Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Empfehlung des Rates für politische Strategien zur Senkung der Schulabbrecherquote KOM (2011) 19 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 113/10 (PDF) = AE-Nr. 100 144 und
Drucksache 561/10 (PDF) = AE-Nr. 100703

Brüssel, den 31.1.2011 KOM (2011) 19 endgültig

Vorschlag für eine Empfehlung des Rates für politische Strategien zur Senkung der Schulabbrecherquote

SEK(2011) 98 endgültig
SEK(2011) 97 endgültig
SEK(2011) 96 endgültig

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Im Juni 2010 nahm der Europäische Rat die Strategie Europa 2020 an; diese beruht auf drei sich gegenseitig verstärkenden Prioritäten für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Eines der fünf Kernziele der Strategie besteht darin, die Quote der Schulabbrecher1 in der EU bis zum Jahr 2020 auf unter 10 % zu senken. Derzeit brechen in der EU rund 6 Millionen junge Menschen nach der Sekundarstufe I oder früher die Schule ab. Wir können es uns nicht leisten, dass dieser Zustand anhält. Dem Schulabbruch vorzubeugen, ist äußerst wichtig, zum einen, um zu verhindern, dass die Entwicklung des Kindes durch Armut und soziale Ausgrenzung beeinträchtigt wird, und zum anderen, um Kinder zu befähigen und die entsprechenden Bedingungen zu schaffen, damit sie den Kreislauf der von einer Generation auf die andere übertragenen Benachteiligung durchbrechen können.

Die EU ist dabei, die Wirtschaftskrise zu überwinden, und Motor für das Wachstum wird das steigende Qualifikationsniveau sein, während es gleichzeitig immer weniger Stellen für Menschen mit geringen Qualifikationen geben wird. Hohe Schulabbrecherquoten behindern das intelligente und integrative Wachstum. Sie haben eine negative Auswirkung auf die Beschäftigungssituation junger Menschen und erhöhen das Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung. Schulabbruch bedeutet verpasste Chancen für junge Menschen und Einbußen an sozialem und wirtschaftlichem Potenzial. Die drastische Senkung der Zahl der Schulabbrecher stellt eine bedeutende Investition in den künftigen Wohlstand und sozialen Zusammenhalt in der EU dar.

Das Problem des Schulabbruchs ist nicht neu, aber seine Dringlichkeit nimmt zu. Vor knapp einem Jahrzehnt haben es sich die für das Bildungswesen zuständigen Minister im Rat zum Ziel gesetzt, die Schulabbrecherquote zu senken; dieses Ziel war eine politische Priorität in allen Mitgliedstaaten. Es konnten bereits Fortschritte erzielt werden, und zwar in Form einer Senkung von 17,6 %(2000) auf 14,4 % (2009)2 ; dies reicht aber nicht aus. Zudem erfolgen die Verbesserungen nicht rasch genug, um die Zielvorgaben für 2020 erreichen zu können. In den Mitgliedstaaten werden zwar viele bewährte Verfahren praktiziert, doch ist das globale politische Konzept in den meisten Ländern nicht wirksam und auch nicht zielgerichtet genug. Die EU kann hier einen zusätzlichen Nutzen erbringen, indem sie die Mitgliedstaaten dabei unterstützt, wirksamere politische Konzepte auszuarbeiten und so schneller weitere Erfolge herbeizuführen.

Die Gründe für ein vorzeitiges Ausscheiden aus Aus- oder Weiterbildung sind zwar höchst individuell, doch kommen Schulabbrecher im Allgemeinen häufiger aus sozioökonomisch benachteiligten Gruppen mit niedrigem Bildungsniveau. Benachteiligte Gruppen und junge Menschen, die sonderpädagogischer Förderung bedürfen, sind in der Gruppe der jungen Menschen, die ihre Aus- oder Weiterbildung abbrechen, überdurchschnittlich stark vertreten. Bei Jungen ist die Wahrscheinlichkeit, dass sie die Schule abbrechen, sehr viel höher als bei Mädchen. Unter den jungen Migranten der ersten Generation ist die durchschnittliche Schulabbrecherquote in der EU doppelt so hoch wie bei den im Land geborenen jungen Menschen. In einigen Ländern brechen über 40 % der jungen Migranten die Schule ab. Unter den Roma ist der Anteil der Schulabbrecher sogar noch höher.

Schüler, die sich mit der allgemeinen Bildung schwer getan haben, schlagen oft den Weg in die berufliche Aus- und Weiterbildung ein. Daher stehen die berufsbildenden Schulen besonders in der Verantwortung und vor einer besonders hohen Herausforderung, wenn es darum geht, den Schulabbruch einzudämmen. Die berufliche Aus- und Weiterbildung kann die Lernmotivation steigern, den Lernenden größere Flexibilität und eine adäquatere Didaktik bieten und direkt auf die Beschäftigungswünsche der jungen Menschen eingehen.

Während sich in der EU insgesamt Fortschritte bei der Senkung der Schulabbrecherquote nur zögerlich einstellen, konnten einige Mitgliedstaaten weitreichende Erfolge erzielen. Sowohl die gemeinsamen Arbeiten im Rahmen der offenen Methode der Koordinierung als auch vergleichende Daten und analytische Untersuchungen deuten jedoch darauf hin, dass eine erfolgreiche Politik u.a. auf folgenden Kernelementen aufbauen muss: stark faktengestützter Ansatz mit Schwerpunkt auf Ursachen und Auftreten des Schulabbruchs, Abgleich und Kohärenz der Abhilfemaßnahmen, bereichsübergreifende Zusammenarbeit und breit gefächerte Herangehensweise. Dem Schulabbruch muss durch eine Reihe von Strategien in folgenden Politikbereichen entgegengewirkt werden: Soziales, Jugend, Familie, Gesundheit, kommunale Dienstleistungen, Beschäftigung und Bildung. Auch weiter gefasste Bildungskonzepte, wie kulturelle Bildung, Zusammenarbeit mit Unternehmen oder anderen nichtschulischen Akteuren sowie Sport können wesentlich zur Senkung der Schulabbrecherquote beitragen, indem sie die Kreativität, neue Denkweisen, den interkulturellen Dialog und den sozialen Zusammenhalt fördern.

Da für den Bildungsbereich der Grundsatz der Subsidiarität gilt und die Bildungssysteme höchst unterschiedlich sind, wäre es weder möglich noch wünschenswert, eine einzige globale Lösung für alle Mitgliedstaaten vorzuschreiben. Das Festhalten am gegenwärtigen Zustand hat nur begrenzte Erfolge gezeitigt, die weit hinter den von den Bildungsministern gemeinsam formulierten und vom Europäischen Rat bekräftigten Bestrebungen zurückgeblieben sind. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass eine Empfehlung des Rates das geeignetste Mittel ist, um im Hinblick auf das Kernziel der Strategie Europa 2020 einen Rahmen für die Ausarbeitung eines solchen umfassenden Konzepts in den Mitgliedstaaten vorzugeben.

Mit der Empfehlung werden die Anstrengungen der Mitgliedstaaten aufgewertet, indem sie diese bei der Ausarbeitung einer Politik unterstützt, die die Ursachen des Schulabbruchs ermittelt und unter dem Aspekt des lebenslangen Lernens bekämpft, den Wandel von der Durchführung entsprechender Einzelmaßnahmen hin zu umfassenden Strategien zur Bekämpfung des Schulabbruchs vollzieht, das Thema unter Berücksichtigung der verschiedenen, miteinander verflochtenen betroffenen Politikbereiche angeht, alle betroffenen Akteure einbindet und für systematischere und stringentere Politikmaßnahmen sorgt.

Die Empfehlung enthält grundlegende Leitlinien für eine kohärente, umfassende und auf einem faktengestützten Ansatz beruhende Politik zur Senkung der Schulabbrecherquote und zielt darauf ab,

2. Ergebnisse der Anhörungen interessierter Kreise der Folgenabschätzungen

Der Vorschlag stützt sich auf die Arbeiten, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der offenen Methode der Koordinierung zum Schwerpunktthema "Zugang und soziale Eingliederung im Bereich lebenslanges Lernen" von 2006 bis 2010 durchgeführt haben. Der Inhalt des Politikrahmens war Gegenstand einer umfassenden Anhörung der Interessenträger aus unterschiedlichen Bereichen: Bildungsminister, europäische Interessenvertretungen für schulische und berufliche Bildung, Organisationen für den Schutz von Kindern und ihrer Rechte sowie zur Vertretung von Migranten und Roma. Der Schulabbruch war auch Gegenstand der beiden öffentlichen Konsultationen zum Thema "Schulen für das 21. Jahrhundert"(2007) bzw. "Migration und Bildung" (2008). Die Akteure haben sich nachdrücklich dafür ausgesprochen, dass die nationalen Anstrengungen durch Maßnahmen auf EU-Ebene unterstützt werden, und betont, wie akut das Problem vor dem Hintergrund der Wirtschaftskrise ist. Erst kürzlich wurde auf dem im Juli 2010 im Rahmen der belgischen Ratspräsidentschaft veranstalteten Ministerseminar betont, wie wichtig es ist, den Austausch von Erfahrungen und bewährten Verfahren unter den Mitgliedstaaten zu intensivieren. In diesem Zusammenhang wurden auch Anregungen begrüßt, denen zufolge die Union aufbauend auf der Erfahrung mit Themen wie der gemeinsamen europäischen Begriffsbestimmung der Schlüsselkompetenzen für die schulische Bildung einen flexiblen Politikrahmen schaffen soll.

Der Ausschuss für Folgenabschätzung gab am 24. September 2010 eine erste Stellungnahme zu der Folgenabschätzung ab; am 22. Oktober 2010 befürwortete er den überarbeiteten Bericht über die Folgenabschätzung. Die Anmerkungen des Ausschusses sind in die endgültige Fassung des Berichts über die Folgenabschätzung eingeflossen.

3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags

Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

In der vorliegenden Empfehlung sind die Kernelemente einer kohärenten, umfassenden und faktengestützten Politik zur Bekämpfung des Schulabbruchs dargelegt. Hierzu gehören Präventions-, Interventions- und Kompensationsmaßnahmen. Sie beziehen alle Ebenen der allgemeinen und beruflichen Bildung, strukturelle Aspekte des Systems der allgemeinen und beruflichen Bildung sowie mögliche Maßnahmen an den Schulen mit ein und unterstützen individuelle Maßnahmen für potenzielle Schulabbrecher.

Die Empfehlung trägt der Tatsache Rechnung, dass es sich beim Schulabbruch um ein komplexes Phänomen handelt, das in jedem Land und jeder Region, manchmal sogar innerhalb ein und derselben Region, unterschiedlich ausgeprägt ist. Die Entwicklungen in diesem Bereich müssen aufmerksam beobachtet werden, und es müssen ferner zielgerichtete Maßnahmen ergriffen werden, die im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip stehen. Mit der Empfehlung soll ein Bezugsrahmen für einen weiteren Austausch bewährter Verfahren sowie für die Ausarbeitung von Politikmaßnahmen im Rahmen der offenen Methode der Koordinierung geschaffen werden.

Die Mitgliedstaaten werden mit der Empfehlung aufgefordert,

Die Europäische Kommission wird mit der Empfehlung aufgefordert, die nationalen Politikmaßnahmen durch Folgendes zu unterstützen:

Gemäß Artikel 165 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) trägt die Union zur Entwicklung einer qualitativ hochstehenden Bildung dadurch bei, dass sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und die Tätigkeit der Mitgliedstaaten erforderlichenfalls unterstützt und ergänzt. In Artikel 166 AEUV wird auf die Durchführung einer Politik der beruflichen Bildung verwiesen, die die Maßnahmen der Mitgliedstaaten unterstützt und ergänzt. Mit dem Vorschlag für eine Empfehlung sollen die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung des vorzeitigen Ausscheidens aus Schul- und Berufsausbildung gestärkt werden. Die Mitgliedstaaten werden dadurch unterstützt, dass ein Rahmen für die Ausarbeitung zielgerichteter umfassender Politikmaßnahmen zur Bekämpfung des Schulabbruchs geschaffen wird.

Gemäß Artikel 9 AEUV, demzufolge die Union bei ihrer Politik und ihren Maßnahmen "den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessen sozialen Schutzes, mit der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung und des Gesundheitsschutzes Rechnung" trägt, wird in der vorgeschlagenen Empfehlung betont, dass der Schulabbruch mit der von der Kommission und den Mitgliedstaaten unterstützten Politik sowie den einschlägigen Programmen bekämpft werden muss.

Grundsatz der Subsidiarität, der Komplementarität und der Verhältnismäßigkeit

Die vorgeschlagene Empfehlung soll zu einer hochwertigen allgemeinen und beruflichen Bildung beitragen, indem sie die Mitgliedstaaten bei den Maßnahmen unterstützt, zu denen sie sich im Rahmen der Strategie Europa 2020 verpflichtet haben. Sie fördert die Ausarbeitung einer Politik in den Mitgliedstaaten und das Lernen aus bewährten Verfahren, um den Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung umfassender Strategien zu helfen, mit denen die Schulabbrecherquote nachhaltig gesenkt und die Zahl der gering qualifizierten Erwachsenen verringert werden können. Mit der Empfehlung wird ein Rahmen geschaffen, in dem die Mitgliedstaaten wirksamer eine Politik zur Senkung der Schulabbrecherquote ausarbeiten können. Welche Politikmaßnahmen erlassen werden sollen, entscheiden die Mitgliedstaaten entsprechend den spezifischen Gegebenheiten, die in ihrem Land vorherrschen. Damit wahrt der Vorschlag das Subsidiaritätsprinzip.

Er soll das politische Engagement für Reformen verstärken, die nicht allein mithilfe der EU-Programme für die allgemeine und die berufliche Bildung oder der Strukturfonds herbeigeführt werden können. Darüber hinaus wird betont, wie wichtig es ist, die Politikmaßnahmen zu koordinieren und in verschiedenen Politikbereichen tätig zu werden und damit im Rahmen der offenen Methode der Koordinierung über den Schwerpunkt der reinen Bildungspolitik im Rahmen des strategischen Rahmens für die allgemeine und berufliche Bildung (ET 2020) hinauszugehen. Die Vorkehrungen zur Umsetzung obliegen weiterhin den Mitgliedstaaten, die auf der geeigneten Ebene und unter Berücksichtigung der nationalen, regionalen und/oder lokalen Gegebenheiten tätig werden, sodass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der EU.

5. Fakultative Angaben

k. A.

Vorschlag für eine Empfehlung des Rates für politische Strategien zur Senkung der Schulabbrecherquote (Text von Bedeutung für den EWR)

DER Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf die Artikel 165 und 166, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, in Erwägung nachstehender Gründe:

Empfiehlt den Mitgliedstaaten:

den im Anhang der vorliegenden Empfehlung dargelegten Rahmen zu nutzen, um

Fordert die Kommission auf,

Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang
Ein Rahmen für eine umfassende Politik zur Senkung der Schulabbrecherquote

Strategien zur Senkung der Schulabbrecherquote sollten sich auf eine auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene durchgeführte Analyse der zum Schulabbruch führenden Umstände stützen, da sich hinter den durchschnittlichen Abbruchquoten häufig große Unterschiede zwischen den einzelnen Regionen bzw. Ländern verbergen. Die Gruppe der vorzeitig aus dem Bildungssystem Ausscheidenden ist heterogen; die Beweggründe der Einzelnen sind höchst unterschiedlich. Der familiäre Hintergrund und globalere sozioökonomische Umstände wie der Sog des Arbeitsmarktes fallen hier schwer ins Gewicht. Wie stark diese Faktoren zum Tragen kommen, hängt vom Aufbau des Systems der allgemeinen und beruflichen Bildung, von den vorhandenen Lernmöglichkeiten und dem Lernumfeld ab. Der Koordinierung der Politikmaßnahmen zugunsten von Kindern und jungen Menschen sowie in den Bereichen soziale Sicherheit, Jugendbeschäftigung und im Hinblick auf künftige berufliche Perspektiven kommt eine wichtige Funktion bei der Senkung der Schulabbrecherquote zu.

1. Ermittlung der Hauptfaktoren überwachung

Prozesse, die zu vorzeitigen Schulabgängen führen, haben verschiedene, komplexe Ursachen; oft besteht jedoch ein Zusammenhang mit folgenden Faktoren: sozioökonomische Benachteiligung, niedriges Bildungsniveau, Entfremdung von der allgemeinen oder beruflichen Bildung bzw. schlechte Leistungen, Sogwirkung des Arbeitsmarktes und/oder eine Kombination aus sozialen, emotionalen und schulischen Problemen; auf diese Weise entsteht für die Betroffenen die Gefahr eines Schulabbruchs.

Zu berücksichtigen ist, in welchem Bildungszweig sich der jeweilige Lernende befindet. In einigen Mitgliedstaaten schlagen Schüler, die sich mit der allgemeinen Bildung schwer getan haben, oft den Weg der beruflichen Aus- und Weiterbildung ein. Angesichts der Herausforderung, die Zahl der Schulabbrecher zu senken, stehen die berufsbildenden Schulen daher besonders in der Verantwortung. Eine faktengestützte Politik erfordert zudem eine besondere Berücksichtigung der Leistung der einzelnen Bereiche der allgemeinen und beruflichen Bildung.

Um eine faktengestützte und kostenwirksame Politik zur Bekämpfung des Schulabbruchs ausarbeiten zu können, müssen einschlägige Daten erhoben und gepflegt werden. Diese sollten auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene analysiert werden können. Umfassen könnten sie Informationen über Schulabbrecherquoten, Übergänge zwischen den einzelnen Bildungsebenen sowie über Fehlstunden und schulvermeidendes Verhalten.

Eine wichtige Grundlage für bessere Strategien und Programme, die es den Schülern erleichtern sollen, die Schule erfolgreich zu beenden, ist die Prüfung der vorhandenen Politikmaßnahmen zur Senkung der Schulabbrecherquote im Hinblick auf ihre Wirksamkeit und Effizienz.

2. Politikrahmen

Umfassende Strategien basieren auf einem Mix von Politikmaßnahmen, der Koordinierung über verschiedene Politikbereiche hinweg und der Einbindung von Maßnahmen zur Senkung der Schulabbrecherquote in alle relevanten Politikmaßnahmen zugunsten von Kindern und jungen Menschen.

Zu den betroffenen Politikbereiche gehören hauptsächlich Sozialpolitik und soziale Unterstützungsleistungen sowie Beschäftigungs-, Jugend-, Familien- und Integrationspolitik. Die horizontale Koordinierung zwischen den unterschiedlichen Akteuren und die vertikale Koordinierung durch verschiedene Regierungsinstanzen sind gleichermaßen wichtig. Strategien zur Senkung der Schulabbrecherquote sollten Elemente der Prävention, Intervention und Kompensation umfassen. Die Mitgliedstaaten sollten die konkreten Bestandteile ihrer Strategien entsprechend den jeweiligen Umständen und dem spezifischen Umfeld auswählen.

2.1 Präventionspolitik

zielt darauf ab, das Risiko des Schulabbruchs zu verringern, bevor Probleme entstehen. Mit derartigen Maßnahmen wird das Angebot an allgemeiner und beruflicher Bildung optimiert, um bessere Lernergebnisse zu ermöglichen und Schwierigkeiten auf dem Weg zum Bildungserfolg auszuräumen.

Sie sollen frühzeitig eine solide Basis schaffen, die es Kindern ermöglicht, ihr Lernpotenzial zu entwickeln und sich gut in der Schule zu integrieren.

Die Maßnahmen setzen an beim Aufbau des Systems für die allgemeine und berufliche Bildung, bei der Ressourcenausstattung der Schulen sowie der Verfügbarkeit, Durchlässigkeit und Flexibilität der individuellen Lernpfade. Sie berücksichtigen ferner die geschlechtsspezifische Diskrepanz und fördern Kinder aus benachteiligten Gruppen bzw. mit einer anderen Muttersprache.

2.2 Interventionspolitik

zielt darauf ab, Schulabbrüche zu verhindern, indem die Qualität der allgemeinen und beruflichen Bildung auf Ebene der Bildungseinrichtungen verbessert, auf erste Warnsignale reagiert und gefährdeten Schülern oder Schülergruppen gezielte Unterstützung geboten wird. Sie umfasst alle Bildungsstufen, angefangen von der frühkindlichen Bildung und Betreuung bis hin zur Sekundarstufe II.

Auf Ebene der Schule bzw. der Ausbildungseinrichtung sind die Strategien zur Bekämpfung des Schulabbruchs in eine übergeordnete Schulentwicklungspolitik eingebunden. Sie zielen darauf ab, ein positives Lernumfeld zu schaffen, die Qualität der Didaktik zu verbessern und entsprechende Innovationen zu stärken, die Kompetenz der Lehrkräfte im Umgang mit sozialer und kultureller Diversität zu erweitern und Konzepte zur Bekämpfung von Gewalt und Mobbing zu erarbeiten.

Auf der Ebene des Einzelnen zielt eine Interventionspolitik darauf ab, eine Reihe von Unterstützungsmechanismen für die einzelnen gefährdeten Schüler bereitzuhalten, die auf ihre konkreten Bedürfnisse zugeschnitten werden können. Diese Mechanismen sind auf die persönliche Entwicklung ausgerichtet, um die Belastbarkeit von gefährdeten Schülern zu steigern, wie auch auf die Bewältigung konkreter Schwierigkeiten (sozialer, kognitiver oder emotionaler Art).

2.3 Kompensation

beinhaltet Unterstützung für diejenigen, die die Schule abgebrochen haben, und bietet ihnen Möglichkeiten für den Wiedereinstieg in die allgemeine oder berufliche Bildung und den Erwerb der verpassten Qualifikationen.