit die Kenntnis der Marktstruktur ist
darüber hinaus Grundvoraussetzung für die Handlungsfähigkeit der
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Regulierungsbehörde. Denn ohne das Wissen um die Anzahl sowie die relevanten
Merkmale der jeweiligen EIU ist ein effizientes und effektives Prüfvorgehen kaum
durchführbar.
2.3 Problem: Befugnisse zur verdachtsunabhängigen
Informationsbeschaffung
Die engen Fristen bei der Vorabprüfung unternehmerischer Entscheidungen z.B.
über die Zuweisung von Zugtrassen, über den Zugang zu Serviceeinrichtungen, über
die Neufassung von SNB einschließlich der jeweils vorgesehenen Entgeltgrundsätze
und -höhen, verhindern regelmäßig ein einzelfallbezogenes Anfordern und
Auswerten von umfangreichen Datenmengen. Aber auch ein Tätigwerden ex ante
setzt den Beweis eines Diskriminierungspotentials voraus. Wenn die
Bundesnetzagentur ausschließlich von konkreten Hinweisen der Marktteilnehmer
abhängig sein soll, wäre ihr Spielraum, initiativ eine wettbewerbliche Entwicklung zu
fördern, erheblich reduziert.
Ziel sollte daher der Aufbau eines ständig abrufbaren Wissens über die Bedingungen
der zu regulierenden Unternehmen insgesamt und damit eines "Benchmark" sein,
soll die Regulierungstätigkeit in der Praxis nicht deutlich langsamer oder gar
gefährdet werden. Bisher gibt es hier jedoch erhebliche Defizite, die auch auf
Weigerungen der Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur Datenlieferung und -bereitstellung zurückzuführen sind. Zu nennen sind z.B. der fehlende Zugang zu
Fahrplanbearbeitungssystemen, der fehlende Zugang zu den Betriebsleitsystemen
sowie die Verweigerung der Herausgabe von Daten zur Entgeltprüfung. Als
Konsequenz kann eine zuverlässige gerichtsfeste Prüfung der Entgeltsysteme kaum
vorgenommen werden, auch sind bestimmte Prüfungen von Zugangsrechten der
Wettbewerber kaum möglich, solange kein Zugriff auf die aktuellen Infrastruktur- und
Fahrplandaten vorhanden ist. Schließlich lassen sich auch Aussagen zu
Veränderungen der Qualität und dem Zustand der Netze und damit verbundene
Diskriminierungen nur treffen, wenn regelmäßig die Netz- und Fahrplandaten
registriert und gespeichert werden. Dies betrifft, wie erwähnt, in gleichem Maße die
mit dem Zustand der Schienenwege/Serviceeinrichtungen verbundenen
Entgeltfragen. Der ausreichende Zugang zu Informationen für die Konfliktprüfung bei
Planung und Disposition, Kapazitätskontrollen oder die Prüfung von Diskriminierung
durch technische Einrichtungen ist deshalb unerlässlich.
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
2.4 Gesetzliche Grundlagen zur Regelung des Zugangs zu
Schienenwegen
2.4.1 Problem: Zeitpunkt des Inkrafttretens der SNB, insbesondere des
betrieblichtechnischen Regelwerks
Das betrieblichtechnische Regelwerk, in dem die Eisenbahninfrastrukturunternehmen
die technischen Voraussetzungen für das Befahren ihres Netzes
beschreiben, ist wesentlicher Bestandteil der SNB. Die SNB treten laut gesetzlicher
Regelung in § 4 Abs. 5 EIBV nach Ablauf der nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 EIBV bestimmten
Frist für die Stellung von Anträgen in Kraft, also im April.
Diese Regelung hat folgende Konsequenz: Die Trassenverträge werden im Sommer
eines jeden Jahres (Juli/ August) zwischen EIU und EVU mit Wirkung ab
Netzfahrplanwechsel im Dezember des Jahres abgeschlossen. Die Änderungen der
SNB durch das EIU treten hingegen erst im April des Folgejahres in Kraft, also
während der laufenden Vertragsbeziehung. Dies führt dazu, dass die
Eisenbahnverkehrsunternehmen teilweise starke Einschnitte in ihre vertraglich
zugesicherten Rechte erleiden, die ihnen vor Änderung der SNB zugestanden
hatten. Gerade bei Änderungen von technischen Voraussetzungen auf den Strecken,
die eine Anpassung der Fahrzeuge nach sich ziehen, führt dies dazu, dass die
Eisenbahnverkehrsunternehmen sehr kurzfristig hohe Investitionen tätigen müssen,
damit sie ihre vertraglich zugesicherten Trassen auch weiter nutzen können.
Die Problematik soll anhand eines Schaubildes zu den SNB der DB Netz AG näher
veranschaulicht werden:
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
* Jeweils mit dem Fahrplanwechsel
Quelle: Bundesnetzagentur Referat 703
Januar
Problemdarstellung Geltungsdauer und Änderung der
SNB - Beispiel SNB 2008/2009 der DB Netz AG
Trassenverträge
zwischen EVU
und der DB Netz
AG
Dezember Januar Dezember
2007 2008
SNB
(Schienennetz-
Benutzungsbedingungen)
der
DB Netz AG
Vertragsgeltung / Fahrplanjahr
SNB 2006/2007 SNB 2007/2008 SNB 2008/2009
Trassenbestellung
(Apr. 07)
Vertragsabschluss
(Jul. 07)
Vertragsänderung!
Vertragsbeginn*
(Dez. 07)
Inkrafttreten SNB
(Apr. 08)
Vertragsende*
(Dez. 08)
Abbildung 18 - Problemdarstellung Geltungsdauer und Änderung der SNB
Bei dieser gesamten Problematik ist jedoch auch zu berücksichtigen, dass in den
SNB ebenfalls Regelungen zur Trassenkonstruktion bei der Erstellung des
Netzfahrplans enthalten sind. Diese müssen bereits zu dem Zeitpunkt von dem
Eisenbahninfrastrukturbetreiber zugrunde gelegt werden, in dem der Netzfahrplan
erarbeitet wird.
2.4.2 Problem: Einbeziehung der Bundesnetzagentur in das
Koordinierungsverfahren nach § 9 EIBV
In § 9 EIBV ist in den Absätzen drei bis sechs das Koordinierungsverfahren
beschrieben, nach dem der Eisenbahninfrastrukturbetreiber die Trassen bei
konfligierenden Trassenbestellungen vergeben soll. Die Bundesnetzagentur wird in
dieses Verfahren derzeit erst eingebunden, wenn das EIU sich dazu entschieden hat,
eine bestimmte Trasse nach Durchführung des Koordinierungsverfahrens
abzulehnen. Erst dann erfolgt eine Mitteilung nach § 14d Nr. 1 AEG über die
beabsichtigte Ablehnung einer Trassenbestellung an die Bundesnetzagentur. Die
Bundesnetzagentur überprüft dann innerhalb von zehn Tagen, ob diese Absicht
rechtmäßig ist. Kommt die Behörde zu der Ansicht, dass die Ablehnung nicht mit
dem Eisenbahnrecht vereinbar ist, insbesondere, weil das Koordinierungsverfahren
nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden ist, widerspricht sie der beabsichtigten
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Ablehnung und macht Vorgaben, wie die Trassenvergabe erfolgen soll. Dies hat zur
Folge, dass das Eisenbahninfrastrukturunternehmen unter Beachtung der Vorgaben
der Bundesnetzagentur erneut entscheiden muss.
Im Koordinierungsverfahren ist der Eisenbahninfrastrukturbetreiber zunächst
verpflichtet, durch Verhandlung mit den Eisenbahnverkehrsunternehmen auf eine
einvernehmliche Lösung hinzuwirken. Die Bundesnetzagentur beobachtet in diesem
Stadium des Koordinierungsverfahrens ein klares Kräfteungleichgewicht zwischen
EVU und Eisenbahninfrastrukturbetreiber zu Lasten der EVU. Nach Erkenntnissen
der Behörde ist es in einigen Fällen vorgekommen, dass EVU deutlich schlechtere
Trassenlagen akzeptiert haben, da sie befürchteten, anderenfalls gar keine Trasse
zugewiesen zu bekommen. Um derartige Fälle künftig zu unterbinden, sollte zum
einen eine genaue Dokumentation der Verhandlungen gesetzlich aufgegeben
werden und zum anderen die Bundesnetzagentur bereits zu Beginn in das
Koordinierungsverfahren eingebunden werden.
2.4.3 Problem: Klarstellung über die Entscheidung zu
Rahmenvertragsanträgen
Nach § 14d Nr. 4 AEG haben die EIU die Regulierungsbehörde über die
beabsichtigte Entscheidung über den Abschluss eines Rahmenvertrags zu
unterrichten. Da die vorherigen Absätze 1 bis 3 in § 14d AEG nur eine
Unterrichtungspflicht für den jeweiligen Ablehnungsfall festschreiben, eine ähnliche
Konkretisierung in Punkt 4 aber fehlt, ist dieser missverständlich. Eine Klarstellung
würde sicherstellen, dass die Regulierungsbehörde über Entscheidungen bezüglich
Abschluss und Ablehnung, aber auch denkbare Änderungen zu unterrichten wäre;
darüber hinaus wäre denkbar sie über den jeweils aktuellen Bestand an
Rahmenverträgen einzubeziehen, so wie er ohnehin nach § 13 Abs. 6 EIBV anderen
Zugangsberechtigten auf Verlangen offen zu legen ist.
2.4.4 Problem: Erklärung überlasteter Schienenwege nach § 16 ff. EIBV
Liegen überlastete Schienenwege vor oder ist eine Überlastung in naher Zukunft
absehbar, so hat gegenwärtig nur der Betreiber der Schienenwege dies unverzüglich
der zuständigen Eisenbahnaufsichtsbehörde und der Regulierungsbehörde
mitzuteilen. Doch obwohl selbst die DB Netz AG auf öffentlichen Veranstaltungen
immer wieder darauf hinweist, dass ein beträchtlicher Teil ihres Schienennetzes
schon heute offenkundig überlastet ist, sind erst drei Strecken im Großraum
Nürnberg auf Drängen des Eisenbahn-Bundesamtes als überlastet ausgewiesen
worden. Das ist insofern völlig unbefriedigend, weil es infolge der Überlastung von
Strecken und Knoten immer wieder zu Kapazitätsengpässen kommt, durch die
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Trassenablehnungen drohen, insbesondere Güterverkehrsunternehmen nur wenig
attraktive Trassen angeboten werden oder auch SPNV ganz oder teilweise
eingestellt werden muss, um freie Kapazitäten für die Umleitung von Fern- und
Güterverkehren für durch Baustellen gesperrte Strecken zu erhalten.
Das Argument, dass bei Ausweisung zahlreicher überlasteter Schienenwege für den
entsprechenden Ausbau des Schienennetzes keine finanziellen Mittel bereit ständen,
ist insofern bei § 16 EIBV irrelevant, weil die Entscheidung über tatsächlich
erfolgende Maßnahmen entsprechend den finanziellen Möglichkeiten erst beim Plan
zur Erhöhung der Schienenwegkapazität nach § 18 EIBV erfolgen muss. Das
Verfahren nach § 16 bis 18 EIBV ist jedoch Voraussetzung dafür, dass der Betreiber
der Schienenwege Knappheitszuschläge bei den Trassenentgelten nach § 21 Abs. 3
EIBV erheben darf.
Die Ausweisung eines überlasteten Schienenweges beinhaltet zudem ein
erhebliches nichtpreisliches Diskriminierungspotential, wenn sie nur der Betreiber
des jeweiligen Schienenweges vornehmen kann; insofern sollten auch
Eisenbahnaufsichtsbehörde und Regulierungsbehörde die Möglichkeit erhalten,
einen Schienenweg als überlastet zu erklären.
2.5 Gesetzliche Grundlagen zur Regelung des Zugangs zu
Serviceeinrichtungen
2.5.1 Problem: Umgang mit "Eisenbahninfrastrukturen des eigenen
Güterverkehrs"
Nach dem gesetzgeberischen Willen (3. EisenbahnrechtsänderungsG) werden
Eisenbahninfrastrukturbetreiber, deren Infrastruktur allein dem eigenen Güterverkehr
dient, nach § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG aus der allgemeinen Pflicht, Zugang zu ihrer
Infrastruktur zu gewähren, herausgenommen. Sobald aber diese dem "eigenen
Güterverkehr" dienende Infrastruktur Zugang zu Terminals und Häfen bietet, die
"mehrere Endnutzer bedienen können", muss der Infrastrukturbetreiber Zugang zu
seiner Infrastruktur gewähren. Dieser gesetzliche Kanon von Regel, Ausnahme und
Gegenausnahme hängt entscheidend vom Begriff des "eigenen Güterverkehrs" und
von der klaren Abgrenzbarkeit der Serviceeinrichtungen "Terminal" und "Hafen" zu
anderen Arten von Serviceeinrichtungen ab. Diese Begriffe bergen jedoch
Auslegungsschwierigkeiten, die die Anwendung des § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG in der
täglichen Praxis erschweren und nicht zuletzt zu der oben dargestellten Diskussion
(vergleiche. 3.4.1 Zugang zur Eisenbahninfrastruktur von Anschluss- und
Werksbahnen), um die Frage des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur von
Anschluss- und Werksbahnen, geführt haben.
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Im Vorfeld der Ausnahme nach § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG steht die Frage, wann
Infrastrukturen im Einzelfall allein für den "eigenen Güterverkehr", genutzt werden.
Hier gibt § 2 Abs. 3b AEG 2 Alternativen vor. Die erste Alternative, der
"innerbetrieblicher Transport", kann räumlich als Transport von Gütern allein über die
Eisenbahninfrastruktur innerhalb eines Geländes verstanden werden. Die zweite
Alternative, die "An- und Ablieferung von Gütern über die Schienen für ein oder
mehrerer bestimmte Unternehmen", ist für sich genommen sehr unbestimmt. Eine
weite Auslegung des Begriffs "bestimmte Unternehmen" könnte eine Vielzahl von an
eine Eisenbahninfrastruktur angeschlossen Unternehmen umfassen. Es könnte dazu
führen, dass das als Ausnahme zur generellen Pflicht der Zugangsgewährung
geschaffene Privileg für Anschluss- und Werksbahnen aufgeweicht wird und damit
möglicherweise zugangsrelevante Eisenbahninfrastrukturen dem Wettbewerb auf der
Schiene entzogen werden.
§ 2 Abs. 3b AEG gilt seinem Wortlaut nach nur für den Betrieb von Schienenwegen.
Im laufenden Gesetzgebungsverfahren (Eisenbahnneuordnungsgesetz) wird
erwogen, die Anwendung dieser Regelung auf Serviceeinrichtungen auszudehnen.
Die Bundesnetzagentur begrüßt insoweit die Verringerung von Rechtsunklarheiten.
Die Auslegungsschwierigkeiten des Rechtsbegriffs "bestimmte Unternehmen" sind
damit jedoch noch nicht beseitigt.
2.5.2 Problem: Präzisierung des Katalogs der Serviceeinrichtungen
Die klare Definition von Serviceeinrichtungen ist nicht nur für die oben dargestellte
Diskussion zu § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG entscheidend. Der Gesetzgeber hat mit dem
Katalog der Serviceeinrichtungen in § 2 Abs. 3c AEG den in der EG Richtlinie
14/2001/EG aufgeführten Katalog übernommen. Da das bis dahin bestehende
Eisenbahnrecht und insbesondere auch die betriebstechnischen Regelungen im
Eisenbahnsektor nicht alle Begriffe dieses Katalogs verwenden bzw. zum Teil andere
Begriffe verwendet haben, besteht zum Teil Unsicherheit bei der Abgrenzung der
Serviceeinrichtungen untereinander.
So führt die bisherige Unterscheidung zwischen Rangierbahnhöfen i.S.d. § 2 Abs. 3c
Nr. 4 AEG und Abstellgleisen i.S.d. § 2 Abs. 3c Nr. 6 AEG in der Praxis zu
Anwendungsproblemen, weil insbesondere bei der Bedienung von Gleisanschlüssen
oder beim Zugang zu hintereinander liegenden Serviceeinrichtungen Rangierfahrten
über einzelne Gleise durchgeführt werden müssen. In einem betrieblichen
Verständnis handelt es sich bei diesen einzelnen Gleisen nicht um einen
"Rangierbahnhof". Die Behandlung dieser Nutzung als "Zugang zu Abstellgleisen"
liegt aber ebenso sachfern. Die Bundesnetzagentur hat deshalb in einem noch nicht
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahren vorgeschlagen, den Katalog der
Serviceeinrichtungen klarstellend um den Begriff der "Rangiergleise" zu ergänzen.
Des Weiteren fehlen im Katalog der Serviceeinrichtungen Ladegleise, Ladestellen
oder ähnliche Abfertigungs- und Verladeeinrichtungen. Da diese aber bereits nach
altem Recht zu der öffentlichen Infrastruktur gezählt wurden und der Gesetzgeber
nicht hat erkennen lassen, dass er diese Infrastrukturen aus der
Zugangsverpflichtung entlassen wollte, geht die Bundesnetzagentur von einer
planwidrigen Lücke im Wortlaut des AEG aus. In der Praxis müssen diese
Ladegleise, Ladestellen etc. unter den Begriff des "Güterbahnhofs" i.S.d. § 2 Abs. 3c
Nr. 3 AEG subsumiert werden. Hiermit sind jedoch Rechtsunsicherheiten in der
Anwendung verbunden.
2.6 Problem: Benachrichtigung und Beteiligung der
Regulierungsbehörde in Gerichtsverfahren
Regelungen zu Benachrichtigungs- und Beteiligungsrechten der
Regulierungsbehörde in Gerichtsverfahren haben sich in den anderen
Netzwirtschaften bewährt. Die Regulierungspraxis im Eisenbahnrecht hat gezeigt,
dass das Fehlen eines derartigen Rechts die Regulierungseffizienz beschränken
kann. Dies ist anhand zahlreicher Auseinandersetzungen und Gerichtsverfahren
deutlich geworden, die wettbewerbliche eisenbahnrechtliche Fragen und Anliegen
zum Gegenstand hatten. Dazu zählen beispielsweise das Bahnstromverfahren,
Verfahren zum Trassenpreissystem der DB Netz AG und jüngst das Verfahren über
die Wirksamkeit des "Performance Regimes" der DB Netz AG. Von den in diesen
Verfahren behandelten Rechtsfragen sind die Interessen und Belange der
Bundesnetzagentur und der Wettbewerber des Eisenbahnsektors erheblich
betroffen. Die getroffenen Entscheidungen haben unmittelbare Relevanz für die
Regulierungstätigkeit (Zugangs- und Entgeltregulierung) und die Auswirkungen auf
dem Eisenbahnmarkt.
2.7 Problem: Kompetenzen der Bundesnetzagentur bei Fragen des
Unbundling und der Stilllegung von Infrastrukturen
Im Bereich der Eisenbahnregulierung besteht eine sektorspezifische Besonderheit in
der Trennung der Kompetenzen von Wettbewerb und Regulierungsfragen einerseits
und Sicherheitsfragen andererseits. Die Verteilung der Aufgaben zwischen
Bundesnetzagentur und Eisenbahnbundesamt hat sich im Grundsatz bewährt.
Allerdings ist diese grundsätzliche Aufgabenteilung im geltenden Recht bisher noch
nicht konsequent umgesetzt. Daraus ergeben sich regulatorische Risiken, die die
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
weitere Wettbewerbsentwicklung beeinträchtigen können. Dies gilt insbesondere für
die Bereiche Unbundling und Stilllegung von Infrastrukturen.
Unbundling bezeichnet die Entflechtung zwischen verschiedenen
Geschäftsbereichen eines Unternehmens. Für Betriebe im Eisenbahnverkehr
bedeutet dies die Trennung des Netzinfrastrukturbetriebs von den übrigen
Wertschöpfungsstufen. Die Entscheidungen zur institutionellen und informatorischen
Entflechtung (Unbundling) regelt das AEG in den §§ 8ff. Diese Vorschriften sind
derzeit noch dem Kompetenzbereich des Eisenbahn-Bundesamtes zugewiesen.
Hierzu besteht im Verfahren zum EBNeuOG Einigkeit, eine Kompetenzübertragung
an die Bundesnetzagentur vorzunehmen. Dies bedeutet einen notwendigen und
wichtigen Schritt zur Verringerung des Diskriminierungspotentials integrierter
Unternehmen. Damit stünde die Regulierungszuständigkeit im Einklang mit den
Kompetenzen der Bundesnetzagentur in den anderen regulierten Bereichen.
Das zweite Themenfeld betrifft die Kompetenzen bei Stilllegung von Infrastrukturen
und dem Zusammenschluss von Netzen nach §§ 11 und 13 AEG. Derzeit ist die
Bundesnetzagentur bei Entscheidungen zur Abgabe und Rückbau vermeintlich
unrentabler Strecken und anderer Infrastruktur nur bedingt beteiligt. Die dauernde
Einstellung des Betriebes bzw. die signifikante Verringerung der Kapazität einer
Infrastruktur führt zur Beseitigung bzw. Beschränkung der Möglichkeit, den gesetzlich
garantierten Zugang zu diesen Infrastrukturen in Anspruch nehmen zu können. Es
handelt sich daher um Entscheidungen, die in wesentlicher Weise die Zugangsrechte
der Zugangsberechtigten beeinträchtigen können.
2.8 Problem: Beschlusskammern
Das Fehlen von Beschlusskammern führt in der Eisenbahnregulierung zu weniger
transparenten (etwa bezüglich der Öffentlichkeit von Anhörungen bei Verfahren nach
Verwaltungsverfahrensgesetz) und häufig langsameren Verfahren (bei
Widersprüchen gegen verwaltungsverfahrensrechtliche Entscheidungen). Die
Eisenbahnregulierung bleibt somit hinter dem Regulierungsstandard der anderen
Netzindustrien zurück. Die Einrichtung von Beschlusskammern hat sich in den
anderen regulierten Netzwirtschaften bewährt. Ihre Ausgestaltung für den Bereich
Eisenbahn könnte § 132TKG nachempfunden werden. Dadurch wäre gewährleistet,
dass es in Fällen, in denen eine über das normale Verwaltungsverfahren
hinausgehende verfahrensmäßige Richtigkeitsgewähr geboten ist, zu
Beschlusskammerverfahren kommt.
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
3 Vorhabenplan 2008
Im Bereich der Regulierung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur wird die
Bundesnetzagentur die mit Übernahme der Zuständigkeit zum 1.Januar 2006
aufgenommenen Arbeiten konsequent fortsetzen. Im Zuge der Beratungen der
Teilprivatisierung der Deutschen Bahn hat die Bundesnetzagentur zahlreiche
Vorschläge erarbeitet, wie das vorhandene rechtliche Instrumentarium präzisiert und
im Detail verändert werden könnte. Derzeit ist das weitere Verfahren ungewiss, so
dass Regulierungsmaßnahmen zunächst weiterhin auf Basis des geltenden Rechts
vorgenommen werden. Aus der Vielzahl der im Jahre 2008 anstehenden
Tätigkeitsschwerpunkte sind folgende hervorzuheben:
3.1 Entgeltregulierung
Die Entgelte für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur sind ein zentrales Element
für den diskriminierungsfreien Zugang zu Eisenbahninfrastruktur. Diskriminierende,
überhöhte oder prohibitiv wirkende Nutzungsentgelte können bewirken, dass die
Ausübung gesetzlich verankerter Zugangsrechte erheblich erschwert bzw. in
wettbewerbswidriger Weise unterlaufen wird. Die Bundesnetzagentur hatte daher ein
Gutachten zur Klärung der Entgeltfragen im Allgemeinen Eisenbahngesetz und der
Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung in Auftrag gegeben. Sein Ergebnis ist
Grundlage einer umfassenden Überprüfung der Entgeltbestandteile, um die
Einhaltung des gesetzlichen Kontrollmaßstabs für die Entgelthöhe und etwaige
Diskriminierungen überprüfen zu können.
3.1.1 Entgeltregulierungsverfahren
Im Bereich der Entgeltregulierung wird sich die Bundesnetzagentur 2008 intensiv mit
dem Stationspreissystem der DB Station & Service und dem Trassenpreissystem
auseinandersetzen.
Im Rahmen dieser Entgeltregulierungsverfahren, die auf Basis des geltenden Rechts
geführt werden, sind ebenfalls zu untersuchen:
- Überprüfung der Einhaltung des Vollkostenmaßstabes (Ermittlung der
tatsächlich entstandenen Kosten unter Berücksichtigung der Kostendeckung
durch öffentliche Zuwendungen),
- Zuschlüsselung von Gemeinkosten,
- Berücksichtigung von Konzernumlagen und Verrechnungspreisen in
verbundenen Unternehmen,
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
- Überprüfung von Einzelbestandteilen und Aufschlägen, insbesondere
Regionalfaktoren,
- Untersuchungen zur notwendigen Ausstattung von Serviceeinrichtungen.
3.1.2 Konzept für eine Anreizregulierung
Das für die Bundesnetzagentur erstattete Entgeltgutachten kam auch zu dem
Ergebnis, dass die Regelungsdichte der eisenbahnrechtlichen Vorschriften zu
Fragen der Entgeltregulierung im Vergleich zu den rechtlichen Vorgaben in anderen
regulierten Sektoren deutlich zurückbleibt und eine Weiterentwicklung der
Entgeltvorschriften sinnvoll wäre. Auf Anregung des BMVBS hatte die
Bundesnetzagentur daher Mitte 2007 eine Arbeitsgruppe mit Vertretern des BMF,
BMVBS, BMWi, Landesministerien, der Deutschen Bahn AG, dem Netzwerk
Privatbahnen, dem VDV und des Bundeskartellamtes eingerichtet. Als Ergebnis
dieser Arbeitsgruppe liegt ein Regulierungskonzept für eine zukünftige,
effizienzorientierte Entgeltregulierung vor.
Die Bundesnetzagentur empfiehlt darin das Modell der Preisobergrenzenregulierung
(Price-Cap). Sie setzt unter Berücksichtigung von Preissteigerungsrate,
Produktivitätsentwicklung, staatlichen Zuwendungen und ggf. von weiteren
Parametern eine Obergrenze für die Preisentwicklung des regulierten Unternehmens
(Anreizpfad) innerhalb der Regulierungsperiode (drei bis fünf Jahre), die
Effizienzverbesserungen stimuliert und die Erzielung einer angemessenen Rendite
erlaubt. Gelingt es dem Unternehmen, die Kosten über die Vorgabe des Preispfades
hinaus zu senken, so kann es diesen Effizienzgewinn einbehalten. Eine
Preisobergrenzenregulierung setzt zudem den Anreiz, mehr Leistungen zu verkaufen
und fördert damit das verkehrspolitische Ziel, mehr Verkehr auf die Schiene zu
bringen.
Empfohlen wird die Bildung von Produktkörben mit korbbezogenen
Preisobergrenzen, z.B. je für Trassen und Serviceeinrichtungen eine Korbbildung
nach Verkehrsleistungen im Schienenpersonennahverkehr,
Schienenpersonenfernverkehr und Schienengüterverkehr.
Die Bundesnetzagentur beabsichtigt, dieses Konzept unabhängig vom Fortgang der
Teilprivatisierung der Deutschen Bahn im Rahmen symmetrischer Regulierung
weiterzuentwickeln, um dem Gesetzgeber konzeptionelle Vorschläge anbieten zu
können. Stellungnahmen zum Abschlussbericht bedürfen im Jahr 2008 der
intensiven Auswertung.
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
Bei der Weiterentwicklung werden auch die Erfahrungen aus der Energieregulierung
bei der Implementierung des Anreizregulierungssystems einfließen.
3.2 Anreizsystem zur Verringerung von Störungen4
Nach § 21 Abs. 1 S. 1 der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) hat
der Betreiber der Schienenwege seine Entgelte für Pflichtleistungen so zu gestalten,
dass sie durch leistungsabhängige Bestandteile den
Eisenbahnverkehrsunternehmen und den Betreibern der Schienenwege Anreize zur
Verringerung von Störungen und zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit des
Schienennetzes bieten.
Die DB Netz AG als größter Betreiber von Eisenbahninfrastruktur hat ein solches
"Anreizregime" mit dem Fahrplanwechsel zum 10. Dezember 2006 eingeführt. Die
Regelung sieht vor, dass jede Zugverspätung über zwei Minuten unter Angabe des
Verursachers und eines Verspätungscodes von Fahrdienstleitern des
Infrastrukturbetreibers registriert wird und ein Anreizentgelt in Höhe von 0,10 € pro
Minute Verspätung vom Verursacher der Verspätung an den Betroffenen gezahlt
wird. Zahlreiche netzseitig verursachte Verspätungsursachen (Baumaßnahmen) sind
von der Zurechnung ausgeschlossen. Die Kategorie "keine Verantwortlichkeit einer
Partei" bedeutet eine erhebliche Einschränkung des "Anreizregimes" und
konterkariert den gesetzlich vorgesehenen Effekt der Erhöhung der
Leistungsfähigkeit der Infrastruktur. Nunmehr liegen erste Erfahrungen mit dem
System vor, die nunmehr bewertet werden müssen. Fragen ergeben haben sich
insbesondere bei der Feststellung der Verspätung und deren Verursachung, der
konkreten Abrechnung und der Behandlung von Einwänden.
Die Bundesnetzagentur wird die Verbesserung solcher Systeme aktiv begleiten und
sich ggf. an der Entwicklung alternativer Modelle beteiligen. Die gesetzliche Pflicht
zur Einrichtung eines Anreizregimes trifft alle Betreiber von Schienenwegen und
Betreiber von Serviceeinrichtungen (§ 24 Abs. 1 EIBV).
4 In diesem Bericht in der Regel als "Performance Regime" bezeichnet (z.Z. außer Kraft, vergleiche
auch die Erörterungen in Teil II)". Im Folgenden wird aus Kongruenzgründen allerdings die
Formulierung "Anreizsystem zur Verringerung von Störungen" aus dem Vorhabenplan 2008 des
Jahresberichtes nach § 122 Abs. 2 TKG belassen.
Teil III - Rolle der Bundesnetzagentur, Herausforderungen, Ausblick
3.3 Nutzungsbedingungen für Schienenwege und Serviceeinrichtungen
Wesentliche Aufgabe der Zugangsregulierung im Bereich der Schienenwege ist die
Vorabprüfung der Schienennetzbenutzungsbedingungen und der
Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen im Rahmen einer präventiven
Regulierung.
Die Bundesnetzagentur hat bereits 2007 eine Vielzahl von Überprüfungen
vorgenommen und entsprechende Beanstandungen vorgenommen. Da die
Bedingungswerke stets weiterentwickelt werden und mit betrieblich technischen
Regelwerken verknüpft sind, ergeben sich zukünftig weitere Notwendigkeiten für eine
Überprüfung. Hierbei werden auch neue Erkenntnisse und Schlussfolgerungen aus
laufenden Gerichtsverfahren Einzug in die Praxis halten.
3.4 Auswirkung von Baumaßnahmen im Netz auf Wettbewerber
Die Bundesnetzagentur wird verstärkt untersuchen, in welcher Weise
Baumaßnahmen des Infrastrukturbetreibers im Schienennetz den Netznutzern
rechtzeitig vor Trassenanmeldungen kommuniziert wurde und in welcher Weise
Belange von Netznutzern Berücksichtigung bei der Planung finden. Allein der
Umfang der in 2008 und in den Folgejahren geplanten Baumaßnamen kann
erhebliche Auswirkungen auf die wettbewerbliche Stellung der Netznutzer haben.
3.5 Beobachtung europäischer Planungen der EIU
Das Zusammenwachsen der Schienennetze in Europa und das Wachstum der
grenzüberschreitenden Verkehre verstärken die Bemühungen der nationalen
Infrastrukturbetreiber zur Implementierung grenzüberschreitender
Trassenzuteilungsmechanismen und Kapazitätsplanungen. Die Bundesnetzagentur
hat hier zusammen mit den anderen nationalen Regulierungsbehörden unverändert
den gesetzlichen Auftrag, den Infrastrukturzugangsanspruch auch vor dem
Hintergrund dieser Entwicklungen zu sichern. Sie bemüht sich dazu im Benehmen
mit der EU-Kommission um größtmögliche Transparenz bei allen Entwicklungen zur
Verwirklichung und Erleichterung grenzüberschreitender Trassenansprüche.
Anhang
Anhang
Anhang
1 Abkürzungsverzeichnis
A
B
D
E
G
H
I
L
N
ABP
AEG
BEVVG
BfW
BGH
BMF
BMVBS
BMWi
BundesnetzagenturG
BT
DB
DLC
DSB
DUSS
EBA
EBNeuOG
EBO
EIBV
EIU
EnWG
ERA
ESTW
ETCS
EVU
GDL
GSM-R
GWB
HABIS
Hbf
HPA
IDR
IQ-C
LuFV
NBS
NBS-BT
Allgemeine Bedingungen zur Nutzung von Personenbahnhöfen
Allgemeines Eisenbahngesetz
Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes
Bedingungen für Wartungseinrichtungen
Bundesgerichtshof
Bundesministerium für Finanzen
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
Gesetzes über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
Besonderer Teil (bei SNB oder NBS)
Deutsche Bahn
Dillen Lejeune Cargo
Danske Statsbaner (Dänische Staatsbahn)
Deutsche Umschlaggesellschaft Schiene-Straße
Eisenbahn-Bundesamt
Eisenbahnneuordnungsgesetz
Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung
Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung
Eisenbahninfrastrukturunternehmen
Energiewirtschaftsgesetz
European Railway Agency
Elektronisches Stellwerk
European Train Control System
Eisenbahnverkehrsunternehmen
Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer
Global System for Mobile Communications - Rail
Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
Hafenbahn-Betriebs- und Informationssystem (der HPA)
Hauptbahnhof
Hamburg Port Authority
Industrie Terrain Düsseldorf Reisholz GmbH & Co KG
International Group for Improving the Quality of Rail Transport in the
North-South Corridor
Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung
Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen
Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen - Besonderer Teil
Anhang
O
P
R
S
T
U
V
NMa
NRW
NWB
OECD
OLG
ORR
OVG
Pkm
PostG
RNE
RNI
SCG
SGV
SKE
SNB
SPFV
SPNV
t
TKG
tkm
trkm
UBB
UIC
UOKIK
UTK
VBB
VDV
VG
VwGO
VwVfG
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Nordrhein-Westfalen
Nord-West-Bahn
Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
Oberlandesgericht
Office of Rail Regulation
Oberverwaltungsgericht
Personenkilometer
Postgesetz
Rail Net Europe
RegioNetz Infrastruktur GmbH
Schienen-Control GmbH
Schienengüterverkehr
Schiedskommission im Eisenbahnverkehr
Schienennetz-Benutzungsbedingungen
Schienenpersonenfernverkehr
Schienenpersonennahverkehr
Tonnen
Telekommunikationsgesetz
Tonnenkilometer
Trassenkilometer (Zugkilometer)
Usedomer Bäderbahn
Union Internationale des Chemins de Fer
Urzad Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Urzad Transportu Kolejowego
Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg
Verband Deutscher Verkehrsunternehmen
Verwaltungsgericht
Verwaltungsgerichtsordnung
Verwaltungsverfahrensgesetz