Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates im Hinblick auf Vertragsbeziehungen im Sektor Milch und Milcherzeugnisse KOM (2010) 728 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wird an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 939/06 (PDF) = AE-Nr. 061840

Brüssel, den 9.12.2010
KOM (2010) 728 endgültig
2010/0362 (COD)

Begründung

Nach den Beschlüssen im Rahmen des Gesundheitschecks im November 2008 durchlief der Milchsektor eine schwere Krise, da außergewöhnlich hohe Preise im Jahr 2007 zu einer Verlagerung der Nachfrage zulasten von Milchprodukten führten. Sicherheitsnetzinstrumente erwiesen sich hier als wirksames Mittel zur Überwindung solcher schwierigen Situationen. In der Krise wurden darüber hinaus einige Mängel bei der Marktorientierung des Milchsektors deutlich. Der Kommissar für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung beschloss daher, eine hochrangige Expertengruppe "Milch" (HLG) einzusetzen, die einen mittel- und langfristigen Regulierungsrahmen erarbeiten sollte, der unter Beachtung der Ergebnisse des Gesundheitschecks zur Stabilisierung des Marktes und des Einkommens der Erzeuger beitragen und mehr Transparenz schaffen kann. Die HLG kam von Oktober 2009 bis Juni 2010 zehnmal zusammen und legte am 15. Juni 2010 einen Bericht mit sieben Empfehlungen vor.

Die HLG bewertete gründlich alle Fragen und Aspekte, die Gegenstand des Vorschlags sind. Sie setzte sich aus Vertretern aller EU-Mitgliedstaaten zusammen, Vorsitzender war der für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständige Generaldirektor der Kommission, und an ihren Sitzungen nahm ein Beobachter des Sekretariats des Europäischen Parlaments teil. Folgende bedeutende europäische Interessengruppen der Milchversorgungskette leisteten mündliche und schriftliche Beiträge zu ihren Arbeiten: COPA-COGECA, das European Milk Board, die European Coordination Via Campesina (die alle die Landwirte vertreten), der Europäische Milchindustrieverband (Molkereien), EUCOLAIT (Milchhändler), EUROCOMMERCE (Einzelhandel) und BEUC (Verbraucher). Außerdem erhielt die HLG Beiträge von eingeladenen Wissenschaftlern, Drittstaatenvertretern (aus den USA, Neuseeland, Australien und der Schweiz), nationalen Wettbewerbsbehörden und Dienststellen der Kommission (GD COMP und GD AGRI). Darüber hinaus fand am 26. März 2010 eine Konferenz der Interessenvertreter des Milchsektors statt, auf der eine größere Gruppe an der Versorgungskette beteiligter Akteure ihre Sicht der Dinge darlegen konnte.< /p>

Der Bericht und die Empfehlungen der HLG wurden vom Rat behandelt, und die Schlussfolgerungen des Vorsitzes wurden auf der Tagung am 27. September 2010 angenommen. Darin wird die Kommission dazu aufgefordert, bis Ende des Jahres ihre Reaktion auf die ersten drei Empfehlungen der HLG (Vertragsbeziehungen, Verhandlungsmacht der Milcherzeuger, Branchenverbände) zu übermitteln und schnell auf die HLG-Empfehlung zur Transparenz zu reagieren.

Einer der wesentlichen Aspekte der Arbeiten der HLG betraf Bereiche, die mit der Struktur des Marktes und dessen Akteuren zusammenhängen: Vertragsbeziehungen, Verhandlungsmacht, Erzeugerorganisationen und Branchenverbände. Durch die derzeitige Marktstruktur wurden Aspekte der Milchkrise des Jahres 2009 erheblich verschärft, was darauf zurückzuführen ist, dass der Reformprozess im Milchsektor bedeutend später einsetzte als in anderen Sektoren (im Grunde genommen erst 2003). Die lange bestehenden festen Quoten und hohen institutionellen Preise bei faktischen Absatzgarantien für Molkereierzeugnisse führten zu Verkrustungen des Marktes. Die strukturelle Anpassung wurde oft gehemmt, die Akteure der Produktionskette wurden nicht angespornt, auf Marktsignale wie etwa Preisschwankungen zu reagieren, und hatten kaum Anreize zu Innovation und Produktivitätssteigerungen. Die Reform im Milchsektor sollte Reformen in anderen Sektoren folgen, die auf eine viel stärkere Marktorientierung mit "bäuerlicher Handlungsfreiheit" ausgerichtet waren. Dies sollte zu mehr Effizienz führen und der EU-Landwirtschaft Marktchancen in diesem Sektor innerhalb und außerhalb der EU eröffnen.

Bis zum Auslaufen der Quotenregelung und auch darüber hinaus erscheint mittelfristig eine Reihe von Maßnahmen notwendig. Die Marktstruktur der Mitgliedstaaten und auch innerhalb der Mitgliedstaaten selbst ist sehr unterschiedlich, doch oft ist das Ausmaß der Konzentration auf der Seite des Angebots viel niedriger als im Bereich der Verarbeitung. Daraus ergibt sich ein Ungleichgewicht der Verhandlungsmacht dieser beiden Ebenen. Es kommt außerdem zu Verkrustungen des Marktes; die Landwirte haben kaum Alternativen bei der Wahl der Molkerei (oder selbst des Transportunternehmens für Rohmilch). Diese Faktoren können zu gravierenden Mängeln bei der Ausrichtung des Angebots an der Nachfrage sowie zu unfairen Handelspraktiken führen. Insbesondere wissen die Landwirte zum Zeitpunkt der Ablieferung häufig nicht, welchen Preis sie für ihre Milch erzielen (dieser wird oft erst viel später von den Molkereien festgelegt, ohne dass die Landwirte darauf Einfluss haben). Für Molkereien wiederum sind die Liefermengen nicht immer gut geplant. Der entlang der Wertschöpfungskette entstehende Mehrwert ist - besonders aus der Sicht der Landwirte - unausgewogen verteilt, und die Preisweitergabe in der Kette stellt ein erhebliches Problem dar.

Ein wesentliches Problem scheinen die Beziehungen zwischen Landwirten und Verarbeitungsbetrieben zu sein; hier liegt der Schlüssel zu Lösungen, die zu einer Verbesserung der Situation führen können. In dem Vorschlag sind fakultative schriftliche Verträge vorgesehen, die vor den Rohmilchlieferungen eines Landwirts an eine Molkerei aufgesetzt werden und wesentliche Aspekte wie Preis, Lieferzeitpunkt und Liefermengen sowie Vertragsdauer enthalten sollen. Um den besonderen Charakter von Genossenschaften zu berücksichtigen und nicht unnötig in bestehende Strukturen einzugreifen, würden von Genossenschaften keine Verträge verlangt, sofern deren eigene Satzungen Regelungen mit demselben Ziel enthalten.

Im Sinne einer ausgewogeneren Verhandlungsmacht wird außerdem vorgeschlagen, Landwirten zu ermöglichen, die Bedingungen solcher Verträge einschließlich der Preise über Erzeugerorganisationen kollektiv auszuhandeln. Das derzeitige Wettbewerbsrecht sieht dies zwar in gewissem Maße vor, die Möglichkeiten sind jedoch wegen fehlender gemeinsamer Verarbeitungseinrichtungen begrenzt, und es gibt nicht genügend Rechtssicherheit. In dem Vorschlag ist hierfür eine Rechtsgrundlage im Rahmen der Agrarvorschriften vorgesehen. Damit es zu keiner Destabilisierung des Marktes in die andere Richtung kommt, wird eine Größenbegrenzung vorgeschlagen. Molkereigenossenschaften sind hiervon in dem Maße nicht betroffen, wie in ihnen Landwirte und verarbeitende Betriebe vertikal integriert sind.

Ein weiteres von der HLG aufgeworfenes Thema ist die Rolle der Branchenverbände. Im Gegensatz zu Erzeugerorganisationen, in denen nur Landwirte zusammengeschlossen sind, umfassen sie die gesamte Versorgungskette oder zumindest einen Teil davon (Landwirte, verarbeitende Betriebe, Vertrieb und Einzelhandel). Sie können gegebenenfalls eine nützliche Rolle in der Forschung, der Qualitätsverbesserung sowie der Förderung und Verbreitung vorbildlicher Methoden bei Erzeugung und Verarbeitung einnehmen. Bisher bestehen sie in einigen Mitgliedstaaten und übernehmen diese Funktionen in Einklang mit dem EU-Recht. Darüber hinaus gelten etwa für den Obst- und Gemüsesektor bestimmte EU-Regelungen, die solche Maßnahmen vorsehen, die Beschränkungen und häufig der Kontrolle durch die Kommission unterliegen. Es wird vorgeschlagen, die Regelungen für die Ziele von Berufsverbänden im Obst- und Gemüsesektor entsprechend angepasst auf den Milchsektor anzuwenden, so dass extreme Einschränkungen des Wettbewerbs (wie Preisfestsetzung und Marktabschottung) ausgeschlossen bleiben und die betreffenden Vereinbarungen der Kommission zur Genehmigung vorgelegt werden.

Dies würde - z.B. durch die Veröffentlichung von Statistiken über Preise, Mengen und die Vertragsdauer von Rohmilchlieferverträgen und durch Analysen möglicher künftiger Marktentwicklungen auf regionaler und nationaler Ebene - dazu beitragen, dass der Wissensstand steigt und dass Markt und Erzeugung transparenter werden.

Damit die Kommission besser über die Erzeugung informiert ist und die Marktentwicklung verfolgen kann, benötigt sie regelmäßige Informationen über Rohmilchliefermengen.

Im Sinne von mehr Transparenz werden gemeinsame Sitzungen der Experten des Verwaltungsausschusses für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und der Beratungsgruppe "Milch" abgehalten werden, um die Lage auf dem Markt und die Aussichten einzuschätzen; Ziel dieser Sitzungen ist es, die Akteure im Milchsektor zu sensibilisieren und ihr Verantwortungsgefühl dafür zu schärfen, dass sie gezielter auf Marktsignale reagieren und ihr Angebot besser an der Nachfrage ausrichten.

Im vorliegenden Vorschlag wird auf alle 4 Elemente (Vertragsbeziehungen, Verhandlungsmacht der Erzeuger, Branchenverbände und Transparenz) insofern eingegangen, als bei den bestehenden Vorschriften Änderungsbedarf besteht.

Bei diesen Lösungen handelt es sich um recht weitreichende Schritte, die zwar durch die derzeitige Marktlage und -struktur gerechtfertigt sind, aber vorläufigen Charakter hätten und einer Überprüfung unterzogen würden. Die Gültigkeitsdauer des Vorschlags sollte entsprechend dem Zeitrahmen begrenzt sein, den die Milcherzeuger benötigen, um sich auf die Situation nach dem Auslaufen der Erzeugungsquoten einzustellen und sich mit Blick auf ein mehr marktorientiertes Umfeld besser zu organisieren. Bei der Zwischenüberprüfung sollte insbesondere untersucht werden, wie wirksam die vorgeschlagenen Vorschriften sind und ob sie auch für den restlichen Zeitraum angewandt werden sollen, und es sollte nach Möglichkeiten gesucht werden, die Landwirte darin zu bestärken, in Vereinbarungen über gemeinschaftliche Erzeugung einzutreten.

Der Vorschlag beruht auf dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 42 Absatz 1 und Artikel 43 Absatz 2.

Schritte auf EU-Ebene sind gerechtfertigt, da zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik solche Maßnahmen ergriffen werden müssen, um eine einheitliche Umsetzung in der gesamten EU sicherzustellen und dabei weiterhin für einen tatsächlichen Wettbewerb im Milchsektor und das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts zu sorgen. Dies gilt besonders in den Fällen, in denen das EU-Wettbewerbsrecht, das der ausschließlichen Zuständigkeit der EU unterliegt, im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik anzuwenden ist. Angesichts der Komplexität des Vertragsrechts innerhalb der EU bleibt die Entscheidung darüber, ob bestimmte Elemente des Vorschlags (in Bezug auf Verträge) obligatorisch sein sollen, den Mitgliedstaaten überlassen.

Da das Wettbewerbsrecht der ausschließlichen Zuständigkeit der EU unterliegt, können einzelne Mitgliedstaaten nichts an seiner Geltung für die Gemeinsame Agrarpolitik ändern; dies ist nur nach Artikel 42 AEUV möglich. Bei den Vertragsbeziehungen wird den Mitgliedstaaten in dem Vorschlag ein großer Ermessensspielraum eingeräumt. Gewisse Mindeststandards müssen jedoch festgelegt werden, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts und der gemeinsamen Marktorganisation sicherzustellen, die naturgemäß grenzüberschreitenden Charakter haben.

Die EU kann die Ziele besser verwirklichen, da die Vorgaben im Wettbewerbsrecht von einzelnen Mitgliedstaaten nicht erreicht werden können; einschlägige Mindeststandards sind notwendig für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts und der gemeinsamen Marktorganisation.

Der Vorschlag entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Vertragsbeziehungen werden auf EU-Ebene auf freiwilliger Basis geregelt. Es bleibt den Mitgliedstaaten überlassen, ob sie eine obligatorische Regelung wählen. Lediglich 4 Aspekte der Vertragsbeziehungen sind auf EU-Ebene geregelt, sobald ein Mitgliedstaat sich auf seinem Hoheitsgebiet für eine obligatorische Regelung im Interesse des ordnungsgemäßen Funktionierens des Binnenmarkts und der gemeinsamen Marktorganisation entscheidet.

Was die Bestimmungen über die Stärkung der Verhandlungsmacht der Milchbauern angeht, wird ein Grenzwert von 3,5 % der Milcherzeugung der EU vorgeschlagen; dies würde Verhandlungen mit Erzeugerorganisationen ermöglichen, die in etwa gleich groß sind wie die wichtigsten milchverarbeitenden Betriebe. Ein Grenzwert in Form eines bestimmten Anteils an der nationalen Erzeugung wird ebenfalls vorgeschlagen, damit bei der Versorgung mit Rohmilch auf nationaler Ebene der Wettbewerb gewährleistet bleibt. Wenn die betreffenden Wettbewerbsbehörden auf dem Gebiet, für das sie zuständig sind, in erforderlichen und gerechtfertigten Einzelfällen eingreifen können, wendet dies Schaden von kleinen und mittelgroßen Rohmilcherzeugern ab.

Die Regelungen über Branchenverbände orientieren sich im Wesentlichen an den Regelungen für den Obst- und Gemüsesektor und dienen lediglich dazu, Rechtssicherheit für solche Verbände zu schaffen.

Die Einführung einer für die Mitgliedstaaten geltenden eindeutigen Rechtsgrundlage für die monatliche Erfassung von Informationen über Rohmilchlieferungen betrifft Daten, über die die Marktteilnehmer ohnehin verfügen, und sollte weder für die milchverarbeitenden Betriebe noch für die Mitgliedstaaten eine wesentliche Belastung darstellen.

Zur weiteren Verbesserung der Konzentration auf der Angebotsseite würde auch die Gründung von Erzeugerorganisationen gefördert, wie in der Mitteilung der Kommission "Die Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette in Europa verbessern" empfohlen wird. Die derzeit bestehende Regelung zur Unterstützung der Einrichtung und Verwaltung von Erzeugergruppen, auf die in den neuen Mitgliedstaaten im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums bereits in allen Sektoren zurückgegriffen werden kann, sollte auf die alten 15 Mitgliedstaaten ausgeweitet werden. Die Möglichkeit zur Unterstützung von Erzeugergruppen im Obst- und Gemüsesektor sollte jedoch nicht eingeräumt werden, da ihre Tätigkeit bereits gemäß Artikel 103b-103g der einheitlichen GMO gefördert werden kann. Die Änderung der betreffenden Bestimmungen erfolgt im Rahmen der Anpassung der Grundverordnungen im Agrarbereich an den Vertrag von Lissabon.

Was die restlichen Empfehlungen der HLG betrifft, wäre die von ihr behandelte Frage des "Erzeugungsortes" Teil des "Qualitätspakets". Gemäß diesem neuen Rahmen wird eine Rechtsgrundlage für die obligatorische Kennzeichnung des Erzeugungsortes für alle Sektoren eingeführt. Dies ermöglicht der Kommission, nach entsprechenden Folgenabschätzungen und je für den einzelnen Fall delegierte Rechtsakte über eine etwaige verpflichtende Kennzeichnung des Erzeugungsortes auf geeigneter geografischer Ebene zu erlassen und damit für die vom Verbraucher geforderte Transparenz und Information zu sorgen. Als einer der ersten Bereiche wird der Milchsektor untersucht. Die Ergebnisse der Beratungen im Rat und im Parlament über den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel [KOM (2008) 40] werden berücksichtigt.

Mögliche Veränderungen bei Marktinstrumenten, Forschung und Innovation würden im Rahmen der Initiative "GAP nach 2013" in Angriff genommen, um die Debatte auf alle landwirtschaftliche Erzeugnisse auszuweiten und einen kohärenten Ansatz zu verfolgen.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates im Hinblick auf Vertragsbeziehungen im Sektor Milch und Milcherzeugnisse

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 42 Absatz 1 und Artikel 43 Absatz 2, auf Vorschlag der Europäischen Kommission1, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses23,gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Verordnung Erlassen:

Artikel 1
Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007

Die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 wird wie folgt geändert:

Artikel 2
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Sie gilt ab dem [...].

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates Der Präsident Der Präsident