Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen zur Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem hinsichtlich der Behandlung von Versicherungs- und Finanzdienstleistungen KOM (2007) 746 endg.; Ratsdok. 16209/1/07

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 12. März 2008 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 5. März 2008 dem Bundesrat zugeleitet.

Der Ausschuss für Fragen der Europäischen Union hat in seiner Sitzung am 30. Mai 2008 beschlossen dass das Dokument KOM (2007) 746 endg./2 zum Gegenstand einer Drucksache des Bundesrates gemacht werden soll, vgl. dazu AE-Nr. 071001.


Hinweis:
vgl. auch AE-Nr. 041394 und
Drucksache 874/07 (PDF) = AE-Nr. 070999

Begründung

1. Kontext des Vorschlages

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Der Vorschlag für eine Verordnung enthält Durchführungsbestimmungen zu Artikel 135 Absatz 1 Buchstaben a bis g, Artikel 135 Absatz 1a und zu Artikel 135a der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem. Diese Artikel enthalten klarere Regelungen für die Anwendung der Mehrwertsteuerbefreiung auf Versicherungs- und Finanzdienstleistungen und sie sollen zu einer einheitlicheren Anwendung der Mehrwertsteuerbefreiung sowie zu mehr Rechtssicherheit für die Wirtschaftsbeteiligten führen und den Verwaltungsaufwand für Wirtschaftsbeteiligte und Behörden verringern. Dieses Konzept umfasst folgende Aspekte:

Ziel des vorliegenden Vorschlags ist es, dieses Konzept und die oben genannten Aspekte noch detaillierter auszuarbeiten, die Rechtssicherheit weiter zu erhöhen und den Verwaltungsaufwand für die Wirtschaftsbeteiligten und die Steuerverwaltungen noch weiter zu senken. Dies erfolgt, indem die in den Artikeln 135 Absatz 1 Buchstaben a bis g, Artikel 135 Absatz 1a und Artikel 135a der Richtlinie 2006/112/EG aufgeführten Begriffe nach bestimmten wirtschaftlichen Szenarien aufgeschlüsselt werden. Das Ergebnis ist eine nicht erschöpfende Aufzählung von Fällen, die laut der Verordnung entweder von der Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen erfasst werden oder hiervon ausgeschlossen sind. Zur Erläuterung ein Beispiel: Artikel 2 der Verordnung sieht vor dass "Versicherung und Rückversicherung" Lebensversicherungen, seien es Einzel- oder Gruppenlebensversicherungspolicen, Altersversorgung auf Basis von Versicherungsprodukten und private Rentenverträge abdeckt, wenn die Versicherung, die Altersversorgung oder der Rentenvertrag Lebens- oder Langlebigkeitsrisiken abdeckt. Damit werden durch die Verordnung viele potenzielle Rechtsstreitigkeiten verhindert, da sie in vielen Fällen eine klare Lösung vorsieht. Dies erhöht die Rechtssicherheit.

Auch wird die Verordnung in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gelten und in beträchtlichem Maße zur Verringerung des Verwaltungsaufwands für Wirtschaftsbeteiligten und Steuerbehörden beitragen. Denn in vielen Fällen benötigten die Wirtschaftsbeteiligten eine Finanzberatung durch unabhängige Berater und mussten in langen und aufwendigen Verhandlungen mit den nationalen Finanzministerien klären, ob eine bestimmte Dienstleistung von der Steuerbefreiung erfasst wurde oder nicht. Örtliche Steuerverwaltungen mussten ebenfalls hohe Verwaltungskosten tragen, um mit den nationalen Finanzministerien zu klären, wie sie in einzelnen Fällen vorzugehen hatten. In den Fällen, für die in der Verordnung eine klare Lösung vorgesehen ist, können Wirtschaftsbeteiligte und Behörden die Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen nunmehr anwenden, ohne diese Kosten auf sich nehmen zu müssen.

Für die Vermittlung bei Versicherungs- und Finanzdienstleistungen konnte im Vorschlag nur in einigen wenigen Fällen eine klare Lösung vorgesehen werden. Dies ist darauf zurückzuführen dass das Verständnis von Vermittlung und ihrer Form immer noch in hohem Maße in den jeweiligen nationalen Zivilrechtssystemen verwurzelt ist, weshalb es große Abweichungen gibt. Um die Rechtssicherheit auch in Bezug auf solche Dienstleistungen zu erhöhen sieht die Verordnung zusätzliche objektive Kriterien vor, die bei der Prüfung der Frage zur Anwendung kommen, ob eine Dienstleistung eine eigenständige Mittlertätigkeit darstellt.

Die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wurde in die Verordnung eingearbeitet wodurch bewährte Grundsätze für die Bestimmung der relevanten Merkmale von Versicherungs- und Finanzdienstleistungen beibehalten werden.

- Allgemeiner Kontext

Die Definitionen der steuerbefreiten Versicherungs- und Finanzdienstleistungen sind veraltet und haben zu einer ungleichen Auslegung und Anwendung dieser Steuerbefreiungen durch die Mitgliedstaaten geführt. Die Betroffenen sind mit einer rechtlich sehr komplexen Situation konfrontiert da die Verwaltungspraxis in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich ist, was Rechtsunsicherheit für die Wirtschaftsbeteiligten und die Steuerbehörden mit sich bringt.

Diese Rechtsunsicherheit hat zu einer wachsenden Zahl an Gerichtsverfahren geführt.

Gleichzeitig sind den Wirtschaftsbeteiligten und den Steuerverwaltungen höhere Verwaltungskosten für die Anwendung dieser Steuerbefreiungen entstanden. Um mehr Rechtssicherheit zu schaffen und um die Verwaltungskosten für die Wirtschaftsbeteiligten und für die Steuerverwaltungen zu senken, müssen die Regelungen über die Steuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen deshalb klarer gefasst werden. Eine 2006 durchgeführte öffentliche Konsultation der betroffenen Kreise und eine unabhängige "Studie zum besseren Verständnis der wirtschaftlichen Auswirkungen der Mehrwertsteuerbefreiung für Finanz- und Versicherungsdienstleistungen", die von der Kommission in Auftrag gegeben wurde haben diese Schlussfolgerung bestätigt.

- Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet

Artikel 135 Absatz 1 Buchstaben a bis g, Artikel 135 Absatz 1a und Artikel 135a der Richtlinie 2006/112/EG. Jedoch sieht der vorliegende Vorschlag für eine Verordnung auf der Grundlage des Artikels 397 erstmalig Durchführungsbestimmungen für die Anwendung der Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen vor.

- Vereinbarkeit mit der Politik und den Zielen der Union in anderen Bereichen

Wo dies möglich war, schaffen die neuen Definitionen auch mehr Kohärenz mit den Binnenmarktvorschriften (z.B. bei Investmentfonds, Kredit-Rating, Derivaten).

Der Vorschlag ist Bestandteil der Strategie der Kommission zur Vereinfachung des ordnungspolitischen Umfelds (KOM (2006) 690 Abschnitt 66). Sowohl die Wirtschaftsbeteiligten als auch die Steuerbehörden der Mitgliedstaaten werden von diesen Vereinfachungen profitieren. Es ist jedoch nicht möglich, diese Vorteile zu quantifizieren.

Der Vorschlag wird die Rechtssicherheit erhöhen und den Verwaltungsaufwand für die Wirtschaftsbeteiligten und die nationalen Steuerbehörden verringern. Da er sich auf die Kosten der Unternehmen positiv auswirken dürfte, sind keine negativen Auswirkungen auf die Kosten für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen im Privatkundenbereich zu erwarten.

2. Anhörung interessierter Kreise und Folgenabschätzung

- Anhörung interessierter Kreise

Anhörungsmethoden, angesprochene Sektoren und allgemeines Profil der Befragten

Im Rahmen des Fiscalis-Seminars vom Dezember 2004 in Dublin wurden die verschiedenen Problemfelder für die Wirtschaftsbeteiligten und insbesondere das Phänomen des Outsourcing analysiert. Daraus zogen sowohl die Wirtschaftsbeteiligten als auch die Mitgliedstaaten den Schluss, dass eine Gesetzesinitiative der Kommission erforderlich sei.

Im Rahmen der Nachbereitung dieses Seminars gab die Kommission bei einem unabhängigen Sachverständigen eine Studie in Auftrag, um zu einem besseren Verständnis der wirtschaftlichen Folgen der Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen zu kommen. Auch hat sie eine Reihe bilateraler Konsultationen mit den Mitgliedstaaten und innerhalb der Kommission durchgeführt. Infolgedessen wurde ein Grundlagenpapier ausgearbeitet, in dem sowohl die festgestellten grundsätzlichen Probleme als auch technische Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt wurden. Diese Probleme wurden auf der Steuerkonferenz in Brüssel im Mai 2006 mit den interessierten Kreisen und den Mitgliedstaaten diskutiert.

Im März 2007 fand ein zweites Fiscalis-Seminar mit dem Ziel statt, die betroffenen Beamten der nationalen Steuerbehörden mit den Konzepten vertraut zu machen, die zu Änderungen des Rechtsrahmens führen, sowie mit den wirtschaftlichen Triebkräften, die die grenzüberschreitende Integration der Finanzdienstleister vorantreiben. Das Programm umfasste auch die Behandlung praktischer Probleme bei der Anwendung der geltenden Vorschriften.

Zusammenfassung der Antworten und Art ihrer Berücksichtigung

Alle Antworten haben bestätigt, dass die Rechtsunsicherheit und der daraus resultierende Verwaltungsaufwand das größte Problem darstellen, das es vorrangig zu beseitigen gilt. Der Vorschlag für eine Verordnung spiegelt diese Priorität vollständig wider.

Vom 9.5.2006 bis zum 9.6.2006 wurde eine offene Konsultation über das Internet durchgeführt. Daraufhin gingen bei der Kommission 82 Antworten ein. Die Ergebnisse der Konsultation können über folgende Website eingesehen werden: http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/common/consultations/tax/article_2447_de.htm .

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Relevante wissenschaftliche/fachliche Bereiche

Studie zum besseren Verständnis der wirtschaftlichen Auswirkungen der Mehrwertsteuerbefreiung für Finanz- und Versicherungsdienstleistungen (Ausschreibung Nr. Taxud/2005/AO-006).

Methodik

Unabhängige externe Studie

Konsultierte Organisationen/Sachverständige

Price Waterhouse Coopers

Zusammenfassung der Stellungnahmen und Gutachten

Es gab keinen Hinweis auf mögliche gravierende Risiken mit irreversiblen Folgen.

Es bestand eine weitgehende Übereinstimmung zwischen den Ergebnissen der Studie, den eigenen Analysen der Kommission und den Reaktionen der interessierten Kreise im Rahmen der öffentlichen Konsultation, was es der Kommission erlaubt hat, die nötigen Prioritäten zu setzen und ihre Arbeit auf die am besten geeigneten Lösungsansätze zu konzentrieren. Der Vorschlag für eine Verordnung stimmt mit diesen Prioritäten überein.

Form der Veröffentlichung der Stellungnahmen

http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_de.htm

- Folgenabschätzung

Die geprüften Handlungsoptionen werden in der Folgenabschätzung ausführlich beschrieben.

Besteuerung zum Nullsatz (S. 31); Ausweitung des Anwendungsbereichs der steuerbefreiten Leistungen (S. 32); einheitlicher beschränkter Vorsteuerabzug (S. 33); Option der Besteuerung (S. 34); grenzüberschreitende Organisationsformen für MwSt-Zwecke (S. 37); einzelne rechtliche Einheiten und grenzüberschreitende Umsätze (S. 37); MwSt-Gruppe (S. 38); Kostenteilungsvereinbarungen (S. 41); ermäßigter Mehrwertsteuersatz für eingekaufte Dienstleistungen (S. 44); andere Optionen (S. 44).

Die Kommission hat eine im Arbeitsprogramm aufgeführte Folgenabschätzung durchgeführt (Bericht in Taxud-Dokument 15570).

3. Rechtliche Aspekte

- Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Dieser Vorschlag setzt sich aus zwei Elementen zusammen:

- Rechtsgrundlage

Artikel 397 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates.

- Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt.

Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten aus folgenden Gründen nicht ausreichend verwirklicht werden.

Der Vorschlag steht aus folgenden Gründen mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang:

Die Mehrwertsteuerbefreiung von Versicherungs- und Finanzdienstleistungen ist bereits in Artikel 135 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates gemeinschaftsrechtlich geregelt. Nach Artikel 397 dieser Richtlinie erfolgt die Einführung von Durchführungsbestimmungen durch einen Akt des Gemeinschaftsgesetzgebers.

Die Mitgliedstaaten können keine eigenen nationalen Rechtsvorschriften erlassen, die gegen geltendes EU-Recht verstoßen. Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten allein können das Ziel einer harmonisierten Auslegung und Anwendung der Definitionen der mehrwertsteuerbefreiten Finanz- und Versicherungsdienstleistungen nicht erreichen. Es ist die unterschiedliche Anwendung der Vorschriften durch die Mitgliedstaaten, die den Wirtschaftsbeteiligten Probleme bereitet.

Die Mitgliedstaaten können Gemeinschaftsrecht nicht selbst ändern. Die wachsende Anzahl an Rechtsstreitigkeiten zwischen Steuerbehörden der Mitgliedstaaten und Wirtschaftsbeteiligten hat bereits zu einer erheblichen Erhöhung der Verwaltungskosten dieser Steuerbehörden geführt und ihre Haushaltssicherheit teilweise gefährdet. In einer solchen Situation könnten nationale Maßnahmen der Mitgliedstaaten eine Abwärtsspirale in Gang setzen, die zu einem unfairen Steuerwettbewerb führt.

Durch gemeinschaftliches Handeln können die Ziele des Vorschlags aus folgenden Gründen besser erreicht werden:

Die Vorschläge sind Gegenstand eines Verordnungsentwurfs. Es darf nur eine in der gesamten Gemeinschaft anwendbare richtige Auslegung der Definitionen der mehrwertsteuerbefreiten Finanz- und Versicherungsdienstleistungen geben. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, indem Durchführungsbestimmungen zu den Artikeln 135 und 135a des gleichzeitig vorgelegten neuen Richtlinienvorschlags eingeführt werden, durch den die alten Definitionen der Richtlinie 2006/112/EG geändert werden.

Zwischen den Dienststellen der Kommission, Interessengruppen, Mitgliedstaaten und unabhängigen Sachverständigen besteht Einigkeit darüber, dass die verfolgten Ziele nur durch einen Rechtsakt der Gemeinschaft erreicht werden können.

Die aufgeführten Gründe sprechen für sich. Sie zeigen, dass sich der Vorschlag auf die Ziele beschränkt die die Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend selbst erreichen können und die die Kommission besser erreichen kann.

Die Vorschläge sind Gegenstand eines Verordnungsentwurfs. Es darf nur eine in der gesamten Gemeinschaft anwendbare richtige Auslegung der Definitionen der mehrwertsteuerbefreiten Finanz- und Versicherungsdienstleistungen geben. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, indem die alten Definitionen der Richtlinie 2006/112/EG geändert werden und gleichzeitig hinreichend genaue Durchführungsbestimmungen eingeführt werden.

Klare Definitionen und wirtschaftliche Kriterien geben weniger Anlass zu Rechtsstreitigkeiten und schaffen so ein Umfeld der Rechtssicherheit, in dem die Verwaltungskosten, die dadurch entstehen dass die Auslegung der Vorschriften möglicherweise zwischen mehreren Mitgliedstaaten abgestimmt werden muss, erheblich verringert werden.

- Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgendem Grund (aus folgenden Gründen) dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

Im komplexen Steuerumfeld für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen darf es nur eine einzige in der gesamten Gemeinschaft anwendbare richtige Auslegung der Vorschriften über die Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen geben. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, indem die vorgeschlagenen Durchführungsbestimmungen eingeführt werden, da dort die Fälle, auf die die Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen anwendbar bzw. nicht anwendbar ist, klar definiert werden.

In den letzten zehn Jahren ist die Anzahl an Gerichtsverfahren, insbesondere an Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH, beträchtlich angestiegen. Die Mehrzahl dieser Fälle hatte die divergierende Anwendung der Definitionen für steuerbefreite Versicherungs- und Finanzdienstleistungen zum Gegenstand. Klare Definitionen und wirtschaftliche Kriterien verringern die Gründe für mögliche Rechtsstreitigkeiten und schaffen so ein Umfeld der Rechtssicherheit, in dem die Verwaltungskosten für eine Abstimmung der Auslegung der Vorschriften zwischen vielleicht mehreren Mitgliedstaaten erheblich verringert werden.

- Wahl des Instruments

Vorgeschlagenes Instrument: Verordnung Andere Instrumente wären aus folgendem Grund (aus folgenden Gründen) nicht angemessen:

Eine Verordnung ist unmittelbar anwendbar und macht es für die Wirtschaftsbeteiligten überflüssig bei der Anwendung der Befreiungstatbestände auftretende Rechtsfragen mit Finanzministerien in verschiedenen Mitgliedstaaten zu klären. Sieht die Verordnung für den Fall eine klare Lösung vor, kann die richtige mehrwertsteuerliche Behandlung direkt durch die lokalen Steuerbehörden erfolgen.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5. Weitere Angaben

- Vereinfachung

Der vorgeschlagene Rechtsakt bewirkt eine Vereinfachung der Rechtsvorschriften, eine Vereinfachung der Verwaltungsverfahren für die Behörden (der EU bzw. der Mitgliedstaaten) sowie eine Vereinfachung der Verwaltungsverfahren für private Parteien.

Auch wird die Verordnung in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gelten und die Komplexität der Anwendung der Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen verringern indem Fälle aufgezählt werden, die von der Befreiung erfasst bzw. von ihr ausgeschlossen sind.

Örtliche Steuerverwaltungen müssen hohe Verwaltungskosten tragen, um mit den nationalen Finanzministerien zu klären, wie sie in Einzelfällen vorgehen sollen. Auch die Finanzministerien wenden beträchtliche Ressourcen für diese Art von Koordinierung auf. In vielen Fällen, für die in der Verordnung eine klare Lösung vorgesehen ist, können die Verwaltungen die Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen nunmehr richtig anwenden, ohne diesen Aufwand auf sich nehmen zu müssen.

In vielen Fällen benötigten die Wirtschaftsbeteiligten eine Finanzberatung durch unabhängige Berater und mussten in langen und aufwendigen Verhandlungen mit den nationalen Finanzministerien klären, ob eine bestimmte Dienstleistung von der Steuerbefreiung erfasst wurde oder nicht. In vielen Fällen, für die in der Verordnung eine klare Lösung vorgesehen ist können die Wirtschaftsbeteiligten die Mehrwertsteuerbefreiung für Versicherungs- und Finanzdienstleistungen nunmehr richtig anwenden, ohne diesen Aufwand auf sich nehmen zu müssen.

Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen zur Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem hinsichtlich der Behandlung von Versicherungs- und Finanzdienstleistungen

Der Rat der europäischen Union - gestützt auf die Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem1 , insbesondere auf Artikel 397, auf Vorschlag der Kommission2, in Erwägung nachstehender Gründe:

Hat folgende Verordnung erlassen:

Kapitel I
Gegenstand

Artikel 1

Kapitel II
Von der Steuer befreite Versicherungs- und Finanzdienstleistungen

Artikel 2

Artikel 3

Artikel 4

Artikel 5

Artikel 6

Artikel 7

Artikel 8

Artikel 9

Kapitel III
Steuerbefreite Vermittlungs- und Verwaltungstätigkeiten

Artikel 10

Artikel 11

Artikel 12

Kapitel IV
Dienstleistungen, die den spezifischen und wesentlichen Charakter einer steuerbefreiten Dienstleistung haben

Artikel 13

Artikel 14

Artikel 15

Artikel 16

Artikel 17

Artikel 18

Artikel 19

Artikel 20

Kapitel V
Schlussbestimmungen

Artikel 21


Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident