Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Grünbuch der Kommission: Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt KOM (2011) 128 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Brüssel, den 24.3.2011
KOM (2011) 128 endgültig

Grünbuch
Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt

SEK(2011) 321 endgültig

Mit diesem Grünbuch soll eine umfassende öffentliche Konsultation zu den Herausforderungen für die Politik und etwaigen binnenmarktrelevanten Fragen eingeleitet werden, die sich infolge der raschen Ausbreitung des legalen wie auch des unerlaubten Angebots an Online-Gewinnspielen für in der EU ansässige Bürger stellen.

Für die Regulierung von Gewinnspielen auf nationaler Ebene gibt es derzeit zwei grundlegende Modelle, nämlich eines, bei dem zugelassene Anbieter ihre Dienste innerhalb eines streng regulierten Rahmens anbieten, und ein anderes mit einem streng kontrollierten Monopol (des Staates oder eines anderen Veranstalters). Da es in der Vergangenheit nur relativ beschränkte Möglichkeiten für das grenzüberschreitende Anbieten von Gewinnspieldiensten gab, konnten diese beiden Modelle innerhalb des Binnenmarkts nebeneinander existieren.

Der Markt für Online-Gewinnspiele ist mit Jahreseinnahmen, die 2008 über 6,16 Mrd. EUR lagen1, das am schnellsten wachsende Segment des gesamten Gewinnspielemarkts. Deshalb haben Monopole häufig die Erlaubnis erhalten, Online-Angebote zu entwickeln, und sind einige Mitgliedstaaten2 mit Monopolregelungen schrittweise dazu übergegangen, ihren Online-Gewinnspiele- und -Wettmarkt zu öffnen. Sportwetten unterliegen in einigen nationalen Regulierungssystemen im Vergleich zu anderen Arten von Gewinnspielen relativ lockeren Bestimmungen. Mit der Ausbreitung des Internets und dem wachsenden Angebot an Online-Gewinnspieldiensten bereitet die Koexistenz unterschiedlicher nationaler Regulierungsmodelle insgesamt gesehen zunehmend Schwierigkeiten.

Die Herausforderungen, die aus der Koexistenz verschiedener Regulierungsmodelle erwachsen, zeigt sich in der Anzahl von Vorabentscheidungen auf diesem Gebiet und im Entstehen signifikanter so genannter Graumärkte3 und illegaler Online-Märkte in allen Mitgliedstaaten. Die Durchsetzung nationaler Bestimmungen gestaltet sich in der Regel eher problematisch, so dass zu prüfen ist, ob gegebenenfalls eine stärkere Verwaltungszusammenarbeit zwischen den zuständigen nationalen Behörden oder andere

Arten von Maßnahmen erforderlich sind. Zudem haben von den 14 823 aktiven Gewinnspiel-Sites in Europa über 85 % keine Zulassung4.

Da die Zunahme des legalen und illegalen Angebots an Online-Gewinnspieldiensten offensichtliche grenzüberschreitende Auswirkungen hat und zudem Überschneidungen mit zahlreichen Aspekten bestehen, die bereits durch EU-Bestimmungen geregelt sind, möchte sich die Kommission mit verschiedenen Fragen, die sich angesichts der Expansion von Online-Gewinnspielen stellen, eingehender befassen und Möglichkeiten für politische Maßnahmen sondieren. Sie will sich ein vollständiges Bild der aktuellen Situation verschaffen, den Austausch bester Praktiken zwischen den Mitgliedstaaten vereinfachen, herausfinden, ob die unterschiedlichen nationalen Regulierungsmodelle für Gewinnspiele nebeneinander fortbestehen können, und prüfen, ob in diesem Zusammenhang spezifische Maßnahmen der EU erforderlich sind. Diese Konsultation ist auch Reaktion auf eine Reihe von Schlussfolgerungen des Vorsitzes (2008-2010) und die Entschließung des Europäischen Parlaments über die Integrität von Online-Glücksspielen (2009).

Die Kommission geht ohne vorgefasste Meinung in diese Konsultation und greift Schlussfolgerungen über Notwendigkeit, Art und Durchführungsebene etwaiger künftiger Maßnahmen in keinerlei Weise vor. Sie will in erster Linie Tatsachen erheben, eine Gesamtbewertung der Situation vornehmen und die Ansichten der interessierten Beteiligten zu einem Phänomen mit vielfältigen Dimensionen einholen.

Kommentare können zu allen oder auch nur zu bestimmten Aspekten abgegeben werden. Am Ende jedes Abschnitts werden jeweils konkrete Fragen formuliert.

Aufgrund des bereits gut entwickelten grenzüberschreitenden Angebots der einschlägigen Dienste liegt der Schwerpunkt der hier gestellten Fragen auf Online-Gewinnspielen und dem freien Dienstleistungsverkehr (Artikel 56 AEUV). Der Grundsatz der Niederlassungsfreiheit (Artikel 49 AEUV) steht damit zwar weniger stark im Blickfeld, doch schließt dies nicht aus, dass bestimmte Fragen der Niederlassungsfreiheit direkte Relevanz für Gewinnspieldienste haben können, die in materieller (nicht virtueller) Form angeboten werden. Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass es angesichts der fehlenden Harmonisierung in diesem Bereich und im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip Sache der Mitgliedstaaten ist, gemäß ihrer eigenen Werteskala zu beurteilen, was erforderlich ist, um den Schutz der auf dem Spiel stehenden Interessen sicherzustellen.

Ein begleitendes Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen ist auf der Website der Kommission einsehbar: http://ec.europa.eu/internal market/services/gambling de.htm .

Dieses Arbeitspapier bietet interessierten Parteien ergänzende Informationen zu den beteiligten Akteuren und deren Interessen, dem Umfang des Online-Gewinnspielemarkts, dem Sekundärrecht, der Rechtsprechung und der Notifizierung nationaler Rechtsvorschriften gemäß der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften.

Die Mitgliedstaaten, das Europäisches Parlament, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie alle anderen interessierten Stellen werden gebeten, ihren Standpunkt zu den in diesem Grünbuch dargelegten Vorschlägen mitzuteilen. Beiträge sollten an eine der nachstehenden Adressen gerichtet werden und die Kommission bis spätestens 31. Juli 2011 erreichen: marktgambling@ec.europa.eu

Europäische Kommission
GD Binnenmarkt und Dienstleistungen [J-59 008/061]
Rue de la Loi 200
B-1049 Brüssel

Die Beiträge werden im Internet veröffentlicht. Bitte lesen Sie die diesem Grünbuch5 beigefügte Datenschutzerklärung, die Informationen zur Verarbeitung personenbezogener Daten und zur Behandlung der Beiträge enthält. Organisationen, die sich im Rahmen öffentlicher Konsultationen äußern wollen, sind aufgefordert, die Kommission und die breite Öffentlichkeit darüber zu informieren, in wessen Namen sie sprechen und wofür sie eintreten. Stellt eine Organisation diese Informationen nicht zur Verfügung, ist es erklärte Politik der Kommission, entsprechende Stellungnahmen grundsätzlich als Einzelbeiträge aufzuführen (Mindeststandards für die Konsultation, siehe KOM (2002) 704; Mitteilung der Kommission - Folgemaßnahmen zu dem Grünbuch "Europäische Transparenzinitiative", KOM (2007) 127 vom 21.3.2007). Die Kommission plant auch eine Befragung der nationalen Behörden sowie die Ausrichtung von Sitzungen mit den Beteiligten und von Expertenworkshops. Je nach den Schlussfolgerungen, die aus dieser Konsultation gezogen werden können, wird die Kommission prüfen, welche Schritte als Folgemaßnahmen zu diesem Grünbuch eingeleitet werden sollten.

1. die Regulierung von ONLINE-GEWINNSPIELEN in der EU: JÜNGSTE Entwicklungen Aktuelle Herausforderungen AUS Sicht des Binnenmarkts

1.1. Zweck dieser Konsultation

Mit diesem Grünbuch wird eine öffentliche Konsultation zur Regulierung von Online-Gewinnspieldiensten im Binnenmarkt eingeleitet. Ziel ist es, die Ansichten aller Beteiligten einzuholen und zu einem besseren Verständnis der konkreten Probleme zu gelangen, die sich aus dem wachsenden legalen, aber auch dem "unerlaubten" Angebot an Online-Gewinnspielen für in der EU ansässige Verbraucher ergeben. Mit der Konsultation sollen Informationen über Vorhandensein und Ausmaß der Risiken gewonnen werden, die aus diesen Tätigkeiten für die Gesellschaft und die öffentliche Ordnung erwachsen können. Ferner erwartet die Kommission Beiträge zu den regulatorischen und technischen Möglichkeiten, mit denen die Mitgliedstaaten den Verbraucherschutz, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz anderer öffentlicher Interessen gewährleisten bzw. gewährleisten könnten, und fragt, mit Blick auf die etwaige Notwendigkeit einer angemessenen, systematischen und kohärenten Politik für Online-Gewinnspiele wie wirksam solche Maßnahmen sind. Schließlich sollte die Konsultation es ermöglichen, sich ein Urteil darüber zu bilden, ob die derzeit auf EU-Ebene anwendbaren Bestimmungen für Online-Gewinnspiele geeignet sind, die Koexistenz der nationalen Systeme sicherzustellen, und ob eine stärkere Zusammenarbeit auf EU-Ebene den Mitgliedstaaten dabei helfen würde, die Ziele ihrer Glücksspielpolitik effizienter zu verwirklichen.

Online-Gewinnspieldienste werden in der EU in großem Umfang angeboten und genutzt; die wirtschaftliche Bedeutung des Sektors steigt ständig. Online-Angebote sind das am schnellsten wachsende Segment des Gewinnspielemarkts. Im Jahr 2008 wurden hier 7,5% der Jahreseinnahmen des gesamten Sektors erzielt; bis 2013 wird eine Verdopplung des Umfangs erwartet. Gleichzeitig sind bei der Regulierung von Gewinnspielen deutliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten festzustellen. In einigen Ländern ist das Anbieten bestimmter Glückspiele beschränkt oder verboten, in anderen sind die Märkte dagegen offener. Viele Mitgliedstaaten haben angesichts des Wachstums bei den Online-Gewinnspielen ihre einschlägigen Bestimmungen unlängst überarbeitet oder sind dabei, dies zu tun.

Mit dem Einzug des Internets und der raschen Zunahme der Online-Spielmöglichkeiten hat sich in Verbindung mit den stark voneinander abweichenden nationalen Regelungen nicht nur das legale Angebot an Gewinnspieldiensten in einigen Mitgliedstaaten stark erweitert, sondern ist auch ein unerlaubter grenzüberschreitender Markt signifikanten Umfangs entstanden. Dieser besteht aus einem Schwarzmarkt (mit geheimen, nicht zugelassenen Wetten und Gewinnspielen, auch aus Drittländern) und einem so genannten "Graumarkt" (in einem oder mehreren Mitgliedstaaten ordnungsgemäß zugelassene Veranstalter bewerben und/oder bieten Gewinnspieldienste Bürgern in anderen Mitgliedstaaten an, ohne dort eine entsprechende Erlaubnis erhalten zu haben). Dieser unerlaubte grenzüberschreitende Markt bleibt den Verbrauchern potenziell zugänglich, sei es, weil er de facto toleriert wird oder weil keine wirksame Durchsetzung der bestehenden Vorschriften gegeben ist, und ergänzt somit das nationale Angebot, das dem Verbraucher je nach Rechtslage in seinem Mitgliedstaat auf legale Weise offen steht.

In der Arbeitsgruppe "Niederlassungsrecht/Dienstleistungen" des Rates erörtern die Mitgliedstaaten seit Juli 2008 Aspekte des Gewinnspielsektors, die von gemeinsamem

Interesse sind. Der Ratsvorsitz hat die Europäische Kommission bei mehreren Gelegenheiten um aktive Teilnahme und detaillierte Schlussfolgerungen ersucht. Der französische Vorsitz schlug 20086 vor, dass die Kommission zu gegebener Zeit die Möglichkeit der Unterbreitung von Vorschlägen für die künftige Marschrichtung prüfen solle. Der schwedische Vorsitz wünschte, dass die Europäische Kommission sich dem Thema der Verantwortung bei Gewinnspielen widme7, und der spanische Vorsitz forderte sie auf, Beteiligte und Mitgliedstaaten in einer Konsultation um Stellungnahme zu EU-Maßnahmen auf diesem Gebiet zu befragen8. In jüngerer Vergangenheit haben sich unter dem Vorsitz Belgiens alle Mitgliedstaaten auf Schlussfolgerungen des Rates geeinigt, in denen die Europäische Kommission ersucht wurde, eine umfassende Konsultation zu Online-Gewinnspielen im Binnenmarkt durchzuführen, um fragen/ Themen, die sich in diesem Zusammenhang stellen, eingehend zu untersuchen. In diesen Schlussfolgerungen vom 10. Dezember 20109 wurde auch auf die Zusammenarbeit zwischen den Regulierungsbehörden eingegangen und auf den potenziellen Nutzen des Binnenmarkt-Informationssystems hingewiesen, das die Verwaltungszusammenarbeit vereinfachen könnte.

Mit diesem Grünbuch reagiert die Kommission auch auf die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. März 2009, in der sie aufgefordert wurde, in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Regierungen die wirtschaftlichen und sozioökonomischen Auswirkungen des Angebots grenzüberschreitender Gewinnspieldienste gründlich zu untersuchen10.

Wie der Gerichtshof der Europäischen Union bestätigte, fallen Gewinnspieldienste laut EU-Recht unter Artikel 56 AEUV und unterliegen somit den Bestimmungen für die Erbringung von Dienstleistungen. Diesen zufolge dürfen in einem Mitgliedstaat zugelassene Anbieter ihre Dienste Verbrauchern in anderen Mitgliedstaaten grundsätzlich anbieten, es sei denn, dort wurden Beschränkungen auferlegt, die aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie dem Verbraucherschutz oder der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sind. Die Politik der Mitgliedstaaten für Online-Gewinnspiele muss angemessen sein und systematisch und kohärent angewandt werden. Ferner müssen jegliche Beschränkungen auch mit dem Sekundärrecht der EU vereinbar sein: Gewinnspieldienste sind zwar nicht durch sektorspezifische Rechtsvorschriften auf EU-Ebene geregelt und sind von horizontalen Rechtsakten wie der Dienstleistungsrichtlinie (2006/123/EG) oder der E-Commerce-Richtlinie (2000/31/EG) ausgenommen, unterliegen aber einer Reihe von anderen Vorschriften des Sekundärrechts11.

Ausgehend von den jüngsten Trends dürften die Mitgliedstaaten auch in Zukunft erheblich voneinander abweichende Beschränkungen für Online-Gewinnspiele auferlegen, so dass ein Dienst, der in einem Mitgliedstaat als legales Angebot gilt, auf dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats (der hierfür keine implizite oder explizite Erlaubnis erteilt hat) weiterhin als "illegal" betrachtet wird. Somit bleiben je nach Rechtslage wirksame Durchsetzungsmaßnahmen der Schlüssel zum Erfolg der Glücksspielpolitik der Mitgliedstaaten.

Die Kommission möchte über diese Konsultation und mit aktiver Beteiligung der Mitgliedstaaten, des Rates und des Europäischen Parlaments dazu beitragen, dass in den Mitgliedstaaten ein Rechtsrahmen für Online-Gewinnspiele geschaffen wird, der für alle Beteiligten mehr Rechtssicherheit bietet. In der Konsultation werden alle relevanten Ziele des öffentlichen Interesses angesprochen und beschrieben, wie diese optimal mit den Grundsätzen des Binnenmarkts in Einklang gebracht werden können. Abschließend wird die Kommission die eingegangenen Antworten prüfen und in einem Bericht darlegen, welche Folgemaßnahmen sich anbieten.

1.2. Online-Glücksspiele in der EU: aktuelle Lage

Der Sektor der Online-Gewinnspiele in der EU

2008 erzielte die Gewinnspielindustrie, gemessen an den Brutto-Gewinnspieleinnahmen (BGE) (d.h. Einsätze abzüglich Preise, aber einschließlich Prämien), Jahreseinnahmen von rund 75,9 Mrd. EUR (EU 2712). Dies verdeutlicht das wirtschaftliche Gewicht dieses Sektors. Auf Online-Gewinnspieldienste entfielen mit Jahreseinnahmen von über 6,16 Mrd. EUR 7,5% des gesamten Gewinnspielemarkts. Der Online-Markt ist das Segment mit dem stärksten Wachstum und wird nach Schätzungen des Jahres 2008 seinen Umfang in den nächsten fünf Jahren verdoppeln13.

Die Vertriebskanäle für Online-Gewinnspiele können in drei Hauptkategorien aufgeteilt werden: Internet, Mobilanwendungen und IPTV.

20032008 2012 Projizierter Anstieg
Internet4,8 Mrd. €5,9 Mrd. €7,32 Mrd. €152,5 %
Mobiltelefon/sonstige0,78 Mrd. €k.A.3,51 Mrd. €450,0 %
IPTV140,32 Mrd. €k.A.1,33 Mrd. €415,6 %

Abbildung 1: Projizierter Anstieg in den drei Hauptkategorien der Tele-Gewinnspiele15

Wie stark diese Online-Dienste in den einzelnen Mitgliedstaaten der Union nachgefragt werden, hängt von verschiedenen Faktoren ab. Es überrascht in diesem Zusammenhang nicht, dass im Vereinigten Königreich der Markt derzeit am größten ist, denn dort ist auch das Volumen des E-Commerce-Markts doppelt so hoch wie im EU-Durchschnitt16. Interessant ist dagegen die Feststellung, dass der Markt in Mitgliedstaaten, die eher restriktiv regulieren, (d.h. Frankreich, Deutschland, Italien und Schweden) im Jahr 2008 mit den größten Umfang erreichte.

Abbildung 2: Die fünf größten nationalen Online-Gewinnspielmärkte in der EU im Jahr 2008 (nach BGE in MRD. €)17

Das Internet ist derzeit das wichtigste Medium, aber auch vom Ausbau neuer Mobilanwendungen erwartet man sich sehr hohe Wachstumsquoten. Das Angebot an Online-Gewinnspieldiensten kann in fünf Hauptkategorien aufgeschlüsselt werden (siehe Abbildung 3).

Abbildung 3: BGE-Aufschlüsselung nach Art der Online-Gewinnspiele (EU-27) im Jahr 2008 18

Zahlreiche unterschiedliche Akteure sind an der Bereitstellung und Bewerbung von Online-Gewinnspieldiensten beteiligt bzw. davon betroffen. Dazu zählen Bürger, Anbieter, Medien, Vermittler, Veranstalter von Sportereignissen, Clubs und Verbände, gemeinnützige Organisationen und andere Nutznießer19.

Für Bürger interessant: der Gewinnspielemarkt (Online- und Offline-Spiele) ist einer der 50 Märkte, die in der jährlichen Erhebung zu den Verbrauchermärkten erfasst sind. Der Markt liegt in der Bewertung auf Platz 29 von 50 erfassten Märkten. Beim Bewertungsfaktor "Vergleichbarkeit" schneidet er relativ gut ab, beim Faktor "Vertrauen" liegt das Ergebnis im Durchschnitt und beim Faktor "Probleme" deutlich darunter. Insgesamt fällt die Einschätzung, ob das Produkt den Erwartungen des Verbrauchers entspricht, eher negativ aus, was angesichts der Merkmale des betreffenden Produkts aber nicht unbedingt überraschen dürfte20.

Fragen:

Da der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) mittlerweile eine Reihe von Leitprinzipien erarbeitet hat, ist ein signifikanter Anteil der Mitgliedstaaten, gegen die Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet worden waren, dazu übergegangen, ihre Glücksspielvorschriften auf nationaler Ebene zu reformieren, und wurden der Kommission über 150 Entwürfe für Rechts- und Verwaltungsvorschriften notifiziert23.

Eine von der Kommission in Auftrag gegebene Studie aus dem Jahr 0624, in der die Gesetze zur Regulierung des Markts für Online- und Offline-Gewinnspiele25 sowie deren Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts für diese und damit verbundene Dienste untersucht wurden, zeichnete das Bild eines stark fragmentierten Binnenmarkts, auf dem die Mitgliedstaaten das grenzüberschreitende Angebot von Gewinnspieldiensten häufig Beschränkungen unterwarfen. Die Auslegung nationaler Bestimmungen war nicht immer eindeutig, und die Studie listete beinahe 600 Rechtssachen vor nationalen Gerichten auf, was das hohe Maß an Rechtsunsicherheit auf dem EU-Markt für solche Dienste belegt26.

Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

Laut Artikel 56 AEUV sind Beschränkungen der Freiheit, Dienstleistungen für Leistungsempfänger in anderen Mitgliedstaaten bereitzustellen, verboten. In der Rechtssache Schindler27 bestätigte der Gerichtshof erstmalig, dass die Bereitstellung und Nutzung grenzüberschreitender Gewinnspielangebote eine wirtschaftliche Tätigkeit ist, die unter den Vertrag fällt. In der Rechtssache Gambelli28 befand der Gerichtshof ferner, dass die einschlägigen Bestimmungen auch für auf elektronischem Wege angebotene Dienstleistungen gelten und dass nationale Rechtsvorschriften, die in einem Mitgliedstaat niedergelassene Veranstalter daran hindern, Online-Gewinnspieldienste Verbrauchern in anderen Mitgliedstaaten anzubieten, oder die die Freiheit, die Dienste eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Anbieters zu empfangen oder als Leistungsempfänger zu nutzen, einschränken, als Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehr zu betrachten sind. Beschränkungen sind nur als außergewöhnliche Maßnahmen in den in Artikel 51 und 52 AEUV explizit genannten Fällen zugelassen oder wenn sie im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind. Der Gerichtshof hat verschiedene zwingende Gründe des Allgemeininteresses anerkannt, darunter den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen zu überhöhten Spielausgaben sowie generell die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung. Die Höhe des Steueraufkommens kann dagegen nicht als einer der in Artikel 52 AEUV aufgelisteten Gründen angeführt werden und gilt nicht als zwingender Grund des Allgemeininteresses. Die anerkannten gesellschaftsrelevanten

Faktoren können als Begründung dafür herangezogen werden, dass nationale Behörden über einen ausreichenden Ermessensspielraum verfügen müssen, um entscheiden zu können, welche Anforderungen aus Gründen des Verbraucherschutzes und der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung hinsichtlich der Art der erbrachten Dienstleistung erfüllt sein müssen29. In der Rechtsprechung wird zudem gefordert, dass eine solche Bereitstellung von Diensten und grenzüberschreitende Beschränkungen, die sich aus Regulierungsbestimmungen ergeben können, zu einer echten Verringerung der Spielmöglichkeiten führen und kohärent und systematisch auf alle in dem betreffenden Gebiet angebotenen Dienste angewandt werden müssen30. Soweit die Behörden eines Mitgliedstaats die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, können die Behörden dieses Staates Beschränkungen nicht dadurch rechtfertigen, dass die Verringerung der Spielmöglichkeiten zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich sei.31 Beschränkungen müssen diskriminierungsfrei und angemessen sein, d.h. sie müssen geeignet sein, das verfolgte Ziel zu erreichen, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Das Verfahren für die Erteilung der Zulassung muss den Grundsätzen der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung sowie dem daraus folgenden Transparenzgebot Rechnung tragen32.

Von besonderem Interesse für diese Konsultation ist die vom Gerichtshof vertretene Auffassung, dass über das Internet angebotene Gewinnspieldienste mehrere spezifische Merkmale aufweisen, aufgrund deren die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Beschränkung oder anderweitigen Regulierung der Bereitstellung solcher Dienste erlassen dürfen, um Spielsucht zu bekämpfen und die Verbraucher vor den Gefahren betrügerischer und krimineller Machenschaften zu schützen. Diese besonderen Merkmale sind:

Der Gerichtshof entwickelte seine Rechtsprechung in erster Linie auf der Grundlage von Vorabentscheidungsersuchen nationaler Gerichte. Gleichzeitig hat die Kommission jedoch eine Reihe von Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten eingeleitet, um auf der Grundlage der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu prüfen, ob die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen angemessen sind. Nach Reformen in den Mitgliedstaaten hat die Kommission einige dieser Verfahren bereits eingestellt36.

Ferner hat die Europäische Kommission nach den EU-Beihilfevorschriften (Artikel 107 und 108 AEUV) ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet, um festzustellen, ob die niedrigeren Steuersätze für Online-Spielkasinos in Dänemark mit den Vertragsbestimmungen vereinbar sind37.

EU-Vorschriften des Sekundärrechts mit Relevanz für Online-Glücksspiele

Im Sekundärrecht der EU sind Gewinnspieldienste zwar nicht durch sektorspezifische Vorschriften geregelt, unterliegen aber bestimmten EU-Rechtsakten38. Interessant sind in diesem Zusammenhang 39 die Richtlinie über Audiovisuelle Mediendienste40, die Richtlinie über unlautere Geschäfts4praktiken41, die Fernabsatzrichtlinie42, die Geldwäsche-Richtlinie 43, die Datenschutzrichtlinie 4, die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation und45 die Richtlinie über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem46. In anderen Fällen wurden Gewinnspieldienste ausdrücklich vom Anwendungsbereich des EU-Rechts ausgenommen. Dies ist bei der E-Commerce-Richtlinie47 und der Dienstleistungsrichtlinie48 der Fall.

Fragen:

2. SCHLÜSSELFRAGEN DIESER Konsultation

In den nachfolgenden Abschnitt en dieses Grünbuchs wird auf die Schlüsselfragen einer wirksamen und fairen Regulierung von Online-Gewinnspieldiensten eingegangen. Die Liste dieser Fragen ist nicht erschöpfend und kann inhaltlich in vier Hauptkategorien eingeteilt werden: konzeptionelle/organisatorische Fragen, gesellschaftliche Themen, öffentliche Ordnung und wirtschaftliche/gemeinnützige Zwecke.

Die nachstehenden Erwägungen und Fragen bezüglich der Organisation oder Regulierung des Online-Gewinnspielesektors berühren nicht den Ermessensspielraum, über den die Mitgliedstaaten bei ihrer Regulierungspolitik in diesem Bereich - auch im Hinblick auf die Verwendung der aus Gewinnspielen erzielten Einnahmen - verfügen. Überlegungen zu Fragen wie der Erteilung der Zulassung gehen nicht von der Unterstellung aus, dass die Mitgliedstaaten de jure dazu verpflichtet seien, Online-Gewinnspiele zu erlauben oder ihre Märkte für private Anbieter zu öffnen. Die Mitgliedstaaten entscheiden innerhalb der durch die Rechtsprechung des EuGH vorgegebenen Grenzen selbst, welche Politik sie für diesen Sektor anwenden wollen.

2.1. Definition und Organisation von Online-Gewinnspielen

Definitionen

Unter dem Begriff "Online-Gewinnspiele" werden zahlreiche unterschiedliche Gewinnspieldienste zusammengefasst. Er umfasst die Online-Bereitstellung von Sportwettdiensten (einschließlich Pferdewetten), Kasinogewinnspielen, Differenzwetten ("Spread Betting"), Spielen in Medien, Gewinnspielen zur Verkaufsförderung, Gewinnspielen von oder zugunsten anerkannter karitativer oder gemeinnütziger Einrichtungen sowie von Lotteriespielen.

Das Internet (und andere interaktive technologische Plattformen wie der mobile Handel ("MCommerce")49 oder IPTV) werden für verschiedene Zwecke genutzt:

Es gibt im Sekundärrecht der EU bereits eine allgemeine Definition des Begriffs "Gewinnspiele", die verwendet wurde, um solche Dienste vom Anwendungsbereich der E-Commerce-Richtlinie auszuschließen: "Gewinnspiele mit einem einen Geldwert darstellenden Einsatz bei Glücksspielen, einschließlich Lotterien und Wetten."

In späteren Texten wie der Dienstleistungsrichtlinie und unlängst in der Richtlinie über Audiovisuelle Mediendienste wurde eine leicht abweichende Definition vorgenommen: "Glücksspiele mit einem einen Geldwert darstellenden Einsatz, einschließlich Lotterien, Wetten und andere Gewinnspiele"50. Der Begriff "Kasino" ist in der Geldwäsche-Richtlinie nicht bestimmt.

Die Kommission vertritt vorbehaltlich der Ergebnisse dieser Konsultation vorerst den Standpunkt, dass die breiter gefasste Definition aus der E-Commerce-Richtlinie für Gewinnspiele beibehalten und mit der Definition der Dienste der Informationsgesellschaft im Sinne der Richtlinie 98/34/EG kombiniert werden sollte, so dass der Gegenstand dieser Konsultation durch nachstehende allgemeine Definition des Begriffs "Online-Gewinnspieldienste" abgegrenzt werden könnte:

Online-Gewinnspieldienste sind alle Dienste mit einem einen Geldwert darstellenden Einsatz bei Glücksspielen, einschließlich Lotterien und Wetten, die im Fernabsatz, elektronisch und auf individuellen Abruf eines Dienstleistungsempfängers51 erbracht werden.

Fragen:

Niederlassung und Zulassung von Online- Gewinnspieleanbietern

Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs nach Artikel 49 AEUV ist der Begriff der Niederlassung ein sehr weiter Begriff, der die Möglichkeit für einen Unionsbürger impliziert, in stabiler und kontinuierlicher Weise am Wirtschaftsleben eines anderen Mitgliedstaats als seines Herkunftsstaats teilzunehmen und daraus Nutzen zu ziehen, wodurch die wirtschaftliche und soziale Verflechtung innerhalb der Gemeinschaft gefördert wird52. Allerdings kommen die Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit in der Regel nur dann zur Anwendung, wenn eine ständige Präsenz im Aufnahmemitgliedstaat gegeben ist53. Eine solche ständige Präsenz könnte beispielsweise ein Büro sein, in dem Sportereignisse beobachtet werden und gewettet werden kann, oder ein Büro zur Förderung grenzüberschreitender Gewinnspieldienste oder die Bereitstellung von Kundendiensten vor Ort.

Laut E-Commerce-Richtlinie54 ist ein Unternehmen, das Dienste der Informationsgesellschaft anbietet, dort niedergelassen, wo es seine wirtschaftlichen Tätigkeiten tatsächlich ausübt. Das heißt, es ist weder dort niedergelassen, wo sich die technischen Mittel befinden, die seine Website beherbergen, noch dort, wo die Website zugänglich ist. Wenn im Falle mehrerer Niederlassungsorte nur schwer festgestellt werden kann, von welchem aus ein bestimmter Dienst bereitgestellt wird, dann sollte als bestimmender Faktor der Ort gelten, an dem das Unternehmen im Zusammenhang mit dem betreffenden Dienst sein Geschäftszentrum hat. Da ein Unternehmen mehrere Server nutzen oder mit einer "Wolkeninfrastruktur"55 arbeiten kann, für die innerhalb kürzester Zeit Umschaltungen oder Relokalisierungen machbar sind, kann ein Server nicht als entscheidender Faktor für die Bestimmung des Niederlassungsorts eines Unternehmens im Hinblick auf einen bestimmten Online-Dienst betrachtet werden.

In nationalen Rechtsvorschriften wird gelegentlich festgelegt, wie viele Zulassungen für Online-Gewinnspieldienste höchstens erteilt werden dürfen; mitunter werden diese innerhalb der Rechtshoheit des betreffenden Mitgliedstaats sogar ganz verboten (entweder durch ein Verbot oder durch ein rechtliches oder Defacto-Monopol für eine oder mehrere Kategorien von Gewinnspieldiensten). Andere Mitgliedstaaten dagegen handhaben keine Höchstgrenzen: eine Zulassung erhält jeder Online-Veranstalter, der bestimmte, in Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegte Bedingungen erfüllt. Zulassungen können für einen befristeten oder unbefristeten Zeitraum erteilt werden. Innerhalb der EU wurden die meisten Zulassungen für Anbieter von Online-Gewinnspieldiensten in Malta erteilt (etwa 500 Zulassungen im Jahr 2009).

Aktuell ist der Markt in den Mitgliedstaaten so geregelt, dass Veranstalter, die in verschiedenen Mitgliedstaaten die gleiche Art von Online-Gewinnspieldienst (z.B. Sportwetten) anbieten wollen, gegebenenfalls in jedem dieser Mitgliedstaaten eine Zulassung beantragen müssen. Einige Mitgliedstaaten erkennen in anderen Mitgliedstaaten erteilte Zulassungen, die ihnen notifiziert werden, (Weißliste) an. Zugelassene Veranstalter dürfen Online-Gewinnspieldienste auf ihrem Hoheitsgebiet ohne zusätzliche Zulassung anbieten. Andere berücksichtigen solche Zulassungen bei der Erteilung ihrer eigenen Zulassung an den Anbieter, erlegen in der Praxis aber ein System der Doppelzulassung auf, wobei jeder Anbieter unabhängig davon, ob er bereits in einem anderen Mitgliedstaat tätig ist, seine Dienste erst dann anbieten darf, wenn er eine Zulassung für ihr Hoheitsgebiet erhalten hat.

Frage:

2.2. Verbundene Dienste, die Anbieter von Online-Gewinnspieldiensten erbringen und/oder nutzen

Spieleanbieter nutzen verschiedene Dienste, einschließlich Marketing- und Zahlungsdiensten, um zu Online-Gewinnspielen zu ermuntern oder diese zu vereinfachen. Einige dieser Dienste unterliegen Vorschriften des Sekundärrechts.

Bewerbung von Online-Gewinnspielen - Kommerzielle Kommunikation

Online-Anbieter nutzen kommerzielle Kommunikation, um ihre Dienste, damit verbundene Produkte und ihr Image bei Endkunden und/oder Vertreibern zu bewerben. Nach Kenntnis der Kommission werden folgende Kanäle dafür am häufigsten genutzt:

Der Kommission ist bekannt, dass es in zahlreichen Mitgliedstaaten Beschränkungen der kommerziellen Kommunikation gibt, von Verboten bis zu inhaltsbezogenen Anforderungen an die Bewerbung von Online-Gewinnspieldiensten in den Medien. Die Kommission wäre an Kommentaren zu solchen Beschränkungen (Punkte 1 und 2 oben) interessiert, möchte den Schwerpunkt ihrer Konsultation jedoch eher auf bestimmte Formen der kommerziellen Kommunikation (Punkte 3-6) legen.

Banner und Pop-ups, die auf anderen als Glücksspiel-Sites auf dem Bildschirm erscheinen, sind zwei Formen der Internetwerbung, die dazu dienen, den Internetverkehr auf Online-Spielseiten zu lenken, und erscheinen folglich auf Seiten für Informationsgesellschaftsdienste, auf denen nicht gespielt wird. Sie fallen nicht unter die E-Commerce-Richtlinie, dafür gelten die Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken und, da die Nutzung der kommerziellen Online-Kommunikation auch die Erfassung und Verarbeitung persönlicher Daten umfasst, die Datenschutzrichtlinie 95/46/EG und die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation 2002/58/EG.

Zur Verkaufsförderung zählen Preisnachlässe jeder Art, Prämienangebote, Geschenke, Preisausschreiben und Gewinnspiele. Es handelt sich hier um ein äußerst vielseitiges Instrument, das sich flexibel an die jeweiligen Zwecke anpassen lässt: Erschließung neuer Märkte mit Hilfe innovativer Produkte, Kundenbindung, kurzfristige Absatzförderung oder rasche Reaktion auf rückläufige Verkaufszahlen. Besonders häufig genutzte Formen der Verkaufsförderung sind Registrierungs- und Einzahlungsboni, bei denen eine bestimmte Geldsumme für die Eröffnung eines Spielerkontos gezahlt bzw. das Konto eines bereits registrierten Kunden finanziell aufgestockt wird.

Die Verkaufsförderung für Online-Gewinnspieldienste ist durch die Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken sowie die Datenschutzrichtlinie und die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation 2002/58/EG geregelt.

Alle Online-Anbieter nutzen Direktmarketing (über Mail, Telefon, Internet und Direktansprache), das als zentrales Instrument für die Ansprache, Information und Bindung der Kunden sowie für den Kundendienst betrachtet wird. Die einschlägigen Tätigkeiten fallen unter die Fernabsatzrichtlinie, die Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken, die Datenschutzrichtlinie 95/46/EG und die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation 2002/58/EG. Direktmarketing kann auch ein Marketing von Spieler zu Spieler umfassen und mit der Verkaufsförderung kombiniert werden.

Als Sponsoring gilt jede kommerzielle Vereinbarung, durch die sich ein Sponsor zum beidseitigen Nutzen von Sponsor und unterstützter Partei vertraglich zu einer finanziellen oder anderweitigen Unterstützung verpflichtet, um Image, Marken, Güter oder Dienstleistungen des Sponsors mit einem Sponsoreigentum ("Property") zu verknüpfen; Gegenleistungen dafür sind Rechte zur Bewerbung dieser Verknüpfung und/oder bestimmte direkte oder indirekte Vorteile56. Sponsoring spielt eine zentrale Rolle für den Marketing-Mix von Online-Gewinnspieleanbietern, ob nationale Lotterien oder kommerzielle Veranstalter.

Frage:

Da bisher noch keine wirklich effizienten Mikrozahlungsdienste verfügbar sind, verlangen die Anbieter von Online-Gewinnspielen in der Regel, dass ihre Kunden vor Aufnahme des Spiels eine bestimmte Summe auf ein Spielerkonto einzahlen. Solche Einzahlungen können über Kreditkarten, "Cyberwallets", Banküberweisungen, Guthabenkarten oder Bareinzahlungen getätigt werden.

ZahlungsweiseGeschätzter Prozentsatz 57
Kreditkarten (einschl. Maestro)64-65 %
Cyberwallets12-14 %
Überweisungen11-13 %
Guthabenkarten9-11 %

Zusätzlich legen die Anbieter von Online-Gewinnspielen meist Höchstgrenzen fest, beispielsweise für die Höhe von Einzahlungen und Abhebungen vom Spielerkonto. Abhebungsbeschränkungen reichen von bestimmten Höchstsummen bis zur Anforderung, dass der Spieler persönlich mit einer Bank Kontakt aufnehmen muss, um größere Summen vom Spielerkonto abheben zu können.

Manche Anbieter fordern, dass Einzahlungen und Abhebungen über die gleiche Zahlungsweise erfolgen (so genanntes "geschlossenes" System).

Werden Gewinnspieldienste über Mobiltelefonie oder Internetfernsehen angeboten, so werden in der Telefonrechnung Übertragungsentgelte berechnet.

Fragen:

Es gibt mehrere Gründe für den Wunsch nach Identifizierung der Kunden: Jugendschutz, Betrugsvorbeugung, Kundenkontrollen und Prävention von Geldwäsche. Auf dem Binnenmarkt kann es hier zu besonderen Problemen kommen, weil Diensteanbieter und Kunde sich oft an unterschiedlichen Orten aufhalten und auch weil derzeit noch keine EU-weite gegenseitige Anerkennung von elektronischer Identifizierung und Authentifizierung gegeben ist58. Materielle (nicht virtuelle) Spielstätten, an denen Glücksspiele angeboten werden, können dagegen Ausweise verlangen und am Spielort Gesichtskontrollen vornehmen.

Heute identifizieren die Online-Anbieter ihre Kunden anhand von:

Testkauf-Untersuchungen zugelassener Anbieter zeigen nur sehr wenige Lücken, die es Minderjährigen ermöglichen würden, an Gewinnspielen teilzunehmen und Gewinne abzuheben59. Bevor ein neuer Kunde spielen darf, werden Alterskontrollen vorgenommen. Zusätzliche Alterskontrollen bei Auszahlungen könnten auf Minderjährige und Jugendliche, die sich registrieren lassen wollen, ebenfalls abschreckend wirken.

Frage:

2.3. Ziele des Allgemeininteresses

Die Kommission weist unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips darauf hin, dass die Mitgliedstaaten beim Schutz legitimer Ziele des Allgemeininteresses dem Vertrag zufolge über einen bestimmten Ermessensspielraum verfügen.

Der Schwerpunkt dieses Abschnitts liegt auf folgenden drei Zielen des Allgemeininteresses, die für die nationale Politik im Bereich Online-Glücksspiele der Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Maße von Bedeutung sind: Verbraucherschutz (2.3.1), öffentliche Ordnung (2.3.2) und Finanzierung von Tätigkeiten, die sie als dem Allgemeininteresse dienlich betrachten (2.3.3).

2.3.1. Verbraucherschutz

Nach aktuellem Kenntnisstand der Kommission scheint bei der Mehrheit der Spieler kein problematisches Spielverhalten feststellbar zu sein. Wenn solche Probleme jedoch auftreten, muss angemessen darauf reagiert werden, da sie für die Spieler, ihre Familien und die gesamte Gesellschaft erhebliche soziale Kosten verursachen. Alle Spieler müssen vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Die Regulierungsbehörden bemühen sich deshalb darum sicherzustellen, dass alle angebotenen Spiele kontrolliert werden und faire Chancen bieten (Konformität der Zufallsgeneratoren mit den technischen Normen und Einhaltung der Spielregeln). Kriminelle Machenschaften müssen verhindert werden. Der Schlüssel hierzu ist Transparenz.

Problematisches Spielverhalten

Beschränkungen des Angebots von Online-Gewinnspielen für die Verbraucher werden durch die Notwendigkeit, die Spieler zu schützen und problematischem Spielverhalten vorzubeugen, begründet.

Als problematisches Spielverhalten wird häufig ein zwangsmäßiger Spieltrieb bezeichnet, der sich trotz schädlicher Folgen und der Notwendigkeit von Pausen nicht unterdrücken lässt. Das Ausmaß problematischen Spielverhaltens unter der Bevölkerung eines Landes wird in umfassenden Untersuchungen, so genannten Prävalenzstudien, ermittelt. Die beiden meist genutzten Screeninginstrumente zur Ermittlung von Problemspielern sind DSM-IV60 und SOGS61. Dabei werden Fragelisten verschickt und Spieler nach Auswertung ihrer Antworten als Problemspieler (SOGS), als potenziell pathologische Spieler (DSM-IV) oder als wahrscheinlich pathologische Spieler (SOGS und DSM-IV) eingestuft; letztere werden auch als Suchtspieler bezeichnet (siehe unten).

Die Kommission hat Kenntnis von allgemeinen Prävalenzstudien zu problematischem Spielverhalten in acht Mitgliedstaaten62; in sieben weiteren 63 wurden Studien mit beschränktem Gegenstandsbereich (entweder nach Region oder spezifischen Altersklassen, meist Jugendlichen) durchgeführt. Die Prävalenz problematischen Spielverhaltens variiert in den acht Mitgliedstaaten, die landesweite Studien durchgeführt haben, zwischen 0,5 % der Bevölkerung (Vereinigtes Königreich) und 6,5 % der Bevölkerung (Estland)64. Zur Prävalenz problematischen Spielverhaltens im Bereich der Online-Gewinnspiele führen in der EU nur vier Mitgliedstaaten 65 landesweite Statistiken, drei weitere66 verfügen über beschränkte Informationen (Erhebungen mit begrenztem Umfang, zu einer bestimmten Altersklasse oder zu einer bestimmten Art von Online-Spielen).

Diese Studien lassen auf folgende Hauptfaktoren für problematisches Spielverhalten schließen:

Frage:

Die Mitgliedstaaten greifen beim Versuch, exzessives "Problemspielverhalten" bei Online-Spielen zu mindern, auf die gleichen Instrumente zurück wie bei allen Gewinnspielen, d.h.

Frage:

Spielsucht

Laut den verfügbaren Informationen liegen die Raten für mögliche Spielsucht in der Bevölkerung zwischen 0,3 % und 3,1 %67. Verschiedene Spezialisten betrachten pathologisches (addiktives) Spielverhalten als Störung der Impulskontrolle 68 und sprechen deshalb nicht von Abhängigkeit. In jüngsten Studien wurden jedoch gewisse Parallelen zwischen Spiel- und Drogensucht festgestellt69. Wie in Abschnitt 3.1 dargelegt, kann dank der in Untersuchungen verwendeten Screeninginstrumente festgestellt werden, welche Personen ernste Probleme mit ihrem Spielverhalten haben. Hinsichtlich des Suchtpotenzials von Online-Gewinnspielen gibt es widerstreitende Ansichten. Tele-Gewinnspiele erfüllen zwar die Kriterien der Verfügbarkeit und Zugänglichkeit und machen somit häufiges Spielen einfacher als (terrestrische) Spielstätten, aber es bleibt dennoch schwierig, eine direkte Verbindung zwischen Tele-Gewinnspielen und der Wahrscheinlichkeit von Spielsucht herzustellen.

Online-Gewinnspiele bieten den Veranstaltern im Vergleich zu Offline-Spielformaten verfeinerte Möglichkeiten, die Transaktionen jedes Spielers nachzuverfolgen. Im Gegensatz zu Prävalenzstudien ermöglichen Daten über Online-Gewinnspiele Untersuchungen des tatsächlichen Verhaltens der Spieler. Eine vom Suchtreferat der Cambridge Health Alliance, eines Tochterinstituts der Harvard Medical School70, durchgeführte Studie zu Online-Spielen kam auf der Grundlage einer langfristigen Analyse der Spielverhaltens einer Zufallsauswahl von 50 000 Online-Kasinospielern aus 80 Ländern und einer vergleichbaren Auswahl unter Online-Sportwettenspielern zu dem Schluss, dass 99 % der Kunden von Online-Sportwetten und 95 % der Online-Kasinospieler keinerlei auffälliges Spielverhalten zeigten71.

Laut dem für den schwedischen Vorsitz erstellten Bericht des Jahres 0972 lassen verschiedene Forschungsarbeiten auf eine positive Verbindung zwischen Zugänglichkeit und Spielsucht schließen; dies wird durch die empirischen Daten jedoch nicht immer bestätigt. Bei Vergleichen zwischen Prävalenzstudien, die vor 7-10 Jahren durchgeführt wurden, (als Online-Gewinnspiele noch nicht so populär waren) und den Ergebnissen aktuellerer Studien zeigte sich, dass die Suchtprävalenz stabil geblieben ist 73.

Die Prävalenzstudie "British Gambling Prevalence Survey" der britischen Spielekommission aus dem Jahr 2007 kam zu dem Ergebnis, dass die Suchtquote bei Online-Gewinnspielen im Vereinigten Königreich niedriger liegt als bei bestimmten Offline-Spielen und dass Suchtverhalten stärker in Verbindung mit der Einführung neuer und damit "attraktiverer" Spielarten auftritt, wobei es keine Rolle spielt, ob es sich um Online- oder Offline-Spiele handelt74.

Die Kommission stellt fest, dass die meisten in der EU niedergelassenen und zugelassenen Websites für Online-Gewinnspiele Hyperlinks zu Beratungsstellen ("Helpline") oder Organisationen enthalten, die sich um Problemspieler kümmern. Allerdings liegen trotz der nationalen oder regionalen Prävalenzstudien von 15 Mitgliedstaaten nur wenige Informationen darüber vor, welche politische Maßnahmen im Anschluss an diese Studien ergriffen wurden (z.B. Aufklärungskampagnen oder mehr Ressourcen für Vorbeugung oder Behandlung) und in welchem Umfang Problemspieler behandelt werden können75.

Fragen:

Schutz von Minderjährigen und anderen gefährdeten Personen

Alle Mitgliedstaaten sehen in ihrem Regulierungsrahmen Maßnahmen zum Schutz Minderjähriger (d.h. Kinder und Jugendlicher) vor den Gefahren von Gewinnspielen vor 76. Altersgrenzen werden in Rechtsvorschriften oder in den Zulassungsbedingungen festgelegt; die Anbieter (einschließlich Einzelhändlern/Konzessionshaltern) sind zu Alterskontrollen verpflichtet. Die Altersgrenze kann in einzelnen Mitgliedstaaten auch von der Art des Gewinnspiels abhängen.

Fragen:

Zugang von Minderjährigen zu Zahlungssystemen

Zahlungsabwicklungssysteme können ein wirksames Instrument sein, um den Zugang von Minderjährigen zu Online-Gewinnspieldiensten zu verhindern. Personen unter 18 Jahren können zwar ein Bankkonto eröffnen, unterliegen diesbezüglich aber Beschränkungen. So sind verschiedene Dokumente und Identitätsnachweise vorzulegen und muss in der Regel ein Elternteil und/oder gesetzlicher Vertreter den minderjährigen Kontoinhaber zur Bank begleiten (Elternkontrolle). Da Jugendliche rechtlich gesehen normalerweise nicht für ihre Schulden haftbar sind, ist es ihnen in der Regel nicht gestattet, ihr Konto zu überziehen, und werden Anträge für Kreditkarten, die von Personen unter 18 Jahren gestellt werden, abgelehnt. Deshalb werden Banken oder Zahlungsdienstleister jugendliche Spieler, die ein Spielerkonto bei einem Online-Anbieter eröffnen wollen, besonders strengen Alterskontrollen unterziehen.

Allerdings können Einsätze auch über Mobiltelefone (Zusatzposten auf der Rechnung) geleistet werden, was in Zukunft immer häufiger der Fall sein dürfte und beispielsweise über Textnachrichten oder einen Anruf an eine Premium-Telefonnummer erfolgt. In diesen Fällen kann es für Minderjährige unter Umständen einfacher sein zu spielen.

- Minderjährige und das Marketing von Online-Gewinnspielen

Da die Behörden der Mitgliedstaaten (und die Anbieter) vermeiden wollen, dass Minderjährige Zugang zu Online-Gewinnspieldiensten haben, versuchen sie, auch das Marketing und die Bewerbung solcher Dienste zu kontrollieren. Beispiele für Beschränkungen sind Auflagen, denen zufolge Werbung für solche Dienste nicht

Frage:

- Andere gefährdete Spielertypen

Andere Spieler sind gefährdet aufgrund

Bindung zu Wettobjekten: dies kann Beschäftigte der Pferderennindustrie, Athleten (Amateure und Profis), Trainer, Schiedsrichter, Makler usw. betreffen.

Frage:

2.3.2. Öffentliche Ordnung Betrugsbekämpfung

Alle Mitgliedstaaten streben danach, Betrug und unfaire Spielpraktiken zu verhindern. Nationale Rechtsvorschriften dienen dem Schutz der Verbraucher (vor betrügerischen und kriminellen Anbietern), der Anbieter (vor betrügerischen Spielern oder Spielersyndikaten) und der Veranstalter von Ereignissen. Einige Beispiele: unzulässige Nutzung von Kreditkarten, auch im Zusammenhang mit "Identitätsdiebstahl", und Spielabsprachen (Manipulation von Veranstaltungen), wobei eine Einzelperson oder eine Gruppe von Personen (in der Regel aus dem Milieu des organisierten Verbrechens) versucht, das Ergebnis einer Veranstaltung (z.B. eines Sportereignisses oder eines Kartenspiels) zu beeinflussen77. Betrug ist auch gegeben, wenn eine Gruppe von Spielern sich gegen einen anderen Spieler zusammentut (z.B. Manipulationen am Pokertisch).

Die Kommission hat Fragen zu den folgenden drei Arten von Betrug:

Fragen:

Verhinderung von Geldwäsche

Die beiden Extremformen der Geldwäsche sind einerseits komplexe internationale Operationen zur Verschleierung des kriminellen Ursprungs großmaßstäbiger Tätigkeiten mit dem Ziel, Personen und Eigentum legitim erscheinen zu lassen, und andererseits jeder Versuch, den Gewinn aus kriminellen Handlungen zu verhehlen, zu verbergen oder verschwinden zu lassen; die Höhe der betreffenden Summen spielt hierbei keine Rolle (Geldwäsche durch den Straftäter selbst - manchmal durch Ausgaben - aber auch Verbrechen zur Finanzierung von Spielsucht).

Hinsichtlich der Techniken der Geldwäsche gibt es nur wenige Informationen oder Belege, die darauf schließen ließen, dass zugelassene Anbieter von Online-Gewinnspielen in Europa mit Geldwäschepraktiken in Verbindung gebracht werden können. Probleme gibt es naturgemäß eher mit illegalen Anbietern. Nach Kenntnis der Kommission werden für solche Zwecke potenziell folgende Praktiken genutzt:

Fragen:

Die dritte Geldwäscherichtlinie81 gilt für den Finanzsektor sowie andere Bereiche, einschließlich (materieller und Online-) Kasinos.

Besondere Probleme mit der Durchsetzung der Bestimmungen dieser Richtlinie ergeben sich bei Online-Gewinnspieldiensten daraus, dass die entsprechenden Websites häufig andere Gewinnspieldienste als Kasinospiele anbieten und der Anbieter ggf. unter der Rechtshoheit von mehr als einem Land zugelassen ist.

Über die Berücksichtigung solcher allgemeiner Prinzipien hinaus trägt die Kommission auch der Tatsache Rechnung, dass zugelassene Online-Gewinnspieleanbieter und nationale Regulierungsbehörden bestimmte operationelle Praktiken zur Bekämpfung der Geldwäsche eingeführt haben. Dazu zählen:

Fragen:

Vermeidung anderer Arten der Kriminalität

Andere Arten der Kriminalität in Verbindung mit Online-Gewinnspielen sind u.a.:

Es gibt verschiedene kriminelle Tätigkeiten, die für viele Gewinnspieldienste relevant sind, ohne jedoch spezifische Bedeutung für Online-Gewinnspiele zu haben, wie

Frage:

2.3.3. Finanzierung von gemeinnützigen und im Allgemeininteresse liegenden Tätigkeiten sowie von Sportereignissen, die Gegenstand von Online-Wetten sind

Beschränkungen von Gewinnspieldiensten lassen sich auf nationaler Ebene manchmal durch politische Gründe wie die Finanzierung gemeinnütziger oder im Allgemeininteresse liegender Tätigkeiten rechtfertigen. Ungeachtet der Tatsache, dass jegliche zu diesem Zweck geschaffene Regelungen den geltenden Vorschriften für staatliche Beihilfen entsprechen müssen, darf die Finanzierung solcher sozialer Tätigkeiten dem Gerichtshof zufolge nicht zur ausführlichen Begründung einer restriktiven Politik dienen, sondern kann lediglich als ergänzende positive Folge betrachtet werden 85. Durch solche Beschränkungen soll ein Beitrag zur Finanzierung "im Allgemeininteresse liegender Tätigkeiten", die der Gesellschaft als Ganzem dienen, geleistet werden. Konkret profitieren in den Mitgliedstaaten derzeit Kunst, Kultur, Sport86, Jugend-/Erziehungsprogramme und karitative Tätigkeiten.

Verwendung der Einnahmen

Die Nutzung von Spieleinnahmen zur Finanzierung von Tätigkeiten des Allgemeininteresses ist unterschiedlich organisiert. Organisationen oder Unternehmen, die für die betreffenden Tätigkeiten zuständig sind,

Fragen:

Die Kommission möchte den Schwerpunkt auf zwei Fragen legen:

Grundsatz des Mittelrückflusses zum Veranstalter des Ereignisses

Nationale und ausländische Sportereignisse werden von Online-Anbietern genutzt, um potenziellen Kunden eine attraktive Auswahl an Gewinnspielen anzubieten. Die betreffenden Ereignisse können von diesen Spieltätigkeiten profitieren, da diese ein zusätzliches Interesse der Öffentlichkeit schaffen und möglicherweise auch das Medieninteresse erhöhen. Es herrscht breite Übereinstimmung, dass ein angemessener Mittelrückfluss von den betreffenden Gewinnspielen zu den Sportereignissen, auf deren Ergebnisse gewettet wird, stattfinden sollte.

Sportliche Ereignisse, auf die gewettet werden kann, weisen infolge krimineller Aktivitäten ein höheres Risiko für Spielabsprachen auf. Ein Mitgliedstaat (Frankreich) hat ein nicht exklusives Sportwettenrecht für Gewinnspieldienste eingeführt, die Veranstalter von Sportwettbewerben bei den Investitionen unterstützen, die diese in erster Linie zum Schutz der Integrität des Ereignisses tätigen.

Fragen:

Das "Freifahrt-Risiko" bei Online-Gewinnspielen

Die Mitgliedstaaten wenden aufgrund ihrer kulturellen und geschichtlichen Traditionen unterschiedliche Systeme und Quoten für die Reinvestition von Gewinnspieleinnahmen an. So herrscht in Mitgliedstaaten, in denen Pferderennen und Pferdewirtschaft keine Rolle spielen, ganz offensichtlich auch kein Bedarf an einem entsprechenden System. In gleicher Weise werden sich manche Mitgliedstaaten eher dafür entscheiden, bestimmte Tätigkeiten des Allgemeininteresses ausschließlich durch Steuereinnahmen zu finanzieren, während andere dafür auch Einnahmen aus Gewinnspieldiensten heranziehen wollen.

Wenn Gewinnspieldienste für Ereignisse in anderen Mitgliedstaaten angeboten werden oder wenn Spieler eines Mitgliedstaats beschließen, Einsätze für Gewinnspiele zu tätigen, die in einem anderen Mitgliedstaat angeboten werden, dann hat dies direkte Auswirkungen auf die Effizienz der nationalen Systeme für die Verteilung von Gewinnspieleinnahmen. Dies schlägt besonders stark zu Buche, wenn Spieler ausschließlich auf Ertragsmaximierung fixiert sind. Dieses "Freifahrt-Risiko" ist streng genommen nicht auf grenzüberschreitende Online-Gewinnspieldienste beschränkt, da Spieler jederzeit physisch die Grenze überschreiten können, um Zugang zu Gewinnspieldiensten zu erhalten. Allerdings liegt es bei Online-Gewinnspieldiensten in der Praxis signifikant höher.

Dieser Effekt kann durch die Tatsache gemindert oder sogar umgekehrt werden, dass manche Spieler Gewinnspieldienste vor allem deshalb nutzen, weil sie an die Finanzierung von Tätigkeiten des Allgemeininteresses geknüpft sind. Dies kann dadurch begründet sein, dass diese Verknüpfung mit Tätigkeiten des Allgemeininteresses das soziale Stigma des Spielerseins verringert, ist vielleicht aber auch die primäre Motivation für die Nutzung solcher Spieldienste. So kann angesichts der geringen Gewinnwahrscheinlichkeit bestimmter Arten von Gewinnspieldiensten (z.B. von karitativen Einrichtungen angebotene Lotterien mit niedrigem Preiswert) darauf geschlossen werden, dass viele Spieler diesen Gewinnspielen deshalb den Vorzug vor anderen Spielen mit höherer Gewinnwahrscheinlichkeit geben, weil sie davon ausgehen, dass ihr Einsatz einem förderwürdigen Allgemeininteresse zugute kommt. Dieser Spielertyp mag sich sogar für Online-Gewinnspiele interessieren, die in einem anderen Mitgliedstaat angeboten werden, aber eine stärkere Verknüpfung zum öffentlichen Interesse haben und deshalb im Vergleich zum nationalen Angebot an Online-Gewinnspieldiensten als unterstützenswerter betrachtet werden.

Fragen:

2.4. Durchsetzung und damit verbundene Fragen

Die Verbraucher können Zugang zu einem unerlaubten grenzüberschreitenden Markt haben, weil dieser de facto toleriert wird oder weil keine wirksame Durchsetzung der bestehenden Vorschriften gegeben ist. Wirksame Durchsetzungsmaßnahmen bleiben somit der Schlüssel zur Verwirklichung der öffentlichen Interessen, die Mitgliedstaaten mit ihrer Glücksspielpolitik verfolgen.

Die Glücksspielbehörden der Mitgliedstaaten

Für die Erteilung von Lizenzen sowie die Regulierung und Überwachung von Online-Gewinnspielen werden unterschiedliche Strukturen genutzt. Unabhängigkeit und Befugnisse dieser Strukturen weichen stark voneinander ab. Zudem können innerhalb eines einzigen Mitgliedstaats unterschiedliche Arten von Online-Gewinnspielen (z.B. Gewinnspiele zur Verkaufsförderung, Spiele in Medien und Differenzwetten) durch verschiedene Stellen reguliert oder beaufsichtigt werden89.

Die Tätigkeiten der Glücksspielbehörden können eine große Bandbreite von Themen umfassen, u.a.

Fragen:

Verwaltungszusammenarbeit

Die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den EWR-Regulierungsbehörden erfolgt derzeit auf Adhoc-Basis zwischen einer beschränkten Anzahl von Mitgliedstaaten. Die Regulierungsstellen aus ganz Europa verfügen jedoch über ein eigenes Forum, auf dem sie sich treffen, Ansichten austauschen und Fragen der Glücksspielpolitik besprechen können (GREF90). Die Verwaltungszusammenarbeit bietet u.a. Möglichkeiten für die Mitteilung und den Austausch von Informationen über

Frage:

Stärkere Zusammenarbeit mit anderen Beteiligten

Die Glücksspielbehörden der Mitgliedstaaten können auch mit den nationalen/europäischen Akteuren des Sportwesens und/oder öffentlichen/privaten Wettanbietern zusammenarbeiten, um folgende Ziele zu verwirklichen:

Frage:

Blockierung von Zahlungen und Haftungsregelungen für Diensteanbieter

Zahlungsdienstleister und Anbieter von Kommunikationsdiensten (Telekom-Betreiber, Fernsehkanäle und Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft) machen Online-Gewinnspiele erst möglich. Um unerlaubte und grenzüberschreitende Online-Gewinnspieldienste zu beschränken, müssen Vermittler folgende Instrumente nutzen:

Die Wirksamkeit eines Blockierungssystems hängt einerseits von im Voraus festgelegten, aktualisierten Listen der zu blockierenden Vorgänge und andererseits von effizienten Softwaresystemen ab.

Fragen: