Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über strafrechtliche Sankionen für Insider-Geschäfte und Marktmanipulation KOM (2011) 654 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wird an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 504/01 = AE-Nr. 0 11945,
Drucksache 811/10 (PDF) = AE-Nr. 10 1051 und
Drucksache 582/11 (PDF) = AE-Nr. 110731

Brüssel, den 20.10.2011
KOM (2011) 654 endgültig
2011/0297 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über strafrechtliche Sankionen für Insider-Geschäfte und Marktmanipulation

{SEC(2011) 1217}
{SEC(2011) 1218}

Begründung

1. Hintergrund des vorgeschlagenen Rechtsakts

Mit der Anfang 2003 verabschiedeten Richtlinie 2003/6/EG (Marktmissbrauchsrichtlinie) wurde ein umfassender Rahmen für die Bekämpfung von Insider-Geschäften und Marktmanipulation (zusammen "Marktmissbrauch") geschaffen. Die Richtlinie zielt darauf ab, das Anlegervertrauen und die Marktintegrität zu verbessern, indem sie Personen, die über Insider-Informationen verfügen, den Handel mit davon betroffenen Finanzinstrumenten untersagt und die Manipulation der Märkte durch Praktiken wie die Verbreitung von falschen Informationen oder Gerüchten und den Abschluss von Transaktionen, mit denen ein anormales Kursniveau gesichert wird, verbietet.

Im Hinblick auf die Durchsetzung der Richtlinie 2003/6/EG müssen die Mitgliedstaaten im Einklang mit ihrem jeweiligen nationalen Recht dafür sorgen, dass gegen die Verursacher von Verstößen gegen die nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie Verwaltungsmaßnahmen getroffen oder verwaltungsrechtliche Sanktionen verhängt werden können. Das Recht der Mitgliedstaaten, strafrechtliche Sanktionen zu verhängen, bleibt davon unberührt.

In dem Bericht der hochrangigen Gruppe zu Fragen der EU-Finanzaufsicht1 gab diese folgende Empfehlung ab:

"Ein solider Rahmen für Aufsicht und Unternehmensführung im Finanzsektor muss sich auf eine wirkungsvolle Aufsichts- und Sanktionsordnung stützen können". Nach Ansicht der Gruppe müssen die Aufsichtsbehörden dazu über ausreichende Handlungsbefugnisse verfügen und auf gleichwertige, starke und abschreckende Sanktionsregelungen für alle Rechtsverstöße im Finanzbereich zurückgreifen können, die wirksam durchgesetzt werden sollten.

Gemäß Artikel 14 der Richtlinie 2003/6/EG müssen die zuständigen Behörden im Interesse einer wirksamen Durchsetzung "wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen" verhängen können. Eine wirksame Durchsetzung hängt darüber hinaus von den Ressourcen der zuständigen Behörden sowie von ihren Befugnissen und ihrer Bereitschaft zur Aufdeckung und Untersuchung von Marktmissbrauch ab. Nach Ansicht der hochrangigen Gruppe ist jedoch derzeit keine dieser Voraussetzungen erfüllt, und die Sanktionsregelungen der Mitgliedstaaten sind generell schwach und heterogen.

Die Kommission hat daher eine Mitteilung2 zu Sanktionsregelungen im Finanzdienstleistungssektor veröffentlicht. Dieser Mitteilung zufolge sind strafrechtliche Sanktionen, insbesondere Gefängnisstrafen, generell als starkes Signal anzusehen, das den abschreckenden Charakter von Sanktionen bei angemessener Anwendung durch die Strafjustiz erhöhen könnte. Strafrechtliche Sanktionen eignen sich jedoch möglicherweise nicht für alle Arten von Verstößen und für jeden Fall. In ihrer Mitteilung kündigt die Kommission daher an zu prüfen, ob und in welchen Bereichen die Einführung strafrechtlicher Sanktionen und die Festlegung von Mindestvorschriften zur Bestimmung von Straftaten und Sanktionen wesentlich zur Gewährleistung einer wirksamen Umsetzung der EU-Finanzdienstleistungsvorschriften beitragen könnten.

Der Vorschlag entspricht dem Ansatz, der in der Mitteilung "Auf dem Weg zu einer europäischen Strafrechtspolitik - Sicherstellung der wirksamen Umsetzung der EU-Politik durch das Strafrecht" vom 20. September 201 13 dargelegt ist. Dazu zählt eine faktengestützte Bewertung der vorhandenen nationalen Durchsetzungsregelungen und des Mehrwerts gemeinsamer strafrechtlicher Mindestvorschriften der EU, wobei die Grundsätze der Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität berücksichtigt wurden.

Im Einklang mit dem "Stockholmer Programm" und den Schlussfolgerungen des Rats "Justiz und Inneres" zur Verhinderung von Wirtschaftskrisen und die Unterstützung der Wirtschaftstätigkeit vom 22. April 20104 hat die Europäische Kommission die Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Marktmissbrauchsrichtlinie geprüft und dabei einige Probleme festgestellt, die die Marktintegrität und den Anlegerschutz beeinträchtigen. Dazu zählt die Tatsache, dass die derzeit verfügbaren Sanktionen zur Bekämpfung von Marktmissbrauch nicht wirkungsvoll und abschreckend genug sind, so dass die Richtlinie nicht wirksam durchgesetzt werden kann. Zudem ist in den einzelnen Mitgliedstaaten ganz unterschiedlich definiert, welche Fälle des Insiderhandels oder der Marktmanipulation als Straftaten zu betrachten sind. Beispielsweise sind in fünf Mitgliedstaaten für die Weitergabe von Insider-Informationen durch Primärinsider keine strafrechtlichen Sanktionen vorgesehen, und in acht Mitgliedstaaten gibt es keine entsprechenden Sanktionen für die Weitergabe durch Sekundärinsider. In einem Mitgliedstaat sind gegenwärtig keine strafrechtlichen Sanktionen für Insider-Geschäfte durch Primärinsider vorgesehen, und in vier Mitgliedstaaten stehen solche Sanktionen nicht für Marktmanipulation zur Verfügung. Da Marktmissbrauch grenzüberschreitend erfolgen kann, beeinträchtigen diese unterschiedlichen Herangehensweisen den Binnenmarkt und geben Tätern die Möglichkeit, missbräuchliche Praktiken in Ländern durchzuführen, in denen der jeweilige Verstoß nicht strafrechtlich geahndet wird.

Mindestvorschriften in Bezug auf Straftaten und strafrechtliche Sanktionen für Marktmissbrauch, die in nationales Strafrecht umgesetzt und von der Strafjustiz der Mitgliedstaaten angewandt werden, könnten zur Sicherung der Wirksamkeit der EU-Politik beitragen, da sie die gesellschaftliche Missbilligung dieser Taten auf eine qualitativ andere Art deutlich machen als verwaltungsrechtliche Sanktionen oder zivilrechtliche Ausgleichsmechanismen. Strafrechtliche Verurteilungen wegen Marktmissbrauchs, die oft mit einer intensiven Medienberichterstattung einhergehen, erhöhen den Abschreckungseffekt, da sie potenziellen Tätern vor Augen führen, dass die Behörden ernsthafte Durchsetzungsmaßnahmen ergreifen, die zu Gefängnisstrafen oder sonstigen strafrechtlichen Sanktionen und einer Eintragung in das Strafregister führen können. Gemeinsame Mindestvorschriften für die Definition der schwersten Formen des Marktmissbrauchs als Straftaten erleichtern die Zusammenarbeit der Durchsetzungsbehörden in der EU, insbesondere da solche Rechtsverstöße oft grenzübergreifend begangen werden.

Auch wenn bereits seit 2003 auf EU-Ebene Vorschriften zur Verhinderung und Bekämpfung von Marktmissbrauch in Kraft sind, hat das System den gewonnenen Erfahrungen zufolge bisher die erwünschte Wirkung - einen wirksamen Beitrag zum Schutz der Finanzmärkte zu leisten - verfehlt. Während die vorgesehene Verordnung (EU) Nr. ... des Europäischen Parlaments und des Rates über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation Vorschläge zur Stärkung und Sicherstellung der Kohärenz der verwaltungsrechtlichen Sanktionen enthält, mit denen andere zentrale Probleme des bestehenden Systems behoben werden sollen, werden die Mitgliedstaaten im vorliegenden Vorschlag verpflichtet, Mindestvorschriften für die Definition der schwersten Formen des Marktmissbrauchs als Straftaten sowie für die Mindesthöhe der damit verbundenen strafrechtlichen Sanktionen zu erlassen.

2. Ergebnisse der Beratungen mit den interessierten Parteien der Folgenabschätzungen

Diese Initiative ist das Ergebnis von Konsultationen mit allen wichtigen Akteuren, einschließlich Behörden (staatliche Stellen und Wertpapierregulierungsbehörden), Emittenten, Mittler und Anleger.

Sie basiert zudem auf dem vom Ausschuss der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörden (CESR) veröffentlichten Bericht zu den administrativen und strafrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen, die in den Mitgliedstaaten gemäß der Marktmissbrauchsrichtlinie verfügbar sind5. Berücksichtigt werden ferner die Ergebnisse der Konsultation, die die Kommission im Anschluss an ihre Mitteilung über die Stärkung der Sanktionsregelungen im Finanzdienstleistungssektor durchgeführt hat.

Am 12. November 2008 veranstaltete die Europäische Kommission eine öffentliche Konferenz zur Überprüfung der Rechtsvorschriften zum Marktmissbrauch 6 . Am 20. April 2009 leitete die Europäische Kommission eine Sondierung zur Überprüfung der Marktmissbrauchsrichtlinie ein. Dabei gingen 85 Beiträge bei den Kommissionsdienststellen ein. Die nicht vertraulichen Stellungnahmen können auf der Website der Kommission eingesehen werden7.

Am 28. Juni 2010 leitete die Kommission eine öffentliche Konsultation zur Überarbeitung der Richtlinie ein, die am 23. Juli 2010 abgeschlossen wurde8 . Dabei gingen 96 Beiträge bei den Kommissionsdienststellen ein. Die nicht vertraulichen Stellungnahmen können auf der Website der Kommission eingesehen werden9. Anhang 2 der Folgenabschätzung enthält eine Zusammenfassung10. Am 2. Juli 2010 veranstaltete die Europäische Kommission eine weitere öffentliche Konferenz zur Überprüfung der Marktmissbrauchsrichtlinie11.

Im Rahmen ihrer Politik einer besseren Rechtsetzung hat die Kommission eine Folgenabschätzung vorgenommen, in deren Rahmen verschiedene Handlungsalternativen analysiert wurden. Bei diesen Vorbereitungsmaßnahmen wurden auch politische Optionen hinsichtlich strafrechtlicher Sanktionen erwogen. In der Folgenabschätzung gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, strafrechtliche Sanktionen für die schwersten Formen des Marktmissbrauchs einzuführen, wesentlich zu einer wirksamen Umsetzung der EU-Politik im Bereich des Marktmissbrauchs beitragen kann. In Kombination mit den in der vorgeschlagenen Verordnung (EU) Nr. ... des Europäischen Parlaments und des Rates über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation vorgesehenen politischen Maßnahmen dürfte sich dies positiv auf das Anlegervertrauen auswirken und die Stabilität der Finanzmärkte weiter verbessern.

3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags

3.1. Rechtsgrundlage

Dieser Vorschlag stützt sich auf Artikel 83 Absatz 2 AEUV. 3.2. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

Nach dem Subsidiaritätsprinzip (Artikel 5 Absatz 3 EU-Vertrag) wird die Union nur tätig, sofern und soweit die angestrebten Ziele auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf EU-Ebene zu verwirklichen sind.

Marktmissbrauch kann grenzübergreifend erfolgen und beeinträchtigt die Integrität der zunehmend integrierten Finanzmärkte in der EU. Die unterschiedlichen Herangehensweisen der Mitgliedstaaten an die Verhängung von Sanktionen für Marktmissbrauch geben möglichen Tätern die Möglichkeit, Verstöße dort zu begehen, wo die Sanktionen am wenigsten streng sind. Dies beeinträchtigt sowohl die abschreckende Wirkung der nationalen Sanktionsregelungen als auch die Durchsetzung des EU-Rechtsrahmens zur Bekämpfung des Marktmissbrauchs. EU-weite Mindestvorschriften zu den Arten des Marktmissbrauchs, die als Straftaten anzusehen sind, könnten zur Behebung dieses Problems beitragen.

Vor diesem Hintergrund erscheinen Maßnahmen auf EU-Ebene im Sinne des Grundsatzes der Subsidiarität als angebracht.

Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen Maßnahmen gezielt sein und dürfen nicht über das zur Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinausgehen. An diesem Grundsatz orientierte sich der gesamte Prozess von der Ermittlung und Bewertung alternativer politischer Optionen bis zur Abfassung dieses Vorschlags.

3.3. Einzelerläuterung zum Vorschlag

3.3.1. Straftaten

In Artikel 3 in Verbindung mit Artikel 2 des vorliegenden Vorschlags ist dargelegt, welche Rechtsverstöße im Bereich des Marktmissbrauchs von den Mitgliedstaaten als Straftaten betrachtet und daher strafrechtlich geahndet werden sollten.

Zwei Arten missbräuchlichen Verhaltens, nämlich Insider-Geschäfte und Marktmanipulation, sollten als Straftaten gelten, wenn sie vorsätzlich begangen werden. Versuchte Insider-Geschäfte und Marktmanipulation sollten ebenfalls strafrechtlich geahndet werden können.

Der Straftatbestand der Insider-Geschäfte sollte sich auf Personen beschränken, die Insider-Informationen besitzen, von denen sie wissen, dass es sich um Insider-Informationen handelt. Der Straftatbestand der Marktmanipulation ist nicht auf einen bestimmten Personenkreis beschränkt.

3.3.2. Anstiftung, Beihilfe und Versuch

Artikel 4 stellt sicher, dass auch Anstiftung und Beihilfe zu diesen Straftaten in den Mitgliedstaaten strafrechtlich geahndet werden können. Der Versuch, eine der in den Artikeln 3 und 4 definierten Straftaten zu begehen, wird ebenfalls von der Richtlinie erfasst, mit Ausnahme einer nicht ordnungsgemäßen Weitergabe von Insider-Informationen und der Verbreitung von Informationen, die falsche oder irreführende Signale aussenden, da eine Einstufung solcher Versuche als Straftaten nicht als angemessen erschiene.

3.3.3. Strafrechtliche Sanktionen

In Artikel 5 werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die in den Artikeln 3 und 4 definierten Straftaten strafrechtlichen Sanktionen unterliegen. Die Sanktionen sollten wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

3.3.4. Verantwortlichkeit juristischer Personen

Artikel 6 verpflichtet die Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass juristische Personen für die in den Artikeln 3 und 4 definierten Straftaten zur Verantwortung gezogen werden können.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über strafrechtliche Sankionen für Insider-Geschäfte und Marktmanipulation

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 83 Absatz 2, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,12 nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Artikel 1
Gegenstand und Anwendungsbereich

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:

Artikel 3
Insider-Geschäfte

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die folgenden Handlungen Straftaten darstellen, wenn sie vorsätzlich begangen werden:

Artikel 4
Marktmanipulation

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die folgenden Handlungen Straftaten darstellen, wenn sie vorsätzlich begangen werden:

Artikel 5
Anstiftung, Beihilfe und Versuch

Artikel 6
Strafrechtliche Sanktionen

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Straftaten im Sinne der Artikel 3 bis 5 auf wirksame, angemessene und abschreckende Weise strafrechtlich geahndet werden können.

Artikel 7
Verantwortlichkeit juristischer Personen

Artikel 8
Sanktionen gegen juristische Personen

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass gegen im Sinne von Artikel 7 verantwortliche juristische Personen wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen verhängt werden können.

Artikel 9
Bericht

Die Kommission berichtet dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum [4 Jahre nach dem Inkrafttreten der Richtlinie] über die Anwendung dieser Richtlinie und erforderlichenfalls über die Notwendigkeit einer Überarbeitung und berücksichtigt dabei insbesondere, ob gemeinsame Mindestvorschriften für die Arten und Höhe der strafrechtlichen Sanktionen eingeführt werden sollten.

Gegebenenfalls legt die Kommission ihren Bericht gemeinsam mit einem Legislativvorschlag vor.

Artikel 10
Umsetzung

Artikel 12
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 13
Adressaten

Diese Richtlinie ist gemäß den Verträgen an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates Der Präsident Der Präsident