Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Aufstellung des Programms "Justiz"

COM (2018) 384 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 795/11 PDF = AE-Nr. 111020,
Drucksache 828/11 PDF = AE-Nr. 111098

Europäische Kommission
Brüssel, den 30.5.2018 COM (2018) 384 final 2018/0208 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Aufstellung des Programms "Justiz"

{SWD(2018) 290 final} - {SWD(2018) 291 final} - {SEC(2018) 274 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Dieser Vorschlag sieht als Anwendungsbeginn den 1. Januar 2021 vor. Er richtet sich an eine Union mit 27 Mitgliedstaaten, nachdem das Vereinigte Königreich am 29. März 2017 dem Europäischen Rat gemäß Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union seine Absicht mitgeteilt hat, aus der Europäischen Union und aus der Europäischen Atomgemeinschaft auszutreten.

- Gründe und Ziele

Ziel der Europäischen Union ist es, den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern. Die Union ist eine Rechtsgemeinschaft, und ihre Werte bilden das eigentliche Fundament ihrer Existenz. Dementsprechend lautet Artikel 2 EU-Vertrag wie folgt:

"Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet." Diese Werte untermauern die Rechte der in der Union lebenden Menschen. In der Charta der Grundrechte der Europäischen Union werden alle persönlichen, bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rechte der Menschen in der EU in einem einzigen Text zusammengefasst.

In Artikel 3 EUV heißt es:

"Ziel der Union ist es, den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern"; sie wahrt hierzu "den Reichtum ihrer kulturellen und sprachlichen Vielfalt und sorgt für den Schutz und die Entwicklung des kulturellen Erbes Europas". In dem Reflexionspapier der Kommission über die Zukunft der EU-Finanzen1 heißt es:

"Der EU-Haushalt unterstützt dieses Ziel durch die Zusammenarbeit mit den nationalen Haushalten und die Ergänzung anderer Bemühungen auf europäischer und nationaler Ebene."

Zu den Werten der Union gehören insbesondere die Grundrechte, das Gleichbehandlungs-und Gleichstellungsgebot, Antirassismus und Toleranz, die Achtung der Menschenwürde, die Rechtsstaatlichkeit und die Unabhängigkeit der Justiz, die kulturelle Vielfalt, eine lebendige Zivilgesellschaft, die Meinungsfreiheit und die Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger am demokratischen Leben. Ein funktionierender europäischer Rechtsraum und wirksame nationale Justizsysteme sind für einen florierenden Binnenmarkt und die Wahrung der gemeinsamen Werte der Union notwendig.

Die Kommission hat eine Union des demokratischen Wandels zu einer ihrer zehn politischen Prioritäten erklärt und setzt sich dafür ein, die Bürgerinnen und Bürger in die Arbeit der EU einzubeziehen, sie darüber zu informieren, wie die EU funktioniert, und Vertrauen in die Union aufzubauen.

Die EU-Finanzen können einen Mehrwert schaffen und einen Beitrag zur Wahrung gemeinsamer europäischer Werte leisten.

Zur Förderung gemeinsamer europäischer Werte und Rechte hat die EU bei mehreren Instrumenten einen Policy-Mix aus Gesetzgebung, Politik und Finanzierung eingesetzt. Vor allem die Finanzierungsprogramme "Rechte, Gleichheit und Unionsbürgerschaft", "Europa für Bürgerinnen und Bürger" und "Justiz" weisen einen starken gesellschaftlichen Bezug auf und stellen eindeutig auf europäische Werte ab.

Diese Programme haben zu echten Fortschritten bei der Förderung von Werten und der Anwendung der Rechte geführt, die den Menschen in der gesamten Union auf der Grundlage der EU-Gesetzgebung zustehen. Beispiele hierfür sind ein stärkeres Bewusstsein der Bürger für ihre Rechte, ihre gemeinsame Geschichte und Kultur, eine höhere Beschäftigungsquote von Frauen, die Förderung und der Schutz der Rechte der Kinder, eine effektivere Justiz dank einer besseren Kenntnis des EU-Rechts und seiner Anwendung und einer lebhaften grenzübergreifenden Zusammenarbeit aufseiten der Rechtsanwender, eine verstärkte demokratische und zivilgesellschaftliche Bürgerbeteiligung auf Unionsebene sowie ein tieferes Verständnis und Respekt für eine unterschiedliche Geschichte, unterschiedliche Kulturen und Traditionen.

Kraft Unionsrecht und Unionsgesetzgebung können Bürgerinnen und Bürger Rechte in Anspruch nehmen und hierzu auf unabhängige und leistungsfähige Justizsysteme und die Achtung der Rechtsstaatlichkeit zählen. Die EU hat ihre Entschlossenheit unter Beweis gestellt, gegen Gewalt gegen Frauen und Kinder und gegen jede Form der Diskriminierung vorzugehen, die Rechte von Personen mit Behinderungen zu fördern und zu schützen und eine lebendige, starke Zivilgesellschaft in der EU zu unterstützen.

Trotz der Fortschritte, die mit den derzeitigen Programmen erzielt wurden, gibt es in den betreffenden Politikbereichen noch immer einige Lücken. Gleichzeitig gibt es neue Herausforderungen, die bewältigt werden müssen. In den Bereichen Justiz, Rechte und Werte steht die EU in zweierlei Hinsicht vor gemeinsamen Herausforderungen:

Eine genauere Prüfung ergibt folgendes Bild:

Werden diese Herausforderungen nicht angegangen, könnten die Folgen gravierend sein, wenn nämlich das Vertrauen in die Demokratie sinkt und die Grundrechte und Grundwerte an Rückhalt verlieren.

Diese Herausforderungen beschränken sich nicht auf einzelne Mitgliedstaaten, sondern sind allen EU-Ländern gemein. Maßnahmen auf nationaler Ebene sind zwar wichtig, doch verfügen die einzelnen Mitgliedstaaten nicht über ausreichende Mittel, um diese Herausforderungen zu bewältigen.

Die Förderung und die Verteidigung der Werte und Rechte der Europäischen Union hat tief greifende Auswirkungen auf das politische, gesellschaftliche, kulturelle, justizielle und wirtschaftliche Leben der Union und trägt dazu bei, dass die EU im Alltag der Menschen spürbar wird. Die Maßnahmen auf EU-Ebene müssen in diesem Bereich fortgesetzt und verstärkt werden, um bestehende Lücken zu schließen und neuen Herausforderungen zu begegnen und um die Förderung, den wirksamen Schutz und die Achtung der Rechte und Werte zu gewährleisten. Dies wird auch dazu beitragen, den Binnenmarkt zu vollenden und Wohlstand und Zusammenhalt in der EU zu fördern. Zudem wird dies der EU ermöglichen, eine zentrale Rolle bei der Verteidigung und Förderung ihrer Werte in der Welt zu spielen und zu den Zielen der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung beizutragen.

Mit dem neuen Programm "Justiz" wird die Weiterentwicklung eines europäischen Rechtsraums gefördert, der auf den Grundwerten der Union, der Rechtsstaatlichkeit sowie gegenseitiger Anerkennung und gegenseitigem Vertrauen basiert, insbesondere durch die Erleichterung des Zugangs zur Justiz, durch die Förderung der justiziellen Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen und durch die Wirksamkeit der nationalen Justizsysteme.

Dieses neue Programm wird zusammen mit dem Programm "Rechte und Werte" Teil des neuen Fonds für Justiz, Rechte und Werte sein, der einen Beitrag zu einer offenen, demokratischen, pluralistischen und inklusiven Gesellschaft leisten soll. Das Programm wird durch den Schutz und die Förderung von Rechten und Werten und den weiteren Ausbau des EU-Rechtsraums auch dazu beitragen, Menschen zu befähigen, ein selbstbestimmtes Leben zu führen.

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Politikbereich

Der Fonds für Justiz, Rechte und Werte trägt unmittelbar zu mehreren Prioritäten2 der Europäischen Kommission bei" insbesondere zur Schaffung eines Raums des Rechts und der Grundrechte, der auf gegenseitigem Vertrauen, einem vertieften und faireren Binnenmarkt, einer Kapitalmarktunion, einem vernetzten digitalen Binnenmarkt und einer Union des demokratischen Wandels, des Wachstums und der Beschäftigung beruht.

- Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Der Fonds für Justiz, Rechte und Werte und seine beiden Finanzierungsprogramme werden dazu beitragen, die Werte der Europäischen Union und die Achtung der Rechtsstaatlichkeit zu stärken und zu verteidigen und eine tragfähige Basis für eine offene, demokratische, inklusive und kreative Gesellschaft, wie sie die Europäer erwarten, zu sichern. Schon heute müssen die Mitgliedstaaten nach geltendem Recht nachweisen, dass ihre Vorschriften und Verfahren für die finanzielle Verwaltung von EU-Geldern solide sind und die Gelder hinreichend vor Missbrauch oder Betrug geschützt sind. Nur eine unabhängige Justiz, die in allen Mitgliedstaaten für Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit eintritt, kann letztlich gewährleisten, dass die Gelder aus dem EU-Haushalt ausreichend geschützt sind.

Die Kommission hat auf der Grundlage von Artikel 322 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) eine Verordnung über den Schutz des Unionshaushalts im Falle genereller Mängel in Bezug auf das Rechtsstaatssystem in den Mitgliedstaaten vorgeschlagen. Diese neue Verordnung wird Instrumente wie dieses Programm ergänzen, die auf die Wahrung der gemeinsamen Werte der Union gerichtet sind.

Das Programm wird enge Synergien mit verschiedenen Politikbereichen und den entsprechenden Finanzierungsprogrammen aufweisen, insbesondere mit den folgenden:

- Beschäftigungs-, Sozial- und Bildungspolitik

Wirksame Justiz- und Durchsetzungskapazitäten, z.B. durch die Schulung von Angehörigen der Rechtsberufe.

- Außen- und Erweiterungspolitik sowie Politik im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit

Der Einsatz für Werte und Rechte beschränkt sich nicht auf die EU, sondern hat sein Pendant auf globaler Ebene, unter anderem durch Bezüge zur Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung. In dieser Hinsicht sollten Synergien entwickelt werden, insbesondere mit dem auswärtigen Handeln der EU auf multilateraler Ebene, aber auch bei der Entwicklungszusammenarbeit und bei der Erweiterungspolitik, z.B. um Kohärenz bei der Förderung des Zugangs zur Justiz und der Rechtsstaatlichkeit zu gewährleisten.

Auch die Synergien mit Instrumenten des auswärtigen Handelns, die die grenzübergreifende Zusammenarbeit mit vorrangigen Drittländern in für ein sicheres und geschütztes Europa wichtigen Bereichen unterstützen können, sollten verstärkt werden.

- Binnenmarkt

Durch die Finanzierung von Tätigkeiten in den Bereichen Gesellschaftsrecht, Vertragsrecht und Bekämpfung der Geldwäsche wird das künftige Binnenmarktprogramm das Programm "Justiz" ergänzen, einen direkten Beitrag zur Umsetzung der EU-Politik im Bereich der Justiz und zur Schaffung eines EU-Rechtsraums leisten und sich an den politischen Leitlinien in diesem Bereich orientieren. Gleiches gilt für die Verbraucherpolitik.

- Strategische Infrastrukturen

Synergien im Zusammenhang mit der Digitalisierung und der Verknüpfung von IT-Systemen werden im Rahmen des Programms "Digitales Europa" weiterentwickelt.

- Forschung und Innovation

Das Rahmenprogramm für Forschung und Innovation "Horizont Europa" umfasst Tätigkeiten zur Förderung einer inklusiven und sicheren Gesellschaft, einschließlich Justiz- und Verbraucherfragen, und zum Umgang mit gesellschaftlich relevanten Technologien, unter anderem Cybersicherheit oder künstliche Intelligenz und anderen Schlüsseltechnologien. Mögliche Synergien mit dem Ziel, das Verständnis fortschrittlicher Technologien in der Gesellschaft, der Demokratie und dem Justizsystem zu vertiefen, und die Frage, wie die Vorteile dieser Technologien gezielt genutzt werden könnten, werden geprüft.

- Migration, Grenzmanagement und Sicherheitspolitik

Das Programm "Justiz" und andere EU-Fonds in den Bereichen Migration, Grenzmanagement und insbesondere Sicherheit werden aufeinander abgestimmt, indem sie auf verschiedene Phasen der Tätigkeiten und Verfahren, die für die Schaffung eines europäischen Raums der Sicherheit und des Rechts erforderlich sind, ausgerichtet werden. Angesichts der engen Verbindungen zwischen Justiz und Sicherheit vor Ort gibt es besondere Synergien bei der Bereitstellung eines angemessenen Schutzes für Opfer von Straftaten, bei der Finanzierung gemeinsamer Ermittlungsgruppen und justizieller Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, bei der Gewährleistung der Interoperabilität mit dem Europäischen

Strafregisterinformationssystem sowie bei der Verbesserung der Haftbedingungen und der behördenübergreifenden Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Sicherheit, unter anderem durch einschlägige Agenturen wie Eurojust und die Europäische Staatsanwaltschaft.

- Umweltpolitik

Das Programm "Justiz" hat das Potenzial, Maßnahmen zur Bekämpfung von Umweltkriminalität zu unterstützen und unter anderem zur Umsetzung der Richtlinie über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt3 beizutragen. Maßnahmen zur Unterstützung der justiziellen Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen ergänzen und verstärken ein gesondertes Programm für die Ausbildung von Richtern und Staatsanwälten im Bereich des Umweltrechts und die Möglichkeit, Projekte über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, die unter die LIFE-Verordnung4 fallen, zu finanzieren. Ferner werden sie dazu beitragen, dass die nationalen Justizsysteme einen wirksamen Zugang zur Justiz im Rahmen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten5 gewährleisten.

- Klimaschutz als Querschnittsthema

In ihrem Vorschlag für den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 legt die Kommission ein noch ehrgeizigeres Ziel fest, um zu gewährleisten, dass die Klimaziele in allen EU-Programmen durchgängig berücksichtigt werden. Danach sollen 25 % der EU-Ausgaben zu Klimazielen beitragen. Der Beitrag dieses Programms zur Erreichung dieses Gesamtziels wird über ein detailliert aufgeschlüsseltes Klima-Marker-System der EU und - sofern vorhanden - mittels präziserer Methoden verfolgt. Die Kommission wird die Informationen im Rahmen des jährlichen Haushaltsentwurfs (Mittel für Verpflichtungen) vorlegen.

Um die Möglichkeiten des Programms, zu den Klimazielen beizutragen, voll auszuschöpfen, wird die Kommission während der gesamten Programmvorbereitung, Durchführung, Überprüfung und Evaluierung bestrebt sein, relevante Maßnahmen zu ermitteln.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT

- Rechtsgrundlage

Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 81 Absätze 1 und 2 sowie auf Artikel 82 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Nach Artikel 81 Absatz 1 AEUV entwickelt die Union eine justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzüberschreitendem Bezug.

Artikel 81 Absatz 2 AEUV sieht den Erlass von Maßnahmen vor, die die gegenseitige Anerkennung und Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen, die grenzüberschreitende Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke, einen effektiven Zugang zum Recht und die Förderung der Weiterbildung von Richtern und Justizbediensteten sicherstellen sollen.

Artikel 82 Absatz 2 AEUV sieht Maßnahmen zur Förderung der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen vor.

Die Kombination von Artikel 81 und 82 AEUV ermöglicht einen umfassenden Ansatz zur Förderung der Entwicklung der justiziellen Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen, insbesondere bei Querschnittsthemen, die für beide Bereiche von Belang sind.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Die vorgeschlagenen Finanzierungstätigkeiten stehen mit dem Grundsatz eines europäischen Mehrwerts und dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang. Die Finanzierung aus dem Unionshaushalt konzentriert sich auf Ziele, die von den Mitgliedstaaten allein nicht ausreichend verwirklicht werden können und bei denen ein Vorgehen auf Unionsebene einen Mehrwert bewirken kann. Tätigkeiten im Rahmen dieser Verordnung sollen das Vertrauen der Mitgliedstaaten untereinander stärken, die grenzübergreifende Zusammenarbeit und Vernetzung fördern und eine korrekte, kohärente und konsistente Anwendung des Unionsrechts in der gesamten Union sicherstellen und so zur wirksamen Anwendung des Besitzstands beitragen. Die Europäische Union kann grenzüberschreitende Fragen besser angehen als die Mitgliedstaaten und besser als europäische Plattform für gegenseitiges Lernen fungieren. Die Unterstützung und Entwicklung der einzelnen politischen Maßnahmen soll auf eine solide, analytische Grundlage gestellt werden. Das Vorgehen auf Unionsebene macht es möglich, dass diese Tätigkeiten überall in der Union gleichermaßen zum Tragen kommen und Skaleneffekte genutzt werden.

- Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag steht mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang, da er nicht über das für die Erreichung des erklärten Ziels auf europäischer Ebene erforderliche Maß hinausgeht.

3. Ergebnisse der EX-POST-EVALUIERUNG, der Konsultation der Interessenträger und der Folgenabschätzung

- Rückblickende Evaluierungen/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Die Halbzeitevaluierung des Programms "Justiz" für den Zeitraum 2014-2020 zeigt, dass das Programm einen hohen europäischen Mehrwert bewirkt hat. Allein handelnde Mitgliedstaaten wären nicht in der Lage, in Bezug auf Größe und Umfang dieselben Ergebnisse zu erzielen.

Dies gilt sowohl für das allgemeine Ziel des Programms, d.h. die Entwicklung eines europäischen Rechtsraums, der auf gegenseitiger Anerkennung und gegenseitigem Vertrauen beruht, als auch für seine spezifischen Ziele. Die Begünstigten waren sich darin einig, dass justizielle Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen auf europäischer Ebene für die Schaffung eines europäischen Rechtsraums und für die reibungslose und koordinierte Durchsetzung des EU-Rechts unerlässlich sind. Die Maßnahme, die durch die spezifischen Ziele für justizielle Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen gefördert wird, wird wiederum als nachhaltig angesehen, da sie den Erwerb dauerhafter rechtlicher Kenntnisse und Kompetenzen fördert und gleichzeitig Möglichkeiten für Vernetzung und Vertrauensbildung zwischen Angehörigen der Justiz verschiedener Mitgliedstaaten bietet.

Die Art der durch das Programm finanzierten Tätigkeiten und die Projektergebnisse sind ein wirksames Mittel zur Verbesserung der Kenntnisse über das Unionsrecht und die Unionspolitik. Die Leistung des Programms "Justiz" wird - sowohl in Bezug auf die strategische Ausrichtung als auch auf die Beteiligung der richtigen Gruppen von Interessenträgern - als Verbesserung gegenüber den vorhergehenden Programmen empfunden, wobei der Fokus auf die einzelnen Programmziele künftig ausgewogener sein könnte. Nach wie vor sind Anstrengungen notwendig, um alle Zielgruppen in allen Mitgliedstaaten zu erreichen, und die Kommunikationstätigkeiten könnten verstärkt werden.

Aufgrund des allgemeinen Charakters des Programms konnte die operative Flexibilität gewährleistet werden, sodass die Kommission die Jahresarbeitsprogramme an den neu entstehenden Bedarf im Bereich der Justizpolitik anpassen konnte. Insgesamt ist das Programm höchst relevant und auf die Bedürfnisse ausgewählter Zielgruppen abgestimmt, doch könnte eine systematischere Analyse der Bedürfnisse der Interessenträger in Betracht gezogen werden. Das Programm zeichnet sich insbesondere dadurch aus, dass seine Prioritäten an neu entstehenden Bedarf im Bereich der Justizpolitik angepasst und somit die wichtigsten Probleme angegangen werden können. Dies ergibt sich aus den breit formulierten spezifischen Zielen des Programms, da mehrere Programme aus dem vorhergehenden Programmplanungszeitraum in das aktuelle Programm integriert wurden. Eine solche Flexibilität hinsichtlich der Festlegung von Strategien und einer Agenda ist entscheidend für die guten Ergebnisse des Programms. Das Programm weist ein hohes Maß an Kohärenz und Komplementarität mit weiteren Instrumenten, Programmen und Maßnahmen der EU auf. Damit die Kohärenz noch verstärkt wird, wären eine Koordinierung und der Informationsaustausch mit anderen EU-Programmen und -Projekten äußerst hilfreich.

Die Durchführung des Programms "Justiz" war bei Finanzhilfen für Maßnahmen und bei Betriebskostenzuschüssen zufriedenstellend, doch sollte die Vorausplanung von Vergabeverfahren verbessert werden. Es gibt wenig Spielraum für den Einsatz alternativer - z.B. innovativer - Finanzierungsinstrumente. Die Empfänger erachten die derzeitigen Instrumente (Finanzhilfen für Maßnahmen, Betriebskostenzuschüsse und Vergabetätigkeiten) als für die Erfordernisse des Programms geeignet. Allerdings könnten bestimmte Berichterstattungspflichten im Zusammenhang mit den Finanzhilfen noch gestrafft und vereinfacht und dennoch die notwendige Kontrolle über die Ausgabe öffentlicher Mittel gewährleistet werden.

Die programmspezifischen Indikatoren sind geeignet, die Fortschritte bei der Verwirklichung der Programmziele zu überwachen, sind jedoch aufgrund des Fehlens geeigneter Instrumente (z.B. Umfrage zur Zufriedenheit) mitunter schwer zu messen.

Die Kapazität der Teilnehmer wurde als wesentlicher Einflussfaktor auf das Ergebnis finanzierter Tätigkeiten eingestuft, da begrenzte (administrative, finanzielle, organisatorische) Kapazitäten ein Grund für eine eingeschränkte Teilnahme an den Tätigkeiten im Rahmen des Programms sein können (besonders in bestimmten Mitgliedstaaten). Daher bedarf es unter Umständen eines Aufbaus von Kapazitäten und technischer Hilfe.

Es gibt keinen klaren Spielraum für weitere Vereinfachungen bezüglich der Mittelverwaltungsmethode des Programms. Die derzeitige Methode der direkten Mittelverwaltung ist für ein Programm dieser Größe angemessen, während alternative Methoden (wie die geteilte Mittelverwaltung) vermutlich dazu führen würden, dass die Mittel zu weit gestreut würden, wodurch die Fähigkeit des Programms, Ressourcen auf gemeinsame Prioritäten und neu auftretende Probleme zu konzentrieren, verringert würde. Vereinfachungen könnten den Begünstigten zufolge hinsichtlich der Erstellung und Übermittlung notwendiger Informationen über die administrativen und finanziellen Kapazitäten bei der Teilnahme an Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen angestrebt werden.

Zudem besteht Spielraum für eine Anpassung des Teilnehmerportals an die Bedürfnisse der verschiedenen Arten von Organisationen, die üblicherweise an dem Programm teilnehmen (z.B. Ausbildungseinrichtungen). Der Trend zur schrittweisen Digitalisierung wurde in diesem Zusammenhang als eindeutig positiv angesehen und sollte fortgesetzt werden.

- Konsultation der Interessenträger

Die Konsultationsstrategie für die Vorarbeiten zum neuen Programm "Justiz" umfasste Folgendes: eine öffentliche Konsultation über Werte und Mobilität im Rahmen des Vorschlags für den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Zeit nach 2020, öffentliche Konsultationen im Rahmen der Halbzeitevaluierung der laufenden Finanzierungsprogramme sowie mehrere von der Kommission durchgeführte Adhoc-Konsultationen in Form von Rundtischgesprächen mit Interessenträgern sowie Konferenzen und Seminaren zu den Themen der Folgenabschätzung, die weitgehend auf den Ergebnissen dieser Konsultationen basiert.

DIE öffentliche Konsultation zu EU-FONDS IM Bereich WERTE und Mobilität

Im Zusammenhang mit den Bewertungen der bestehenden Finanzierungsprogramme der EU fanden Konsultationen statt, die mehrere Politikbereiche umfassten und sich insbesondere mit der aktuellen Leistung und künftigen Herausforderungen befassten. Ziel der Konsultation zu EU-Fonds im Bereich Werte und Mobilität war es, die Standpunkte aller interessierten Parteien dazu einholen, wie jeder Euro des EU-Haushalts am kostenwirksamsten eingesetzt werden kann. Die Teilnahme an dieser Konsultation war vom 10. Januar 2018 bis zum 9. März 2018 in 23 Amtssprachen der EU möglich.

Im Rahmen der Konsultation, die online durchgeführt wurde, gingen bei der Kommission insgesamt 1839 Antworten aus ganz Europa ein. 52 % der Teilnehmer verfügten über Erfahrungen mit "Erasmus +" und 43 % der Teilnehmer über Erfahrungen mit dem Programm "Kreatives Europa".

Aus jedem Mitgliedstaat ging mindestens eine Antwort ein, wobei das Land, das von den Teilnehmern am häufigsten als Wohnsitzland bzw. Land des Sitzes der Organisation angegeben wurde, Deutschland war (24,4 %), gefolgt von Frankreich (8,7 %), Belgien (7,7 %) und Spanien (5,4 %).

Von den online eingegangenen 1839 Beiträgen stammten 65,2 % (1199) von Organisationen und 34,8 % (640) von Einzelpersonen.

Eine Vielzahl von Interessenträgern nahmen Stellung: Von den 1199 Beiträgen von Organisationen stammten 355 (19,3 %) von Nichtregierungsorganisationen, Plattformen oder Netzwerken, 270 (14,7 %) von privaten Unternehmen (vor allem Klein- und Kleinstunternehmen) sowie 127 (6,9 %) von Forschern und Wissenschaftlern.

Die nachstehend zusammengefasste Analyse konzentriert sich auf die Teilnehmer, die Erfahrungen mit den folgenden EU-Programmen hatten:

Im Folgenden werden einige der wichtigsten Ergebnisse vorgestellt:

- Folgenabschätzung

Die Folgenabschätzung wurde zur Prüfung eines möglichen Vorschlags für ein Programm "Europäische Kultur, Rechte und Werte", in dem das Programm "Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft" (2014-2020), das Programm "Europa für Bürgerinnen und Bürger" und das Programm "Kreatives Europa" zusammengeführt werden sollen, sowie für ein Programm "Justiz" erstellt. Die Kommission entschloss sich für ein eigenständiges Programm "Kreatives Europa" und die Einrichtung eines Fonds für Justiz, Rechte und Werte mit zwei Finanzierungsprogrammen - dem Programm "Justiz" und dem Programm "Rechte und Werte". Die Folgenabschätzung ist als Grundlage für alle diese Initiativen relevant.

Am 20. April 2018 gab der Ausschuss für Regulierungskontrolle eine befürwortende Stellungnahme zu der begleitenden Folgenabschätzung ab. Der Ausschuss empfahl eine weitere Verbesserung des Berichts, darunter die umfassende Nutzung der gewonnenen Erkenntnisse und der Evaluierungsergebnisse, eine bessere Gestaltung der künftigen Prioritäten und die Klarstellung der erwarteten Auswirkungen der Änderungen bei den Durchführungsmechanismen. In der endgültigen Fassung der Folgenabschätzung wurden diese Aspekte stärker ausgearbeitet. In der Folgenabschätzung wurden die Lehren aus den Programmen "Kreatives Europa", "Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft", "Europa für Bürgerinnen und Bürger" und "Justiz" zusammengefasst und eine neue Struktur vorgeschlagen. Zudem wurden Durchführungsmechanismen untersucht, mit denen die Werte und die Kultur der EU gefördert und gleichzeitig die Ziele Effizienz, Flexibilität, Synergien und Vereinfachung für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen erreicht werden können. Die Ergebnisse der Halbzeitevaluierung wurden gebührend berücksichtigt. Bei allen evaluierten Programmen wurde ein klarer EU-Mehrwert festgestellt. Mit diesem neuen Cluster wird es möglich sein, das Potenzial der derzeitigen Programme zur Förderung von EU-Werten besser auszuschöpfen und den EU-Mehrwert zu erhöhen.

Drei Hauptszenarios wurden analysiert:

Ausgangsszenario: Status quo mit vier Finanzierungsprogrammen und einer anteiligen Haushaltskürzung um 15 %

Die Analyse des Ausgangsszenarios mit einer möglichen Kürzung der verfügbaren Mittel um 15 % ergibt insbesondere folgende negative Folgen für die Umsetzung der politischen Maßnahmen:

Eine Kürzung der Mittel für das Programm "Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft" um 15 % würde sich in einer jährlichen Prioritätensetzung niederschlagen, d.h. in der Konzentration der Mittel in einigen Politikbereichen in einem Jahr und der Förderung anderer Politikbereiche in den darauf folgenden Jahren, was im Widerspruch zu dem steigenden Bedarf in diesem Bereich steht. Diese Kürzung würde auch mit Kürzungen bei Studien, Datenerhebungen, Sensibilisierungskampagnen usw. einhergehen, die für eine solide und faktengestützte Politik und Gesetzgebung erforderlich sind.

Eine Haushaltskürzung um 15 % beim Programm "Europa für Bürgerinnen und Bürger" hätte zur Folge, dass das Ausgangsbudget auf 157 Mio. EUR sinken würde, was angesichts der Zusicherung der Kommission, die Bürger in den Mittelpunkt des europäischen Prozesses zu stellen, nicht ausreicht. Die kritische Masse von Teilnehmern und die geografische Reichweite der Tätigkeiten, die zur Erreichung der beabsichtigten Wirkung erforderlich sind, würden nicht mehr erreicht. Eine stabile Mittelausstattung (auf der Grundlage des Haushalts 2017) würde zwar Kontinuität ermöglichen, die Auswirkungen wären aber dennoch begrenzt.

Eine Kürzung der Mittel für das Unterprogramms "MEDIA" des Programms "Kreatives Europa" um 15 % würde unweigerlich mit einer Straffung und Konzentration auf eine begrenzte Anzahl von Maßnahmen einhergehen. Eine Kürzung der Mittel würde Länder mit einer geringeren Produktion und/oder Länder, die einen geografisch/sprachlich eingeschränkten Raum umfassen, unverhältnismäßig stark belasten. Außerdem würde sich dadurch die Zahl der Schulungsmaßnahmen für audiovisuelle Fachkräfte und die Zahl der EU-Koproduktionen, mit denen länderübergreifend ein größeres Publikum erreicht werden kann, verringern. Eine Einengung des Aktionsradius des Netzes der Kinobetreiber würde sich negativ auf den Zugang von EU-Bürgern - insbesondere aus mittel- und osteuropäischen Ländern - zu nichtnationalen europäischen Inhalten auswirken.

Durch eine Kürzung des Unterprogramms "Kultur" des Programms "Kreatives Europa" um 15 % wäre es nicht möglich, eine kritische Masse zu erreichen, um dem Bedarf des Kultur-und Kreativsektors gerecht zu werden. Dies würde insbesondere eine Schmälerung des europäischen Mehrwerts und somit eine geringere Auswirkung auf die kulturelle Vielfalt, weniger Möglichkeiten für eine grenzübergreifende Zusammenarbeit, geringere Marktchancen und weniger Karrieremöglichkeiten für Akteure des Kultur- und Kreativsektors mit sich bringen. Die gesellschaftlichen Auswirkungen würden sich verringern und die internationale Ausrichtung des Programms müsste gegebenenfalls auf den Stand vor 2014 beschränkt werden, sodass auf die Teilnahme wichtiger benachbarter Partnerländer der EU möglicherweise verzichtet werden müsste.

Die Finanzgarantie für den Kultur- und Kreativsektor könnte auf dem Spiel stehen, was sich vor allem nachteilig auf den Kultur- und Kreativsektor der östlichen Länder auswirken würde, in denen die Finanzmärkte weniger entwickelt sind und deshalb weniger Möglichkeiten für den Zugang zu Finanzmitteln bestehen.

Verworfene Alternative in der Folgenabschätzung: ein einziges Programm

Aus Gründen, die mit der Rechtsgrundlage zusammenhängen, wurde die im dritten Szenario vorgeschlagene Alternative eines einzigen Instruments/Programms verworfen. Mit Ausnahme des laufenden Programms "Europa für Bürgerinnen und Bürger" beruhen die meisten Tätigkeiten und Strategien auf Artikeln, die ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren vorsehen. Der Schwerpunkt des Programms "Europa für Bürgerinnen und Bürger" liegt derzeit auf der Bürgerbeteiligung, sodass Artikel 352 AEUV (Einstimmigkeit) die Grundlage bildet. Nach der Analyse könnten die Ziele der entsprechenden Tätigkeiten bei einer gewissen Neuausrichtung ihres Schwerpunkts an das neue Konzept eines umfassenderen Programms angepasst werden. In diesem Fall würden sie in den Anwendungsbereich von Artikel 167 Absätze 1 und 2 AEUV fallen, der das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vorsieht. Angesichts der Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Bereichs Freiheit, Sicherheit und Recht sowie der Position Dänemarks gemäß den den Verträgen beigefügten Protokollen Nr. 21 und 22 muss das Programm "Justiz", das ebenfalls unter das ordentliche Gesetzgebungsverfahren fällt, ein separates Programm bleiben.

Vorgeschlagene Alternative in der Folgenabschätzung: ein EU-Werterahmen mit zwei Finanzierungsprogrammen

Aus der Analyse geht hervor, dass noch Verbesserungen in Bezug auf die derzeitige Situation mit vier Finanzierungsprogrammen möglich sind. Als Alternative zur derzeitigen Situation und zum Ausgangsszenario wird daher vorgeschlagen, Synergien zwischen den laufenden Programmen und Haushaltslinien zu entwickeln und sie wie nachstehend erläutert unter einem einzigen politischen Titel "EU-Werte" mit den beiden zugrunde liegenden Finanzierungsprogrammen "Europäische Kultur, Rechte und Werte" und "Justiz" zusammenzufassen.

Die neue Finanzierungsstruktur als Alternative zum Ausgangsszenario zielt auf Folgendes ab:

Gewählte Alternative

Die Kommission entschloss sich für ein eigenständiges Programm "Kreatives Europa" und die Einrichtung eines Fonds für Justiz, Rechte und Werte mit zwei Finanzierungsprogrammen - dem Programm "Justiz" und dem Programm "Rechte und Werte". Die Folgenabschätzung ist als Grundlage für diese Initiativen weiterhin relevant. Diese Entscheidung spiegelt sich in dem Vorschlag für das MFR-Paket für die Zeit nach 2020 wider, den die Kommission am 2. Mai 2018 vorgelegt hat.6

Die Komplexität und Uneinheitlichkeit der Finanzierungsregeln der laufenden Programme stellen ein Hindernis für die Antragsteller dar. Die Nutzung einer einzigen Anlaufstelle (d.h. eines Teilnehmerportals) für externe Nutzer, die eine Finanzhilfe beantragen wollen, einschließlich eines umfassenden Systems zur Verwaltung von Finanzhilfen, kann erheblich zur Vereinfachung des Zugangs zu dem Programm beitragen. Das Programm "Justiz" soll auch künftig über das IT-System der Kommission verwaltet werden, das derzeit auf der Grundlage von Horizont 2020 entwickelt wird.

- Grundrechte

Die Ziele des Programms stehen in engem Zusammenhang mit der Förderung der Grundrechte und im Einklang mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Das Programm "Justiz" (und das Programm "Rechte und Werte") wird Teil des Fonds für Justiz, Rechte und Werte des EU-Haushalts sein, dessen Ziel es ist, eine offene, demokratische und integrative Gesellschaft zu unterstützen, die Handlungskompetenz der Menschen durch den Schutz und die Förderung von Rechten und Werten zu stärken und einen Raum des Rechts in der EU auszubauen.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Für die Durchführung des Programms "Justiz" im Zeitraum 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2027 sind [305 000 000 EUR] (zu jeweiligen Preisen) vorgesehen.

5. Weitere Angaben

- Durchführungspläne sowie Überwachungs-, Evaluierungs- und Berichterstattungsmodalitäten

Die Kommission wird das Programm "Justiz" weiterhin direkt im Wege der Vergabe von Aufträgen und Finanzhilfen verwalten.

Zur Festlegung der Modalitäten der Durchführung des Programms wird ein Durchführungsplan ausgearbeitet.

In einem Überwachungs- und Evaluierungsplan soll ferner festgelegt werden, wie und im Rahmen welcher Datenstrategie Maßnahmen durchgeführt werden sollen. Die Programmüberwachung erfolgt kontinuierlich (z.B. um rechtzeitig auf unvorhergesehene Ereignisse und einen außergewöhnlichen Bedarf reagieren zu können) und regelmäßig (zur Berichterstattung über wichtige Ereignisse wie Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, Projektüberprüfungen, Koordinierungs- und Verbreitungsveranstaltungen); die Überwachungsergebnisse werden gegebenenfalls in die wesentlichen Programmindikatoren einfließen. Die Überwachungsberichte werden anschließend einfließen in:

Diese Evaluierungen werden im Einklang mit den Nummern 22 und 23 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 20167 durchgeführt, in der die drei Organe bestätigten, dass Evaluierungen der geltenden Rechtsvorschriften und Politikmaßnahmen die Grundlage für die Abschätzung der Folgen von Optionen für weitergehende Maßnahmen bilden. In den Evaluierungen werden die Auswirkungen des Programms vor Ort bewertet, wobei anhand der Programmindikatoren/Programmziele im Einzelnen analysiert wird, in welchem Maße das Programm als relevant, wirksam und effizient anzusehen ist, einen ausreichenden EU-Mehrwert bietet und mit anderen EU-Strategien in Einklang steht. Die Evaluierungen werden ausgehend von den bisherigen Erfahrungen Empfehlungen dazu enthalten, wie festgestellte Mängel bzw. Probleme behoben werden oder mögliche weitere Verbesserungen der Maßnahmen oder ihrer Ergebnisse erzielt und die Anwendung bzw. Wirkung der Maßnahmen optimiert werden können.

Die Kommission wird dem Europäischen Parlament, dem Rat und allen anderen einschlägigen EU-Organen im Wege von Überwachungs- und Evaluierungsberichten und einer öffentlichen Bewertungsmatrix von Indikatoren des Programms Bericht erstatten.

- Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags

Mit diesem Vorschlag soll die übereinstimmend geforderte Vereinfachung der Finanzierungsverfahren mit einer stärker ergebnisorientierten Vorgehensweise kombiniert werden.

Der Vorschlag enthält die allgemeinen und spezifischen Ziele des Programms (Artikel 3) und die Art der zu finanzierenden Maßnahmen (Anhang I). Die allgemeinen und spezifischen Ziele bestimmen den Anwendungsbereich des Programms (Politikbereiche), während die Maßnahmenarten die Finanzierung betreffen, für alle betroffenen Politikbereiche gelten und die Ergebnisse, die mit einer solchen Finanzierung erzielt werden sollen, übergreifend definieren. Gleichzeitig zeigen die verschiedenen Arten von Maßnahmen auf, wo die Finanzierung im Hinblick auf die Erreichung der politischen Ziele einen echten Mehrwert erbringen kann.

Zur Durchführung der Verordnung wird die Kommission jedes Jahr die Finanzierungsprioritäten für die einzelnen Politikbereiche festlegen. Die Teilnahme am Programm steht allen juristischen Personen offen, die ihren rechtlichen Sitz in einem Mitgliedstaat oder in einem Drittstaat haben, das sich an dem Programm beteiligt. Weitere Einschränkungen für die Programmteilnahme gibt es nicht.

Diese Struktur ermöglicht eine Vereinfachung und eine stärkere Ausrichtung des Programms auf politische Erfordernisse und Entwicklungen. Zudem bietet sie eine stabile Bewertungsgrundlage, da die spezifischen Ziele, die direkt mit Indikatoren verknüpft sind, über die Laufzeit des Programms gleich bleiben und regelmäßig überprüft und bewertet werden. Im Interesse der Flexibilität und einer besseren Umsetzung wird nicht vorgeschlagen, bestimmte Beträge für spezifische Einzelziele innerhalb des Programms zu reservieren. 2018/0208 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Aufstellung des Programms "Justiz"

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 81 Absätze 1 und 2 sowie Artikel 82 Absatz 1, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses8, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen9, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Verordnung Erlassen:

Kapitel I
Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1
Gegenstand

Mit dieser Verordnung wird das Programm "Justiz" (im Folgenden "Programm") aufgestellt.

Sie regelt die Ziele des Programms, die Mittelausstattung für den Zeitraum 2021-2027 sowie die Formen der Unionsfinanzierung und enthält die Finanzierungsbestimmungen.

Artikel 2
Begriffsbestimmung

Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck:

1. "Angehörige der Justiz und der Rechtspflege" Richter, Staatsanwälte und Gerichtsbedienstete sowie Angehörige anderer Berufe mit Verbindungen zur Rechtspflege wie Rechtsanwälte, Notare, Gerichtsvollzieher oder Vollzugsbeamte, Insolvenzverwalter, Mediatoren, Gerichtsdolmetscher und -übersetzer, Gerichtssachverständige, Gefängnispersonal und Bewährungshelfer.

Artikel 3
Ziele des Programms

Artikel 4
Mittelausstattung

Artikel 5
Mit dem Programm assoziierte Drittländer

Folgende Drittstaaten können am Programm teilnehmen:

Artikel 6
Durchführung und Formen der Unionsfinanzierung

Artikel 7
Art der Maßnahmen

Für eine Finanzierung im Rahmen dieser Verordnung kommen Maßnahmen in Betracht, die zur Verwirklichung eines in Artikel 3 aufgeführten spezifischen Ziels beitragen. Insbesondere die in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten kommen für eine Finanzierung infrage.

Kapitel II
Finanzhilfen

Artikel 8
Finanzhilfen

Artikel 9
Kumulierte[, ergänzende] und kombinierte Finanzierungen

Artikel 10
Förderfähige Stellen

Kapitel III
PROGRAMMPLANUNG, Überwachung, Evaluierung und Kontrolle

Artikel 11
Arbeitsprogramm

Artikel 12
Überwachung und Berichterstattung

Zu diesem Zweck werden verhältnismäßige Berichterstattungsanforderungen festgelegt, die die Empfänger von Unionsmitteln und die Mitgliedstaaten zu erfüllen haben.

Artikel 13
Evaluierung

Artikel 14
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 15
Schutz der finanziellen Interessen der Union

Nimmt ein Drittland auf der Grundlage eines Beschlusses im Rahmen einer internationalen Übereinkunft oder auf der Grundlage eines anderen Rechtsinstruments an dem Programm teil, so gewährt das Drittland dem zuständigen Anweisungsbefugten, dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und dem Europäischen Rechnungshof die erforderlichen Rechte und den Zugang, die sie zur Ausübung ihrer jeweiligen Befugnisse benötigen. In Bezug auf OLAF umfassen diese Rechte das Recht auf Durchführung von Untersuchungen einschließlich Kontrollen und Überprüfungen vor Ort gemäß der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF).

Kapitel IV
ÜBERGANGS-UND Schlussbestimmungen

Artikel 16
Information, Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit

Artikel 17
Ausschussverfahren

Artikel 18
Aufhebung

Die Verordnung (EU) Nr. 1382/2013 wird mit Wirkung vom 1. Januar 2021 aufgehoben.

Artikel 19
Übergangsbestimmungen

Artikel 20
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt gemäß den Verträgen unmittelbar in den Mitgliedstaaten.

Geschehen zu Brüssel am [...]

Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Finanzbogen zu Rechtsakten

Der Finanzbogen befindet sich im PDF-Dokument.