Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Visa-Informationssystem (VIS) und den Datenaustausch zwischen Mitgliedstaaten über Visa für den kurzfristigen Aufenthalt

Die Vorlage ist von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 28. Dezember 2004 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Hinweis: vgl. Drucksache 690/90 = AE-Nr. 902297 und AE-Nr. 960499, Drucksache 546/99 = AE-Nr. 992680, Drucksache 959/01 = AE-Nr. 013393 und Drucksache 168/04 PDF = AE-Nr. 040643

Begründung

1. allgemeine Zielsetzung

Beim schrittweisen Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts soll die Europäische Union den freien Personenverkehr und ein hohes Maß an Sicherheit garantieren. In diesem Zusammenhang wurde der Entwicklung und Einrichtung des Visa-Informationssystems (VIS) als System für den Austausch von Visa-Daten zwischen Mitgliedstaaten höchste Priorität beigemessen. Das VIS stellt eine der wichtigsten Initiativen im Rahmen der Maßnahmen der Europäischen Union zur Förderung von Stabilität und Sicherheit dar.

Gestützt auf die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Laeken, Sevilla und Thessaloniki hat der Rat "Justiz und Inneres" am 19. Februar 2004 Schlussfolgerungen über die Entwicklung des Visa-Informationssystems1 angenommen. In diesen Schlussfolgerungen, die vom Europäischen Rat von Brüssel am 25. und 26. März 2004 bestätigt wurden2, ersuchte der Rat die Kommission, die darin enthaltenen Orientierungen "bei der Vorbereitung der technischen Implementierung des VIS und des Vorschlags für den Rechtsakt zur Errichtung des VIS zu berücksichtigen und dabei den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Schutz personenbezogener Daten in vollem Umfang Rechnung zu tragen".

Vor diesem Vorschlag hat der Rat am 8. Juni 2004 die Entscheidung 2004/512/EG zur Einrichtung des Visa-Informationssystems 4 erlassen. Sie stellt die erforderliche Rechtsgrundlage dar, damit die nötigen Mittel zur Entwicklung des VIS in den Haushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften eingestellt werden können und dieser Teil des Haushaltsplans durchgeführt werden kann. Ferner legte der Rat in dieser Entscheidung die Struktur des VIS fest und erteilte der Kommission den Auftrag, unterstützt vom Ausschuss "SIS II"5 für die technische Entwicklung des VIS zu sorgen. Die nationalen Systeme werden hingegen von den Mitgliedstaaten angepasst und/oder entwickelt.

Für die weitere Entwicklung und Einrichtung des VIS muss ein umfassender Rechtsrahmen geschaffen werden. Dieser Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates stellt darauf ab, den Zweck und die Funktionsweise des VIS sowie die Verantwortlichkeit für dieses System festzulegen, die Kommission zu ermächtigen, das VIS einzurichten und zu betreiben, sowie die Verfahren und Bedingungen für den Datenaustausch zwischen Mitgliedstaaten über Anträge auf Erteilung eines Visums für einen kurzfristigen Aufenthalt zu definieren, damit die Prüfung dieser Anträge und die diesbezüglichen Entscheidungen erleichtert werden.

Das VIS soll die Durchführung der gemeinsamen Visapolitik, die konsularische Zusammenarbeit und die Konsultation zwischen zentralen Konsularbehörden verbessern, um Bedrohungen der inneren Sicherheit und "Visa-Shopping" zu verhindern und die Betrugsbekämpfung, Kontrollen an den Außengrenzen und im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten sowie die Identifizierung und Rückführung illegaler Einwanderer und die Anwendung der Verordnung "Dublin II" (EG) Nr. 343/20031 zu erleichtern. Die Verbesserung der Prüfung von Visumanträgen einschließlich der Konsultation zwischen zentralen Behörden sowie die Überprüfung und Identifizierung von Antragstellern bei Konsulaten und an Kontrollstellen trägt zur inneren Sicherheit der Mitgliedstaaten und zur Bekämpfung des Terrorismus2 bei. Dies stellt neben der Bekämpfung der illegalen Einwanderung ein allgemeines Ziel und wesentliches Kriterium der gemeinsamen Visapolitik dar3. Zugleich wird das VIS auch Reisenden, die keine betrügerischen Absichten hegen, zugute kommen, da es die Verfahren zur Visaerteilung und für Kontrollen verbessert.

Der Geltungsbereich dieser Verordnung erstreckt sich auf den Datenaustausch über Schengen-Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt, das Hauptziel des VIS, einschließlich der nationalen Visa für einen längerfristigen Aufenthalt, die zugleich als Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt gültig sind. Für den Datenaustausch über andere nationale Visa der Schengen-Staaten für einen längerfristigen Aufenthalt, wie er ebenfalls in den Schlussfolgerungen des Rates vom 19. Februar 20044 erwähnt ist, ist ein separater Rechtsakt erforderlich: Im Gegensatz zu Visa für den kurzfristigen Aufenthalt besteht nämlich kein gemeinsamer Besitzstand über Verfahren zur Erteilung von Visa für einen längerfristigen Aufenthalt durch Mitgliedstaaten. Zudem kommt für den maßgeblichen Artikel 63 Nummer 3 Buchstabe a EG-Vertrag das Mitentscheidungsverfahren nicht zur Anwendung, solange kein Beschluss gemäß Artikel 67 Absatz 2 EG-Vertrag gefasst wurde.

Diese Verordnung soll das Kernstück des rechtlichen Rahmens für das VIS darstellen. Zur Ergänzung dieses Rahmens bedarf es jedoch noch weiterer Rechtsakte insbesondere zu folgenden Zwecken:

2. Auswirkungen des Visa-Informationssystems (VIS)

In der ausführlichen Folgenabschätzung1 im Anhang zu diesem Vorschlag wird die Notwendigkeit für das VIS dargelegt, seine Auswirkungen werden im Vergleich zu anderen Maßnahmen beschrieben, es wird insbesondere begründet, warum die Speicherung und Verwendung biometrischer Daten im VIS notwendig ist, um seine Ziele zu verwirklichen, und es werden geeignete Schutznormen im Bereich des Datenschutzes und der Datensicherheit aufgeführt. Da sensible Fragen des Schutzes personenbezogener Daten berührt sind, ist unter anderem die Datenschutzgruppe nach Artikel 292 zu befassen.

3. Rechtsgrundlage

Diese Verordnung stützt sich auf Artikel 62 Nummer 2 Buchstabe b Ziffer ii und Artikel 66 EG-Vertrag. Artikel 66 stellt die geeignete Rechtsgrundlage für die Einrichtung und Wartung des VIS und für Verfahren zum Austausch von Visa-Daten zwischen Mitgliedstaaten dar. Dabei wird die Zusammenarbeit zwischen den entsprechenden Behörden der Mitgliedstaaten sowie die Zusammenarbeit zwischen diesen Behörden und der Kommission in den von Titel IV EG-Vertrag umfassten Bereichen gewährleistet. Diese Bereiche schließen die Durchführung der gemeinsamen Visapolitik, Kontrollen an den Außengrenzen und Maßnahmen auf dem Gebiet Asyl und illegale Einwanderung ein.

Abgesehen von den Verfahren zur Eingabe, zum Austausch und zur Abfrage der Visum-Daten im VIS enthält die Verordnung Verfahren, die für die Prüfung und Erteilung von Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt durch die Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands für die gemeinsame Visapolitik notwendig sind. Die Dateneingabe in das VIS bei Eingang des Visumantrags und die Suche im VIS nach möglichen früheren Anträgen stellen verpflichtende Schritte bei der Prüfung von Visumanträgen dar; sie sind daher als Verfahren und Voraussetzungen für die Visumerteilung im Sinne von Artikel 62 Absatz 2 Buchstabe b Ziffer ii zu betrachten.

Nach Artikel 67 Absatz 4 EG-Vertrag werden die in Artikel 62 Nummer 2 Buchstabe b Ziffer ii EG-Vertrag genannten Maßnahmen gemäß dem Verfahren des Artikels 251 beschlossen. Da für Artikel 66 nun nicht mehr Einstimmigkeit3, sondern qualifizierte Mehrheit gilt, sind die beiden Rechtsgrundlagen miteinander vereinbar und können gleichzeitig verwendet werden. Daher ist für die Annahme der gesamten Verordnung das Mitentscheidungsverfahren maßgeblich.

4. Beteiligung am VIS

Da die Verordnung den Datenaustausch über Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt zwischen Mitgliedstaaten, "die die Kontrollen an ihren Binnengrenzen abgeschafft haben"4, umfasst, stellt sie eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands im Bereich der gemeinsamen Visapolitik dar. Daraus ergibt sich in Bezug auf die Beteiligung am VIS Folgendes:

Island und Norwegen: Es gelten die Verfahren des Übereinkommens zwischen dem Rat sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung der beiden letztgenannten Staaten bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands1, da sich dieser Vorschlag auf den Schengen-Besitzstand gemäß Anhang A des Übereinkommens stützt.

Dänemark: Dänemark wirkt gemäß dem Protokoll über die Position Dänemarks im Anhang zum EU-Vertrag und zum EG-Vertrag nicht an der Annahme der Verordnung mit, die daher für Dänemark nicht bindend oder anwendbar ist. Da mit der Verordnung der Schengen-Besitzstand in Anwendung der Bestimmungen von Titel IV EG-Vertrag weiterentwickelt wird, kommt Artikel 5 des genannten Protokolls zur Anwendung.

Vereinigtes Königreich und Irland: Gemäß den Artikeln 4 und 5 des Protokolls zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union und dem Beschluss des Rates 2000/365/EG vom 29. Mai 2000 zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden2, und dem Beschluss des Rates 2002/192/EG vom 28. Februar 2002 zum Antrag Irlands auf Anwendung einzelner Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf Irland3 beteiligen sich das Vereinigte Königreich und Nordirland nicht an der Annahme dieser Verordnung, die für sie auch nicht bindend oder anwendbar ist.

Neue Mitgliedstaaten: Diese Initiative stellt einen Rechtsakt dar, der im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 der Beitrittsakte auf dem Schengen-Besitzstand aufbaut oder anderweitig damit zusammenhängt und in den neuen Mitgliedstaaten nur gemäß einem entsprechenden Ratsbeschluss im Einklang mit dieser Bestimmung anzuwenden ist.

Schweiz: Diese Verordnung stellt eine Weiterentwicklung derjenigen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Abkommens zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands4 dar, die zu dem in Artikel 4 Absatz 1 des Beschlusses des Rates über die Unterzeichnung dieses Abkommens im Namen der Europäischen Gemeinschaft und die vorläufige Anwendung einiger Bestimmungen dieses Abkommens5 genannten Bereich gehören.

5. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

Artikel 62 Nummer 2 Buchstabe b Ziffer ii begründet eine Gemeinschaftszuständigkeit für die Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt durch die Mitgliedstaaten. Artikel 66 schafft eine Gemeinschaftsbefugnis für Maßnahmen zur Gewährleistung der Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen Behörden und der Kommission. Diese Befugnisse müssen jedoch im Einklang mit Artikel 5 EG-Vertrag ausgeübt werden. Der Vorschlag erfüllt die in Artikel 5 aufgeführten Bedingungen:

Die Ziele dieser Verordnung, nämlich die Einrichtung eines gemeinsamen Systems und gemeinsamer Verfahren für den Austausch von Visa-Daten zwischen Mitgliedstaaten, können auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden und werden daher wegen ihres Umfangs und ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene verwirklicht.

Die Tätigkeiten der Kommission beschränken sich auf die Einrichtung und den Betrieb des zentralen Visa-Informationssystems, der nationalen Schnittstellen und der Kommunikationsinfrastruktur zwischen dem zentralen VIS und den nationalen Schnittstellen; die Verantwortung für die nationalen Systeme verbleibt bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Es wurde die Form einer Verordnung gewählt, da es erforderlich ist, einen allgemein anwendbaren Rechtsakt anzunehmen, der in allen seinen Teilen verbindlich ist und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt.

Diese Initiative geht nicht über das zur Erreichung der angestrebten Ziele erforderliche Maß hinaus: Es werden jene Daten in das VIS eingegeben, die für die Prüfung von Asylanträgen und für Entscheidungen über die Anträge erforderlich sind. Die alphanumerischen Daten über den Antragsteller werden vom derzeitigen Antragsformular übernommen. Um eine genaue Prüfung und Identifizierung von Visumantragstellern sicherzustellen, müssen biometrische Daten im VIS verarbeitet werden. Damit kann die Prüfung und Identifizierung unabhängig vom Vorliegen, der Gestalt und dem Funktionieren anderer Speichersätze wie Mikrochips erfolgen. Dieser Vorschlag schließt jedoch die Speicherung gescannter Dokumente nicht ein, obwohl dies in den Schlussfolgerungen des Rates vorgesehen ist1. Dies wurde angesichts der Tatsache, dass solche Dokumente nur in Sonderfällen erforderlich sind, nicht als verhältnismäßig erachtet. In derartigen Fällen können auf Ersuchen des visumerteilenden Mitgliedstaats Kopien der Dokumente übermittelt werden2.

Die Abfrage der Daten ist ausschließlich den dazu ermächtigten Bediensteten der zuständigen Behörden der einzelnen Mitgliedstaaten vorbehalten, wird für jedes der in dieser Verordnung aufgeführten Ziele präzisiert und beschränkt sich auf das Maß, das für die Erfüllung der Aufgaben im Einklang mit diesen Zielen erforderlich ist.

6. Struktur und Inhalt des Vorschlags

Dieser Vorschlag für den zweiten Rechtsakt des rechtlichen Rahmens für das VIS umfasst sieben Kapitel: In Kapitel I wird der Gegenstand der Verordnung und der Zweck des VIS festgelegt; es enthält ferner Begriffsbestimmungen, die Kategorien von Daten und allgemeine Bestimmungen über den Zugang zum VIS.

In Kapitel I behandelt detailliert die Pflichten und Verfahren für die Eingabe und Verwendung der Daten durch die Visumbehörden. Es wird festgelegt, welche Daten bei der Registrierung des Antrags eingegeben und welche hinzugefügt werden, wenn über die Ablehnung, Nichtigerklärung, den Widerruf, die Rücknahme oder die Verlängerung eines Visums entschieden oder die Prüfung des Antrags abgelehnt wird. Dieses Kapitel enthält ferner die Pflichten der Visumbehörden zur Verwendung des VIS bei der Prüfung von Visumanträgen und Verfahren zur Nutzung des VIS bei der Konsultation zwischen zentralen Behörden und der Anforderung von Dokumenten. Damit werden die technischen Funktionen des derzeitigen Netzwerks VISION in das VIS integriert. Ferner wird die Verwendung der Daten durch die Visumbehörden zum Zwecke der Erstellung von Berichten und Statistiken geregelt.

In Kapitel III werden die Bedingungen und Verfahren für die Verwendung von Daten durch andere Behörden für die spezifischen Zwecke des VIS festgelegt: Dabei handelt es sich um Kontrollen von Visa, die Identifizierung und Rückführung illegaler Einwanderer, die Bestimmung der Zuständigkeit für Asylanträge und die Prüfung von Asylanträgen. Jene Behörden, die zur Abfrage im VIS befugt sein sollten, werden durch diese besonderen Zwecke definiert.

Kapitel IV enthält Regeln für die Speicherfrist und Ergänzung der VIS-Daten. Kapitel V befasst sich mit der Verantwortlichkeit für das VIS, einschließlich des Betriebs des Systems, die Verwendung von Daten und die Datensicherheit, sowie mit Haftungsfragen, Aufzeichnungen und Sanktionen.

Gegenstand von Kapitel VI sind Datenschutzrechte und die Kontrolle der Einhaltung des Datenschutzes. Die Richtlinie 95/46/EG und die Verordnung (EG) Nr. 045/2001 sind vollständig für die Zwecke dieser Verordnung anwendbar1. in diesem Kapitel werden einzelne Punkte in Bezug auf den Schutz der Rechte der betroffenen Personen und die Rolle der nationalen Kontrollstellen sowie der unabhängigen Kontrollstelle klargestellt.

Kapitel VI betrifft die Durchführung, den Beginn der Übermittlung und die Aufnahme des Betriebs, das Ausschussverfahren, die Überwachung und Bewertung, das Inkrafttreten und die Anwendbarkeit dieser Verordnung.

Eine Erläuterung zu den einzelnen Artikeln ist diesem Vorschlag beigefügt.

Vorschlag für eine
Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Visa-Informationssystem (VIS) und den Datenaustausch zwischen Mitgliedstaaten über Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union -

Haben folgende Verordnung erlassen:

Kapitel I
Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1
Gegenstand und Anwendungsbereich

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Für diese Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:

Artikel 3
Kategorien von Daten

Artikel 4
Zugang zum Zwecke der Eingabe, Änderung, Löschung und Abfrage von Daten

Kapitel II
Eingabe und Verwendung von Daten durch die Visumbehörden

Artikel 5
Verfahren für die Eingabe von Daten bei der Antragstellung

Artikel 6
Daten bei der Antragstellung

Die Visumbehörde gibt folgende Daten in das Antragsdossier ein:

Artikel 7
Zusätzliche Daten im Fall einer Konsultation zwischen zentralen Behörden

Ist eine Konsultation zwischen zentralen Behörden durch einen Mitgliedstaat gemäß Artikel 17 Absatz 2 des Schengener Durchführungsübereinkommens erforderlich, so gibt die Visumbehörde folgende zusätzliche Daten aus dem Antragsformular ein:

Artikel 8
Zusätzliche Daten bei der Visumerteilung

Artikel 9
Zusätzliche Daten bei Ablehnung der Prüfung des Antrags

Falls die Prüfung des Antrags abgelehnt wird, ergänzt die Visumbehörde, bei der der Antrag gestellt wurde, den Antragsdatensatz um folgende Daten:

Artikel 10
Zusätzliche Daten bei Ablehnung der Visumerteilung

Artikel 11
Zusätzliche Daten bei Nichtigerklärung, Widerruf oder Rücknahme eines Visums

Artikel 12
Zusätzliche Daten bei Verlängerung eines Visums

Artikel 13
Verwendung des VIS zur Antragsprüfung

Artikel 14
Verwendung des VIS zur Konsultation und zur Anforderung von Dokumenten

Artikel 15
Verwendung von Daten zur Erstellung von Berichten und Statistiken

Die zuständigen Visumbehörden können zum Zwecke der Erstellung von Berichten und Statistiken ausschließlich folgende Daten abfragen:

Kapitel III
Verwendung von Daten durch andere Behörden

Artikel 16
Verwendung von Daten für Visakontrollen

Artikel 17
Verwendung von Daten zur Identifizierung und Rückführung illegaler Einwanderer

Artikel 18
Verwendung von Daten zur Bestimmung der Verantwortlichkeit für Asylanträge

Artikel 19
Verwendung von Daten zur Prüfung eines Asylantrags

Kapitel IV
Speicherung und Änderung der Daten

Artikel 20
Frist für die Speicherung der Daten

Artikel 21
Änderung von Daten

Artikel 22
Vorzeitige Löschung von Daten

Kapitel V
Betrieb und Verantwortlichkeit

Artikel 23
Betrieb

Artikel 24
Verbindung zu den nationalen Systemen

Artikel 25
Verantwortlichkeit für die Verwendung von Daten

Artikel 26
Datensicherheit

Artikel 27
Haftung

Artikel 28
Führung von Aufzeichnungen

Artikel 29
Sanktionen

Kapitel VI
Datenschutzrechte und Kontrolle des Datenschutzes

Artikel 30
Recht auf Auskunft

Artikel 31
Recht auf Auskunft, Korrektur und Löschung

Artikel 32
Zusammenarbeit zur Wahrung der Datenschutzrechte

Artikel 33
Rechtsbehelfe

Artikel 34
Nationale Kontrollstelle

Artikel 35
Unabhängige Kontrollstelle

Kapitel VII
Schlussbestimmungen

Artikel 36
Durchführung

Artikel 37
Beginn der Übermittlung

Artikel 38
Aufnahme des Betriebs

Artikel 39
Ausschuss

Artikel 40
Überwachung und Bewertung

Artikel 41
Inkrafttreten und Anwendbarkeit

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Im Namen des Europäischen Parlaments Der Präsident
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