Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Mechanismus für den Informationsaustausch über zwischenstaatliche Abkommen und nicht verbindliche Instrumente zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern im Energiebereich und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 994/2012/EU - COM (2016) 53 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Brüssel, den 16.2.2016
COM (2016) 53 final
2016/0031 (COD)

Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Mechanismus für den Informationsaustausch über zwischenstaatliche Abkommen und nicht verbindliche Instrumente zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern im Energiebereich und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 994/2012/EU (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2016) 27 final}
{SWD(2016) 28 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Gründe und Ziele des Vorschlags

In der Strategie für die Energieunion (COM (2015) 80) wird auf Folgendes hingewiesen:

"Ein wichtiges Element bei der Sicherstellung der Energieversorgung (insbesondere der Gasversorgung) ist die vollständige Übereinstimmung der Abkommen, die den Kauf von Energie aus Drittländern betreffen, mit dem EU-Recht." In demselben Bestreben forderte auch der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 19. März 2015 die "Gewährleistung der vollständigen Einhaltung des EU-Rechts bei allen Abkommen über den Gaseinkauf bei externen Lieferanten, insbesondere durch mehr Transparenz dieser Abkommen und die Vereinbarkeit mit den EU-Vorschriften über Energieversorgungssicherheit".

Mit Annahme eines Beschlusses durch das Parlament und den Rat am 25. Oktober 2012 (ZSA-Beschluss)1, der am 17. November 2012 in Kraft trat, wurde ein Mechanismus für den Informationsaustausch über zwischenstaatliche Abkommen (ZSA) zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten im Energiebereich eingerichtet. Wichtigstes Merkmal dieses Verfahrens ist, dass die Kommission eine Prüfung der Übereinstimmung zwischenstaatlicher Abkommen durchführt, nachdem ein Mitgliedstaat und ein Drittland ein solches Abkommen geschlossen haben.

Seit 2012 hat die Kommission umfangreiche Erfahrungen mit der Anwendung dieses Mechanismus gesammelt. Wie in der Folgenabschätzung zur Überarbeitung des ZSABeschlusses und im Bericht an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung dieses Beschlusses analysiert wurde, ist nach Auffassung der Kommission das derzeitige System zwar nützlich für die Unterrichtung über bestehende zwischenstaatliche Abkommen und für die Ermittlung von Problemen hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem EU-Recht, doch reicht er nicht aus, um eventuelle Unvereinbarkeiten zu lösen. Konkret wird darauf in der Strategie zur Energieunion eingegangen:

"In der Praxis hat sich gezeigt, dass die Neuverhandlung derartiger Übereinkünfte sehr schwierig ist. Die Positionen der Unterzeichner sind bereits festgelegt, was politischen Druck erzeugt, keinen der Aspekte der Abkommen anzutasten."

Daher böte eine Einbeziehung der Kommission vor dem Abschluss solcher Abkommen durch einen Mitgliedstaat und ein Drittland einen erheblichen Mehrwert, da potenzielle Konflikte zwischen den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aufgrund internationaler Verträge und solchen nach dem EU-Recht vermieden würden.

Vor diesem Hintergrund werden mit der Überarbeitung des ZSA-Beschlusses in erster Linie zwei Ziele verfolgt:

Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Dieser Vorschlag steht im Einklang mit einer Reihe von Maßnahmen, die auf EU-Ebene beschlossen wurden, um die Funktionsweise des Energiemarktes der EU zu verbessern und die Energieversorgungssicherheit der EU zu erhöhen.

Die Überprüfung des derzeitigen Beschlusses über zwischenstaatliche Energieabkommen ist Bestandteil der im Februar 2015 angenommenen Strategie für die Energieunion, mit der der Gesamtrahmen und die Governance-Struktur für eine erneuerte Energiepolitik der EU festgelegt werden.

Die Strategie der Energieunion sieht in ihrem Aktionsplan eine Reihe von Maßnahmen zur Erhöhung der Energieversorgungssicherheit der EU vor. Dieser Vorschlag sollte daher im Zusammenhang mit anderen Initiativen gesehen werden, insbesondere mit der Überarbeitung der Verordnung zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung2. Der ZSA-Beschluss ist eng mit der Verordnung zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung verbunden, aber der Anwendungsbereich des durch ihn eingerichteten Mechanismus für den Informationsaustausch ist weiter gefasst. Im ZSA-Beschluss ist ein zwischenstaatliches Abkommen wie folgt definiert:

"jedes rechtsverbindliche Abkommen zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten und einem oder mehreren Drittländern, das Auswirkungen auf das Funktionieren des Energiebinnenmarkts oder auf die Energieversorgungssicherheit der Union hat". Der ZSA-Beschluss gilt somit für alle zwischenstaatlichen Abkommen über die Versorgung mit Energieerzeugnissen (insbesondere Erdgas, Erdöl und Elektrizität) und die zugehörige Infrastruktur. Lediglich zwischenstaatliche Abkommen zu Fragen, die Gegenstand des Euratom-Vertrags sind, fallen nicht darunter. Für diese Abkommen sieht Artikel 103 des Euratom-Vertrags ein spezielles vorgeschaltetes Verfahren vor.

Aus dem Anwendungsbereich des ZSA-Beschlusses sind kommerzielle Vereinbarungen zwischen Unternehmen ausgenommen3. Mit dem vorliegenden Vorschlag wird der Anwendungsbereich des ZSA-Beschlusses nicht auf kommerzielle Verträge, die mit zwischenstaatlichen Abkommen zusammenhängen, ausgedehnt, da - wie in der Strategie für die Energieunion angesprochen - dieser Aspekt, was kommerzielle Gaslieferverträge angeht, unter den Vorschlag für eine überarbeitete Verordnung zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung fällt.

Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Der vorgeschlagene Beschluss trägt nicht nur zur Energiepolitik der EU bei. Dadurch dass er für die Vereinbarkeit zwischenstaatlicher Abkommen mit dem EU-Recht sorgt, leistet er auch einen Beitrag zur Politik in anderen Bereichen des Unionsrechts, wie z.B. Binnenmarkt, Wettbewerb und Vergabe öffentlicher Aufträge.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

Rechtsgrundlage

Die Ziele dieses Beschlusses stehen in Einklang mit den folgenden Zielen der EU-Verträge:

Artikel 194 AEUV ist somit die Rechtsgrundlage für den vorgeschlagenen überarbeiteten ZSA-Beschluss, wie dies bereits für den geltenden ZSA-Beschluss, den das Parlament und der Rat am 25. Oktober 2012 annahmen, der Fall war.

Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Notwendigkeit eines Tätigwerdens der EU: Die Rechtsgrundlage für die Änderung des ZSABeschlusses ist Artikel 194 AEUV. Der ZSA-Beschluss wurde 2012 auf dieser Grundlage unter Achtung des Subsidiaritätsprinzips angenommen. Mit der Einführung einer obligatorischen Exante-Prüfung durch die Kommission würr Beschluss über zwischenstaatliche Abkommen jedoch geändert. Diese Änderung würde bedeuten, dass Aufgaben von den Mitgliedstaaten auf die EU verlagert werden. Wie bereits dargelegt, zeigt die Erfahrung, dass die Prüfung durch die Mitgliedstaaten allein nicht ausreicht, um die Vereinbarkeit zwischenstaatlicher Abkommen mit dem EU-Recht zu gewährleisten, kein zufriedenstellendes Ergebnis hervorbringt und Rechtsunsicherheit schafft. Eine vorgeschaltete Einbeziehung der Kommission würde einen wesentlichen Mehrwert für die Lösung von Problemen bringen (insbesondere bei Konflikten zwischen den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aufgrund internationaler Verträge und solchen nach dem EU-Recht).

Mehrwert für die EU: Da die Integration der Energieinfrastruktur und der Energiemärkte weiter voranschreitet, die Mitgliedstaaten alle auf Lieferanten aus Drittländern angewiesen sind und es notwendig ist, in Krisenzeiten für Solidarität zu sorgen, sollten die grundlegenden politischen Entscheidungen in Energiefragen nicht ausschließlich auf nationaler Ebene ohne Beteiligung der Nachbarländer und der EU getroffen werden. Der ZSA-Beschluss steht an der Schnittstelle von externer Dimension (da er Abkommen mit Drittländern betrifft) und Binnenmarkt (da Bestimmungen, die gegen EU-Recht verstoßen, z.B. Klauseln zum Bestimmungsort, negative Auswirkungen auf den freien Verkehr von Energieerzeugnissen innerhalb des Binnenmarkts haben). Die Stärkung der Zusammenarbeit und die Erhöhung der Transparenz auf EU-Ebene im Rahmen des vorliegenden Vorschlags brächten daher einen eindeutigen Mehrwert.

Verhältnismäßigkeit

Mit dem vorliegenden Vorschlag werden folgende Ziele angestrebt:

Um diese Ziele zu erreichen, wird im Wesentlichen eine Kombination aus fakultativen Musterklauseln und einer Exante-Prüfung der zwischenstaatlichen Abkommen vor ihrer Unterzeichnung vorgeschlagen. Wie in der Folgenabschätzung zur Überarbeitung des ZSABeschlusses erläutert, wäre die Beibehaltung des jetzigen Systems nicht effizient. Insbesondere ist keines der von der Kommission als problematisch eingestuften Abkommen bislang beendet worden.

In der Folgenabschätzung wird der Schluss gezogen, dass die Option der Entwicklung verbindlicher Musterklauseln den Mitgliedstaaten dabei helfen könnte, eine Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht zu vermeiden, dass es aber aufgrund der Vielzahl von Situationen und Geschäftsmodellen, die in den Anwendungsbereich des ZSA-Beschlusses fallen, nicht möglich sein wird, Musterklauseln zu erarbeiten, die so detailliert sind, dass Rechtssicherheit geschaffen wird und sich eine eingehende Exante-Prüfung des endgültigen Textentwurfs erübrigt. Außerdem gelingt es je nach Position und Verhandlungsmacht des Drittlands den Mitgliedstaaten möglicherweise nicht, bestimmte Musterklauseln in ein zwischenstaatliches Abkommen aufzunehmen.

In der Folgenabschätzung wird deshalb der Schluss gezogen, dass die Option der obligatorischen Exante-Kontrolle der in Bezug auf die Härte der Maßnahme vertretbarste Ansatz ist, um zwischenstaatliche Abkommen zu verhindern, die nicht mit dem EU-Recht vereinbar sind.

Wahl des Instruments

Die bestehenden Rechtsvorschriften in diesem Bereich sind in dem ZSA-Beschluss enthalten. Mit diesem Vorschlag sollen die Maßnahmen und Verfahren des geltenden Beschlusses verschärft und erweitert werden. Daher ist es angemessen, einen Beschluss als Instrument zu wählen. Angesichts der Anzahl und des Inhalts der neuen Bestimmungen wird in dem Beschlussentwurf die Aufhebung und Ersetzung des derzeitigen Beschlusses Nr. 994/2012/EU anstatt einer Änderung der geltenden Bestimmungen vorgeschlagen.

3. Ergebnisse der EX-POST-BEWERTUNG, der Konsultation der Interessenträger und der Folgenabschätzung

Expost-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Dieser Vorschlag stützt sich auf die Erfahrungen, die die Kommission mit der Durchführung des ZSA-Beschlusses seit seinem Inkrafttreten am 17. November 2012 gemacht hat und die in dem Bewertungsbericht im Anhang der Folgenabschätzung zur Überarbeitung des Beschlusses und in dem Bericht an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung des geltenden Beschlusses analysiert wurden.

Diese Berichte kommen hinsichtlich der Wirksamkeit des ZSA-Beschlusses zu dem Schluss, dass seine derzeitigen Bestimmungen (insbesondere die dort vorgesehene Form der nachträglichen Vereinbarkeitsprüfung) nicht dazu geführt haben, dass zwischenstaatliche Energieabkommen, die sich als nicht mit dem EU-Recht vereinbar herausstellten, nachträglich geändert wurden, damit sie mit dem EU-Recht in Einklang stehen, und die Verhandlungen mit den Drittländern nicht direkt beeinflusst haben. Bislang wurde noch kein einziger Entwurf eines zwischenstaatlichen Abkommens der Kommission freiwillig für eine Exante-Prüfung übermittelt. Daher wird der ZSA-Beschluss in seiner jetzigen Form nicht als wirksam angesehen.

Die Kommission gelangte ferner zu dem Schluss, dass generell die mit dem derzeitigen ZSABeschluss verbundenen Kosten durch seinen Nutzen gerechtfertigt sind, da er das Funktionieren des Energiebinnenmarktes sichert und zur Versorgungssicherheit beiträgt. Der ZSA-Beschluss könnte jedoch effizienter sein, wenn die Vereinbarkeitsprüfungen vorab (und nicht nachträglich wie zurzeit) durchgeführt würden. Dies würde die Rechtssicherheit deutlich erhöhen und Kosten sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die Kommission vermeiden helfen.

Aus den Berichten geht ferner deutlich hervor, dass im Energiesektor der EU zwischenstaatliche Abkommen weiterhin eine wichtige Rolle spielen werden. Der ZSABeschluss ist daher nach wie vor von Belang, muss aber an sich wandelnde Rahmenbedingungen der Energielieferungen und Versorgungswege angepasst werden. Ferner wird in den Berichten unterstrichen, dass es durch den ZSA-Beschluss einen eindeutigen Mehrwert für die EU gibt, da er die Zusammenarbeit und Transparenz auf EU-Ebene stärkt und zur Versorgungssicherheit und zum Funktionieren des Energiebinnenmarkts beiträgt.

Insgesamt wird daher in diesen Berichten der Schluss gezogen, dass die Verfahren des derzeitigen ZSA-Beschlusses nicht in allen Punkten angemessen sind. Dabei ist der wichtigste verfahrenstechnische Problempunkt in diesem Zusammenhang die im derzeitigen System vorgesehene Form der nachträglichen Vereinbarkeitsprüfung, die das Ergebnis harter Verhandlungen zwischen den Organen bei Verabschiedung des ZSA-Beschlusses im Jahr 2012 war.

Mit diesem Vorschlag wird auf die festgestellten Unzulänglichkeiten eingegangen. Konsultation der Interessenträger

Zwischen dem 28. Juli und dem 22. Oktober 2015 wurde eine öffentliche Konsultation abgehalten. Die Kommission erhielt rund 25 Antworten von Interessenträgern, darunter Mitgliedstaaten und mehrere Verbände (Behörden- und Industrievertreter); die Reaktion auf die Konsultation kann als zufrieden stellend angesehen werden.

Die Befragten betonten, wie wichtig zwischenstaatliche Abkommen für die Energieversorgungssicherheit und das reibungslose Funktionieren des Energiebinnenmarktes seien. Was die notwendige Stärkung des durch den ZSA-Beschluss eingerichteten Systems und die Art und Weise, wie dies am besten erreicht werden könnte, angeht, waren die Meinungen geteilt.

Ein vollständiger Bericht über die Ergebnisse dieser öffentlichen Konsultation findet sich im Anhang der Folgenabschätzung zur Überarbeitung des ZSA-Beschlusses, und die nicht vertraulichen Antworten sind auf der Website der Kommission4 veröffentlicht.

Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die Informationen über die Durchführung des ZSA-Beschlusses sind teilweise vertraulich: entweder aufgrund einiger Bestimmungen des Beschlusses selbst (Artikel 4 - Vertraulichkeit) oder aufgrund bestimmter Ausnahmeregelungen gemäß der Verordnung 1049/20015 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich - Schutz im Hinblick auf die internationalen Beziehungen, Artikel 4 Absatz 5 - Ersuchen eines Mitgliedstaats, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten oder Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich - Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung). Unter anderem aus diesen Vertraulichkeitsgründen wurde beschlossen, keine externe Studie zur Durchführung des ZSA-Beschlusses in Auftrag zu geben.

Folgenabschätzung

Alle vorgeschlagenen Maßnahmen wurden durch die Folgenabschätzung gestützt. Der Ausschuss für Regulierungskontrolle gab am 4. Dezember 2015 eine befürwortende Stellungnahme ab.

Bei der Folgenabschätzung wurden fünf Optionen in Betracht gezogen:

Option 1: Basisszenario: Der ZSA-Beschluss bleibt unverändert, aber die Vertragsverletzungsverfahren werden verschärft.

Option 2: Musterklauseln zur Verwendung in zwischenstaatlichen Abkommen, die nicht gegen EU-Recht/Leitlinien verstoßen.

Option 3: Obligatorische Exante-Prüfung zwischenstaatlicher Abkommen durch die Kommission.

Option 4: Obligatorische Teilnahme der Kommission als Beobachterin an Verhandlungen über zwischenstaatliche Abkommen.

Option 5: Aushandlung von EU-Übereinkünften im Energiebereich durch die Kommission.

Die Folgenabschätzung kam zu dem Schluss, dass die wirtschaftlichste, effizienteste und angemessenste Lösung Option 3 ist.

Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung

Der Vorschlag wird zu einer begrenzten Zunahme des Verwaltungsaufwands führen.

Grundrechte

Entfällt.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den EU-Haushalt.

5. Weitere Angaben

Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten

Der ZSA-Beschluss enthält in Artikel 8 eine Überprüfungsklausel. Diesem Artikel zufolge ist die Kommission verpflichtet, bis zum 1. Januar 2016 und danach alle drei Jahre einen Bericht abzufassen.

Zusätzlich zu dem Bewertungsbericht im Anhang der Folgenabschätzung wird zusammen mit diesem Vorschlag für eine Überarbeitung des ZSA-Beschlusses ein erster Bericht an das Europäische Parlament und den Rat vorgelegt.

Die Kommission beabsichtigt, bis zum 1. Januar 2020 einen Folgebericht vorzulegen, wie in Artikel 8 des ZSA-Beschlusses verlangt.

Schließlich wird die Kommission in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge, falls notwendig, das Verfahren nach Artikel 258 AEUV einleiten, falls ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen bei der Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts nicht nachkommt.

Erläuternde Dokumente (bei Richtlinien)

Entfällt.

Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags Der überarbeitete Beschluss enthält folgende Elemente:

Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Mechanismus für den Informationsaustausch über zwischenstaatliche Abkommen und nicht verbindliche Instrumente zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern im Energiebereich und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 994/2012/EU (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 194 Absatz 2, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses6, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, 7 in Erwägung nachstehender Gründe:

Artikel 1
Gegenstand und Anwendungsbereich

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieses Beschlusses bezeichnet der Ausdruck

Artikel 3
Notifizierungspflichten in Bezug auf zwischenstaatliche Abkommen

Artikel 4
Unterstützung durch die Kommission

Artikel 5
Prüfung durch die Kommission

Artikel 6
Notifizierungspflichten und Prüfung durch die Kommission in Bezug auf bestehende zwischenstaatliche Abkommen

Artikel 7
Notifizierungspflichten und Prüfung durch die Kommission in Bezug auf nicht verbindliche Instrumente

Artikel 8
Transparenz und Vertraulichkeit

Artikel 9
Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten

Die Kommission erleichtert und fördert die Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf

Artikel 10
Berichterstattung und Überprüfung

Artikel 11
Aufhebung

Der Beschluss Nr. 994/2012/EU wird aufgehoben.

Artikel 12
Inkrafttreten

Dieser Beschluss tritt am zwanzigsten Tag nach seiner Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 13
Adressaten

Dieser Beschluss ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates

Der Präsident Der Präsident