Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den barrierefreien Zugang zu Websites öffentlicher Stellen - COM (2012) 721 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 747/10 (PDF) = AE-Nr. 100931 und AE-Nr. 080654

Brüssel, den 3.12.2012
COM (2012) 721 final
2012/0340 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den barrierefreien Zugang zu Websites öffentlicher Stellen (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2012) 401 final}
{SWD(2012) 402 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

In der vorliegenden Begründung wird der Vorschlag für eine neue Richtlinie zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum barrierefreien Zugang zu Websites öffentlicher Stellen ausführlicher dargestellt.

Die Richtlinie soll den Mitgliedstaaten helfen, ihre nationalen Verpflichtungen hinsichtlich eines barrierefreien Webzugangs zu erfüllen und ihr Bekenntnis zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Bezug auf die Websites öffentlicher Stellen umzusetzen.

Das Konzept des "barrierefreien Webzugangs" umfasst Grundsätze und Techniken, die bei der Erstellung von Websites zu beachten sind, um ihren Inhalt für alle Nutzer, insbesondere für Menschen mit Behinderungen1, zugänglich zu machen.

1.1. Ziele und Kontext des Vorschlags

Im Jahr 2009 bestand der Markt für Webentwickler aus etwa 175 000 Unternehmen in den 27 Mitgliedstaaten. Die Branche beschäftigte etwa 1 Million Menschen und generierte einen Umsatz von 144 Mrd. EUR.2

Das Volumen des europäischen Marktes für Produkte und Dienstleistungen zur Realisierung eines barrierefreien Webzugangs wird auf 2 Mrd. EUR geschätzt. Dieser Markt birgt ein erhebliches Wachstumspotenzial, da derzeit nicht einmal 10 % der Websites barrierefrei zugänglich sind. Die Zahl der Bürgerinnen und Bürger, die unter funktionalen Einschränkungen oder Behinderungen leiden (15 % der EU-Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter bzw. 80 Millionen Menschen), wird sich im Zuge der Bevölkerungsalterung in der Union möglicherweise signifikant erhöhen.

Ein barrierefreier Webzugang ist für öffentliche Stellen von großer Bedeutung, da er es ihnen ermöglicht, mehr Menschen über das Internet zu erreichen und ihrer öffentlichen Verantwortung gerecht zu werden. Die Zahl der Websites, auf denen elektronische Behördendienste angeboten werden (etwa 380 500 in der EU), und der Websites des öffentlichen Sektors (über 761 000 in der EU) nimmt rapide zu. Die meisten Mitgliedstaaten haben bereits entweder Rechtvorschriften erlassen oder andere Maßnahmen zur Gewährleistung eines barrierefreien Webzugangs getroffen. Zwischen den entsprechenden Gesetzen und Maßnahmen bestehen jedoch beträchtliche Unterschiede.

Durch die fehlende Harmonisierung der nationalen Ansätze in Bezug auf den barrierefreien Webzugang werden Hindernisse im Binnenmarkt aufgebaut. Für grenzüberschreitend tätige Anbieter fallen zusätzliche Herstellungskosten an. Wettbewerb, Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftswachstum werden beeinträchtigt, da die Unternehmen, insbesondere KMU, nicht über ausreichende Kenntnisse und Möglichkeiten verfügen, um all die unterschiedlichen Spezifikationen und Verfahrensanforderungen zu erfüllen.

Nationale Behörden und Wirtschaftsakteure sehen sich mit Unsicherheiten konfrontiert, was die Auswahl der Spezifikationen für einen barrierefreien Webzugang bei potenziell grenzüberschreitenden Dienstleistungen und den am besten geeigneten politischen Rahmen für die Gewährleistung von Barrierefreiheit im Netz betrifft.

Vorgeschlagen wird eine Angleichung der für den öffentlichen Sektor geltenden nationalen Maßnahmen auf EU-Ebene. Dies wird als notwendige Voraussetzung gesehen, um die Fragmentierung des Rechtsrahmens und den Vertrauensmangel auf dem Markt für Barrierefreiheit zu überwinden.

Gegenstand der vorgeschlagenen Richtlinie sind Websites öffentlicher Stellen, da sie Informationen und Dienste bereitstellen, die für Bürgerinnen und Bürger von grundlegender Bedeutung sind. Zudem können die öffentlichen Ausgaben als solche bereits einen sicheren und umfangreichen Markt für Webentwickler schaffen.

Wie die Analyse der den Verwaltungsbehörden entstehenden Compliance-Kosten ergab, überwiegt der Nutzen die Kosten.

Da Webentwickler ermutigt werden, Skaleneffekte zu erzielen, wird diese Maßnahme dazu beitragen, eine positive Kettenreaktion in Gang zu setzen, an deren Anfang alle anderen Websites öffentlicher Stellen stehen werden.

Eine Harmonisierung verbessert die Marktbedingungen, fördert die Beschäftigung, senkt die Kosten des barrierefreien Webzugangs und führt zu besser zugänglichen Websites. Sie hat somit Vorteile für öffentliche Stellen, Unternehmen und Bürger gleichermaßen.

1.2. Technischer Hintergrund

Weltweit breite Anwendung finden derzeit Techniken, die auf den vom World Wide Web Consortium (W3C) entwickelten Kriterien und Anforderungen ("Success Criteria and Conformance Requirements") (Stufe AA) der Richtlinien für barrierefreie Webinhalte ("Web Content Accessibility Guidelines") in der Version 2.0 (WCAG 2.0)3 basieren.

Eine europäische Norm, die den barrierefreien Webzugang im Einklang mit den WCAG 2.0 (einschließlich ihrer Anwendung auf der Stufe AA und der entsprechenden Methoden zur Bewertung der Einhaltung) umfasst, wird derzeit im Rahmen des Normungsauftrags M/376 ausgearbeitet, den die Kommission den Europäischen Normungsorganisationen CEN , CENELEC und ETSI erteilt hat. Eine harmonisierte Norm, auf die sich die Vermutung der Konformität mit den in dieser Richtlinie festgelegten Barrierefreiheitsanforderungen stützen lässt, sollte auf den Ergebnissen dieser Arbeiten basieren.

Von der Internationalen Organisation für Normung ("International Standardisation Organisation", ISO) und der Internationalen elektrotechnischen Kommission ("International Electrotechnical Commission", IEC) wurde die internationale Norm ISO/IEC 40500:20124 zur Barrierefreiheit im Internet eingeführt, die exakt den ursprünglichen WCAG 2.0 entspricht.

1.3. Politischer Hintergrund

Der barrierefreie Webzugang ist Gegenstand zahlreicher politischer Initiativen auf europäischer Ebene, etwa der Europäischen Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen 2010-2020 (IKT-Zugänglichkeit), des eGovernment-Aktionsplans 2011-2015 (integrative und zugängliche elektronische Behördendienste) und der "Digitalen Agenda für Europa" (Vorschlag der Kommission zur Sicherstellung der vollständigen Barrierefreiheit von Websites des öffentlichen Sektors bis spätestens 2015); ferner werden Forschung und Entwicklung, die auf technische Lösungen zur Gewährleistung eines barrierefreien Webzugangs abzielen, durch EU-Förderprogramme (RP7, CIP) unterstützt. Auch durch die überarbeiteten Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe soll die Barrierefreiheit von Websites gefördert werden.

1.4. Vereinbarkeit mit anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Gemäß Artikel9 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UNCPRD)5 haben die Mitgliedstaaten und die EU geeignete Maßnahmen mit dem Ziel zu treffen, für Menschen mit Behinderungen den gleichberechtigten Zugang unter anderem zu Informations- und Kommunikationstechnologien, einschließlich des Internets, zu gewährleisten. Die Richtlinie würde die effektive Anwendung der harmonisierten Norm für einen barrierefreien Webzugang gewährleisten, die auf den Ergebnissen des von der Kommission erteilten Normungsauftrags M/3766 basieren sollte.

Der Anwendungsbereich der vorgeschlagenen Richtlinie ist beschränkt auf Websitebasierte Online-Dienste, die von öffentlichen Stellen angeboten werden.

Es bestehen Synergien zwischen diesem Vorschlag und dem derzeit in Ausarbeitung befindlichen "European Accessibility Act" (EAA) ("Europäischer Rechtsakt über die Zugänglichkeit")7, der die Zugänglichkeit von Waren und Dienstleistungen, auch im Bereich der IKT, zum Gegenstand hat. Vorbehaltlich der Ergebnisse der laufenden Folgenabschätzung wird es der EAA, der auf den privaten Sektor abzielt, erleichtern, die im Rahmen der "Digitalen Agenda für Europa" eingegangene Verpflichtung zur uneingeschränkten Barrierefreiheit im Netz einzulösen, indem auch die Zugänglichkeit der Websites von Unternehmen des privaten Sektors sichergestellt wird, die grundlegende Dienstleistungen für Bürgerinnen und Bürger anbieten. Solche Websites bieten Informationen und Interaktionsmöglichkeiten, z.B. für die Erteilung von Aufträgen, für Reservierungen, für Abrechnungen und Zahlungen und für die Inanspruchnahme von Unterstützungsdiensten.

2. Ergebnisse der Konsultation der interessierten Kreise und der Folgenabschätzungen

2.1. Konsultation interessierter Kreise

Zur Ermittlung von Problemen und Bedürfnissen wurden mehrere öffentliche Konsultationen und Studien durchgeführt, in die Mitgliedstaaten, Industrie und Zivilgesellschaft einbezogen wurden:

2.2. Folgenabschätzung

Es wurde eine Lenkungsgruppe für die Folgenabschätzung unter Federführung der Generaldirektion Informationsgesellschaft und Medien eingesetzt, in der zahlreiche Dienststellen und Abteilungen der Kommission vertreten waren, darunter der Juristische Dienst, das Generalsekretariat und die Generaldirektionen Kommunikation, Wirtschaft und Finanzen, Beschäftigung, Soziales und Integration, Unternehmen und Industrie, Eurostat, Gesundheit und Verbraucher, Informatik, Binnenmarkt und Dienstleistungen und Justiz. Aufgabe der Lenkungsgruppe war es, die verschiedenen Fragen und Perspektiven im Zusammenhang mit dem Vorschlag zu analysieren und zu erörtern.

Die Empfehlungen des Ausschusses für Folgenabschätzung sind in die Endfassung der Folgenabschätzung eingeflossen.

3. Rechtliche Aspekte

3.1. Rechtsgrundlage

Artikel 114 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). 3.2. Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip kommt insofern zum Tragen, als die von dem Richtlinienvorschlag abgedeckten Aspekte nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fallen.

Die Ziele der vorgeschlagenen Richtlinie können von den Mitgliedstaaten aus folgenden Gründen nicht ausreichend verwirklicht werden:

Der Vorschlag deckt auch transnationale Aspekte ab, die nicht auf Ebene der Mitgliedstaaten geregelt werden können. Maßnahmen auf nationaler Ebene reichen nicht aus, um eine Angleichung der nationalen Maßnahmen und eine koordinierte Umsetzung eines harmonisierten Ansatzes zu erreichen, was auch durch die Studien und Konsultationen belegt wird.

Die nationalen Unterschiede in der Herangehensweise stellen Belastungen und Hindernisse für Unternehmen dar, die über Grenzen hinweg interagieren wollen. Dadurch wird nicht nur das Potenzial für einen reifen öffentlichen Markt für Produkte und Dienstleistungen im Bereich Barrierefreiheit beschränkt, sondern unter Umständen auch die Mobilität derjenigen Bürgerinnen und Bürger, die assistive Technologien nutzen.

Durch die Festlegung harmonisierter Anforderungen und die Beteiligung an einem Kooperationsmechanismus für den Austausch von bewährten Praktiken, Knowhow und Antworten auf technologische Entwicklungen würde eine effizientere Ressourcennutzung erreicht.

3.3. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt, da sich der Vorschlag auf eine Minimalliste von Websites (Websitearten) beschränkt und die Mitgliedstaaten die Option haben, diese Liste zu erweitern.

Im Übrigen bleiben wichtige Durchführungsparameter, wie etwa die Bestimmung der für die Überprüfung der Einhaltung verantwortlichen Behörde, ins Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt.

3.4. Der Vorschlag im Einzelnen)

Artikel 1
Gegenstand und Anwendungsbereich

Zweck der Richtlinie ist es, durch Einführung harmonisierter Anforderungen eine Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum barrierefreien Zugang zu Websites öffentlicher Stellen zu bewirken.

In der vorgeschlagenen Richtlinie werden die technischen Vorschriften festgelegt, gemäß denen die Mitgliedstaaten die barrierefreie Zugänglichkeit der Inhalte bestimmter Arten von Websites öffentlicher Stellen (im Folgenden "betroffene Websites") sicherzustellen haben. Die betreffenden Arten von Websites enthalten Informations- und Dienstleistungsangebote öffentlicher Stellen, die von grundlegender Bedeutung für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Teilhabe der Bürger und für die Ausübung der Rechte von EU-Bürgern sind. Die Liste im Anhang ist aus den eGovernment-Benchmarking-Arbeiten des Jahres 2001 hervorgegangen. 16

Die Mitgliedstaaten können beschließen, die Liste zu erweitern.

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

In der Richtlinie werden Begriffe zum Themenfeld Websites, Normen und öffentliche Stellen definiert. Die Webinhalte und Benutzerschnittstellen betreffende Terminologie ähnelt der von der W3C im Kontext ihrer "Web-Accessibility"-Initiative verwendeten Terminologie und entspricht dem im Rahmen des Normungsauftrags M/376 ausgearbeiteten Normentwurf.)

Artikel 3
Anforderungen an einen barrierefreien Webzugang

Bei der Festlegung der Anforderungen an einen barrierefreien Webzugang werden zwei Dimensionen berücksichtigt:

Da sich die Anforderungen aufgrund einschneidender technologischer und sozialer Entwicklungen ändern können, soll der Kommission die Befugnis übertragen werden, delegierte Rechtsakte zu erlassen, um die harmonisierten Anforderungen gegebenenfalls näher zu spezifizieren und so die Zugänglichkeit der betroffenen Websites sicherzustellen.

Zur raschen Einlösung bestehender politischer Verpflichtungen sollen die genannten Vorschriften bis zum 31. Dezember 2015 umgesetzt werden.)

Artikel 4
Harmonisierte Normen und Konformitätsvermutung

Der Richtlinienvorschlag steht im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 1025/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates zur europäischen Normung und zur Änderung der Richtlinien 89/686/EWG und 93/15/EWG des Rates sowie der Richtlinien 94/9/EG, 94/25/EG, 95/16/EG, 97/23/EG, 98/34/EG, 2004/22/EG, 2007/23/EG, 2009/23/EG und 2009/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung des Beschlusses 87/95/EWG und des Beschlusses Nr. 1673/2006/EG, die die Rechtsgrundlage für die Kommission bildet, um die europäischen Normungsorganisationen mit der Entwicklung harmonisierter Normen zu beauftragen, auf die sich eine Konformitätsvermutung stützen lässt. Ein Verweis auf die entsprechenden Normen würde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht, gegebenenfalls unter Angabe der bei ihrer Anwendung zu berücksichtigenden Optionen.

Wie in einem Erwägungsgrund der Richtlinie festgestellt wird, ist davon auszugehen, dass die vom World Wide Web Consortium (W3C) entwickelten Kriterien und Anforderungen ("Success Criteria and Conformance Requirements") (Stufe AA) der Richtlinien für barrierefreie Webinhalte ("Web Content Accessibility Guidelines") in der Version 2.0 (WCAG 2.0) in die im Rahmen des Normungsauftrags M/376 auszuarbeitende europäische Norm und in der Folge in die harmonisierte Norm einfließen werden, die auf den Ergebnissen dieser Arbeiten basieren sollte. Diese technologieneutralen Spezifikationen bilden die Grundlage für die Anforderungen an einen barrierefreien Webzugang.)

Artikel 5
Europäische und internationale Normen und Konformitätsvermutung

Für den Fall, dass keine harmonisierten Normen bestehen, sieht die Richtlinie vor, dass bei betroffenen Websites von der Konformität mit den Barrierefreiheitsanforderungen ausgegangen wird, wenn diese Websites europäischen Normen oder Teilen europäischer Normen entsprechen, die von der Kommission in delegierten Rechtsakten bestimmt werden. Im Rahmen des Normungsauftrags M/376 wird eine europäische Norm erarbeitet, die auch den barrierefreien Webzugang umfasst.

Falls keine solchen europäischen Normen bestehen, sieht die Richtlinie zudem vor, dass bei betroffenen Websites von der Konformität mit den Barrierefreiheitsanforderungen auszugehen ist, wenn diese Websites den Teilen der ISO/IEC-Norm 40500:2012 entsprechen, die die Kriterien und Anforderungen für die Konformitätsstufe AA enthalten.)

Artikel 6
Zusätzliche Maßnahmen

Darüber hinaus sind zusätzliche Maßnahmen erforderlich, die zur Bewusstseinsbildung, zum Abschluss von Kooperationsvereinbarungen und zum Marktwachstum beitragen.

Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, eine Ausweitung des barrierefreien Zugangs auf andere Websites des öffentlichen Sektors als die betroffenen Websites zu fördern, da dies das Marktwachstum und die Realisierung eines barrierefreien Webzugangs für die EU-Bürger beschleunigen wird.)

Artikel 7
Berichterstattung

Die Zugänglichkeit einer Website sollte angesichts der regelmäßigen Aktualisierung der Webinhalte kontinuierlich überwacht werden. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, die betroffenen Websites öffentlicher Stellen zu überwachen und dabei die Methode zugrunde zu legen, die von der Kommission nach dem in der Richtlinie vorgesehenen Verfahren festgelegt wird. Die Methode wird sich, soweit vorhanden und angemessen, auf Verfahren und Konzepte zur technischen Bewertung stützen, die sich aus der harmonisierten Norm herleiten und im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht werden.

Es soll ins Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt bleiben, einen geeigneten Mechanismus für entsprechende Überprüfungen zu schaffen und die zuständigen Behörden zu bestimmen.

Die Mitgliedstaaten erstatten jährlich über die Ergebnisse der Überwachung Bericht. Die Berichte sollten auch Angaben zu einer etwaigen Erweiterung der Liste der betroffenen Arten von Websites sowie zu etwaigen nach Artikel6 ergriffenen zusätzlichen Maßnahmen enthalten.

Die Modalitäten der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten an die Kommission werden im Einklang mit dem in der Richtlinie genannten Verfahren festgelegt.)

Artikel 8
Ausübung der Befugnisübertragung

Die Richtlinie enthält die Vorschriften für den Erlass delegierter Rechtsakte gemäß Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der es dem Gesetzgeber ermöglicht, der Kommission die Befugnis zu übertragen, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften eines Gesetzgebungsakts zu erlassen. Dieses Verfahren soll Anwendung finden, um die gemäß Artikel 3 der Richtlinie festgelegten Anforderungen an einen barrierefreien Webzugang näher zu spezifizieren und um die europäische Norm oder diejenigen Teile einer solchen Norm zu bestimmen, bei deren Einhaltung davon auszugehen ist, dass die betroffene Website den Barrierefreiheitsanforderungen entspricht.)

Artikel 9
Ausschuss

Die Kommission wird von einem Ausschuss im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 unterstützt. Es wird auf die Verfahren - Beratungsverfahren bzw. Prüfverfahren - verwiesen, die gemäß den jeweiligen Artikeln der Richtlinie Anwendung finden.)

Artikel 10
Umsetzung

Als Frist für die Inkraftsetzung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie wird der 30. Juni 2014 festgesetzt.

Artikel 11
Überprüfung

Die Anwendung der Richtlinie wird innerhalb von drei Jahren nach ihrem Inkrafttreten überprüft.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Die Richtlinie hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der Union.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den barrierefreien Zugang zu Websites öffentlicher Stellen (Text von Bedeutung für den EWR)

DAS Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114 Absatz 1, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses17, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen18, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Artikel 1
Gegenstand und Anwendungsbereich

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:

Artikel 3
Anforderungen an einen barrierefreien Webzugang

Artikel 4
Vermutung der Konformität mit harmonisierten Normen

Bei betroffenen Websites, die harmonisierten Normen oder Teilen solcher Normen entsprechen, deren Fundstellen die Kommission gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1025/2012 zusammengestellt und im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht hat, wird davon ausgegangen, dass sie die in Artikel3 genannten Anforderungen an einen barrierefreien Webzugang in den von den jeweiligen Normen oder Teilen von Normen abgedeckten Bereichen erfüllen.

Artikel 5
Vermutung der Konformität mit europäischen oder internationalen Normen

Artikel 6
Zusätzliche Maßnahmen

Artikel 7
Überwachung und Berichterstattung

Artikel 8
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 9
Ausschuss

Artikel 10
Umsetzung

Artikel 11
Überprüfung

Die Kommission überprüft die Anwendung dieser Richtlinie innerhalb von drei Jahren nach ihrem Inkrafttreten.

Artikel 12
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 13
Adressaten

Diese Richtlinie ist gemäß den Verträgen an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am [...]
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang
Einschlägige Websites öffentlicher Stellen (gemäß Artikel 1 Absatz 2)