Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag vom 2. April 2013 über den Waffenhandel

A. Problem und Ziel

Die Gefahren und negativen Effekte, die von einem unregulierten Handel mit Rüstungsgütern ausgehen, sind evident. Sie zeigen sich im massenweisen Missbrauch von Waffen zur Verletzung von Menschenrechten und Verstößen gegen das humanitäre Völkerrecht und in der Existenz eines umfangreichen illegalen Marktes. Die bisherige Situation, in der es keine global gültigen Standards für den Handel mit Rüstungsgütern gibt, wurde insbesondere von der Zivilgesellschaft seit Jahren kritisiert.

Ziel des Vertrages über den Waffenhandel ist es, den internationalen Handel mit konventionellen Rüstungsgütern durch die Schaffung von rechtlich bindenden, weltweit einheitlichen Mindeststandards, insbesondere für Exporte, zum Zwecke der Stärkung von Frieden und Sicherheit zu regulieren. Das ist ein Meilenstein in unserem weltweiten Bemühen um Rüstungskontrolle und Sicherheit.

Neben Großwaffensystemen (mindestens alle Waffen der Kategorien des Waffenregisters der Vereinten Nationen) werden auch Kleinwaffen und leichte Waffen sowie weite Bereiche an Munition und wesentliche Bauteile für die vom Vertrag abgedeckten Waffen erfasst. Die Exportbewertungskriterien, der Kern des Vertrages, spiegeln einen wesentlichen Teil der bereits in Deutschland und der Europäischen Union seit Längerem geltenden umfangreicheren Bewertungskriterien wider. Insbesondere ist die "Goldene Regel" (keine Genehmigung von Ausfuhren, falls ein eindeutiges Risiko schwerer Menschenrechtsverletzungen oder schwerer Verletzungen des Kriegsvölkerrechts besteht) weitgehend enthalten.

Es gibt absolute Verbotstatbestände bei Kenntnis des Ausfuhrstaats über die bevorstehende Verwendung, z.B. zu Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Die Untergrabung von Frieden und Sicherheit ist ein weiteres Versagungskriterium. Außerdem ist auch ein festgestelltes Umleitungsrisiko Erwägungsgrund für eine Versagung der Ausfuhrgenehmigung. Besondere, aber weniger detaillierte Vorschriften gelten für Einfuhren, Durchfuhren bzw. Umladungen sowie Vermittlungsgeschäfte.

Der Vertrag tritt neunzig Tage nach Hinterlegung der fünfzigsten Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunde in Kraft. Die Annahme des Vertrages in der Generalversammlung der Vereinten Nationen mit 155 Ja-Stimmen dokumentiert die große internationale Akzeptanz des Vertrages. Viele seiner Unterstützer haben erklärt, durch rasches Inkrafttreten des Vertrages schnellstmöglich einen Beitrag zur Reduzierung der durch illegale und unverantwortliche Waffentransfers weltweit verursachten Probleme zu leisten. Auch die Bundesregierung setzt sich für ein zügiges Inkrafttreten des Vertrages und dessen internationale Durchführung ein. Wichtig hierfür wird auch die Unterstützung sein, die insbesondere Entwicklungs- und Schwellenländern angeboten werden kann, um die jeweiligen innerstaatlichen Voraussetzungen zur Um setzung der Vertragsverpflichtungen bis spätestens zum Inkrafttreten zu schaffen.

Die Bundesregierung wird nicht nur gegenüber den Partnerstaaten in der Europäischen Union für eine frühzeitige Unterzeichnung und Ratifikation des Vertrages werben, sondern sich auch dafür einsetzen, dass - aus unterschiedlichen Gründen - zögerliche Staaten diesen Vertrag unterzeichnen und ratifizieren, um eine möglichst universelle Anwendung des Vertrages zu erreichen.

Durch die frühzeitige Unterzeichnung und innerstaatliche Ratifizierung des Vertrages soll der besondere Stellenwert unterstrichen werden, den der Vertrag über den Waffenhandel für die Bundesrepublik Deutschland einnimmt.

B. Lösung

Durch das vorliegende Gesetz sollen die Voraussetzungen nach Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes für die Ratifizierung des Vertrages über den Waffenhandel geschaffen werden.

Das Gesetz beschränkt sich auf die Zustimmung zum Vertrag und regelt nicht Fragen der innerstaatlichen Durchführung des Vertrages.

Da die Regeln des Vertrages für die Kontrolle von Waffentransfers hinter den deutschen Regelungen im Zusammenhang mit dem Kriegswaffenkontrollgesetz, dem Außenwirtschaftsgesetz und dem Waffengesetz sowie den EU-Regeln zurückbleiben, ist grundsätzlich von keinem gesetzlichen Änderungsbedarf zur Durchführung des Vertrages auszugehen.

C. Alternativen

Keine.

D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand

D.1 Haushaltsausgaben ohne Vollzugsaufwand

Haushaltsausgaben ohne Vollzugsaufwand sind durch das Gesetz nicht zu erwarten.

D.2 Vollzugsaufwand

Über die Finanzordnung einschließlich der Verteilung der Kosten im Zusammenhang mit den im Vertrag vorgesehenen Konferenzen der Vertragsstaaten und des Sekretariats beschließt gemäß Artikel 17 Absatz 3 des Vertrages die Konferenz der Vertragsstaaten. Ausgehend von dem üblichen Verfahren der anteilmäßigen Umlage entsprechend des angepassten Beitragsschlüssels der Vereinten Nationen werden die Kosten aus heutiger Sicht - gemessen an den Erfahrungen z.B. des Waffenübereinkommens der Vereinten Nationen - für Deutschland auf etwa 60 000 Euro pro Jahr geschätzt. Dafür wird Vorsorge im Haushaltsplan des Auswärtigen Amts getroffen.

Durch das Gesetz entsteht keine weitere Kostenbelastung der Bundesrepublik Deutschland. Insbesondere sieht Artikel 16 des Vertrages keine rechtliche Verpflichtung zu Maßnahmen der internationalen Unterstützung vor.

Im Rahmen ihres Einsatzes für ein zügiges Inkrafttreten des Vertrages und dessen internationale Umsetzung plant die Bundesregierung Haushaltsmittel zur Stärkung der internationalen Sicherheit durch Implementierung von Transfer-Kontrollen für Rüstungsgüter in Schwellen- und Entwicklungsländern für das Jahr 2014 ein. Der Mittelansatz für die folgenden Jahre ist aufwachsend. Dafür wird Vorsorge im Einzelplan des Auswärtigen Amts getroffen. Die Umsetzung des Vertrages erfolgt im Rahmen der bestehenden Haushalts- und Finanzplanansätze.

Vollzugsaufwand entsteht beim Auswärtigen Amt, beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie sowie beim Bundesministerium der Verteidigung. Dieser dürfte im Rahmen der bisherigen Kosten für die Durchführung der Transferkontrollen liegen.

Länder und Gemeinden werden durch die Ratifizierung des Vertrages unmittelbar nicht mit Kosten belastet.

E. Erfüllungsaufwand

E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger

Kein Erfüllungsaufwand.

E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft

Kein bezifferbarer Erfüllungsaufwand.

E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung

Für den Bereich der Verwaltung werden sechs Informationspflichten (Artikel 5 Absatz 4 und 6, Artikel 7 Absatz 6, Artikel 8 Absatz 1, Artikel 13 Absatz 1 und 3) eingeführt. Betroffen sind hiervon das Auswärtige Amt, das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und das Bundesministerium der Verteidigung. Die Höhe der erwarteten Mehrkosten lässt sich aus heutiger Sicht nicht beziffern. Sie wird erfahrungsgemäß im Rahmen üblicher Verwaltungskosten in derartigen Fällen liegen. Etwaiger Mehrbedarf an Sach- und Personalmitteln ist finanziell und stellenmäßig im jeweiligen Einzelplan auszugleichen.

F. Weitere Kosten

Sonstige Kosten für die sozialen Sicherungssysteme sowie Auswirkungen auf die Einzelpreise und das Preisniveau, insbesondere auf das Verbraucherpreisniveau, sind nicht zu erwarten.

Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag vom 2. April 2013 über den Waffenhandel

Bundesrepublik Deutschland
Berlin, den 23. Mai 2013
Die Bundeskanzlerin

An den Präsidenten des Bundesrates

Hiermit übersende ich gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes den von der Bundesregierung beschlossenen Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag vom 2. April 2013 über den Waffenhandel mit Begründung und Vorblatt.

Federführend ist das Auswärtige Amt.

Dr. Angela Merkel
Fristablauf: 04.07.13

Entwurf
Gesetz zu dem Vertrag vom 2. April 2013 über den Waffenhandel

Vom ...

Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:

Artikel 1

Dem von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 2. April 2013 angenommenen und von der Bundesrepublik Deutschland am 3. Juni 2013 in New York unterzeichneten Vertrag über den Waffenhandel wird zugestimmt. Der Vertrag wird nachstehend mit einer amtlichen deutschen Übersetzung veröffentlicht.

Artikel 2

Begründung zum Vertragsgesetz

Zu Artikel 1

Auf den Vertrag über den Waffenhandel findet Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes Anwendung, da sich der Vertragsinhalt auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht.

Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Artikel 26 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes (Kriegswaffen). Denn zur Kriegsführung bestimmte Waffen dürfen gemäß Artikel 26 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes nur mit Geneh migung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in Verkehr gebracht werden. Außerdem hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Artikel 73 Absatz 1 Nummer 12 des Grundgesetzes (Waffen- und Sprengstoffrecht).

Zu Artikel 2

Die Bestimmung des Absatzes 1 entspricht dem Erfordernis des Artikels 82 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes.

Nach Absatz 2 ist der Zeitpunkt, zu dem der Vertrag über den Waffenhandel nach seinem Artikel 22 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft tritt, im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben.

Vertrag über den Waffenhandel (Übersetzung)

Präambel

Die Vertragsstaaten dieses Vertrags - geleitet von den Zielen und Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen,

Grundsätze

Artikel 1
Ziel und Zweck

Ziel dieses Vertrags ist es,

Artikel 2
Geltungsbereich

Artikel 3
Munition

Jeder Vertragsstaat schafft und unterhält ein nationales Kontrollsystem zur Regelung der Ausfuhr von Munition, die von den konventionellen Waffen im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 abgefeuert, abgeschossen oder ausgebracht wird, und wendet die Artikel 6 und 7 vor Genehmigung der Ausfuhr dieser Munition an.

Artikel 4
Teile und Komponenten

Jeder Vertragsstaat schafft und unterhält ein nationales Kontrollsystem zur Regelung der Ausfuhr von Teilen und Komponenten, sofern die Ausfuhr in einer Art und Weise erfolgt, die den Zusammenbau der konventionellen Waffen im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 ermöglicht, und wendet die Artikel 6 und 7 vor Genehmigung der Ausfuhr dieser Teile und Komponenten an.

Artikel 5
Allgemeine Durchführung

Artikel 6
Verbote

Artikel 7
Ausfuhr und deren Bewertung

Artikel 8
Einfuhr

Artikel 9
Durchfuhr oder Umladung

Jeder Vertragsstaat ergreift geeignete Maßnahmen, um, wenn dies erforderlich und durchführbar ist, die unter seiner Hoheitsgewalt erfolgenden Durchfuhren oder Umladungen von konventionellen Waffen im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 durch sein beziehungsweise in seinem Hoheitsgebiet in Übereinstimmung mit dem einschlägigen Völkerrecht zu regeln.

Artikel 10
Vermittlungstätigkeit

Jeder Vertragsstaat ergreift im Einklang mit seinen innerstaatlichen Gesetzen Maßnahmen, um Vermittlungstätigkeiten in Bezug auf konventionelle Waffen im Sinne des Artikels 2 Absatz 1, die unter seiner Hoheitsgewalt stattfinden, zu regeln.

Zu diesen Maßnahmen kann gehören, dass vor Aufnahme ihrer Vermittlungstätigkeit von den Vermittlern die Registrierung oder die Einholung einer schriftlichen Genehmigung verlangt wird.

Artikel 11
Umleitung

Artikel 12
Führen von Aufzeichnungen

Artikel 13
Berichterstattung

Artikel 14
Durchsetzung

Jeder Vertragsstaat ergreift geeignete Maßnahmen, um die innerstaatlichen Gesetze und sonstigen Vorschriften, durch die dieser Vertrag durchgeführt wird, durchzusetzen.

Artikel 15
Internationale Zusammenarbeit

Artikel 16
Internationale Unterstützung

Artikel 17
Konferenz der Vertragsstaaten

Artikel 18
Sekretariat

Artikel 19
Beilegung von Streitigkeiten

Artikel 20
Änderungen

Artikel 21
Unterzeichnung, Ratifikation, Annahme, Genehmigung oder Beitritt

Artikel 22
Inkrafttreten

Artikel 23
Vorläufige Anwendung

Jeder Staat kann zum Zeitpunkt der Unterzeichnung oder der Hinterlegung seiner Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungsoder Beitrittsurkunde erklären, dass er die Artikel 6 und 7 bis zum Inkrafttreten dieses Vertrags für ihn vorläufig anwenden wird.

Artikel 24
Geltungsdauer und Rücktritt

Artikel 25
Vorbehalte

Artikel 26
Verhältnis zu anderen völkerrechtlichen Übereinkünften

Artikel 27
Verwahrer

Der Generalsekretär der Vereinten Nationen ist der Verwahrer dieses Vertrags.

Artikel 28
Verbindliche Wortlaute

Die Urschrift dieses Vertrags, dessen arabischer, chinesischer, englischer, französischer, russischer und spanischer Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist, wird beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt.

Geschehen zu New York am 2. April 2013.

Denkschrift

I. Allgemeines

II. Besonderes Präambel/Prinzipien

Die Präambel ordnet den Vertragstext thematisch ein und gibt gleichzeitig den Rahmen für den operativen Teil des Vertrages vor. Abweichend von der sonst üblichen Norm völkerrechtlicher Texte ist dem Vertrag im Rahmen der Präambel zudem eine Reihe von Prinzipien vorangestellt, die an dieser Stelle zum Teil konstituiert, zum Teil aus bestehenden Instrumenten, insbesondere aus der Charta der Vereinten Nationen übernommen werden. Sie haben aber dennoch durch ihre Stellung im Vertragstext vor der Formel "sind wie folgt übereingekommen" ebenfalls einen präambulären Charakter und sind nicht Bestandteil der rechtlich bindenden Bestimmungen des Vertrages. Sie können aber zur Feststellung des vertragspolitischen Verständnisses der Verhandlungsstaaten herangezogen werden.

Insgesamt wird dieser Abschnitt, Präambel und Prinzipien, von einer Dichotomie zwischen der Wiederholung von humanitären Zielen und der Bekräftigung sicherheitspolitischer Interessen der Staaten dominiert. Dazu zählen einerseits u.a. die Verhinderung des illegalen Waffenhandels, die Betonung von Frieden, Sicherheit und Entwicklung, die Einhaltung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte. Andererseits werden die Grund sätze der Souveränität, der politischen Unabhängigkeit, des Gewaltverzichts, des Rechts auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung und der Nichteinmischung, die aus der Charta der Vereinten Nationen entnommen sind (Prinzipien 1 bis 4) sowie der Hauptverantwortung der Staaten bei der Regulierung des Handels mit konven tionellen Waffen wiederholt.

Die Gestaltung von Präambel und Prinzipien war Gegenstand intensiver Verhandlungen, auf deren einer Seite insbesondere die arabischen Staaten, angeführt von Ägypten, Algerien und Syrien, sowie eine Reihe von bedeutenden Importeuren, z.B. Indonesien, standen. Diese Gruppe sah diesen Abschnitt des Vertrages als notwendiges Korrektiv und Gegengewicht zu den Artikeln 6 und 7, die insbesondere die Bewertung von Ausfuhren regeln und die Entscheidungsgewalt klar in die Hände des genehmigenden ausführenden Staates legen. Die letztendlich nur in sehr abgeschwächter Form umgesetzte, bereits im Vertragsentwurf vom 26. Juli 2012 angelegte prominente Rolle der Prinzipien sollte aus Sicht der o.g. Gruppe von Staaten diese gegen einen befürchteten "Missbrauch" des Vertrages in Form von Erschwernissen bei der Einfuhr von Rüstungsgütern "immunisieren". Dieser Stoßrichtung haben sich insbesondere europäische Staaten, aber auch die USA und andere erfolgreich entgegengestellt. Ziel der Bundesregierung war es, diesen Teil des Vertrages einerseits klar als präambulär kenntlich zu machen und andererseits eine inhaltliche Verfremdung durch nicht themenbezogene Elemente zu verhindern.

Aus diesem Grund ist der Unterabschnitt Prinzipien nunmehr eindeutig nur als politisch verpflichtend formuliert.

Zu den bemerkenswerten Elementen dieses Abschnitt es zählen:

Artikel 1
Ziel und Zweck

Die Zielsetzung des Vertrages war spätestens seit der Resolution der Generalversammlung 064/48 vom 2. Dezember 2009 eine doppelte: einerseits die Regulierung des legalen Handels, andererseits die Eindämmung und Beseitigung des illegalen Handels. Daneben galt es, die Hervorhebung des humanitären Zwecks des Vertrages sicherzustellen. Die Bewahrung dieser mehrfachen Logik war ein wichtiges Ziel der Bundesregierung. Der Artikel war bereits seit Sommer 2011 weitestgehend stabil und gab nur wenig Anlass für Debatten, wenngleich das Konzept wegen seiner ersten Hälfte auch von einigen Verhandlungsparteien weiterhin stark angezweifelt wird. Den Kritikern ging und geht es vor allem um die Bewahrung der uneingeschränkten Souveränität über Ausfuhrentscheidungen im Rüstungsgüterbereich.

Tatsächlich liegt in diesem Artikel die Innovation des Instrumentes. Erstmals werden rechtlich bindende Mindeststandards für einen Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik vereinbart, in dem bisher, meist regional begrenzt, lediglich Handlungsempfehlungen, z.B. im Rahmen der OSZE, oder politisch bindende Leitstrukturen, z.B. im Rahmen des "Wassenaar Arrangements", existierten. Unabhängig von der Ausgestaltung der operativen Kernbestimmungen des Vertrages in den Artikeln 2 bis 11 und deren Defiziten, ist es ein Erfolg, dieses von progressiven Regierungen und der Zivilgesellschaft geforderte Konzept des Handel(n)s nach gemeinsamen Regeln durchgesetzt zu haben.

Die in Artikel 1 erwähnten Vertragszwecke - Beitrag zu Frieden und Sicherheit, Minderung menschlichen Leids, Förderung von Zusammenarbeit, Transparenz und Verantwortlichkeit - waren dagegen wenig umstritten, sind aber für die teleologische Auslegung des Vertrages von großer Bedeutung.

Artikel 2
Geltungsbereich

Der Artikel steckt im Hinblick auf den Güterkreis (Absatz 1) und das Aktivitätenspektrum (Absätze 2 u n d 3) den Geltungsbereich des Vertrages im Wesentlichen ab. In diesem Bereich mussten insbesondere mit Rücksicht auf die USA einige der schwierigsten Kompromisse gefunden werden. So wurden einige Güterarten, obgleich durch Teile der materiellen Regelungen des Vertrages betroffen, nicht unter der Überschrift des Güterkreises geführt, sondern sind in separaten Artikeln (Artikel 3 zu Munition und Artikel 4 zu Teilen und Komponenten) geregelt. Neben dieser optischen und teilweise inhaltlichen Abtrennung einiger Güter werden die Vertragsstaaten ermutigt, den Güterkreis, auf den der Vertrag angewendet wird, in nationaler Verantwortung auf die größtmögliche Bandbreite konventioneller Waffen auszudehnen (Artikel 5 Absatz 3 Satz 1).

Der minimal zu erfassende Güterumfang wird durch Bezugnahme auf bestehende Beschreibungen von Güterkategorien des VN-Waffenregisters oder anderer VN-Instrumente definiert. Die Kombination aus Aufforderung zu einer möglichst breiten Anwendung, Verweis auf bestimmte Minimaldefinitionen sowie Nennung von konkreten Kategorien des VN-Waffenregisters hatte sich bereits während der Konferenz im Juli 2012 herausgeschält. Die damals erarbeitete Formulierung war aber aufgrund ihrer Ambiguität (Aufforderung, mindestens die Waffen der Kategorien des VN-Waffenregisters zu erfassen) mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden.

Wenngleich damit das Ziel der Bundesregierung, sämtliche konventionellen Waffen sowie Munition, Teile und Komponenten und Technologie in einem Waffenhandelsvertrag verbindlich zu erfassen, nicht vollumfänglich erreicht werden konnte, so spricht aus dem vorliegenden Vertrag doch ein Mehr an Klarheit gegenüber dem Entwurf vom Juli 2012. Durch die in Artikel 5 Absatz 3 enthaltene Aufforderung zur Ausdehnung des Güterkreises in der Anwendung ist das erwünschte Verhalten klar benannt.

Absatz 1 erfasst in den Buchstaben a bis g konkret die Güter innerhalb der sieben Kategorien des VN-Waffenregisters und damit im Wesentlichen alle Großwaffensysteme. Darüber hinaus sind auch Kleinwaffen und leichte Waffen erfasst (Buchstabe h). Die Erfassung der letzteren Kategorie war lange sehr umstritten. Es war einer der großen "Durchbrüche" der Verhandlungen im Juli 2012, als es v.a. den afrikanischen Staaten gelang, chinesischen Widerstand gegen die Erfassung von Kleinwaffen und leichten Waffen zu überwinden. Ohne deren Erfassung hätte der ATT seiner humanitären Zielsetzung kaum gerecht werden können.

Die Transfers der aufgezählten Rüstungsgüter werden durch das deutsche Kriegswaffenkontrollgesetz, das Außenwirtschaftsgesetz und das Waffengesetz abgedeckt. Unklar bleibt aber, wie diese Kategorien exakt abgegrenzt werden können. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang der teildynamische Verweis in Artikel 5 Absatz 3 auf den Stand des VN-Waffenregisters bei Inkrafttreten des Vertrages. Allerdings reicht auch dieser Verweis nicht aus, um in bestimmten Fällen, z.B. im Bereich der gepanzerten Fahrzeuge, Abgrenzungsfragen aufzulösen. Diese Aufgabe wäre letztlich nur im Rahmen einer umfänglichen gemeinsamen Ausfuhrliste lösbar gewesen, für deren Konzeption und Ausarbeitung der erforderliche Konsens nicht vorhanden gewesen ist. Die Aufgabe, entsprechende Listen im Sinne von Guter Übung/Best Practice zu entwickeln, könnte der Konferenz der Vertragsstaaten zufallen.

Die Regelungen des Vertrages beziehen sich immer mindestens auf die in Absatz 1 aufgezählten Güter. Spezielle Regelungen, die nur für die Güter aus Artikel 3 zu Munition und Artikel 4 zu Teilen und Komponenten gelten, gibt es nicht. Die zentralen Verbote in Artikel 6 und Vorschriften zur Ausfuhrbewertung in Artikel 7 gelten jedoch für alle vom Vertrag erfassten Güter, also auch Munition und Teile/Komponenten. Dies trifft jedoch nicht auf die Regelungen zur Umleitungsgefahr in Artikel 11 zu.

Im Hinblick auf die Aktivitäten beschränkt sich Absatz 2 auf die Nennung von Ausfuhr, Einfuhr, Durchfuhr, Umladung und Vermittlungsgeschäften, die in der Legaldefinition "Transfer" zusammengefasst werden. Nach Verständnis der Bundesregierung sind damit auch Leihgaben, Leasinggeschäfte und Geschenke erfasst. Insbesondere China teilt diese von der Mehrheit der Staaten unterstützte Auffassung aber nicht.

Gegenstand intensiver Debatten war die Schaffung einer Ausnahmeklausel für Transfers der Sicherheits- und Streitkräfte der Vertragsstaaten mit der Maßgabe, deren operative Sicherheit und Freiheit nicht durch bürokratische Ausfuhrkontrollen und mögliche, die allgemeine Veröffentlichung ggf. einschließende Berichtspflichten zu gefährden. Die Bundesregierung nahm in diesem Bereich im NATO- und EU-Rahmen eine herausgehobene Stellung ein und brachte das Thema immer wieder in die Verhandlungen ein. Die gefundene Regelung stellt den grenzüberschreitenden Transport von Rüstungsgütern zur eigenen Verwendung im Ausland von den Kontrollen des Vertrages frei, solange der transferierende Staat Eigentümer bleibt.

Artikel 3
Munition

Der Artikel regelt die Erfassung von Munition innerhalb des Vertrages. Diese Gütergruppe ist bewusst gegen den Güterkreis des Artikels 2 Absatz 1 abgesetzt. Erfasst ist (trotz der im Englischen zunächst aufgrund der Begriffsverkettung durch Schrägstrich klärungsbedürftig erscheinenden Terminologie "Ammunition/Munitions") nur Munition, die durch die Waffen nach Artikel 2 Absatz 1 abgefeuert, abgeschossen oder ausgebracht werden kann. Dagegen sind wichtige anders (z.B. von Hand) auszubringende Wirkmittel wie Minen und Handgranaten sowie Munitionsbestandteile nicht erfasst. Außerdem sind auf Munition die Bestimmungen zur Bekämpfung der Umleitung nach Artikel 11 sowie Aufzeichnungs- und Berichtspflichten gemäß den Artikeln 12 und 13 nicht anzu wenden.

Die Bundesregierung hatte sich hier für eine deutlich weiter gehende Erfassung von Munition eingesetzt. Erheblicher Widerstand einer Reihe von Delegationen entzündete sich an diesem Thema. Die USA verwiesen auf aus US-verfassungsrechtlichen Gründen ("2nd Amendment") nicht existierende staatliche Durchsetzungs-, Aufzeichnungs- und Archivierungsmöglichkeiten und lehnten eine vollwertige Aufnahme von Munition in den Güterkreis und eine Unterwerfung unter alle Regelungen des Vertrages ab. Im Vergleich zu vorherigen Vertragsversionen, insbesondere im Vergleich zum Ergebnis der Konferenz im Juli 2012, ist Munition als Gütergruppe zwar weder definitorisch ausgedehnt noch hinsichtlich der anzuwendenden Kriterien aufgewertet worden; dennoch bleibt festzustellen, dass die Schaffung eines eigenen Artikels und dessen Heranrücken an den eigentlichen Güterkreis der Regelung mehr Gewicht gibt.

Artikel 4
Teile und Komponenten

Der Artikel schreibt ein nationales Kontrollsystem für bestimmte Teile und Komponenten vor, sofern diese die Fähigkeit verleihen, eine Waffe nach Artikel 2 Absatz 1 zusammenzubauen.

Auch auf Teile und Komponenten sind die Bestimmungen zur Bekämpfung der Umleitung nach Artikel 11 sowie Aufzeichnungs- und Berichtspflichten der Artikel 12 und 13 nicht anzuwenden.

Diese Regelung ist in hohem Maße interpretationsbedürftig, da die Zerlegungstiefe und damit die Frage, was wirklich für den Zusammenbau nötig ist, offenbleibt. Bei einer engen Auslegung wäre es denkbar, dass lediglich komplette, aber zerlegte "Bausätze" für Waffen erfasst sind und damit der Sinn dieser Norm darin besteht, Umgehungslieferungen von zerlegten Komplettsystemen zu verhindern.

Aus Sicht der Bundesregierung greift dies zu kurz; sie hat dem Vertrag im Verständnis einer weiteren Auslegung zugestimmt. Es scheint dem Sinn und Zweck der Norm entsprechend, zumindest alle wichtigen Teile und Komponenten, die für die Funktionen des Gesamtsystems nötig sind, zu erfassen. Dadurch können Umgehungen durch getrennte Teillieferungen verhindert werden.

Artikel 5
Allgemeine Durchführung

Kern dieses Artikels waren ursprünglich allgemeine Vorgaben zur Art der Durchführung, zum Verhältnis mit bestehenden Rüstungskooperationsabkommen sowie zur Verhinderung von Umleitungsrisiken. Im Laufe der Verhandlungen wurden die letzten beiden Aspekte herausgelöst und separat behandelt. Der verbleibende Rumpf wurde genutzt, um allgemeine Regelungen zur Durchführung des Vertrages zu spezifizieren. In diesem Sinne wirkt der Artikel zum Teil heterogen, da hier unterschiedliche Regelungsbereiche zusammengestellt sind.

Die Absätze 1, 5 und 6 sind erkennbar aus vorherigen Vertragsentwürfen übernommen. Der erste Absatz greift Sprache zur diskriminierungsfreien, objektiven und einheitlichen Anwendung des Vertrages direkt aus der Präambel wortwörtlich auf; hier sind Reste des Versuchs erkennbar, einzelne lediglich politisch bindende Prinzipien aus dem Vorspann des Vertrages als rechtlich bindende Regelungsmomente in den Vertrag zu importieren. Dies geht auf das Bedürfnis einiger importierender Staaten insbesondere der arabischen Welt zurück, einen Ausgleich zu den Artikeln 6 und 7 zu finden. Die Bundesregierung hatte sich dafür eingesetzt, diese Rückbezüge auf die Präambel zu vermeiden.

Die Absätze 5 und 6 beinhalten zum einen die selbstverständliche Aufforderung zur Umsetzung der Bestimmungen des Vertrages in nationale Regelungen und zum anderen die wichtige Verpflichtung zur Einrichtung eines nationalen Kontrollsystems (allerdings teilredundant im Verhältnis zu Absatz 2) und einer nationalen Kontaktstelle für die internationale Zusammenarbeit im Rahmen des Vertrages.

Wesentliche Regelungen sind in den Absätzen 2 bis 4 enthalten. Gegenstand der rechtlichen Verpflichtung sind die Einrichtung eines nationalen Kontrollsystems einschließlich einer national definierten Kontrollliste und deren Veröffentlichung, zumindest aber deren Verfügbarmachung für alle anderen Vertragsstaaten. Ohne Kenntnis dieser Kontrollliste könnten die anderen Vertragsstaaten die Durchführung des Vertrages kaum bewerten.

Von zentraler Bedeutung ist Absatz 3, der zum einen die Staaten auffordert, den Vertrag auf die größtmögliche Bandbreite konventioneller Waffen anzuwenden. Zum anderen legt er den Mindestumfang der Definitionen der nationalen Kontrolllisten unter Bezugnahme auf bestehende Definitionen im VN-Rahmen fest. Dieser Verweis ist teildynamisch, da auf die jeweiligen Definitionen anderer Instrumente zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrages abgestellt wird; er könnte Rückwirkungen auf die Bereitschaft zur Weiterentwicklung eben dieser Instrumente haben. Andererseits könnte eine erfolgte, weitgehende Weiterentwicklung Staaten von der Zeichnung/ Ratifizierung des ATT abhalten. Besondere Bedeutung kommt hier dem VN-Waffenregister zu, das noch vor Inkrafttreten des ATT einer turnusgemäßen Überprüfung unterzogen wird. Hier gilt es, eine ausgewogene Balance zwischen der aus deutscher Sicht dringend erforderlichen Weiterentwicklung der Instrumente und der Sicherstellung einer breiten Teilnahme von Staaten am ATT zu gewährleisten. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die großen Im- und Exporteure.

Artikel 6
Verbote

Dieser und Artikel 7 sind das Herzstück des ATT. Sie enthalten die wesentlichen Versagungsgründe und Bewertungskriterien für Transfergenehmigungen. Der zusätzliche Versagungsgrund "Umleitungsgefahr" wird in Artikel 11 behandelt.

Der Artikel schafft selbst keine neuen, über den bisherigen Bestand hinausgehenden völkerrechtlichen Verbotsnormen, sondern bezieht sich auf bereits in anderen Teilen des völkerrechtlichen Bestandes vorhandene Verbote. Sie werden hier jedoch zu einem Verbot der Erteilung von Transfergenehmigungen konkretisiert. Der Artikel hat somit vom völkerrechtlichen Gehalt her im Wesentlichen reiterativen Charakter. Er setzt jedoch einen für die Bewertungen der Vertragsstaaten überaus wichtigen normativen Rahmen absoluter Verbote, die sich - anders als die Bestimmungen in Artikel 7 - der Ermessensausübung in Form der Bewertung durch die Vertragsparteien entziehen.

Durch die Verwendung des Begriffes "Transfer" erstrecken sich die Verbote grundsätzlich auf alle in der Legaldefinition in Artikel 2 Absatz 2 aufgeführten Aktivitäten des internationalen Handels. Sie entfalten jedoch vor allem Wirkung auf Ausfuhren, da nur für diese - wie sich im Umkehrschluss aus dem Umfang der völkerrechtlichen Verpflichtungen gemäß den Artikeln 8 bis 10 hinsichtlich Einfuhren, Durchfuhren, Umladungen und Vermittlungsgeschäften ergibt - durchgängig eine Verpflichtung zur vorherigen Genehmigung besteht.

Nach Absatz 1 dürfen keine Genehmigungen für Transfers erteilt werden, wenn der Transfer gegen Verpflichtungen der Vertragspartei aus einer vom VN-Sicherheitsrat nach Kapitel VII der VN-Charta beschlossenen Maßnahme verstoßen würde, beispielsweise ein VN-Waffenembargo oder sonstige restriktive Maßnahmen des VN-Sicherheitsrats.

Nach Absatz 2 dürfen keine Genehmigungen für Transfers erteilt werden, wenn der Transfer gegen einschlägige Verpflichtungen der Vertragspartei aus anderen internationalen Vereinbarungen, deren Vertragspartei sie ebenfalls ist, verstoßen würde, insbesondere wenn diese Verpflichtung sich auf Transfers konventioneller Waffen oder deren unerlaubten Handel bezieht. Entsprechende Verpflichtungen sind für EU-Mitgliedstaaten z.B. die von der EU im Rahmen der GASP beschlossenen Waffenembargos.

Die Verbotsbestimmung in Absatz 3 zu Verstößen gegen das humanitäre Völkerrecht war Gegenstand besonders intensiver Verhandlungen, u.a. weil einige Verhandlungsparteien auf einer sehr genauen Abgrenzung der Verbotstatbestände beharrten. Während in früheren Vertragsentwürfen das Verbot nur einschlägig gewesen wäre, wenn es die Absicht des genehmigenden Staates gewesen wäre, eine völkerrechtswidrige Handlung zu unterstützen, und diese Norm damit praktisch leergelaufen wäre, bezieht sie sich nun auf das Wissen des genehmigenden Staates zum Zeitpunkt der Genehmigung um den zu erwartenden Einsatz der zu transferierenden Rüstungsgüter zu völkerrechtswidrigen Zwecken. Konkret werden dem Verbot unterworfen: Einsatz zur Begehung von Völkermord, zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit, zu schweren Verletzungen der Genfer Abkommen von 1949, zu Angriffen, die sich unmittelbar gegen als solche geschützte zivile Objekte oder Zivilisten richten, sowie andere Kriegsverbrechen, wie sie in internationalen Vereinbarungen definiert werden, deren Vertragspartei die genehmigende Vertragspartei ist.

Der Begriff "Genfer Abkommen von 1949" im Sinne von Absatz 3 ist deckungsgleich mit den in Satz 1 der Anlage zu § 8 Absatz 6 Nummer 1 des Völkerstrafgesetzbuches vom 26. Juni 2002 (BGBl. I S. 2254) aufgezählten völkerrechtlichen Verträgen. Was unter "schweren Ver letzungen gegen die Genfer Abkommen von 1949" zu verstehen ist, folgt aus Artikel 50 des I. Genfer Abkommens von 1949, Artikel 51 des II. Genfer Abkommens von 1949, Artikel 130 des III. Genfer Abkommens von 1949 und Artikel 147 des IV. Genfer Abkommens von 1949. Die in diesen Bestimmungen genannten Straftaten sind Kriegsverbrechen. Soweit Absatz 3 von "anderen Kriegsverbrechen im Sinne völkerrechtlicher Über einkünfte deren Vertragspartei er (der genehmigende Vertragsstaat) ist" spricht, handelt es sich um völkervertragsrechtlich begründete Straftatbestände, die nicht schon von den genannten Vorschriften in den Genfer Abkommen von 1949 erfasst sind; es handelt sich mithin nicht um Straftatbestände, von denen angenommen wird, dass sie völkergewohnheitsrechtlich anwendbar seien. Ein Beispiel für ein "anderes Kriegsverbrechen im Sinne völkerrechtlicher Übereinkünfte, deren Vertragspartei er (der genehmigende Vertragsstaat) ist", ist für seine Vertragsparteien Artikel 8 des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs, dessen Absatz 2 Buchstabe b Ziffer xx unter den dort genannten Voraussetzungen auf schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht durch die Verwendung von Waffen, Geschossen, Stoffen und Methoden der Kriegführung, die geeignet sind, überflüssige Verletzungen oder unnötige Leiden zu verursachen, oder die ihrer Natur nach unterschiedslos wirken, abstellt. Hierfür hatte sich die Bundesregierung mit ihren europäischen Partnern und zahlreichen anderen Staaten sehr stark engagiert. Es ist vorauszusetzen, dass die Vertrags parteien Absatz 3 nach Maßgabe des strafrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatzes und der einschlägigen völkerrechtlichen Auslegungsgrundsätze anwenden.

Verbotstatbestände in Bezug auf die Verletzungen von Menschenrechten ließen sich in den Verhandlungen nicht durchsetzen.

Allerdings würde in der Praxis der Anwendung der Regelungen des Artikels 7 auf Ausfuhren - und bei entsprechender Auslegung des Begriffes "overriding risk" als "eindeutiges Risiko" (s. nachstehend die Ausführungen zu Artikel 7) - bei der Risiko-Analyse nach Artikel 7 Absatz 1 Buch stabe b Ziffer i und ii in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 3 schon eine geringere Voraussetzung als das Wissen des genehmigenden Staates um den zu erwartenden Einsatz der zu transferierenden Rüstungsgüter zu völkerrechtswidrigen Zwecken ausreichen, um zu einer Verpflichtung zur Versagung einer Ausfuhrgenehmigung zu führen. Dadurch erscheint sichergestellt, dass es auch bei von den Verboten des Artikels 6 nicht erfassten Gefahren des Einsatzes der zu transferierenden Rüstungsgüter zu Kriegsverbrechen oder schweren und systematischen Verletzungen von Menschenrechten nicht zu einer Ausfuhrgenehmigung kommt.

Artikel 7
Ausfuhr und deren Bewertung

Dieser Artikel zu Ausfuhren und den Kriterien, die bei der Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung anzuwenden sind, dürfte den größten Einfluss auf die künftige Ausfuhrgenehmigungspolitik der Vertragsstaaten des ATT haben. Er ist deshalb der am intensivsten verhandelte Artikel des Vertragswerkes und hat im Verhandlungsprozess erhebliche Veränderungen erfahren. Für die Bundesregierung lag hier ein Schwerpunkt ihrer Verhandlungsanstrengungen, insbesondere bei der Durchsetzung der sog. "Goldenen Regel" der Versagung der Ausfuhrgenehmigung bei erheblicher Gefahr schwerer Verletzungen des Kriegsvölkerrechts oder der Menschenrechte. Dies sehen z.B. die "Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern" vom 19. Januar 2000 oder der für alle EU-Mitgliedstaaten verbindliche "Gemeinsame Standpunkt der Rates der Europäischen Union 2008/944/GASP betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern" vom 8. Dezember 2008 vor.

Die Anwendung dieses Artikels wird ganz wesentlich über die Effektivität des ATT bei der Erreichung seiner in Artikel 1 aufgestellten Vertragsziele entscheiden.

Gemäß Absatz 1 ist der Artikel auf sämtliche Ausfuhrgenehmigungen für Rüstungsgüter anzuwenden, die vom Vertrag abgedeckt werden (d.h. die in Artikel 2 Absatz 1, Artikel 3 und 4 aufgelisteten Güter). Zwar ist die Erteilung von Einzelausfuhrgenehmigungen nicht zwingend vorgeschrieben, jedoch müssen auch vor Er teilung von Allgemein- und Sammelgenehmigungen die in Artikel 7 vorgeschriebenen Kriterien geprüft und be wertet werden. Eine dementsprechende Anpassung des Textes hatte die Bundesregierung zusammen mit ihren europäischen Partnern auch deshalb gefordert und durchgesetzt, um diese Bestimmung in Einklang mit europarechtlichen Vorgaben zu bringen. Solche Genehmi gungen werden z.B. in der Praxis der Rüstungsexport kontrollsysteme vieler europäischer Staaten einschließlich Deutschlands, aber auch für Verbringungen von Rüstungsgütern innerhalb der Europäischen Union erteilt.

Die Absätze 1 bis 4 geben eine Systematik zur Anwendung der (in den Absätzen 1 und 4 enthaltenen) Bewertungs kriterien bei der Prüfung von Ausfuhrgenehmigungen durch den ausführenden Staat vor. Gleichzeitig wird aus dem Zusammenhang von Artikel 7 und dem Verweis auf das nationale Kontrollsystem aus Artikel 5 klar, dass die Bewertung der Ausfuhr ausschließliche Aufgabe des ausführenden Staates ist. Die Anwendung der Bewertungskriterien muss dabei in objektiver und nicht diskriminierender Weise und unter Berücksichtigung relevanter Faktoren erfolgen. Dazu gehören auch die vom einführenden Staat in Übereinstimmung mit dessen Verpflichtungen aus Artikel 8 Absatz 1 zur Verfügung gestellten Informa tionen, die z.B. Endverwendungs- oder Endverwender-Dokumentation beinhalten können.

Nach Absatz 1 Buchstabe a ist zunächst der Beitrag der auszuführenden Rüstungsgüter zu Frieden und Sicherheit bzw. deren mögliche Untergrabung zu bewerten. Bei erheblichem Risiko der Untergrabung von Frieden und Sicherheit ergibt sich durch Absatz 1 i.V.m. Absatz 3 die Rechtsfolge einer Versagung. Selbst bei Zugrundelegung der US-Interpretation des Begriffs "overriding risk" in Absatz 3 als Ausdruck eines Abwägens positiver und negativer Faktoren, welches im Übrigen durch den Wortlaut von Absatz 1 Buchstabe a selbst nahegelegt wird (vgl. dazu weiter unten), bleiben erhebliche Zweifel, ob es möglich ist, nach Feststellung eines eindeutigen Risikos der Beeinträchtigung von Frieden und Sicherheit gleichzeitig zu dem Ergebnis einer Kompensation durch einen etwaigen positiven Beitrag zu Frieden und Sicherheit zu gelangen. Mithin ist ein erhebliches Risiko der Untergrabung von Frieden und Sicherheit ein zwingendes Versagungskriterium.

Daneben enthält Absatz 1 in Buchstabe b die weiteren zentralen Bewertungskriterien, bei denen nach dem Vertrag die Rechtsfolge der Genehmigungsversagung vorgesehen ist: die Möglichkeit des Einsatzes der zu prüfenden Rüstungsgüter für die Begehung oder das Erleichtern ("facilitate") von

die beiden letztgenannten jeweils definiert als Verstoß gegen die einschlägigen internationalen Konventionen und Protokolle in Bezug auf Terrorismus und organisierte grenzüberschreitende Kriminalität, deren Vertragspartei der ausführende Vertragsstaat ist.

Bei dem in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer i bis iv vorgesehenen Prüfungsmerkmal der Fähigkeit zum "Erleichtern" ("to facilitate") der Begehung der dort genannten schwerwiegenden Verletzungen handelt es sich nicht um ein Kriterium des internationalen Strafrechts, sondern um ein zur Erreichung der vertragspolitischen Zielsetzungen eingeführtes Kriterium.

Nach Prüfung der Kriterien aus Absatz 1 muss der ausführende Vertragsstaat gemäß Absatz 2 erwägen, ob es risikomindernde Maßnahmen ("mitigating measures") gibt, die entsprechend Absatz 1 Buchstabe a und b identifizierte Risiken verringern könnten. Exemplarisch werden hier vertrauensbildende Maßnahmen oder zwischen ausführendem und einführendem Staat gemeinschaftlich entwickelte und vereinbarte Programme genannt.

Verbleibt nach Prüfung der Kriterien aus Absatz 1 und unter Berücksichtigung der erwarteten Effekte verfügbarer Risikominderungsmaßnahmen nach Auffassung des ausführenden Staates ein "overriding risk" einer der negativen Konsequenzen aus Absatz 1, ist der ausführende Staat nach Absatz 3 zur Versagung der Genehmigung verpflichtet.

Eine zentrale Rolle bei der Auslegung dieses Artikels spielt die Interpretation des in den Verhandlungen bis zuletzt umstrittenen und in der angenommenen englischen Sprachfassung enthaltenen Begriffs "overriding risk". Dieser ist in verwaltungsrechtlichen Gesetzen der USA und ihrer Bundesstaaten wohletabliert, aber völkervertragsrechtlich nicht belegt und ferner in die anderen fünf authentischen Vertragssprachen schwer zu übersetzen.

Der Begriff eröffnet im Rechtsverständnis der USA eine Kompensationsmöglichkeit im Prüfungsablauf: Die Feststellung erheblicher Risiken, z.B. der Verübung schwerwiegender Verletzungen des humanitären Völkerrechts oder von internationalen Menschenrechtsnormen, kann durch eine positive Bewertung, z.B. des Beitrags zu Frieden und Sicherheit, kompensiert werden, sodass eine Genehmigungserteilung nach diesem Verständnis möglich bliebe. Nach dieser Rechtstechnik gäbe es keine zwingende Versagung bei erheblicher Gefahr schwerwiegender Verletzungen des humanitären Völkerrechts oder von internationalen Menschenrechtsnormen, wie dies z.B. die "Politischen Grundsätze der Bundesregierung" oder der "Gemeinsame Standpunkt der Rates der Europäischen Union 2008/944/GASP" vorsehen. Die USA hatten während der Verhandlungen sehr deutlich gemacht, dass sie sich ohne die Verwendung dieses rechtstechnischen Konzepts oder des Begriffs "overriding risk" dem Konsens über den Vertragstext entziehen würden.

Allerdings sind auch andere Interpretationen des in der englischen Sprachfassung enthaltenen Begriffes "overriding risk" möglich. Sie werden durch andere nach Artikel 28 gleichermaßen verbindliche Sprachfassungen sogar nahegelegt. So benutzt die spanische Sprachfassung des ATT den Begriff "riesgo manifiesto", der im Deutschen die Entsprechung "eindeutiges Risiko" hat. Die spanische Formulierung findet sich z.B. auch im Gemeinsamen Standpunkt des Rates der Europäischen Union 2008/944/GASP bei der Definition zwingender Versagungsgründe, die im Deutschen mit "eindeutiges Risiko" übersetzt ist. Die russische Sprachfassung des ATT benutzt den Begriff "3Ha4NMenbHblN pNCK", der im Deutschen die Entsprechung "erhebliches/beträchtliches Risiko" hat. Die arabische Sprachfassung des ATT benutzt einen Begriff, der im Deutschen die Entsprechung "großes Risiko" hat.

Die jeweilige der eigenen Anwendung zugrunde gelegte Sprachfassung bzw. die Auslegung des in der englischen Sprachfassung verwandten Begriffes "overriding risk" durch den ausführenden Vertragsstaat wird entscheidende Bedeutung dafür haben, ob die in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b aufgeführten Risikokriterien bei nach Bewertung des ausführenden Staates erheblicher Eintrittswahrscheinlichkeit zu einer automatischen bzw. zwingenden Versagung führen oder ob eine rechtliche Möglichkeit eingeräumt wird, dass bei der Risikoanalyse festgestellte Negativbefunde durch die Erwartung des Eintritts positiver Auswirkungen kompensiert werden können, also beispielsweise durch den perzipierten Beitrag zu Frieden und Sicherheit. Hier wird die Staatenpraxis der Vertragsstaaten großen Einfluss auf die Bedeutung haben, die dieser Artikel und dessen Absatz 3 gewinnen.

Die Bundesregierung legt für die amtliche deutsche Übersetzung von Absatz 3 und für seine Durchführung/Anwendung die sprachlich klare spanische Sprachfassung mit dem Begriff "riesgo manifiesto" zugrunde ("3. Si, una vez realizada esta evaluación y examinadas las medidas de mitigación disponibles, el Estado parte exportador determina que existe un riesgo manifiesto de que se produzca alguna de las consecuencias negativas contempladas en el párrafo 1, dicho Estado no autorizará la exportación."). Demnach wird bei einem festgestellten "eindeutigen Risiko" einer der negativen Konsequenzen aus Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a oder b eine Ausfuhrgenehmigung nicht erteilt. Entsprechend sind die in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a oder b aufgeführten negativen Konsequenzen zwingende Ver sagungsgründe im Sinne der "Goldenen Regel".

Aufgrund der Divergenz der Sprachfassungen ist allerdings eine andere Auslegung und Anwendung/Durchführung von Artikel 7 Absatz 3 durch andere Vertragsstaaten möglich und völkerrechtlich zulässig.

Aus diesem Grund wird die Bundesregierung anlässlich der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde in einer Auslegungserklärung ihr Verständnis unter Zugrundelegung der spanischen Sprachfassung des Vertrags zum Ausdruck bringen, dass der Begriff "riesgo manifiesto" in Artikel 7 Absatz 3 ein "eindeutiges Risiko" einer der negativen Konsequenzen aus Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a oder b bezeichnet, was wiederum die Verpflichtung zur Versagung der Ausfuhrgenehmigung als Rechtsfolge nach sich zieht.

Unabhängig von der jeweiligen Interpretation des Begriffs "overriding risk" bietet der ATT jeder Vertragspartei die Möglichkeit, restriktivere Regeln bei der Kontrolle von Ausfuhren anzulegen. Für eine entsprechende, rein deklaratorische Öffnungsklausel hatten sich die Bundesregierung und ihre europäischen Partner im Zusammenhang mit der Verhandlung der Präambel eingesetzt. Es steht daher auch einer unveränderten Anwendung der o.g. "Politischen Grundsätze der Bundesregierung" oder des "Gemeinsamen Standpunkts des Rates der Europäischen Union 2008/944/GASP" nichts im Wege, soweit diese strengere Beurteilungsmaßstäbe festlegen.

Nach Absatz 4 muss der ausführende Staat in seiner Bewertung das Risiko von geschlechtsspezifischer Gewalt oder Gewalt gegen Frauen und Kinder einbeziehen. Dieses Kriterium ist zu Teilen bereits durch die in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer i und ii enthaltenen Kriterien bzgl. des humanitären Völkerrechts und internationaler Menschenrechtsnormen abgedeckt, welche mit einer eigenständigen Rechtsfolge versehen sind. Es handelt sich bei Absatz 4 mithin um ein die Vorschrift aus Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b ergänzendes, jedoch nicht mit einer eigenständigen Rechtsfolge ausgestattetes Prüfungskriterium. Es trägt der Tatsache Rechnung, dass in vielen bewaffneten Konflikten gerade das Risiko dieser Form von geschlechtsspezifischer Gewalt oder Gewalt gegen Frauen und Kinder in der Prüfung von Ausfuhrgenehmigungsanträgen einer besonderen Aufmerksamkeit bedarf, beschränkt sich aber nach seinem Wortlaut nicht auf bewaffnete Konflikte. Gleichzeitig gibt es in diesem Bereich noch wenig etablierte völkerrechtliche Konzepte, die eine klare Abgrenzung in Bezug auf Rechtsfolgen wie jene einer Versagung der Genehmigung ermöglichen würden. In diesem Kontext ist auch hervorzuheben, dass der Interpretationsrahmen des Vertrages auch eine Ausdehnung derartiger Konzepte auf Situationen bewaffneter Gewalt und nicht nur auf Situationen bewaffneter Konflikte durchaus erlaubt.

Jenseits der in Artikel 7 enthaltenen Kriterien schreibt Artikel 11 Absatz 2 der ausführenden Vertragspartei die Prüfung des Umleitungsrisikos mit der möglichen Folge einer Genehmigungsversagung vor (vgl. die Ausführungen weiter unten).

Andere während der Verhandlungen intensiv diskutierte zusätzliche Kriterien für Ausfuhrgenehmigungen wie das Korruptionsrisiko und das Risiko der "Beeinträchtigung der nachhaltigen Entwicklung" oder "negativer Auswirkungen auf die sozioökonomische Entwicklung" konnten nicht durchgesetzt werden. Selbst eine Erwähnung als im Bewertungsprozess lediglich zu berücksichtigende Kriterien ohne konkrete Rechtsfolgenvorschrift fand keine allgemeine Unterstützung. Bzgl. des letztgenannten Kriteriums scheiterte dies insbesondere am erheblichen Widerstand der Schwellen- und Entwicklungsländer, die ein solches Kriterium als unvereinbar mit der souveränen Entscheidung von Staaten über ihre Verteidigungsanstrengungen - die durch den vierten Grundsatz gesichert wird - betrachteten. Ansonsten standen diese Staaten in der Mehrzahl einem starken ATT sehr positiv gegenüber. Wegen der vom ATT jeder Vertragspartei eröffneten Möglichkeit, restriktivere Regeln bei der Kontrolle von Ausfuhren anzulegen, ist eine unveränderte Anwendung des entsprechenden Kriteriums 8 des "Gemeinsamen Standpunkts des Rates der Europäischen Union 2008/944/GASP" jedoch weiter möglich.

Absatz 5 schreibt vor, dass die Genehmigungen für Ausfuhren von Rüstungsgütern in detaillierter Form vor der jeweiligen Durchführung der Ausfuhr erteilt werden müssen. Damit ist eine nachträgliche Genehmigungserteilung ausgeschlossen, die den Zwecken der Ausfuhrkontrolle und des ATT zuwiderlaufen würde, weil der ausführende Staat jenseits seines Hoheitsgebiets typischerweise keine Kontrolle über exportierte Rüstungsgüter ausüben kann und somit eine nachträgliche Verweigerung der Ausfuhrgenehmigung, z.B. im Falle eines Verbotes nach Artikel 6 oder der Verletzung der in Absatz 1 aufgeführten Kriterien, leerlaufen würde.

Absatz 6 legt dem ausführenden Vertragsstaat die Verpflichtung auf, einem einführenden oder Durchfuhr-/Umschlag-Vertragsstaat auf Anforderung angemessene Information über die erteilten Genehmigungen zur Verfügung zu stellen. Allerdings kann der Umfang dieser Verpflichtung durch bestehende nationale Gesetze, Übung und Politiken beschränkt werden, sodass beispielsweise Bewertungen verschiedener Risiken nach den Absätzen 1 bis 4 und die zu ihnen führenden Erwägungsgründe nicht weitergegeben werden müssen, wenn dem nationale Regelungen entgegenstehen oder sie für den anfordernden Staat nicht relevant sind. Mit der Verpflichtung aus Absatz 6 sollen einführende oder Durchfuhr-/Umschlag-Vertragsstaaten in die Lage versetzt werden, ihrerseits Transferkontrollen durchzuführen sowie zu prüfen, ob ein sie betreffender Transfer von der ausführenden Vertragspartei genehmigt wurde, und somit ihren Verpflichtungen aus Artikel 8 Absatz 2 und Artikel 9 nachzukommen. Die spiegelbildliche Verpflichtung des einführenden Vertragsstaates, dem ausführenden Vertragsstaat geeignete und relevante Information für die Durchführung von dessen nationaler Ausfuhr-Bewertung nach diesem Artikel zur Verfügung zu stellen, befindet sich in Artikel 8 Absatz 1.

Absatz 7 enthält die allgemein gehaltene Aufforderung, bei neuer einschlägiger Information die erteilte Genehmigung erneut zu prüfen. Eine in früheren Entwürfen enthaltene Möglichkeit bzw. Aufforderung zur Aufhebung oder Rücknahme der Genehmigung wurde wegen des anhaltenden Widerstandes einiger Verhandlungsteilnehmer hiergegen wie auch gegen eine Verpflichtung zur Neubewertung durch die neutralere Aufforderung zur Neubewertung ersetzt, die, sofern angebracht, nach Konsultationen mit dem einführenden Staat erfolgen soll.

Diese Regelung schließt allerdings eine Aufhebung oder Rücknahme der Genehmigung als Ergebnis der Neubewertung nicht aus.

Sonstige Transaktionen

Von Beginn der Diskussionen über den ATT an wurde großer Wert darauf gelegt, dass der ATT nicht nur Regelungen zu Rüstungsgüterausfuhren enthält und so zu einem im Wesentlichen an Exporteure gerichteten Vertragswerk wird, sondern sich sein Regelungsgehalt grundsätzlich an alle Staaten richtet und der Vertrag somit auch das Potential zur Universalität hat. Andererseits wurden im Verlauf der Verhandlungen von vielen Staaten, die im Wesentlichen Einfuhr- oder Durchfuhr-/Umschlagstaaten für Rüstungsgüter sind, zu umfangreiche und verwaltungsaufwändige Regelungen dieser Transferarten abgelehnt. Zudem setzte sich offenbar die Erkenntnis durch, dass die effektivste Kontrolle entlang einer Rüstungsgüter-Transfer-Kette im ausführenden Staat erfolgen kann.

Im Ergebnis sind die Regelungen zu anderen Transferarten als Ausfuhren deutlich weniger detailliert, von einer weniger imperativen Natur und nicht auf durchgängige Kontrollen aller in diese Transferart gehörenden Transaktionen, sondern im Wesentlichen auf die Schaffung der rechtlichen und organisatorischen Möglichkeit zur Kontrolle gerichtet.

Artikel 8
Einfuhr

Absatz 1 verpflichtet den einführenden Vertragsstaat, dem ausführenden Vertragsstaat angemessene und relevante Information bereitzustellen, um ihn bei dessen Bewertung von Ausfuhren bzgl. der Genehmigung oder Versagung von Ausfuhrgenehmigungen gemäß Artikel 7 zu unterstützen. Dies muss allerdings nur auf Anforderung erfolgen und ist in Umfang und Inhalt durch die nationalen Gesetze des einführenden Vertragsstaates begrenzt.

Zu den Informationen können auch Endverbleibsdokumente wie Nachweise über Endverwendung oder Endverwender gehören.

Damit ist das erforderliche Gleichgewicht zwischen der Befähigung des ausführenden Staates zu sinnvoller Bewertung des Ausfuhrvorhabens einerseits und Vermeidung über mäßiger administrativer Belastung des einführenden Vertragsstaats andererseits gewahrt.

Nach Absatz 2 ist jeder einführende Vertragsstaat verpflichtet, diejenigen Maßnahmen zu ergreifen, die es ihm gegebenenfalls erlauben (würden), Einfuhren, die unter seiner Hoheitsgewalt stattfinden, wo notwendig zu regulieren. Dies kann über Einfuhrsysteme erfolgen. Die Regelung enthält keine weiteren detaillierten Verpflichtungen und lässt somit dem jeweiligen Vertragsstaat ein sehr weites Ermessen bei der Ausgestaltung seiner Einfuhrkontrollen. Allerdings muss rechtlich und organisatorisch durch entsprechende Regulierungsmaßnahmen die grundsätzliche Möglichkeit zur Kontrolle gewährleistet sein. Sie bezieht sich nur auf die in Artikel 2 Absatz 1 erfassten Güter, nicht jedoch auf Munition gemäß Artikel 3 und Teile/Komponenten gemäß Artikel 4. Gegen die Erfassung der letzteren Güter hatten sich verschiedene Staaten gewandt. Auch ist die Verpflichtung auf Bereiche unter der Hoheitsgewalt des Vertragsstaates beschränkt. So sind z.B. diejenigen Transfers auf eigenem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates von der Verpflichtung zur Regulierung ausgenommen, die seiner Hoheitsgewalt durch Besatzungsstatut oder den Verlust der effektiven Kontrolle entzogen sind.

Dieser Absatz ist die Basis für zielgerichtete Maßnahmen, für die sich die Bundesregierung in den Verhandlungen eingesetzt hatte. Die von Deutschland gemäß den einschlägigen Regeln des Kriegswaffenkontrollgesetzes und des Waffengesetzes praktizierte Kontrolle der Einfuhr von Rüstungsgütern, die den von Artikel 2 Absatz 1 erfassten Güterkreis abdeckt, ist eine völkerrechtskonforme Erfüllung dieser Verpflichtung.

Absatz 3 gibt dem einführenden Vertragsstaat, der zugleich Endverbleibsland ist, die Berechtigung, den ausführenden Vertragsstaat um Auskunft über anhängige oder genehmigte Ausfuhrgenehmigungsanträge zu bitten. Dies soll ihn in die Lage versetzen, die ihn betreffenden Einfuhren besser regulieren und kontrollieren zu können. Die spiegelbildliche Verpflichtung des ausführenden Vertragsstaates findet sich in Artikel 7 Absatz 6, nach dem er Informationen über erteilte Ausfuhrgenehmigungen im Rahmen seiner nationalen Gesetze, Übung und Politiken zur Verfügung stellen muss.

Zur Aufzeichnung erteilter Einfuhrgenehmigungen oder tatsächlicher Einfuhren wird in Artikel 12 Absatz 2 lediglich aufgefordert. Die in Artikel 13 Absatz 3 begründete Berichtspflicht über genehmigte oder tatsächliche Ausfuhren und Einfuhren wird indes nur durch eine entsprechende vorherige Aufzeichnung zu erfüllen sein.

Artikel 9
Durchfuhr oder Umladung

Die Formulierung dieses Artikels legt dem durchführenden/umladenden Vertragsstaat die Verpflichtung auf, diejenigen Maßnahmen zu ergreifen, die es ihm erlauben, Durchfuhren oder Umladungen unter seiner Hoheitsgewalt, welche über sein Hoheitsgebiet (Land, See und Luft) erfolgen, wo notwendig und machbar zu regulieren. Die Regelung enthält keine weiteren detaillierten Verpflichtungen und lässt somit dem jeweiligen Vertragsstaat weiten Spielraum bei der Ausgestaltung seiner Durchfuhr- oder Umladungs-Kontrollen. Allerdings muss rechtlich und organisatorisch die grundsätzliche Möglichkeit zur Kontrolle gewährleistet sein.

Die Verpflichtung bezieht sich nur auf die in Artikel 2 Absatz 1 erfassten Güter, nicht jedoch auf Munition gemäß Artikel 3 und Teile/Komponenten gemäß Artikel 4. Auch ist die Verpflichtung auf Bereiche unter der Hoheitsgewalt des Vertragsstaates beschränkt, was z.B. diejenigen Transfers auf dem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates von der Verpflichtung zur Regulierung ausnimmt, die seiner Hoheitsgewalt durch Besatzungsstatut oder den Verlust der effektiven Kontrolle entzogen sind. Das Erfordernis der Völkerrechtsgemäßheit der Durchfuhr oder Umladung (v.a. nach Seevölkerrecht unter Nutzung des Rechts der friedlichen Durchfahrt) ist ausdrücklich festgeschrieben.

Die völkerrechtliche Verpflichtung, angemessene Regelungsmaßnahmen für Durchfuhr oder Umladung zu ergreifen, ist durch Notwendigkeit und Machbarkeit bedingt. Diese Konditionierung geht vor allem auf Besorgnisse von Staaten mit großem Seeterritorium oder wichtigen internationalen Umschlagshäfen zurück, die befürchteten, dass ihnen durch weitergehende Verpflichtungen wegen der großen Zahl an Durchfuhren oder Umladungen eine zu umfangreiche Verwaltungslast aufgebürdet würde.

Die von Deutschland gemäß den einschlägigen Regeln des Kriegswaffenkontrollgesetzes und des Waffengesetzes praktizierte Kontrolle der Durchfuhr und Umladung von Rüstungsgütern, die den von Artikel 2 Absatz 1 erfassten Güterkreis abdeckt, ist eine völkerrechtskonforme Erfüllung dieser Verpflichtung.

Zur Aufzeichnung erteilter Genehmigungen wird in Artikel 12 Absatz 2 lediglich aufgefordert. Eine Berichtspflicht bei Durchfuhren oder Umladungen besteht gemäß Artikel 13 Absatz 3, anders als bei Ausfuhren und Einfuhren, nicht. Dies ermöglicht es u.a., in bilateralen Transitabkommen Regelungen z.B. zur Geheimhaltung und Vertraulichkeit zu vereinbaren. Durch die fehlende Berichtspflicht dürfte die konkrete Umsetzung dieser Verpflichtung durch die Vertragsparteien deutlich schwieriger einzuschätzen sein als die Umsetzung der Verpflichtungen bei Ausfuhr und Einfuhr.

Artikel 10
Vermittlungstätigkeit

Nach diesem Artikel ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, um Vermittlungstätigkeit, die unter seiner Hoheitsgewalt stattfindet, zu regulieren.

Zu diesen Maßnahmen kann die Verpflichtung für Vermittler gehören, sich zu registrieren oder eine Vermittlungstätigkeit nur nach schriftlicher Genehmigung auszuüben. Anders als bei Einfuhr (Artikel 8 Absatz 2) und Durchfuhr/ Umschlag (Artikel 9) ist die Verpflichtung des Vertragsstaates nicht durch Notwendigkeit oder Machbarkeit bedingt. Die völkerrechtliche Verpflichtung umfasst Maßnahmen, die nach Maßgabe der jeweiligen nationalen Rechtsordnung ergriffen werden. Die Regelung bezieht sich nur auf die in Artikel 2 Absatz 1 erfassten Güter, nicht jedoch auf Munition gemäß Artikel 3 und Teile/Komponente gemäß Artikel 4. Auch ist die Verpflichtung auf Bereiche unter der Hoheitsgewalt des Vertragsstaates beschränkt, was z.B. Vermittlungsgeschäfte auf eigenem Hoheitsgebiet, aber auch unter Beteiligung eigener Staatsangehöriger außerhalb des Hoheitsgebiets umfassen kann.

Die von Deutschland praktizierte Genehmigungspflicht für jedes einzelne Vermittlungsgeschäft, das den von Artikel 2 Absatz 1 erfassten Güterkreis abdeckt, wird durch die einschlägigen Regeln des Gesetzes über die Kontrolle von Kriegswaffen und des Außenwirtschaftsgesetzes sichergestellt. Sie ist eine völkerrechtskonforme Erfüllung dieser Verpflichtung.

Der "Gemeinsame Standpunkt 2003/468/GASP des Rates der Europäischen Union vom 23. Juni 2003 betreffend die Überwachung von Waffenvermittlungstätigkeiten" sieht für die Vermittlung von Rüstungsgütern die Möglichkeit der Registrierung von Vermittlern und die Genehmigungspf licht für jedes einzelne Vermittlungsgeschäft vor. Diese beiden verschiedenen Maßnahmen werden in Satz 2 von Artikel 10 als mögliche Maßnahmen zur Ausfüllung der Verpflichtung aus Satz 1 beschrieben.

Für Genehmigungen von Vermittlungsgeschäften gibt es im Vertrag weder Aufzeichnungs- noch Berichtspflichten, sodass auch hier die konkrete Umsetzung dieser Verpflichtung durch die Vertragsparteien deutlich schwieriger einzuschätzen sein dürfte als die Umsetzung der Verpflichtungen bei Ausfuhr und Einfuhr.

Artikel 11
Umleitung

Bereits seit Beginn des Prozesses zum ATT war das Ziel der Bekämpfung des unerlaubten Handels ("illicit trade") von konventionellen Waffen und der damit eng verknüpften Umleitung von Rüstungsgütern für die meisten Verhandlungsteilnehmer ein wichtiges, für einige sogar das einzige Ziel, das mit dem ATT verfolgt werden sollte. Obwohl diese Zielsetzung in allen Entwürfen für den ATT im Verlaufe der Verhandlungen enthalten war, wurde erst in den Verhandlungen vom März 2013 auch spezifische Vertragssprache entwickelt und schließlich ein eigener Artikel für dieses Thema aufgenommen. Einer der Gründe dürfte die bis zum Schluss ergebnis lose Diskussion zur Frage "Verhinderung der Umleitung wohin?" sein, die im Wesentlichen in den Varianten "illegaler bzw. Schwarz-Markt", "unautorisierte Endverwendung" oder "unautorisierter Endverwender" mit unterschiedlichen Vorstellungen, ob die Autorisierung durch den ausführenden oder den einführenden Staat vorzunehmen sei, geführt wurde. Letztlich konnte die Frage im Vertragstext nur dadurch gelöst werden, dass schlicht von "Umleitung" gesprochen wird, aber nicht in wessen Hände.

Damit konnte auch der von vielen Staaten über das gesamte Meinungsspektrum in den Verhandlungen erhobenen Forderung nicht entsprochen werden, ausdrücklich auch die Verhinderung der "Umleitung an unautorisierte nichtstaatliche Akteure" zum Ziel der vom Vertrag veranlassten Maßnahmen zu machen.

Dieser nun im Vertrag verankerte Artikel enthält ein Paket wichtiger Gesamtmaßnahmen gegen Umleitungsgefahren für die in Artikel 2 Absatz 1 erfassten Waffen.

Er verpflichtet in Absatz 1 sämtliche an einer Transferkette beteiligten Vertragsparteien, also vom ausführenden Staat über die Durchfuhr- bzw. Umschlagstaaten bis hin zum einführenden Staat, Maßnahmen zur Vermeidung der Umleitung zu ergreifen.

Vergleichsweise umfangreich sind die näheren Bestimmungen zu den Verpflichtungen des ausführenden Staates in Absatz 2. Er beinhaltet insbesondere die Aufforderung, die Gefahr der Umleitung auch in die Risikobewertung innerhalb des nationalen Kontrollsystems aufzunehmen und daraus ggf. auch eine Genehmigungsverweigerung abzuleiten. Damit tritt das Umleitungsrisiko neben die anderen, nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a und b sowie Absatz 4 zu bewertenden Kriterien, wofür sich die Bundesregierung stets besonders eingesetzt hatte. Absatz 2 schreibt den ausführenden Staaten, ähnlich wie in Artikel 7 Absatz 2, weiter vor, Risikominderungsmaßnahmen wie vertrauensbildende Maßnahmen oder gemeinsam mit dem einführenden Staat entwickelte und verein barte Programme zu erwägen. Als andere Präventionsmaßnahmen werden die genaue Überprüfung von in einen Transfer involvierten Akteuren und zusätzliche Nachweise, Bescheinigungen, Zusicherungen oder andere angemessene Maßnahmen aufgeführt.

Aus Sicht der Bundesregierung ist hiermit auch die von den meisten bedeutenderen Rüstungsgüter-Exportstaaten geübte Praxis der Einforderung und genauen Prüfung von Endverbleibszusicherungen im Rahmen einer Endverbleibserklärung oder eines Endverwenderzertifikats im Sinne einer Exante-Endverbleibskontrolle abgedeckt. Die Erwähnung der ebenfalls weithin üblichen Anwendung von Re-Exportklauseln, die eine Zustimmung des ursprünglich ausführenden Staates im Falle eines Re-Exports verlangen, und die z.B. in den im Rahmen des deutschen Ausfuhrgenehmigungsverfahrens eingeforderten Endverbleibserklärungen regelmäßig enthalten sind, konnte nicht durchgesetzt werden. Ihre Anwendung wird durch den ATT aber auch nicht ausgeschlossen oder eingeschränkt, wie dies der Wunsch anderer Verhandlungsteilnehmer gewesen wäre.

Durchfuhr- bzw. Umladungsstaaten und den einführenden Staaten wird in Absatz 3 die Verpflichtung zur Prävention von Umleitung auferlegt. Diese Bestimmung schreibt in allgemeiner Form Zusammenarbeit und Informationsaustausch zwischen diesen Staaten und mit dem ausführenden Staat vor, wobei der Umfang durch den Verweis auf nationale Gesetze und die Bedingung der Möglichkeit und Machbarkeit eingeschränkt ist. Umfangreichere Verpflichtungen wurden von den Staaten, die im Wesentlichen Importeure von Rüstungsgütern oder Durchfuhr- bzw. Umladungsstaaten sind, abgelehnt.

Absatz 4 enthält Regelungen für Staaten, die eine Umleitung entdecken. Maßnahmen sollen in Übereinstimmung mit nationalen Gesetzen und dem Völkerrecht erfolgen und können aus der Benachrichtigung potentiell betroffener Staaten, Untersuchungen von umgeleiteten Lieferungen oder nachfolgende Maßnahmen wie Ermittlungen und Strafverfolgung bestehen.

Nach Absatz 5 werden die Vertragsstaaten im Sinne eines völkerrechtlich nicht bindenden Best-Practice-Ansatzes zum Austausch von Information über eine Reihe von im Zusammenhang mit Umleitung möglichen Aktivitäten aufgefordert. Die Ausgestaltung dieses Informationsaustausches steht im freien Ermessen der Vertragsstaaten. Als Gegenstände dieses Informationsaustauschs werden beispielhaft genannt: Korruption, Schmuggel, illegale Vermittlung, Quellen für rechtswidrige Angebote von Waffen, Verschleierungsmethoden oder Bestimmungsorte, die von organisierten Umleitungsakteuren genutzt werden.

Gemäß Absatz 6 werden die Vertragsstaaten ermutigt, über das Sekretariat des ATT den anderen Vertragsparteien über ihre Maßnahmen, die sie hinsichtlich Umleitungen ergriffen haben, zu berichten. Eine völkerrechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht.

Aufgrund vehementen Widerstandes einiger Verhandlungsteilnehmer fanden Munition sowie Komponenten und Teile, trotz energischer Bemühungen der Bundesregierung und der europäischen Partner, aber auch vieler besonders betroffener Staaten aus Afrika und Lateinamerika, in diesem Artikel keine Berücksichtigung. Er bezieht sich nur auf die in Artikel 2 Absatz 1 erfassten Waffen. Dies bleibt bedauerlich, weil damit die Prävention der Umleitung von Munition sowie Komponenten und Teilen gemäß ATT nicht verpflichtend ist, obwohl bei diesen aufgrund der Gütereigenschaften die Umleitungsgefahr besonders hoch ist und zumindest im Falle von Munition besonders negative Auswirkungen hat.

Allerdings schließt der Vertrag entsprechende Maßnahmen nicht aus, sodass zu hoffen ist, dass die meisten Vertragsstaaten in ihrer nationalen Umsetzung auch Maßnahmen zur Prävention der Umleitung von Munition sowie Komponenten und Teilen ergreifen werden. Auch hier dürfte der Entwicklung von guter Übung ("Best Practices") durch die Vertragsstaaten große Bedeutung zukommen, ebenso wie bei den in Absatz 3 nur rudimentär geregelten Maßnahmen von einführenden Staaten oder Durchfuhr- und Umschlagstaaten gegen die Umleitung.

Artikel 12
Führen von Aufzeichnungen

Dieser Artikel schafft abgestufte Verpflichtungen zur Erfassung und Speicherung von Daten über erteilte Genehmigungen oder die tatsächlichen grenzüberschreitenden Transfers von Rüstungsgütern des Artikels 2 Absatz 1.

Nach Absatz 1 können entweder die tatsächlichen Ausfuhren oder die Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen aufgezeichnet werden. Die Vertragsstaaten werden ermuntert, auch tatsächliche Einfuhren zum Endverbleib in ihrem Hoheitsgebiet zu erfassen und darüber hinaus genehmigte Durchfuhren und Umladungen aufzuzeichnen. Da es im Unterschied zur Ausfuhr für Einfuhren bzw. Durchfuhren und Umladungen keine durchgängige Genehmigungspflicht gibt, ist es denkbar, dass Aufzeichnungen, die lediglich Genehmigungen berücksichtigen, zu einem lückenhaften Bild der Erfassung führen. Andererseits erfordert die Erfassung aller tatsächlichen Einfuhr- bzw. Durchfuhr- und Umladungsvorgänge einen erheblichen Aufwand.

Aus der Verpflichtung nach Artikel 13 Absatz 3 für alle Vertragsstaaten, jährlich u.a. entweder über alle Genehmigungen für Einfuhren oder die tatsächlichen Einfuhren von Waffen nach Artikel 2 Absatz 1 zu berichten, ergibt sich im Übrigen eine als völkerrechtliche Verpflichtung ausgestaltete Notwendigkeit zur Führung von Aufzeichnungen betreffend Einfuhren bzw. Einfuhrgenehmigungen. Diese gibt es bzgl. Durchfuhren und Umladungen nicht, weil es kein Berichtserfordernis gibt.

Derartige Aufzeichnungen sollen nach Möglichkeit die in Absatz 3 aufgeführten Details enthalten und müssen nach Absatz 4 mindestens zehn Jahre aufbewahrt werden.

Artikel 13
Berichterstattung

Um die in Artikel 1 des Vertrages als Ziel gesetzte Transparenz zu erreichen und gleichzeitig Vertrauen zwischen den Vertragsstaaten zu schaffen, sind diese zu Berichten verpflichtet. Dazu zählt ein Auftaktbericht innerhalb des ersten Jahres über die nationalen Maßnahmen zur Durchführung des Vertrages, Folgeberichte müssen zu späteren Änderungen der nationalen Gesetzgebung und Praxis erfolgen.

Außerdem sollen die Vertragsstaaten über wirkungsvolle Verfahren zur Vermeidung von Umleitungsrisiken über das Sekretariat an andere Vertragsstaaten berichten.

Darüber hinaus ist nach Absatz 3 jährlich zum 31. Mai ein Bericht über die tatsächlich erfolgten oder genehmigten Aus- und Einfuhren abzugeben. Dieser bezieht sich jedoch nur auf die in Artikel 2 Absatz 1 aufgeführten Waffen, also nicht auf Munition sowie Teile und Komponenten. Der Bericht kann die gleiche Information enthalten wie entsprechende Berichte im Rahmen z.B. des VN-Waffenregisters.

Es ist davon auszugehen, dass, wie bei anderen Vertragswerken auch, die Konferenz der Vertragsstaaten über ein Muster für entsprechende Berichte diskutieren und diese als "Gute Übung/Best Practice" vereinbaren wird. Insbesondere die Berichte nach Absatz 3 sind in Abwesenheit von Verifikationsmaßnahmen im Vertrag von großer Bedeutung für die Einschätzung der korrekten Anwendung des Vertrages durch die Vertragsstaaten und damit für das Vertrauen der Vertragsstaaten untereinander.

Alle diese Berichte sind nicht explizit öffentlich. Die Bundesregierung hatte sich für eine öffentliche Berichterstattung eingesetzt; allerdings wandten sich insbesondere Russland und China strikt dagegen. Da der Vertrag klar regelt, dass das Sekretariat die Berichte an die Vertragsstaaten verteilen soll, aber offenlässt, wem das Sekretariat die Berichte verfügbar machen soll, ist ein gewisser Interpretationsspielraum gegeben. Dieser wird möglicherweise von der Konferenz der Vertragsstaaten ausgenutzt werden, ggf. auch durch optionale öffentliche Zugänglichkeit, sofern der berichtende Vertragsstaat nicht widerspricht.

Artikel 14
Durchsetzung

Artikel 14 verpflichtet die Vertragsstaaten, die Einhaltung der im Zuge der Durchführung des Vertrages zu schaffenden innerstaatlichen Regeln durch "geeignete Maßnahmen" sicherzustellen. Solche Maßnahmen umfassen üblicherweise u.a. die Strafbewehrung von Verstößen gegen die nationalen Regelungen; diese ist jedoch nicht explizit vorgeschrieben.

Artikel 15
Internationale Zusammenarbeit

Der Artikel bestimmt in Absatz 1 zunächst eine allgemeine, durch die jeweiligen Sicherheitsinteressen und nationalen Gesetze begrenzte Pflicht zur Zusammen arbeit der Vertragsstaaten für eine wirksame Durchführung des Vertrages. Die weiteren Absätze ermutigen die Vertragsstaaten, diese Zusammenarbeit durch Informationsaustausch, Konsultationen und insbesondere den Austausch von Informationen über illegal Handelnde und unerlaubte Tätigkeiten sowie zur Verhütung und Beseitigung von Umleitung auszufüllen. Rechtshilfe bei Ver letzung innerstaatlicher Maßnahmen zur Durchführung des Vertrages muss nur gewährt werden, wenn dies bilateral vereinbart wurde. Außerdem werden die Vertragsstaaten ermutigt, Korruption im Zusammenhang mit dem Waffenhandel durch entsprechende innerstaatliche Maßnahmen und internationale Zusammenarbeit zu verhüten. Schließlich soll ein Austausch von Erfahrungen und Informationen über die gewonnenen Erkenntnisse bzgl. aller Vertragsaspekte durchgeführt werden.

Aus Sicht der Bundesregierung kommt der internationalen Zusammenarbeit aufgrund der grenzüberschreitenden

Natur von Waffentransfers und der damit verbundenen Probleme eine besondere Rolle bei der Umsetzung des Vertrages zu. Jenseits der Vertragspflichten wird hier die Übung der Vertragsstaaten wesentlich über die Effektivität des Vertrages entscheiden.

Artikel 16
Internationale Unterstützung

Viele Staaten, die bisher über keine oder nur rudimentäre Transferkontrollen verfügen, werden Beratung und Hilfe bei der Durchführung des Vertrages benötigen. Der Artikel greift diese Situation auf und fordert zu größtmöglicher gegenseitiger Unterstützung bei der Durchführung des Vertrages auf. Alle Vertragsstaaten, die dazu in der Lage sind, haben nach Absatz 1 eine Verpflichtung zur Unterstützung, sofern sie hierum gebeten werden. Diese Unterstützung kann in vielerlei Formen angefordert und gewährt werden; die Aufzählung der Beispiele in Absatz 1 ist lediglich illustrativ, nicht aber abschließend.

Die Unterstützung kann u.a. über multilaterale und nationale Organisationen, aber auch nichtstaatliche Organisationen und auf bilateraler Basis nachgefragt, angeboten und gewährt werden. Dies ist ein wichtiger Anknüpfungspunkt für zukünftige Unterstützung durch die EU, aber auch bilateral durch die Bundesregierung.

In der EU gibt es bereits erste Überlegungen hierzu, bereits vor Inkrafttreten des Vertrages Unterstützung anzubieten. Auch die Bundesregierung ist bereit, anderen Staaten zur Seite zu stehen.

In Absatz 3 wird die Einrichtung eines freiwilligen Treuhandfonds bestimmt, bei dem unterstützungsbedürftige Staaten um diese Unterstützung ersuchen können. Jeder Vertragsstaat wird ermutigt, zu diesem Fonds Mittel beizutragen.

Allerdings kann dieser Treuhandfonds erst nach Inkrafttreten des Vertrages von den Vertragsstaaten eingerichtet werden. Die Bundesregierung hat zusammen mit Australien die Bildung einer Treuhandfazilität beim Abrüstungsbüro der Vereinten Nationen (UNODA) initiiert, die es Staaten ermöglichen soll, Unterstützungsprogramme für Maßnahmen zur Vorbereitung auf die nationale Durchführung des ATT und zur Durchführung des Aktionsprogramms der Vereinten Nationen zu Kleinwaffen und leichten Waffen zu fördern. Zur Unterstützung konnten bereits mehrere Geberländer gewonnen werden. Entsprechende Projekte sollen auch in der von Deutschland zusammen mit UNODA geleiteten New Yorker"Gruppe Interessierter Staaten für Praktische Abrüstungsmaßnahmen" eingebracht werden.

Artikel 17
Konferenz der Vertragsstaaten

Nach Absatz 1 beruft das in Artikel 18 geschaffene vorläufige Sekretariat spätestens ein Jahr nach Inkrafttreten des Vertrages eine Konferenz der Vertragsstaaten ein. Über die Einberufung weiterer Treffen entscheidet die Konferenz der Vertragsstaaten.

Bei ihrer ersten Sitzung soll nach Absatz 2 die Konferenz der Vertragsstaaten ihre Verfahrensregeln im Wege des Konsenses annehmen.

Nach Absatz 3 ist eine der Aufgaben der Konferenz der Vertragsstaaten, finanzielle Regeln für sich selbst und mögliche Nebenorgane sowie für das in Artikel 18 gegründete Sekretariat anzunehmen. Bei jeder regulären Sitzung soll ein Budget für die Finanzperiode bis zur nächsten regulären Sitzung der Konferenz der Vertragsstaaten angenommen werden.

Absatz 4 beschreibt die weiteren Aufgaben der Konferenz der Vertragsstaaten. Sie soll die Durchführung des Vertrages überprüfen und dabei auch Entwicklungen auf dem Gebiet der konventionellen Waffen einschließen. Diese Bestimmung ist von Bedeutung, um die Anpassung des ATT an die technologische Entwicklung zu gewährleisten. So können auch Anpassungen des von den Vertragsstaaten in ihrer einzelstaatlichen Durchführung angewandten Güterkreises unterhalb der Schwelle von Vertragsänderungen nach Artikel 20 angestoßen werden.

Die Konferenz der Vertragsstaaten soll außerdem Empfehlungen zur Durchführung des Vertrages und zu seiner Wirkungsweise beraten und annehmen, insbesondere zur Förderung seiner Universalisierung.

Diesem Punkt wird nach Inkrafttreten des Vertrages erhebliche Bedeutung zukommen, um die auslegungsfähigen und -bedürftigen Begriffe des Vertrages in seiner praktischen Anwendung unter Zugrundelegung der gemeinsamen Auffassung der Vertragsstaaten zu konkretisieren und deren Anwendung in nationales Recht zu erleichtern und zu harmonisieren. Die Konferenz der Vertragsstaaten und von ihr einzusetzende Nebenorgane wären befugt, "Best-Practice"-Richtlinien/Richtlinien "Guter Praktiken" zur Vertragsumsetzung mit Blick auf die Setzung von Standards für die Transferkontrolle von Rüstungsgütern unterhalb der Schwelle rechtlich bindender Bestimmungen zu erarbeiten.

Dazu gehört nicht zuletzt die Frage, welche Güter in die nach Artikel 5 Absatz 2 zu erstellende nationale Kontrollliste aufgenommen werden sollen, in der der jeweilige Vertragsstaat festlegt, welcher Güterkreis für die Zwecke der Durchführung des Vertrages von ihm kontrolliert wird. Zwar sind nur die in Artikel 2 Absatz 1, Artikel 3 und 4 aufgezählten Gütergruppen verbindlich aufzunehmen, gleichzeitig sind die Vertragsstaaten in Artikel 5 Absatz 3 aber aufgefordert, den Vertrag auf einen möglichst großen Kreis konventioneller Waffen anzuwenden.

Weiterhin soll die Konferenz der Vertragsstaaten Vorschläge für Vertragsänderungen gemäß dem in Artikel 20 beschriebenen Verfahren beraten. Die Entscheidungsregel dafür ist in Artikel 20 selbst vorgegeben und somit nicht von den Verfahrensregeln der Konferenz der Vertragsstaaten für sonstige Entscheidungen abhängig. Ferner soll die Konferenz der Vertragsstaaten Fragen beraten, die sich aus der Auslegung des Vertrages ergeben, über die Aufgaben und das Budget des durch Artikel 18 eingerichteten Sekretariats beraten und entscheiden und über die Einrichtung von Nebenorganen beraten, die der Verbesserung der Arbeitsweise des Vertrages dienen sollen. Abschließend erhält die Konferenz der Vertragsstaaten die Aufgabe, jede andere Funktion auszuüben, die im Einklang mit dem Vertrag steht. Damit ist das Aufgabenspektrum der Konferenz der Vertragsstaaten über das in Absatz 4 Buchstabe a bis f festgelegte hinaus erweiterbar und anpassungsfähig, was den Vertragsstaaten eine flexible Reaktion auf Entwicklungen während der Geltungsdauer des Vertrags erlaubt.

Nach Absatz 5 können auf Beschluss der Konferenz der Vertragsstaaten oder auf schriftlichen Antrag eines Vertragsstaates, sofern dieser Antrag von mindestens zwei Dritteln der Vertragsstaaten unterstützt wird, auch außerordentliche Sitzungen der Konferenz der Vertragsstaaten abgehalten werden.

Eine eigene Bestimmung zu spezifischen "Überprüfungskonferenzen", wie sie in anderen Vertragswerken enthalten ist, gibt es für den ATT nicht. Durch die Bestimmung aus Artikel 20 Absatz 1, dass Vorschläge zur Vertragsänderung erstmals nach sechs Jahren und in der Folge nur alle drei Jahre beraten und entschieden werden können, dürfte den entsprechenden Konferenzen der Vertragsstaaten aber ein gewisser Sonderstatus zukommen.

Artikel 18
Sekretariat

Mit Absatz 1 errichtet der Vertrag ein Sekretariat, das die Vertragsstaaten bei der wirkungsvollen Durchführung des ATT unterstützen soll. Bis zur ersten Konferenz der Vertragsstaaten, deren Aufgabe u.a. die Festlegung der Aufgaben und des Budgets des Sekretariats sind, werden die administrativen Aufgaben durch ein vorläufiges Sekretariat wahrgenommen. Dieses kann seine Arbeit formal jedoch frühestens mit Inkrafttreten des Vertrages aufnehmen. Wie dieses Übergangssekretariat ausgestaltet sein soll und wo es seinen Sitz hat, lässt der Vertrag offen. Dies gilt auch für die Frage der Ansiedelung und Anbindung des endgültigen Sekretariats.

Nach Absatz 2 soll das Sekretariat mit nach Anzahl und Qualifikation zur Erfüllung seiner Aufgaben angemessenem Personal ausgestattet werden.

Absatz 3 bestimmt die (ausschließliche) Verantwortlichkeit des Sekretariats gegenüber den Vertragsstaaten und beschreibt die Aufgaben, die das Sekretariat im Rahmen einer "minimierten" Struktur ausfüllen soll. Dazu gehören die Entgegennahme, Zurverfügungstellung und Verteilung von Berichten, die im Rahmen des Vertrages von den Vertragsstaaten abzugeben sind (vgl. z.B.

Artikel 5 Absatz 4, Artikel 11 Absatz 6, Artikel 13), die Führung der Liste der Nationalen Kontaktpunkte nach Artikel 5 Absatz 6, die Erleichterung der Zusammenführung ["matching"] von Angeboten und Unterstützungsbitten zur Umsetzung des Vertrages und die Förderung der internationalen Zusammenarbeit, die Unterstützung der Arbeit der Konferenzen der Vertragsstaaten einschließlich der Bereitstellung von Dienstleistungen für Treffen im Rahmen des Vertrages. Schließlich soll das Sekretariat auch andere Aufgaben erfüllen, die ihm durch Beschluss der Konferenzen der Vertragsstaaten zugewiesen werden.

Diese Bestimmung ist eine wesentliche Bedingung für die notwendige Anpassung der Sekretariatsaufgaben im Laufe der Geltungsdauer des Vertrages und gewährleistet die notwendige Flexibilität und Reaktionsfähigkeit des Sekretariats.

Der Vertrag enthält keine ausdrückliche Regelung zu den Kosten, die durch die Umsetzung des Vertrages auf internationaler Ebene entstehen, d.h. v.a. der Konferenzen der Vertragsstaaten und des Sekretariats. Diese Entscheidungen zu treffen, wird nach Artikel 17 Absatz 3 eine der Aufgaben der Konferenzen der Vertragsstaaten sein. Bzgl. der finanziellen Fragen scheint eine Regelung, die sich am angepassten Beitragsschlüssel der Vereinten Nationen orientiert, nicht ausgeschlossen; aber auch eine Finanzierung aus freiwilligen Beiträgen erscheint zumindest für einen Teilbereich der Aufgaben möglich.

Artikel 19
Beilegung von Streitigkeiten

Dieser Artikel ist den Mechanismen zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Vertragsparteien im Zusammenhang mit der Auslegung und Anwendung des Vertrages gewidmet, er umfasst jedoch nicht Fragen der nationalen Umsetzung des Vertrages.

Nach Absatz 1 gilt für die Vertragsparteien zumindest eine allgemeine Konsultationspflicht zur Streitbeilegung. In gegenseitigem Einvernehmen sind sie ferner zur Zusammenarbeit mit dem Ziel einer Beilegung der Streitigkeit über die Auslegung oder Anwendung des Vertrages verpflichtet.

Zu diesem Zweck können sie sich u.a. Verhandlungen, Vermittlung, Vergleich, gerichtlicher Entscheidung oder anderer friedlicher Mittel bedienen.

Nach Absatz 2 können Vertragsparteien einvernehmlich auch ein Schiedsverfahren zur Lösung von Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Auslegung und Anwendung des Vertrages anstreben.

Eine Verweisung an den Internationalen Gerichtshof im Einklang mit dem Statut des Gerichtshofs wird nicht ausdrücklich erwähnt. Auch die von einigen Verhandlungsteilnehmern geforderte Einrichtung einer "Appellationsstelle" gegen Genehmigungsversagungen fand keinerlei Niederschlag im Vertrag.

Artikel 20
Änderungen

Dieser Artikel legt das Verfahren für die Änderung des Vertrages fest.

Nach Absatz 1 können Vertragsänderungen frühestens sechs Jahre nach Inkrafttreten des Vertrages vorgeschlagen werden; danach können sie nur alle drei Jahre von der Konferenz der Vertragsstaaten behandelt werden. Änderungen zum Vertrag können von jedem Vertragsstaat vorgeschlagen werden.

Der Vorschlag muss gemäß Absatz 2 dem Sekretariat in schriftlicher Form übermittelt werden, welches für die Verteilung an alle Vertragsstaaten mindestens 180 Tage vor der Konferenz der Vertragsstaaten sorgt, auf der nach Absatz 1 eine Behandlung von Änderungsvorschlägen möglich ist. Befürwortet die einfache Mehrheit der Vertragsstaaten binnen 120 Tagen eine Behandlung des Vorschlags, so wird der Vorschlag auf der nächsten Konferenz der Vertragsstaaten behandelt, auf der dies nach Absatz 1 möglich ist.

Die Konferenz der Vertragsstaaten soll nach Absatz 3 zunächst alle Bemühungen unternehmen, um einen Konsens über jeden Änderungsvorschlag zu erzielen. Als letzte Möglichkeit ist jedoch auch ein Beschluss über Änderungsanträge mit Dreiviertelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Vertragsstaaten vorgesehen.

Die so beschlossenen Änderungen treten nach Absatz 4 neunzig Tage, nachdem eine Mehrheit der Vertragsstaaten sie durch Hinterlegen der Annahmeurkunde akzeptiert hat, in Kraft, und zwar nur für jene Vertragsstaaten, die eine Annahmeurkunde hinterlegt haben. Für einen Vertragsstaat, der die Änderung zu einem späteren Zeitpunkt akzeptiert, tritt sie neunzig Tage nach Hinterlegung von dessen Annahmeurkunde in Kraft.

Die Karenzfrist von sechs Jahren nach Inkrafttreten des Vertrages wurde in dem Verständnis eingefügt, dass sofortige Änderungen des nach den Verfahrensregeln der ATT-Konferenz nur im Konsens anzunehmenden Vertragstextes ausgeschlossen sein sollen. Diese Regelung zusammen mit dem gestreckten dreijährigen Rhythmus für die Behandlung von Vertragsänderungen war Grundlage dafür, dass für Vertragsänderungen kein Erfordernis des Konsenses der Vertragsparteien beschlossen wurde, wie dies einige Verhandlungsteilnehmer gefordert hatten, die auch auf der Konsensregel für die Annahme des ATT durch die VN-ATT-Konferenz eingetreten waren. Die konservativ wirkende Änderungsregelung in Absatz 1 dient der Sicherung der Bestandsfestigkeit der vertraglichen Regelungen. Der Prozess vom Vorschlag einer Änderung bis zu deren Inkrafttreten ist damit nicht nur an bestimmte Mehrheiten gebunden, sondern nimmt auch erhebliche Zeit in Anspruch. Zugleich enthält der Vertrag eine Verfahrenserleichterung, die die wichtige und angesichts z.B. der Weiterentwicklung in der Waffentechnologie absehbar notwendige Fortentwicklung und Anpassung des Vertrages unterstützen soll.

Artikel 21
Unterzeichnung, Ratifikation, Annahme, Genehmigung oder Beitritt

Dieser Artikel legt in Absatz 1 fest, dass der Vertrag vom 3. Juni 2013 an bis zu seinem Inkrafttreten für alle Staaten am Sitz der VN in New York zur Unterzeichnung aufliegt.

Absatz 2 schreibt das Erfordernis der Ratifikation, Annahme oder Genehmigung des Vertrages durch die Unterzeichnerstaaten fest. Das Übereinkommen steht nach Absatz 3 darüber hinaus nach Inkrafttreten jedem Staat, der es nicht unterzeichnet hat, zum Beitritt offen. Nach Absatz 4 sind die entsprechenden Urkunden beim Verwahrer zu hinterlegen.

Insbesondere die EU-Mitgliedstaaten, aber auch andere Staaten haben während der Verhandlungen das Ziel verfolgt, in Artikel 21 regionalen Integrationsorganisationen (RIO) mit Kompetenzen in vom Vertrag geregelten Feldern die Möglichkeit einzuräumen, Vertragspartei zu werden. Dies hätte der EU den Beitritt erlaubt, die Möglichkeit zur unmittelbaren Mitwirkung bei der Ausgestaltung der Vertragsumsetzung gegeben und gleichzeitig Vereinfachungen bei der möglichen Anpassung EU-interner Regelungen mit sich gebracht. Zudem hätte die EU dadurch auch aktiver ihre bereits ohne den Vertrag bestehenden Aktivitäten zur Förderung der Errichtung von effektiven Transferkontrollen einbringen können.

Gescheitert ist eine RIO-Klausel und damit die Öffnung des Vertrages für die EU im Wesentlichen am vehementen Widerstand Chinas, das zur Begründung auf das fortdauernde Bestehen des 1989 verhängten EU-Waffenembargos verwies.

Damit werden auch andere RIOs ausgeschlossen. So hatte etwa die Wirtschaftsgemeinschaft Westafrikanischer Staaten (ECOWAS), die ebenfalls über Kompetenzen in vom Vertrag geregelten Feldern, insbesondere im Kleinwaffenbereich, verfügt, Interesse bekundet, Vertragspartei des ATT zu werden.

Artikel 22
Inkrafttreten

Dieser Artikel regelt das Inkrafttreten des Vertrages. Er tritt nach Absatz 1 neunzig Tage nach Hinterlegung der fünfzigsten Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunde in Kraft. Nach Absatz 2 tritt für weitere Staaten das Übereinkommen 90 Tage nach der jeweiligen Hinter legung in Kraft. Die in früheren Entwürfen enthaltene höhere Zahl von 65 Ratifikationen konnte vermieden werden; ebenso die Koppelung des Inkrafttretens des Vertrages an die Ratifikation durch bestimmte Staaten (etwa "die größten Exporteure und Importeure von Waffen"). Eine solche Koppelung hat bis heute das Inkrafttreten des Vertrages über das umfassende Verbot von Nuklearversuchen verhindert.

Die Bundesregierung hofft, dass das erforderliche Quorum von 50 Ratifikationen zur Inkraftsetzung des Vertrages rasch erreicht wird. Hierfür spricht die große internationale Akzeptanz der mit dem Vertrag verfolgten Ziele und die erklärte Absicht zahlreicher Staaten, die hierfür erforderlichen Verfahren schnellstmöglich einzuleiten. Entscheidend hierfür wird auch die Unterstützung sein, die insbesondere Entwicklungs- und Schwellenländern angeboten werden kann, um die jeweiligen innerstaatlichen Voraussetzungen zur Annahme des Vertrages und der durch ihn begründeten Verpflichtungen zu schaffen.

Die Bundesregierung strebt eine zügige Schaffung der innerstaatlichen Voraussetzungen für die Ratifikation des Vertrages an. Für die Hinterlegung der Ratifikationsurkunde ist allerdings neben der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften in der Form eines Vertragsgesetzes auch ein Ratsbeschluss der EU nach Artikel 218 Absatz 6 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) unter Beteiligung des Europäischen Parlaments erforderlich, da der ATT Bereiche berührt, die in die ausschließliche Kompetenz der EU fallen.

Artikel 23
Vorläufige Anwendung

Die Bestimmung des Artikels 23 sieht vor, dass jeder Staat bei seiner Unterzeichnung oder der Hinterlegung der Urkunde zu seiner Ratifikation, Annahme, Genehmigung oder seinem Beitritt erklären kann, dass er die Artikel 6 und 7 des Vertrages bis zu seinem Inkrafttreten bereits vorläufig anwenden wird. Dahinter steht der Gedanke, die für die Wirkung des Vertrages zentralen Verbots- und Ausfuhrbewertungs-Artikel möglichst rasch in die Praxis umzusetzen und das einmal erreichte Momentum zu zügigen weiteren Fortschritten zu nutzen.

Die Bundesrepublik Deutschland erfüllt im Ergebnis diese Verpflichtungen bereits durch die Anwendung der o.g. "Politischen Grundsätze der Bundesregierung" oder des "Gemeinsamen Standpunkts des Rates der Europäischen Union 2008/944/GASP". Auch zahlreiche andere Verpflichtungen aus Regelungen des Vertrages, die das nationale System für die Kontrolle von Rüstungsgütertransfers betreffen, erfüllt die Bundesrepublik Deutschland im Ergebnis bereits durch ihr bestehendes nationales System für die Kontrolle von Rüstungsgütertransfers.

Artikel 24
Geltungsdauer und Rücktritt

Dieser Artikel behandelt die Frage der Geltungsdauer des Vertrages und der Möglichkeit des Rücktritts vom Vertrag. Der Vertrag gilt demnach gemäß Absatz 1 zeitlich unbegrenzt. Jeder Vertragsstaat hat nach Absatz 2 jedoch in Ausübung seiner staatlichen Souveränität das Recht, von diesem Vertrag durch Erklärung gegenüber dem Verwahrer zurückzutreten. Dieser notifiziert dann den anderen Vertragsstaaten den ihm angezeigten Rücktritt. Ein solcher Schritt kann unter Darlegung der Gründe erfolgen, die den Vertragsstaat zum Rücktritt motivieren; es gibt jedoch keine Verpflichtung hierzu. Die Frist für das Wirksamwerden der Kündigung ist auf neunzig Tage nach Annahme der Rücktrittsurkunde durch den Verwahrer bestimmt.

Nach Absatz 3 entbindet der Vertragsrücktritt den betreffenden Vertragsstaat jedoch nicht von Verpflichtungen, einschließlich finanziellen Verpflichtungen, die aus seiner Zeit als Vertragsstaat resultieren.

Artikel 25
Vorbehalte

Dieser Artikel gestattet in üblicher Form die Erklärung von Vorbehalten, die gemäß Absatz 1 bei Unterzeichnung, Ratifikation, Annahme, Genehmigung oder Beitritt erklärt werden können, sofern sie mit Ziel und Zweck des Vertrages nicht unvereinbar sind. Gemäß Absatz 2 können diese Vorbehalte jederzeit zurückgezogen werden.

Die oben erwähnte Erklärung über die Auslegung des Begriffs "overriding risk" in Artikel 7 Absatz 3 würde formell keinen Vorbehalt im Sinne dieses Artikels darstellen, einem solchen aber funktional nahekommen.

Artikel 26
Verhältnis zu anderen internationalen Verträgen

Nach Absatz 1 berührt die Umsetzung des ATT keine Verpflichtungen von Vertragsstaaten aus früheren oder nachfolgenden Übereinkünften, deren Vertragspartei sie sind, sofern diese Verpflichtungen mit dem ATT in Einklang stehen.

Nach Absatz 2 kann der ATT nicht als Grund für die einseitige Auflösung von Übereinkünften über Verteidigungszusammenarbeit angeführt werden, die zwischen Vertragsstaaten des ATT abgeschlossen wurden.

Im Übrigen gelten für das Verhältnis des ATT zu anderen

Verträgen, die über denselben Gegenstand geschlossen wurden, die in Artikel 30 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge niedergelegten allgemeinen Grundsätze.

Der Artikel ist das Ergebnis einer langen und intensiven Auseinandersetzung während der Verhandlungen. Insbesondere die indische Verhandlungsdelegation bestand darauf, eine Klausel in den Vertrag aufzunehmen, die sinngemäß Lieferungen im Rahmen von zwischenstaatlichen Abkommen über Verteidigungs- oder Rüstungszusammenarbeit von den nach den Artikeln 6 und 7 des ATT vorzunehmenden Kontrollen ausgenommen hätte. Eine solche Klausel hätte potentiell ein größeres Schlupfloch im ATT geschaffen. Im Verlauf der Konferenz und bereits während der Verhandlungen im Juli 2012 hatte sich die deutsche Delegation, aber auch andere europäische Staaten und die USA sehr nachdrücklich für die Streichung des Absatzes 2 eingesetzt. Die Verhandlungen hierzu wurden zum Schluss vom Präsidenten der abschließenden ATT-Konferenz auf bilateraler Basis geführt und waren daher nicht leicht nachvollziehbar.

Die festgehaltene Regelung lässt unterschiedliche Interpretationen zu und wirft die Frage von Erfüllungskonflikten auf. Nach Auffassung der Bundesregierung führt die in diesem Artikel gefundene Regelung dazu, dass die aufgrund einer Vereinbarung zur Verteidigungs- oder Rüstungszusammenarbeit zwischen zwei oder mehr Parteien des ATT bestehenden Lieferpflichten im Lichte des ATT verstanden werden müssen. D.h. sofern eine Genehmigung für eine konkrete Lieferung im Rahmen einer solchen Übereinkunft über Verteidigungszusammenarbeit nach Artikel 6 oder Artikel 7 ATT nicht erteilt werden dürfte, würde sie nicht im Einklang mit dem ATT stehen. Damit könnte die entsprechende Verpflichtung zur Lieferung aus der Übereinkunft über Verteidigungszusammenarbeit keine Bestandskraft nach Absatz 1 beanspruchen. Da nicht sinnvollerweise davon auszugehen ist, dass Absatz 1 im speziellen Fall von Übereinkünften über Verteidigungszusammenarbeit keine Anwendung finden soll, liegt der Schluss nahe, dass Absatz 2 lediglich ausschließen soll, dass der ATT als Berufungsgrundlage für eine generelle Auflösung einer Übereinkunft über Verteidigungszusammenarbeit im Falle einer solchen konkreten beschränkten Lieferung missbraucht wird.

In einer isolierten weitestmöglichen Auslegung bleibt die Klausel allerdings unbefriedigend, weil sie suggerieren könnte, dass sämtliche Lieferungen im Rahmen solcher Übereinkünfte über Verteidigungszusammenarbeit, die vor Beitritt zum ATT geschlossen wurden, nicht vom ATT erfasst sind.

Inhalt und Verhältnis der beiden Absätze des Artikels reflektieren allerdings einen Verhandlungskompromiss, mit dem eine durchaus beträchtliche Regelungsunschärfe in Kauf genommen wurde. Diese wird sich nicht konsequent mit den vom Völkerrecht zur Verfügung gestellten Auslegungsmitteln korrigieren lassen, die zu widersprüchlichen Auslegungsergebnissen führen können, sondern politischen Einigungswillen voraussetzen. Es ist zu bedenken, dass es auch zu Schwierigkeiten bei der Feststellung der völkerrechtlichen Verantwortung eines Staates für die Verletzung eines Vertrages als Konsequenz der Erfüllung des anderen Vertrages kommen kann.

Eine entscheidende Begrenzung ist zusätzlich, dass die Klausel nur auf solche Übereinkünfte über Verteidigungszusammenarbeit Anwendung findet, bei denen alle Vertragsstaaten gleichzeitig auch Vertragsstaaten des ATT sind. Damit wird für alle Staaten, die von dieser Klausel profitieren wollen, insbesondere Indien, ein klarer Anreiz für die Ratifikation des bzw. den Beitritt zum Vertrag gesetzt.

Artikel 27
Verwahrer

Verwahrer des Vertrages ist, wie bei unter der Ägide der Vereinten Nationen geschlossenen Verträgen üblich, der VN-Generalsekretär.

Artikel 28
Verbindliche Wortlaute

Der Vertrag ist im Wortlaut der sechs Amtssprachen der Vereinten Nationen (Arabisch, Chinesisch, Englisch, Französisch, Russisch und Spanisch) gleichermaßen verbindlich.

Deren gleichrangige Verbindlichkeit ist in Bezug auf auslegungsfähige und -bedürftige Begriffe des Vertragstextes und angesichts weitgehend fehlender Begriffsbestimmungen von Bedeutung.