Antrag des Landes Schleswig-Holstein
Entschließung des Bundesrates zum Bildungsföderalismus

Der Ministerpräsident des Landes Schleswig-Holstein Kiel, den 24. Januar 2012

An den Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ministerpräsidenten
Horst Seehofer

Sehr geehrter Herr Präsident,
die Landesregierung Schleswig-Holstein hat in ihrer Sitzung am 24. Januar 2012 beschlossen, dem Bundesrat die anliegende Entschließung des Bundesrates zum Bildungsföderalismus zuzuleiten.

Ich bitte Sie, die Vorlage gemäß § 36 Absatz 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates in die Tagesordnung der 892. Sitzung des Bundesrates am 10. Februar 2012 aufzunehmen und anschließend den Ausschüssen zur Beratung zuzuweisen.

Mit freundlichen Grüßen
Peter Harry Carstensen

Entschließung des Bundesrates zum Bildungsföderalismus

Der Bundesrat möge beschließen:

Die Bundesregierung wird aufgefordert, den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vorzulegen:

Begründung:

1. Hintergrund:

Im Rahmen der Föderalismusreform I wurde die Bildungspolitik weitgehend Ländersache. Beim Bund verblieben lediglich die Kompetenzen zur Regelung der Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse* von der die Länder abweichen können.

Die Föderalismusreform I führte insgesamt zu folgenden Neuregelungen:

Nach Artikel 104b GG sind zudem Finanzhilfen des Bundes "für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden" dann ausgeschlossen, wenn für diese Bereiche allein die Länder die Gesetzgebungskompetenz haben. Damit sind Finanzhilfen des Bundes für Schulen und Hochschulen weitgehend unmöglich. Eine indirekte Förderung durch Kooperation von Bund und Ländern ist nur auf der Grundlage von Artikel 91 b GG möglich.

Für Lehre und Forschung an Hochschulen hat dies zur Konsequenz, dass der Bund nur solche Vorhaben finanzieren kann, die von überregionaler Bedeutung sind und die Zustimmung aller Bundesländer erfahren haben.

Das Schul- und Hochschulsystem in Deutschland liegt jedoch in der Zuständigkeit der Länder und ist folglich im Kern regional ausgerichtet. Dies hat zur Folge, dass der Bund nur sehr eingeschränkt Finanzierungsmöglichkeiten hat und damit faktisch bei der Unterstützung von Bildung und Wissenschaft, Lehre und Forschung gar nicht tätig werden kann.

Im Schul- und Hochschulbereich bestehen aber in nahezu allen Ländern erhebliche finanzielle Defizite. Ferner verfügen vor allem finanzschwache Länder für die Hochschulen (trotz oder auch in Verbindung mit den außeruniversitären Forschungseinrichtungen) nicht über ausreichende Finanzmittel, um die hier vorhandene hohe Qualität bis hin zur Exzellenz in ausreichender Breite zu fördern.

Verschärft wird die Situation dadurch, dass die Kompensationsmittel nach Art. 143c GG für die entfallene Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau ab 2014 nur noch einer investiven Zweckbindung unterliegen und ihre Höhe ab 2014 derzeit zwischen Bund und Ländern neu ausgehandelt wird.

In anderen Bereichen des Bildungswesens hat die Föderalismusreform I eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei der Entwicklung und Sicherung von Bildungsmindeststandards ebenfalls erheblich erschwert. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Restriktionen konnten danach zum Beispiel Schulbauvorhaben aus dem Konjunkturprogramm II nur dann mit Bundesmitteln gefördert werden, wenn bei jedem einzelnen Vorhaben mindestens 50% der Investitionssumme auf Maßnahmen der energetischen Sanierung entfielen.

2. Problem:

Die Bundesrepublik Deutschland steht als die viertgrößte Volkswirtschaft der Welt nicht nur im ständigen internationalen Wettbewerb um Märkte und Ressourcen, sondern konkurriert auch weltweit um Wissen und Innovation. Für die Zukunftsfähigkeit Deutschlands ist daher neben einem konkurrenzfähigen Wirtschaftssektor auch eine international wettbewerbsfähige Bildungs-, Forschungs- und Hochschullandschaft von entscheidender Bedeutung. Zur Gewährleistung dieser Wettbewerbsfähigkeit ist es erforderlich, vorhandene Stärken zu stärken und gleichzeitig Exzellenz in weiteren Bildungs- und Wissenschaftsfeldern zu schaffen. Deutschland ist ein rohstoffarmes Land, das nur auf der Grundlage einer wissensbasierten Gesellschaft und Wirtschaft im internationalen Wettbewerb bestehen und den allgemeinen Wohlstand sichern kann. Dabei kommt den Schulen und Hochschulen eine Schlüsselrolle zu, da diese als Ausbildungs- und Forschungseinrichtungen den Kern des deutschen Bildungssystems darstellen und die Verantwortung für Bildung und Ausbildung der dringend benötigten Fachkräfte tragen. Nur durch die weitere Stärkung der Bildung kann Deutschland im internationalen Wettbewerb um die "klügsten Köpfe" nachhaltig erfolgreich sein. Die Länder sehen sich in der gemeinsamen Verantwortung, durch die Sicherung der Qualität der Bildungssysteme und die Verbesserung der Mobilität von Schülern und Studierenden das hohe Niveau der Schulabschlüsse zu erhalten. Im Rahmen dieser Verantwortung sichern die Hochschulen durch ihr Angebot in allen Disziplinen, auch den sogenannten kleinen Fächern, ein breit aufgestelltes Wissenschaftssystem, das die Grundlage für internationalen wissenschaftlichen und wirtschaftlichen Erfolg darstellt.

Die Anforderungen, die sich an das Bildungssystem stellen, konkretisieren sich beispielsweise darin, dass bundesweit der Anteil junger Menschen, die 2009 ein Hochschulstudium aufnahmen (ca. 39%), deutlich unter dem internationalen Durchschnitt (59%1) liegt. Noch deutlicher fallen die Defizite im Bereich der Hochschulabschlüsse aus. Nur 29% eines Altersjahrgangs erwarben 2009 in Deutschland einen akademischen Abschluss, in den OECD-Ländern waren es durchschnittlich 39%2. Zugleich droht eine Akademiker-Lücke auf dem Arbeitsmarkt.

Angesichts dieser großen nationalen Herausforderung, die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Volkswirtschaft auch vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklungen nachhaltig zu sichern, kann mit der derzeitigen Finanzausstattung der Länder die Finanzierung von Bildung, Wissenschaft, Forschung und Lehre an Hochschulen als gesamtstaatliche Aufgabe wegen ihrer herausragenden Bedeutung für die Zukunft der Bundesrepublik Deutschland nicht allein durch die Länder wahrgenommen werden:

In der Folge der Föderalismusreform I hat sich gezeigt, dass die Übertragung von Zuständigkeiten und Verantwortung für Bildung und Wissenschaft vom Bund auf die Länder keine hinreichende Entsprechung in der Verlagerung von Finanzierungsmitteln gefunden hat. Vielmehr verfügen die Länder nicht über die für eine adäquate und zukunftsweisende Wahrnehmung ihrer Kompetenzen erforderliche Finanzausstattung. Beim Bund verhält es sich überwiegend genau umgekehrt: er verfügt über die Mittel, nicht aber über die Kompetenzen.

Faktisch hat damit die Kompetenztrennung dazu geführt, das schon zu HBFG-Zeiten vorhandene Ungleichgewicht in der Hochschullandschaft weiter zu vergrößern.

Diese Abwärtsspirale erhält zusätzlichen Schub durch die Förderprogramme und Initiativen des Bundes, die eine Ko-Finanzierung der Länder zwingend voraussetzen.

Die Nachhaltigkeit ist bei der derzeitigen Finanzausstattung der Länder und der zu erwartenden finanziellen Entwicklung in keiner Weise gegeben. Mit diesen Programmen werden die an sich gestärkten Kompetenzen der Länder konterkariert, da der Bund über diese Programme stärker Einfluss auf die Bildungspolitik nehmen kann. Andererseits gilt auch hier, dass die finanziell gut ausgestatteten Länder die erforderliche Ko-Finanzierung leichter erbringen können.

Die konsequente Folge dieser Entwicklung ist ein zunehmendes und sich beschleunigendes Auseinanderdriften zwischen reichen und armen Bundesländern. Die vom Bund aufgelegten Förderprogramme und Initiativen sind nur scheinbar geeignete Ausgleichsinstrumente.

Auch im Bereich des Hochschulpersonals hat die Föderalismusreform zu erheblichen Konsequenzen geführt. In der Besoldung nutzen die Länder die Möglichkeit, vom Bundesbesoldungsgesetz abzuweichen (z.B. bzgl. Vergaberahmen, Ruhegehaltsfähigkeit von befristeten Zulagen etc.). Das Abkommen der Länder, dass Professoren innerhalb der ersten drei Jahre nach einer Berufung wegen der getätigten Investitionen nicht an eine andere Hochschule berufen werden dürfen (Wegberufungsverbot), wurde von einigen Ländern aufgekündigt. Vor allem die finanzstarken Länder nutzen ihre Möglichkeiten, um im Wettbewerb um die besten Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler zu bestehen.

Auch dieses führt zu einem Auseinanderdriften zwischen armen und reichen Ländern mit erheblichen Konsequenzen auf die Lehre und die Forschung.

3. Lösung:

Eine Lösung dieser Fehlentwicklung kann in realistischer Weise nur darin bestehen, dass der Bund auch Bildung, Wissenschaft und Hochschulen in größerem Umfang finanzieren kann. Dabei sind in der Beziehung des Bundes zu den Ländern mehrere Varianten denkbar, die zur Erreichung der bildungs- und wissenschaftspolitischen Ziele des jeweiligen Landes führen. Der Fokus des vorliegenden Antrags liegt jedoch auf einem Paket verfassungsändernder Maßnahmen, weil diese das größte Maß an Rechtssicherheit einerseits und Nachhaltigkeit andererseits gewährleisten.

Finanzierung von Forschung und Lehre an Hochschulen sowie von Bildung und Wissenschaft sind eine gesamtstaatliche Aufgabe und erfordern deshalb auch ein dauerhaftes finanzielles Engagement des Bundes, damit das transparente System der Verantwortung im Bildungsbereich erhalten bleiben, die jeweiligen Verhältnisse vor Ort berücksichtigt und ein kreativer Ideenwettbewerb gefördert werden können.

Zur Lösung des Problems müssen mögliche Hemmnisse bei der Frage der Kooperation der Länder untereinander und mit dem Bund überprüft und gegebenenfalls einvernehmlich abgebaut werden. Das erhöht einerseits die Qualität von Bildung, Wissenschaft und Hochschule und fördert andererseits die Akzeptanz des (bildungs-) föderalen Systems bei den Bürgerinnen und Bürgern.

Um diese Ziele dauerhaft und nachhaltig zu erreichen, wird ein Paket von vier Änderungen des Grundgesetzes vorgeschlagen, das in sich abgestimmt ist und die Finanzierung von Bildung, Wissenschaft und Hochschule auf eine neue, breitere Basis stellt.

a) Neufassung von Art. 91b Abs. 1

Vorgeschlagen wird folgende neue Formulierung für Art. 91b Abs. 1 GG:

"Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung zusammenwirken bei der Förderung von:

Vereinbarungen nach Satz 1 Nr. 2 bedürfen der Zustimmung aller Länder."

Nach derzeitiger Verfassungslage ist eine auf Dauer angelegte und institutionalisierte finanzielle Förderung von Hochschulen wegen der Regelungen der Artikel 104b und 91 b GG nicht möglich. Artikel 91 b Abs. 1 GG erlaubt zwar im nationalen Interesse auf Grundlage von Vereinbarungen ein Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der finanziellen Förderung in Fällen überregionaler Bedeutung, aber diese Möglichkeit bezieht sich allein auf die Förderung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen. Die Förderung bleibt damit für den Hochschulbereich auf zeitlich befristete Projekte und Programme beschränkt.

Dies ist jedoch wegen der großen nationalen Bedeutung des Bildungs- und Hochschulwesens und der gesamtstaatlichen, gemeinsamen Verantwortung von Ländern und Bund in diesem Bereich nicht zukunftsweisend. Deshalb erscheint es angezeigt, Art. 91b Abs 1 in der vorgeschlagenen Weise zu ändern:

Die Streichung des Erfordernisses der "überregionalen Bedeutung" trägt der Erfahrung Rechnung, dass es bei der Förderung von Forschungsbauten nach Art. 91b Abs. 1 Nr. 3 GG finanzschwachen Länder schwerfällt, dieses Erfordernis, das zudem häufig als "internationale Bedeutung" überinterpretiert wird, zu erfüllen. Auf eine Streichung könnte verzichtet werden, wenn sich Bund und Länder darauf verständigen, unter "überregionaler Bedeutung" auch solche Einrichtungen und Vorhaben zu subsumieren, die für das einzelne Land von besonderer Bedeutung sind. Dies wäre bei der Formulierung bzw. Anpassung entsprechender Ausführungsvereinbarungen zu berücksichtigen.

Durch das Einfügen von "Einrichtungen und" vor "Vorhaben" würde dem Bund ermöglicht, sich an der Förderung von Wissenschaft und Forschung (ggf. von überregionaler Bedeutung) in sowie an Hochschulen im gesamtstaatlichen Interesse dauerhaft und institutionalisiert zu beteiligen.

Die Einfügung von "in sowie" hat lediglich klarstellende Funktion.

b) Neufassung von Art. 91b Abs. 2

Vorgeschlagen wird folgende Neufassung von Art. 91b Abs. 2 GG:

"Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich und bei dies bezüglichen Berichten und Empfehlungen bei der Entwicklung und Sicherung von Bildungsmindeststandards zusammenwirken."

Art. 91b Abs. 2 GG beschränkt in der geltenden Fassung die Gemeinschaftsaufgabe im Bildungswesen auf eine Beteiligung bei internationalen Leistungsvergleichen in allen Bereichen der Bildungspolitik sowie auf die Erstellung von entsprechenden Berichten und Empfehlungen. Alles, was im Rahmen dieser Kompetenz geschieht, muss deshalb einen unmittelbaren und engen Bezug zu "internationalen Leistungsvergleichen" haben.

Nicht möglich ist im Umkehrschluss also die Aufstellung nationaler Bildungsstandards. Auch Förderprogramme, die sich unmittelbar an einzelne förderungswürdige oder -bedürftige Bildungsorganisationen richten, sind unter der geltenden Rechtslage nicht möglich.

Zu diesen förderungswürdigen und förderungsbedürftigen Bereichen zählen insbesondere die Ausgestaltung von Ganztagsangeboten an Schulen, die Schulsozialarbeit, die inklusive Beschulung im Sinne der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderung sowie Qualitätsstandards für die frühkindliche Bildung in der Kindertagesbetreuung.

Der Reformbedarf von Art 91 Abs. 2 GG lässt sich dabei an vier Punkten festmachen:

Die Bildungshoheit der Länder wird mit der vorgeschlagenen Änderung des Grundgesetzes nicht angetastet. Auch wird keine neue Gemeinschaftsaufgabe "Bildung" geschaffen. Es wird lediglich dem Bund ermöglicht, im Bildungsbereich unterstützend, aber subsidiär tätig zu werden.

c) Änderung von Art. 104b

Vorgeschlagen wird folgende Neufassung von Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG:

Art. 104b GG ist erst im Rahmen der Föderalismusreform 2006 in das Grundgesetz eingefügt worden. In der geltenden Fassung regelt er Finanzhilfen des Bundes nur als Instrument der Wirtschaftspolitik. Die Voraussetzung "soweit dieses Grundgesetz ihm Gesetzgebungsbefugnisse verleiht," ist erst in der Schlussphase der Föderalismusreform ergänzt worden (sog. Kooperationsverbot), in den ersten Entwürfen war sie nicht enthalten.

Ziel der Länder muss es sein, dem Bund verschiedene Möglichkeiten zur alleinigen oder Mitfinanzierung von Aufgaben in Bildung, Wissenschaft und Forschung zu ermöglichen. Dazu bedarf es zum Einen einer auf dieses Feld fokussierten Finanzierungskompetenz des Bundes (Nr. 4 - neu -) und zum Anderen der Abschaffung des Kooperationsverbots.

Ein Vorteil dieser Lösung liegt darin, dass der Bund damit gezielt einzelne Länder fördern dürfte bzw. - bei Förderung aller Länder - regionale Differenzierungen aus sachlichen Gründen erlaubt sind.

d) Änderung von Art. 143c Abs. 3

Vorgeschlagen wird, Abs. 3 Satz 2 der Vorschrift ("Ab dem 1. Januar 2014 entfällt die nach Absatz 2 Nr. 2 vorgesehene Zweckbindung der nach Absatz 1 zugewiesenen Finanzierungsmittel; die investive Zweckbindung des Mittelvolumens bleibt bestehen.") zu streichen.

Art. 143c GG regelt die Kompensation für die mit der Föderalismusreform entfallenen Gemeinschaftsaufgaben Hochschulbau und Bildungsplanung sowie für die Abschaffung der Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden und zur sozialen Wohnraumförderung.

Zum 31.12.2013 sind diese Kompensationsmittel auf Höhe und Bedarf zu überprüfen (Art. 143c Abs.3 Satz 1 GG); entsprechende Verhandlungen zwischen Bund und Ländern sind aufgenommen. Die Fachministerkonferenzen haben hierzu die jeweiligen Bedarfe ermittelt, die sich für die ehemalige GA Bildungsplanung auf mindestens den bisherigen Betrag (19,9 Mio. €/Jahr) und für die ehemalige GA Hochschulbau auf 900 Mio. €/Jahr (ggü. 695,3 Mio. €/Jahr bisher) belaufen.

Die KMK hatte darüber hinaus gefordert, die sog. gruppenspezifische Zweckbindung, die in Abs. 3 Satz 2 der Vorschrift formuliert ist, nicht auslaufen zu lassen. Dies hat sich aus der grundsätzlichen Erwägung, die Ergebnisse der Föderalismusreform nicht anzutasten, die für die Zusammenführung der Forderungen zuständige FMK nicht zu eigen gemacht.

Bei der Frage, wie der Bund mehr Möglichkeiten zur Finanzierung von Bildung, Wissenschaft und Forschung erhalten kann, ist es deshalb sinnvoll und notwendig, auch die bereits bestehenden Instrumente zu berücksichtigen und - sofern sie zeitlich begrenzt sind - zu perpetuieren.

Das Gesamtkonstrukt des Art. 143c GG geht dabei davon aus, dass die Finanzierungsmechanismen zwischen Bund und Ländern - und damit auch der ehemaligen Gemeinschaftsaufgaben - nach 2019 (Ende des Solidarpaktes II) auf eine neue Grundlage gestellt werden. Deshalb ist es überhaupt nicht notwendig, die gruppenspezifische Zweckbindung aufzugeben, wenn und solange die konkreten Aufgaben (Bildungsplanung und Hochschulbau) weiter existieren und (sogar steigenden) Finanzbedarf haben.