Empfehlungen der Ausschüsse
Entwurf eines Sechsundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes
(26. BAföGÄndG)

975. Sitzung des Bundesrates am 15. März 2019

A

Der federführende Ausschuss für Kulturfragen und der Ausschuss für Frauen und Jugend empfehlen dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Zum Gesetzentwurf allgemein

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren die Öffnung des BAföG für alle hochschulrechtlich zugelassenen Modelle eines Orientierungsstudiums zu prüfen.

Begründung:

Bundesweit wurden und werden derzeit Modelle zur Studienorientierung an den Hochschulen entwickelt und implementiert mit dem Ziel die Studienerfolgsquote zu erhöhen bzw. die Studienabbruchquote zu senken. Gerade während der ersten Semester kommt es häufig zum Wechsel des Studienfachs oder zum Studienabbruch. Eine mögliche Erklärung hierfür ist, dass viele Studierende vor Beginn ihres Studiums kein genaues Bild von dessen Ablauf und den Anforderungen bzw. von den Berufsbildern, die damit typischerweise verbunden sind, haben. Orientierungsstudiengänge können den Studierenden dabei helfen, diese Frage möglichst früh im Studium zu klären und so das Wechseln oder Abbrechen von Studiengängen zu vermeiden helfen. Orientierungsstudiengänge können daher eine wichtige Unterstützung für den Übergang in ein erfolgreiches Studium sein. Die Einführung dieser Modelle werden zum Teil auch durch Bundes- oder Landesmittel finanziell unterstützt. Die fehlende Flexibilität im BAföG erschwert es den Ländern, neue Studienmodelle zu installieren, ohne dabei gleichzeitig die Gruppe der BAföG-Empfänger von diesen Modellen auszuschließen. Dies gilt insbesondere für Modelle, die dem eigentlichen Studium - etwa als ein- bis zweisemestriges Orientierungsstudium - vorgeschaltet und in sich geschlossen sind und/oder nicht die für Vollzeitstudiengänge erforderliche 30 ECTS/Semester umfassen. Diese scheitern an dem Erfordernis, dass nur Studiengänge förderfähig sind, die berufsqualifizierend abschließen bzw. daran, dass nur Vollzeitstudiengänge förderfähig sind.

Das BAföG sollte Entwicklungen in der Hochschullandschaft nachzeichnen und für alle Modelle der Studienorientierung, die hochschulrechtlich zulässig sind, geöffnet werden.

2. Zur Anpassung von Freibeträgen, Bedarfssätzen und Sozialpauschalen

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren eine automatisierte Anpassung von Freibeträgen, Bedarfssätzen und Sozialpauschalen an die tatsächliche Entwicklung der Einkommen und Preise (Regelanpassung) vorzusehen.

Begründung:

Es muss weiterhin gelten, dass ein Anspruch auf Ausbildungsförderung für eine der Neigung, Eignung und Leistung entsprechende Ausbildung besteht, wenn die für den Lebensunterhalt und die Ausbildung erforderlichen Mittel anderweitig nicht zur Verfügung stehen (§ 1 BAföG). Zur Gewährleistung der Chancengleichheit ist eine kontinuierliche, an der Entwicklung der Einkommen und Preise ausgerichtete und vom Bericht der Bundesregierung nach § 35 BAföG abgekoppelte Anpassung der Bedarfssätze, Freibeträge und Sozialpauschalen dringend geboten.

3. Zu Artikel 1 Nummer 1 (§ 2 BAföG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren die Aufgabe des Ausbildungsstättenprinzips in § 2 BAföG zu prüfen.

Begründung:

Das im BAföG geltende Ausbildungsstättenprinzip wirkt sich insbesondere bei der Schülerförderung negativ aus. In einigen Ländern ist es aufgrund geringer Schülerzahlen aus schulorganisatorischen Gründen teilweise nicht möglich, Schülerinnen und Schüler mit unterschiedlicher Vorbildung in getrennten Klassen zu unterrichten. Werden Schülerinnen und Schüler mit und ohne abgeschlossene Berufsausbildung in einer Klasse gemeinsam unterrichtet, gelten für die Förderung aller Schülerinnen und Schülern dieser Klasse die Voraussetzungen für eine Förderung ohne abgeschlossene Berufsausbildung. Die förderungsrechtlichen Konsequenzen werden am Beispiel des Besuchs der Fachoberschule deutlich:

Der Besuch der einjährigen Fachoberschule ist für Schülerinnen und Schüler mit abgeschlossener Berufsausbildung nach § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 BAföG ohne zusätzliche Anforderungen dem Grunde nach förderungsfähig. Werden sie aus schulorganisatorischen Gründen in der Klassenstufe 12 der zweijährigen Fachoberschule mit Schülerinnen und Schülern ohne abgeschlossene Berufsausbildung unterrichtet, erhalten sie - wie diese - Förderung nur unter der zusätzlichen Voraussetzungen des § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 in Verbindung mit Absatz 1a BAföG. Dies führt zu förderrechtlichen Nachteilen für Schülerinnen und Schüler mit abgeschlossener Berufsausbildung in Mischklassen.

Die Gründe hierfür sind von den betroffenen Schülerinnen und Schülern nicht beeinflussbar und führen zu Unverständnis.

4. Zu Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe c - neu - (§ 2 Absatz 5 Satz 1 BAföG)

In Artikel 1 ist Nummer 1 folgender Buchstabe anzufügen:

"c) In Absatz 5 Satz 1 sind die Wörter "dauert und die Ausbildung die Arbeitskraft des Auszubildenden im Allgemeinen voll in Anspruch nimmt." durch das Wort "dauert." zu ersetzen."

Begründung:

Durch die Streichung erfolgt die Öffnung des BAföG auch für Teilzeitausbildungen. Dies entspricht einer seit vielen Jahren erhobenen und angesichts des Angebots von Teilzeitstudiengängen und schulischen Teilzeitausbildungen berechtigten Forderung. Die Öffnung darf sich nicht auf Teilzeitstudiengänge beschränken, sondern muss Teilzeitausbildungen im schulischen Bereich (zum Beispiel im Rahmen der Erzieherausbildung) einbeziehen. Dies eröffnet gerade Personen mit kleinen Kindern oft erst die Möglichkeit, eine Ausbildung zu beginnen. Die weitere Ausgestaltung führt zu einer Vielzahl von Folgeänderungen.

5. Zu Artikel 1 Nummer 3 (§ 10 Absatz 3 Satz 1 BAföG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren die in § 10 Absatz 3 Satz 1 BAföG geregelte Altersgrenze vor dem Hintergrund der großen Vielfalt der Bildungsbiographien zu überprüfen.

Begründung:

Angesichts der großen Vielfalt der Bildungsbiographien und dem Gesichtspunkt des lebenslangen Lernens sollte geprüft werden, ob die Altersgrenze nach dem BAföG aufgegeben oder angehoben werden sollte. Aufgrund des demographischen Wandels und des erwarteten Fachkräftebedarfs gilt es, alle Potenziale in der Gesellschaft zu heben. Die qualifikationsspezifischen Arbeitslosenquoten zeigen seit langer Zeit, dass insbesondere Menschen ohne Ausbildung besonders stark von der Arbeitslosigkeit betroffen sind. Während die Arbeitslosenquote in Deutschland 2017 insgesamt bei 5,8 Prozent lag, lag diese bei beruflich Qualifizierten bei 3,9 Prozent, bei Universitätsabsolventen bei 2,2, Prozent und bei Fachhochschulabsolventen bei 2,4 Prozent. Demgegenüber lag die Arbeitslosenquote in der Gruppe der Personen ohne berufliche Ausbildung bei 17,9 Prozent. In den neuen Ländern liegt dieser Anteil sogar bei 27 Prozent.

6. Zu Artikel 1 Nummer 4 (§ 11 Absatz 2 BAföG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren in § 11 Absatz 2 BAföG-E eine Regelung aufzunehmen, nach der die Aufwandsentschädigung im Praktischen Jahr gemäß § 3 Absatz 4 Satz 8 der ÄApprO 2002 zukünftig nicht als Einkommen angerechnet wird.

Begründung:

Für Studierende im letzten Jahr der medizinischen Ausbildung unterscheidet sich die finanzielle Belastung zunächst nicht im Vergleich zu Studierenden anderer Studienfächer, insbesondere im Hinblick auf Lebenshaltungskosten wie Miete, Lebensmittel, Kleidung und Bücher. Der wesentliche Unterschied liegt allerdings darin, dass das Praktische Jahr (PJ) im Studienfach Humanmedizin circa 40 Stunden pro Woche in einem Pflichtpraktikum absolviert werden muss und die Studierenden insoweit kaum zeitliche Möglichkeiten eines Hinzuverdienstes haben, es sei denn, dieser kann gemäß § 3 Absatz 1 Satz 4 ÄApprO 2002, die Ausbildung in Teilzeit mit 50 oder 75 Prozent der wöchentlichen Ausbildungszeit absolvieren. Dadurch verlängert sich allerdings die Gesamtdauer des PJ entsprechend. Zwar müssen die Studierenden der Humanmedizin - wie auch Lehramts- oder Rechtsreferendare/-innen - für die anschließende Staatsprüfung lernen, allerdings erhalten sie anders als bei den vorbezeichneten Berufsgruppen - während des PJ kein Gehalt, weil dieses Teil des grundständigen Hochschulstudiums ist.

Eine Umfrage der Bundesvertretung der Medizinstudierenden in Kooperation mit dem Hartmannbund im Jahr 2015 hat gezeigt, dass mehr als die Hälfte der Studierenden neben dem PJ arbeiten müssen, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Viele Studierende befänden sich im letzten Jahr ihrer Ausbildung in einer schwierigen finanziellen Lage. 74 Prozent gaben in dieser Umfrage an, besondere finanzielle Mittel in Anspruch nehmen zu müssen, um während des PJ über die Runden zu kommen - das können die verstärkte Unterstützung durch die Familie oder das Zurückgreifen auf Erspartes sowie ein Studienkredit sein. (Quelle https://www.hartmannbund.de/fileadmin/user_upload /Downloads/Themen/Studierende/PJ-Aufwandsentschaedigung/2016-01-11-Forderung_der_Medizinstudierenden.pdf )

Gemäß § 3 Absatz 4 Satz 7 ÄApprO 2002 darf derzeit die PJ-Aufwandsentschädigung in Form von Sach- und Geldleistungen den maximal zulässigen BAföG-Höchstsatz nicht übersteigen. Diesbezügliche Änderungen - insbesondere eine Entkoppelung der Aufwandsentschädigung vom BAföG-Höchstsatz oder die Einführung einer Mindestaufwandsentschädigung - sind einer Debatte im Zusammenhang mit der Novellierung der Approbationsordnung für Ärzte K

7. Zu Artikel 1 Nummer 6 Buchstabe c - neu - (§ 13 Absatz 3 BAföG)

In Artikel 1 ist Nummer 6 folgender Buchstabe anzufügen:

"c) Absatz 3 wird wie folgt gefasst:

(3) Soweit die monatlichen Kosten der Unterkunft nachweislich den Betrag nach Absatz 2 Nummer 2 übersteigen, erhöht sich der genannte Bedarf auf monatlich vier Fünftel der nach § 12 Absatz 1 des Wohngeldgesetzes in Verbindung mit der Anlage zu § 1 Absatz 3 der Wohngeldverordnung entsprechenden Höchstbeträge der jeweiligen Mietenstufe für ein zu berücksichtigendes Haushaltsmitglied. Maßgebend für den erhöhten Bedarf nach Satz 1 ist die Mietenstufe am Ort der Unterkunft des Auszubildenden im Zeitpunkt der Antragstellung. Satz 1 findet keine Anwendung, wenn bei Auslandsausbildungen bei dem Bedarf ein Zu- oder Abschlag nach Maßgabe des Absatzes 4 vorgenommen wird."

Begründung:

Die in § 13 Absatz 2 Nummer 2 BAföG-E vorgesehene Erhöhung der Wohnkostenpauschale von 250 auf 325 Euro ist aufgrund der Steigerungen der Kosten auf dem allgemeinen Mietwohnungsmarkt nicht ausreichend. Insbesondere an Hochschulstandorten und dort an Universitätsstädten liegen die monatlichen Ausgaben für die Unterkunft regelmäßig über dem Betrag nach § 13 Absatz 2 Nummer 2 BAföG-E. Dies wird durch die 21. Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks bestätigt, der zu entnehmen ist, dass bereits im Sommersemester 2016 die durchschnittlichen monatlichen Ausgaben für Miete einschließlich Nebenkosten 323 Euro betragen haben. Die mit dem Gesetzesentwurf vorgelegte Erhöhung der Wohnkostenpauschale weist somit gerade den Stand der durchschnittlichen Wohnkosten von 2016 aus. Es werden weder die Steigerung der Mietkosten seit 2016 noch die an verschiedenen Hochschulstandorten überdurchschnittlich anfallenden Mietkosten berücksichtigt. Die betroffenen Studierenden haben, anders als die übrigen Anspruchsberechtigten im BAföG, keinen Anspruch auf zusätzliche Leistungen nach dem SGB II.

Mit einer Erhöhung der Wohnkostenpauschale, orientiert an den Mietenstufen des Wohngeldgesetzes, haben Studierende Anspruch auf einen höheren Wohnkostenbedarf angepasst an die Mietpreise ihres Unterkunftsorts. Der Bezug auf die Mietenstufen des Wohngeldgesetzes führt zu einer bedarfsgerechten Erhöhung des Wohnkostenzuschlags. Die Zuordnung zu einer Mietenstufe kann in der Praxis durch die Ämter für Ausbildungsförderung einfach ermittelt werden.

Der Wohnkostenzuschlag beträgt 80 Prozent des Höchstbetrages der Mietenstufe nach Anlage zu § 1 Absatz 3 WoGV. Studierenden, die eine Unterkunft an einem Ort mit Mietenstufe I bewohnen wird danach keine zusätzliche Wohnkostenpauschale gewährt. Der insgesamt im Vergleich zum Wohngeld geringere Betrag ist gerechtfertigt, da Studierende häufiger in anderen Wohnformen leben als Nichtstudierende und durch Wohnheimangebote Zugriff auf vergleichsweise günstigeren Wohnraum haben. Auch wird damit die Konkurrenz zu nichtstudierenden Wohnungssuchenden auf dem allgemeinen Wohnungsmarkt nicht weiter verstärkt.

Durch den prozentualen Bezug auf die Höchstbeträge der Anlage zu § 1 Absatz 3 WoGV wirken sich künftige Anpassungen beim Wohngeld direkt auf das BAföG aus. Damit wird sichergestellt, dass Studierende, die nicht bei ihren Eltern wohnen, immer einen Anspruch auf einen bedarfsgerechten Wohnkostenzuschlag haben, ohne dass es einer Änderung des BAföG bedarf. Die aufgenommene Stichtagsregelung für die Ermittlung der zusätzlichen Wohnkostenpauschale stellt sicher, dass bei einer Anpassung der Höchstbeträge in der Wohngeldverordnung nicht alle laufenden Bewilligungen überprüft werden müssen."

8. Zu Artikel 1 Nummer 9 Buchstabe b Doppelbuchstabe bb - neu - § 15 Absatz 3 Nummer 5 BAföG)

In Artikel 1 Nummer 9 ist Buchstabe b wie folgt zu fassen:

'b) Absatz 3 wird wie folgt geändert:

Begründung:

§ 15 Absatz 3 BAföG regelt die Gründe für eine Ausbildungsförderung über die Förderungshöchstdauer hinaus für eine angemessene Zeit.

§ 15 Absatz 3 Nummer 5 BAföG erfasst bisher die Verzögerung der Ausbildung infolge einer Behinderung, einer Schwangerschaft oder der Pflege und Erziehung eines Kindes bis zu zehn Jahren. Künftig sollen die Pflege und Erziehung eines Kindes bis zu vierzehn Jahren sowie die Pflege eines nahen Angehörigen in die Bestimmung einbezogen werden.

9. Zum Gesetzentwurf allgemein

10. Hilfsempfehlung zu Ziffer 4:

Als ersten Schritt fordert der Bundesrat die Bundesregierung auf, Instrue mente zur Förderung von Teilzeitausbildungen bzw. - studiengängen bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen (zum Beispiel Kindererziehung) zu prüfen.

11. Hilfsempfehlung zu Ziffer 8:

Die Pflege naher Angehöriger sollte aus Sicht des Bundesrates als Verläne gerungstatbestand in den § 15 Absatz 3 BAföG aufgenommen werden.

12. Hilfsempfehlung zu Ziffer 1:

c) Der Bundesrat spricht sich weiter dafür aus, im BAföG die Förderung eines Orientierungs-, Start- oder Karenzsemesters (das heißt Förderung der Regelstudienzeit plus ein Semester) aufzunehmen. Damit kann die Studieneingangsphase erleichtert und der Studienerfolg nachhaltig gesichert werden. Durch einen Anspruch auf eine längere Förderungsdauer wird zugleich der Gefördertenkreis erweitert und zeitgleich die Verwaltungspraxis vereinfacht, da Prüfungen zur Förderung über die Regelstudienzeit hinaus wegfallen können.

13. Zum Gesetzentwurf allgemein

Der Bundesrat fordert zur Umsetzung des Beschlusses des Bundesrats auf (vergleiche BR-Drucksache 266/16(B) HTML PDF , BR-Drucksache 123/18(B) HTML PDF ), eine gesetzliche Regelung auf den Weg zu bringen, die den Lebensunterhalt für Personen mit Aufenthaltsgestattung oder Duldung bei Aufnahme einer dem Grunde nach förderfähigen Ausbildung oder eines Studiums sichert, wenn sie nach einem 15-monatigen Voraufenthalt Analogleistungen nach § 2 des AsylbLG beziehen.

14. Zur Förderungshöchstdauer in § 15a BAföG

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren die in § 15a BAföG geregelte Förderungshöchstdauer vor dem Hintergrund der tatsächlichen Studienzeiten zu überprüfen.

Begründung:

Die Förderungshöchstdauer sollte sich an der tatsächlichen durchschnittlichen Studienzeit orientieren. Das Deutsche Studentenwerk hat auf seiner 78. ordentlichen Mitgliederversammlung den Beschluss bekräftigt, dass bei der Bemessung der Förderungsdauer die Regelstudienzeit plus zwei Semester genutzt werden sollte.

15. Zu Artikel 1 Nummer 22a - neu - (§ 45 Absatz 3 Satz 1a - neu - BAföG)

In Artikel 1 ist nach Nummer 22 folgende Nummer einzufügen:

'22a. In § 45 Absatz 3 wird nach Satz 1 folgender Satz eingefügt:

"Wird nach einer Exmatrikulation keine andere förderungsfähige Ausbildung aufgenommen oder kein Antrag auf Förderung einer anderen Ausbildung gestellt oder wird die Förderung einer anderen Ausbildung vom neu zuständigen Amt wegen fehlender Voraussetzungen für die Förderung dem Grunde nach abgelehnt, so verbleibt die Zuständigkeit bei dem nach Satz 1 bestimmten Amt, das für Entscheidungen über den abgelaufenen Förderungszeitraum zuständig war." '

Begründung:

Aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität sollte das vormals zuständige Amt den Förderfall weiter betreuen, wenn keine neue förderungsfähige Ausbildung aufgenommen wird oder eine neue förderungsfähige Ausbildung aufgenommen wird, jedoch keine Förderung beantragt wird oder wenn vom neu zuständigen Amt keine Förderleistungen der Höhe nach (zum Beispiel Ablehnung des Fachrichtungswechsels) erbracht werden. Diese Vorgehensweise sieht bereits Teilziffer 45a.1.8 BAföGVwV 1991 vor und sie entspricht der derzeitigen Verwaltungspraxis, die zur Klarstellung im Gesetzestext verankert werden soll. Dies ist erforderlich, da teilweise Gerichte entscheiden, dass die Geltendmachung von Rückforderungen durch das vormals zuständige Amt nicht möglich ist, da diesem die Aktivlegitimation fehle, denn auf Grund von § 45a Absatz 3 BAföG gehen die Ansprüche kraft Gesetz auf ein anderes Land über, sobald ein Amt zuständig ist, das in einem anderen Land liegt.

Des Weiteren wird mit dieser Regelung klargestellt, dass auch nach einer Exmatrikulation die Zuständigkeit bei dem letztmalig mit der Auszahlung von Förderbeträgen befassten Amt verbleibt. Bei Förderung von Hochschulausbildungen ist die Zuständigkeit nach derzeitiger Rechtslage untrennbar mit der Immatrikulation verbunden. Fehlt diese, so richtet sich die Zuständigkeit nach § 45 Absatz 1 BAföG, das heißt die Zuständigkeit geht auf ein kommunales Amt über, das keinerlei Erfahrung mit der Förderung von Hochschulausbildungen hat und dem auch die Akte für schnelle Auskünfte nicht vorliegt.

Die ausnahmslose Normierung des Ausbildungsortsprinzips für Auszubildende an Hochschulen wird bewusst aufgegeben, da es sich bei Förderangelegenheiten von exmatrikulierten Studierenden nur um die Rückabwicklung vorangegangener Förderungszeiträume handeln kann, die einen Zugang zu einem ausbildungsstättennahen Förderungsamt nicht zwingend erfordern, der im Übrigen Studierenden im Ausland auch nicht zur Verfügung steht.

16. Zu Artikel 1 Nummer 22a - neu - (§ 45a Absatz 3 BAföG)

In Artikel 1 ist nach Nummer 22 folgende Nummer einzufügen:

"22a. § 45a Absatz 3 wird aufgehoben."

Begründung:

Vor dem 1. Januar 2015 beteiligten sich die Länder zu 35 Prozent an den BAföG-Ausgaben. Durch diese Vorschrift wurde geregelt, dass ein neu zuständiges Amt die Forderungen des vormals zuständigen Amtes, selbst wenn es in einem anderen Land lag, geltend machen kann und somit die Rückflüsse anteilig dem neu zuständigen Land zufließen. Es bedarf dieser Regelung nicht mehr, da der Bund seit 1. Januar 2015 die BAföG-Mittel zu 100 Prozent bereitstellt und die Länder verpflichtet sind, dem Bund die Rückeinnahmen zu 100 Prozent zurück zu überweisen.

Die Streichung des Absatzes ermöglicht es darüber hinaus dem vormals zuständigen Amt für Ausbildungsförderung, auch bei einem länderübergreifenden Zuständigkeitswechsel, die Forderung geltend zu machen. Die bereits in Teilziffer 45a.1.8 BAföGVwV 1991 vorgesehene Regelung, die der derzeitigen Verwaltungspraxis entspricht, soll insoweit im Gesetz normiert werden.

B

17. Der Finanzausschuss empfiehlt dem Bundesrat, gegen den Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes keine Einwendungen zu erheben.