Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Erhöhung der Sicherheit der Personalausweise von Unionsbürgern und der Aufenthaltsdokumente, die Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen in Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit ausgestellt werden - COM (2018) 212 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 590/01 = AE-Nr. 012322,
Drucksache 031/16 HTML PDF = AE-Nr. 160021,
Drucksache 522/16 HTML PDF = AE-Nr. 160783,
Drucksache 014/17 HTML PDF = AE-Nr. 170035 und AE-Nr. 090568

Europäische Kommission
Straßburg, den 17.4.2018 COM (2018) 212 final 2018/0104 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Erhöhung der Sicherheit der Personalausweise von Unionsbürgern und der Aufenthaltsdokumente, die Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen in Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit ausgestellt werden (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2018) 110 final} - {SWD(2018) 111 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Gewährleistung der Sicherheit von Reise- und Identitätsdokumenten ist von maßgeblicher Bedeutung für die Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität sowie für den Aufbau einer echten Sicherheitsunion. Viele der Initiativen, die die EU in den letzten Jahren ergriffen hat, um das Außengrenzenmanagement zu verbessern und zu stärken, stützen sich auf sichere Reise- und Identitätsdokumente. Mit der jüngsten Änderung des Schengener Grenzkodexes1 wird die systematische Kontrolle aller Personen und die Überprüfung ihrer Reisedokumente - ungeachtet der Staatsangehörigkeit des Dokumenteninhabers - durch Abfrage des Schengener Informationssystems (SIS) und der Interpol-Datenbank für gestohlene und verlorene Reisedokumente (SLTD) vorgeschrieben.

Die EU-Bürger sind zunehmend mobil. Über 15 Millionen EU-Bürger wohnen und über 11 Millionen arbeiten in einem anderen Mitgliedstaat als dem Land, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen.2 Über eine Milliarde Menschen reisen jährlich in andere Länder der EU oder überschreiten die EU-Außengrenzen.3

Dieser Verordnungsvorschlag ist Teil des Aktionsplans vom Dezember 2016 für ein wirksameres europäisches Vorgehen gegen Reisedokumentenbetrug4, in dem die Kommission vor dem Hintergrund der jüngsten Terroranschläge in Europa Maßnahmen zur Sicherheit von Dokumenten einschließlich Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten aufgezeigt hat. Die Ziele dieses Aktionsplans wurden anschließend vom Rat in dessen Schlussfolgerungen5 gebilligt" die auf die vom Rat wiederholt geforderte Verbesserung der Sicherheit von Identitäts- und Aufenthaltsdokumenten6 folgten.

Die Kommission hat bereits in ihrer Mitteilung von 2016 "Mehr Sicherheit in einer von Mobilität geprägten Welt: Besserer Informationsaustausch bei der Terrorismusbekämpfung und ein stärkerer Schutz der Außengrenzen"7 betont, dass sichere Reise- und Identitätsdokumente unerlässlich sind, wenn die Identität einer Person zweifelsfrei festgestellt werden muss. Außerdem hat sie darauf hingewiesen, dass es für ein verbessertes Konzept leistungsfähiger Systeme zur Verhütung von Missbrauch und zur Abwendung von Bedrohungen der inneren Sicherheit aufgrund von Mängeln bei der Dokumentensicherheit bedürfe. Darüber hinaus hat sich die Kommission im Bericht über die Unionsbürgerschaft 2017 verpflichtet, die politischen Optionen zur Verbesserung der Sicherheit von Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten zu analysieren.8

Von 26 EU-Mitgliedstaaten, die ihren Staatsangehörigen Personalausweise ausstellen, ist der Besitz eines Personalausweises in 15 Mitgliedstaaten üblich und vorgeschrieben.9 Im Einklang mit den EU-Rechtsvorschriften über die Freizügigkeit (Richtlinie 2004/38/EG10) können Personalausweise von EU-Bürgern als Reisedokumente verwendet werden, und zwar sowohl bei Reisen innerhalb der EU als auch bei der Einreise aus Nicht-EU-Staaten in die EU. Sie werden tatsächlich häufig bei Reisen verwendet. Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten mit einer Reihe von Drittstaaten Abkommen geschlossen, denen zufolge EU-Bürger unter Mitführung ihres nationalen Personalausweises reisen können. So kann es auch vorkommen, dass sie in Drittstaaten reisen, um sich an terroristischen Aktivitäten zu beteiligen und dann in die EU zurückzukehren.

Derzeit unterscheiden sich die Sicherheitsnormen der von den Mitgliedstaaten ausgestellten nationalen Personalausweise und der EU-Bürgern mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat und ihren Familienangehörigen ausgestellten Aufenthaltsdokumente erheblich; dies führt zu einem höheren Fälschungs- und Dokumentenbetrugsrisiko sowie zu praktischen Schwierigkeiten für Bürger, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben wollen.

Außerdem verwenden EU-Bürger ihre Personalausweise, um im Alltag bei öffentlichen und privaten Stellen ihre Identität nachzuweisen, wenn sie von ihrem Recht auf Aufenthalt in einem anderen EU-Land Gebrauch machen (mobile EU-Bürger).

Im Einklang mit der Richtlinie 2004/38/EG erhalten mobile Bürger und ihre Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, auch Dokumente zum Nachweis ihres Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat. Obwohl diese Aufenthaltsdokumente keine Reisedokumente sind, berechtigen Aufenthaltskarten für Familienangehörige mobiler EU-Bürger, die selbst nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, zusammen mit einem Reisepass den Inhaber, ohne Visum in die EU einzureisen, wenn sie einen EU-Bürger begleiten oder ihm nachziehen.

Die Fälschung von Dokumenten und die Vorspiegelung falscher Tatsachen in Bezug auf die an das Aufenthaltsrecht geknüpften Bedingungen wurden als die gängigsten Formen von Betrug im Zusammenhang mit der Richtlinie ermittelt,11 was wiederum die Bekämpfung eines solchen Betrugs nach Maßgabe des Artikels 35 der Richtlinie ermöglicht.

Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass die EU und insbesondere die Mitgliedstaaten sich verstärkt darum bemühen, die Sicherheit der Dokumente, die EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen aus Drittstaaten ausgestellt werden, zu verbessern. Eine höhere Dokumentensicherheit trägt maßgeblich zur Erhöhung der Sicherheit innerhalb der EU und an deren Grenzen sowie zur Verwirklichung einer wirksamen und echten Sicherheitsunion bei. Durch die Aufnahme von biometrischen Identifikatoren, insbesondere von Fingerabdrücken, werden die Dokumente zuverlässiger und sicherer. Daher ist es von entscheidender Bedeutung, Dokumente mit schwachen Sicherheitsmerkmalen so rasch wie möglich aus dem Verkehr zu ziehen.

Das Arbeitsprogramm der Europäischen Kommission für 2018 beinhaltet auch die Vorlage einer Legislativinitiative (REFIT) zur Verbesserung der Sicherheit von Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten, die EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, ausgestellt werden.12 Ziel ist es, die europäische Sicherheit durch Schließung von Sicherheitslücken infolge unsicherer Dokumente zu verbessern und mobilen EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen die Ausübung der EU-Freizügigkeitsrechte zu erleichtern, indem dafür gesorgt wird, dass ihre Dokumente in grenzüberschreitenden Situationen an Zuverlässigkeit und Akzeptanz gewinnen.

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Die EU bietet ihren Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem - in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf das Außengrenzenmanagement, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus - die Freizügigkeit von Personen gewährleistet ist. Die Europäer erachten die Freizügigkeit für eine wichtige Errungenschaft der europäischen Integration. Sie umfasst das Recht, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen und das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verlassen, sowie das Recht, sich dort aufzuhalten und zu leben. Mit Maßnahmen in Bezug auf die Freizügigkeit müssen unbedingt Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit innerhalb der Europäischen Union einhergehen.

Viele Sicherheitsmaßnahmen der EU stützen sich auf sichere Reise- und Identitätsdokumente, so auch die im Schengener Grenzkodex13 vorgesehenen systematischen Abfragen des Schengener Informationssystems. Der Ausbau des Informationsaustauschs durch die kürzlich von der Kommission vorgeschlagene Interoperabilität der EU-Informationssysteme in den Bereichen Sicherheit, Grenzmanagement und Migrationssteuerung14 wird - unter anderem im Hinblick auf die Durchführung von Identitätskontrollen durch die zuständigen Behörden im Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten - auch von einer höheren Dokumentensicherheit abhängen.

Die Freizügigkeitsrichtlinie (2004/38/EG) enthält die Bedingungen, unter denen EU-Bürger und ihre Familienangehörigen (vorübergehend und dauerhaft) das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt in der Union genießen. Sie sieht vor, dass EU-Bürger und ihre Familienangehörigen, die im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses sind, in einen anderen Mitgliedstaat einreisen und dort leben und entsprechende Aufenthaltsdokumente beantragen können. Die Richtlinie enthält jedoch keine Bestimmungen über die Gestaltung von Personalausweisen, die für die Einreise in oder die Ausreise aus EU-Mitgliedstaaten zu verwenden sind, und auch keine diesbezüglichen Normen. Ebenso wenig sieht sie spezifische Normen für Aufenthaltsdokumente vor, die EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen aus Drittstaaten ausgestellt werden; genannt wird lediglich der Titel des diesen Familienangehörigen ausgestellten Dokuments: "Aufenthaltskarte für Familienangehörige eines Unionsbürgers" (siehe Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG).

In den letzten Jahren wurden EU-Normen für mehrere in Europa verwendete Identitäts- und Reisedokumente eingeführt. Das EU-Recht enthält bereits Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten (Gesichtsbild und Fingerabdrücke) in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten15 sowie zur einheitlichen Gestaltung von Visa16 und Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige17. Diese Normen werden auch bei Grenzübertrittsgenehmigungen für den kleinen Grenzverkehr18 und bei im Rahmen der EU-Rechtsvorschriften zur legalen Migration ausgestellten Genehmigungen zugrunde gelegt. Unlängst wurde eine neue einheitliche Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatsangehörige beschlossen, um die Sicherheitsmerkmale dieses Aufenthaltstitels weiter zu verbessern.19 In Ermangelung von Harmonisierungsmaßnahmen können die Mitgliedstaaten selber bestimmen, wie Aufenthaltskarten und Daueraufenthaltskarten für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige mobiler EU-Bürger sind, gestaltet werden. Dabei können sie sich dafür entscheiden, die in der 2017 geänderten Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige20 vorgesehene "einheitliche Gestaltung" zu übernehmen, vorausgesetzt, der Status des Familienangehörigen eines Unionsbürgers wird auf der Aufenthaltskarte eindeutig vermerkt und eine Verwechslung mit Aufenthaltstiteln, die Gegenstand der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 sind, ist ausgeschlossen.21 2008 haben die Mitgliedstaaten in einer Erklärung des Rates22 ihren Willen bekundet, zu diesem Zweck die einheitliche Gestaltung zu verwenden, und mehrere Mitgliedstaaten kamen dieser - rechtlich nicht bindenden - Verpflichtung nach.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Artikel 21 AEUV verleiht EU-Bürgern das Recht, sich im Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.

Nach Artikel 21 kann die Union zur Erleichterung der Ausübung des Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, tätig werden und Vorschriften erlassen, wenn zur Erreichung dieses Ziels Maßnahmen erforderlich sind, mit denen die Ausübung dieses Rechts erleichtert wird. Dabei gelangt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung.

Die vorgeschlagene Verordnung soll EU-Bürgern die Ausübung des Freizügigkeitsrechts in einem sicheren Umfeld erleichtern. Dies beinhaltet ihr Recht, mit ihrem nationalen Personalausweis in einen anderen Mitgliedstaat zu reisen und sich dort aufzuhalten, den Umstand, dass sie mit diesem Ausweis zuverlässig ihre Staatsangehörigkeit nachweisen können, sowie ihr Recht, sich auf die Aufenthaltsdokumente zu berufen, die ihnen als in einem anderen Mitgliedstaat als dem Land ihrer Staatsangehörigkeit ansässige Personen ausgestellt wurden.

Ziel des Vorschlags ist es, die nationalen Personalausweise und Aufenthaltsdokumente durch verbesserte Sicherheitsmerkmale sicherer zu gestalten und somit die Ausübung der Freizügigkeitsrechte in einem sichereren Umfeld zu ermöglichen. Dadurch werden Behörden, EU-Bürger und ihre Familienangehörigen vor Kriminalität, Fälschung und Dokumentenbetrug geschützt. Dementsprechend trägt dieser Vorschlag zur Verbesserung der allgemeinen Sicherheit in der EU bei.

Artikel 21 Absatz 2 AEUV enthält eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für Maßnahmen, die EU-Bürgern die Ausübung der Freizügigkeit erleichtern, indem unter anderem das Risiko eines Betrugs in Form von Dokumentenfälschung verringert und das für die Freizügigkeit erforderliche Vertrauen gewährleistet wird.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Die terroristische Bedrohung der Europäischen Union ist transnationaler Natur und kann nicht von einzelnen Mitgliedstaaten allein bewältigt werden. Terroristen und Schwerkriminelle agieren grenzüberschreitend, und wie im Aktionsplan von 2016 hervorgehoben wurde, hat Dokumentenbetrug ihre kriminellen Aktivitäten begünstigt. Sichere Personalausweise und Aufenthaltsdokumente tragen wesentlich dazu bei, das für die Freizügigkeit erforderliche Vertrauen in einen Raum der Freiheit und der Sicherheit zu gewährleisten.

Außerdem hat sich die Europäische Union verpflichtet, die Freizügigkeit von Personen in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu erleichtern. Bislang haben einzelne Mitgliedstaaten ihre Befugnisse zur Umsetzung nationaler Maßnahmen in Bezug auf Identitäts- und Aufenthaltsdokumente ausgeübt, ohne dabei unbedingt das Ziel der Erleichterung der Freizügigkeit oder der Verbesserung der Sicherheit in der Union zu berücksichtigen. So wurden bereits mehrere Maßnahmen ergriffen, um auf nationaler Ebene festgestellte Probleme zu lösen. Beispielsweise haben einige Mitgliedstaaten Online-Register eingerichtet, die es öffentlichen und privaten Einrichtungen ermöglichen, Dokumente auf ihre Echtheit zu überprüfen. Es gibt jedoch kein gemeinsames Konzept, um die Sicherheitsmerkmale dieser Dokumente zu verbessern und die Daten festzulegen, die in den Dokumenten mindestens erfasst sein sollten. Dies führt zu anhaltenden Problemen in den Mitgliedstaaten und öffnet Dokumentenbetrug Tür und Tor.

Wird nicht konsequent auf EU-Ebene gehandelt, können Sicherheitslücken nicht vollständig geschlossen werden. Ohne entsprechende Maßnahmen auf EU-Ebene wird es außerdem zu weiteren praktischen Problemen für EU-Bürger, nationale Behörden und Unternehmen in einem Kontext kommen, in dem die Bürger in verschiedenen Ländern der Union leben und in Länder innerhalb und außerhalb der Union reisen. Um systembedingte Probleme im Zusammenhang mit der Sicherheit und der Freizügigkeit anzugehen sowie ein hohes Maß an Sicherheit bei nationalen Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten durch gemeinsame Mindestnormen zu gewährleisten, bedarf es eindeutig eines Handelns auf EU-Ebene. Die Ziele einer Initiative zur Behebung der derzeitigen Situation lassen sich nicht auf nationaler Ebene erreichen. Alle genannten Dokumente haben eine immanente europäische Dimension, da sie mit der Ausübung der Freizügigkeitsrechte in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in Zusammenhang stehen.

Mit der vorgeschlagenen Verordnung würden die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, Dokumente auszustellen, die derzeit nicht ausgestellt werden.

- Verhältnismäßigkeit

EU-Maßnahmen können bei der Bewältigung dieser Herausforderungen einen erheblichen Mehrwert bewirken und sind in vielen Fällen die einzige Möglichkeit, ein konvergentes und kompatibles System zu erreichen und aufrechtzuerhalten. Die Sicherheit innerhalb der Europäischen Union und an ihren Außengrenzen wurde in den letzten Monaten und Jahren stark belastet. Die anhaltenden sicherheitspolitischen Herausforderungen haben deutlich gemacht, dass die Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union und ein solides Außengrenzenmanagement untrennbar miteinander verbunden sind. Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Außengrenzenmanagements - zum Beispiel ein systematischer Datenbankenabgleich bei allen Personen einschließlich EU-Bürgern, die die Außengrenzen überschreiten - verlieren an Wirkung, wenn das Hauptinstrument für die Identifizierung der Bürger selbst in einem nationalen Kontext nicht zuverlässig ist.

Außerdem können sich die Bürger bei der Ausübung ihrer Rechte nicht darauf verlassen, dass ihre Dokumente außerhalb des ausstellenden Mitgliedstaats bzw. der ausstellenden Mitgliedstaaten akzeptiert werden.

Die Beseitigung der "schwächsten Glieder" sowie die Einführung von Mindestnormen für die auf diesen Dokumenten zu erteilenden Informationen und für in allen ausstellenden Mitgliedstaaten einheitliche Sicherheitsmerkmale werden die Ausübung der Freizügigkeit erleichtern und die Sicherheit innerhalb der EU und an ihren Grenzen verbessern. Viele Mitgliedstaaten haben bereits fälschungssichere Personalausweise entwickelt und eingeführt. Eine vollständige Harmonisierung ist nicht gerechtfertigt; daher wird eine verhältnismäßige Maßnahme zur Gewährleistung von Mindestnormen für die Dokumentensicherheit vorgeschlagen. Dazu gehört die Einführung obligatorischer Fingerabdrücke, die die zuverlässigste Methode zur Feststellung der Identität einer Person und - angesichts der Sicherheitsbedrohungen, denen sich die Union gegenübersieht - eine verhältnismäßige Maßnahme darstellen. Für Aufenthaltskarten, die Familienangehörigen aus Drittstaaten ausgestellt werden, wird vorgeschlagen, dieselbe Gestaltung zu verwenden, die bereits mit der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 für Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige auf Unionsebene vereinbart wurde.

- Wahl des Instruments

Eine Verordnung ist der einzige Rechtsakt, der die unmittelbare und einheitliche Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften in allen Mitgliedstaaten gewährleistet. In einem Bereich, in dem sich unterschiedliche Regelungen als der Freizügigkeit und der Sicherheit abträglich erwiesen haben, wird eine Verordnung sicherstellen, dass die angestrebte Einheitlichkeit erreicht wird.

3. Konsultation der Interessenträger und Folgenabschätzung

- Konsultation der Interessenträger

Im Zuge des Konsultationsprozesses wurden allgemeiner ausgerichtete Instrumente wie eine öffentliche Konsultation mit gezielteren Konsultationen der Mitgliedstaaten und Interessengruppen kombiniert. Außerdem wurden im Rahmen der Konsultation die direkten Rückmeldungen von Bürgern und die Stellungnahme der REFIT-Plattform berücksichtigt, die der Kommission nahelegte zu prüfen, ob eine Harmonisierung der Identitäts- und Aufenthaltsdokumente oder einiger ihrer Hauptmerkmale möglich ist, um die Freizügigkeit zu erleichtern und die Herausforderungen anzugehen, denen sich mobile EU-Bürger in ihren Aufnahmeländern gegenübersehen.

Genaue Informationen zu den Ergebnissen des Konsultationsprozesses sind Anhang 2 der Folgenabschätzung zu diesem Vorschlag zu entnehmen.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die Kommission beauftragte das Centre for Strategy & Evaluation Services (CSES) mit der Durchführung einer Studie über politische Initiativen der EU in Bezug auf Aufenthalts- und Identitätsdokumente zur Erleichterung der Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit (die Studie wurde im August 2017 abgeschlossen).

Die Konzepte der Initiative wurden von der Gemeinsamen Forschungsstelle der Kommission überprüft.

Eine von dem Unternehmen Milieu für das Europäische Parlament durchgeführte Studie über den rechtlichen und politischen Kontext der Einführung eines europäischen Identitätsdokuments vom Mai 2016 lieferte ebenfalls nützliche Informationen.23

- Folgenabschätzung

Der Ausschuss für Regulierungskontrolle gab zu der Folgenabschätzung zu diesem Vorschlag eine befürwortende Stellungnahme mit einigen Verbesserungsvorschlägen ab.24 In der Folgenabschätzung wurden einige Optionen für Personalausweise und Aufenthaltsdokumente im Vergleich zum Status quo geprüft, darunter nichtlegislative Maßnahmen, gemeinsame Mindestanforderungen und eine stärkere Harmonisierung. Der Status quo wurde als unbefriedigend und eine stärkere Harmonisierung als nicht verhältnismäßig erachtet.

Die bevorzugte Option bestand daher darin, Mindestsicherheitsnormen für Personalausweise und gemeinsame Mindestanforderungen für EU-Bürgern ausgestellte Aufenthaltsdokumente festzulegen und bei Aufenthaltskarten für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige von EU-Bürgern sind, die einheitliche Gestaltung für Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige zu verwenden. Ergänzend dazu sollen nichtlegislative Maßnahmen durchgeführt werden, die eine auf die besonderen Gegebenheiten und Bedürfnisse der einzelnen Mitgliedstaaten zugeschnittene reibungslose Umsetzung gewährleisten.

Die Maßnahmen dieser Option werden für eine bessere Akzeptanz der Dokumente in der gesamten EU sorgen, und die vorgesehenen verbesserten Sicherheitsmerkmale der Dokumente werden zu direkten und wiederkehrenden Kosteneinsparungen führen und den Verwaltungsaufwand für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen, öffentliche Verwaltungen (zum Beispiel für Grenzschutzbeamte, die Dokumente überprüfen) sowie für öffentliche und private Dienstleister (zum Beispiel Fluggesellschaften, Gesundheitseinrichtungen, Banken, Versicherungen und Sozialversicherungsträger) verringern.

Zu den weiteren Vorteilen der bevorzugten Option gehören die Eindämmung der Dokumentenfälschung und des Identitätsdiebstahls sowie eine insgesamt höhere Sicherheit (Eindämmung von Kriminalität, Betrug und Terrorismus) innerhalb der EU und an ihren Grenzen. Um die Wirksamkeit im Hinblick auf die Sicherheit weiter zu erhöhen, wurde die bevorzugte Option für Personalausweise durch obligatorische Fingerabdrücke ergänzt. Aufgrund der Aufnahme zweier biometrischer Identifikatoren (Gesichtsbild, Fingerabdrücke) wird eine bessere Identifizierung von Personen möglich sein und das Sicherheitsniveau der Personalausweise von EU-Bürgern und der Familienangehörigen aus Drittstaaten ausgestellten Aufenthaltskarten an die Normen angepasst, die für EU-Bürgern ausgestellte Reisepässe bzw. Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige, die nicht Familienangehörige von EU-Bürgern sind, gelten. Die Freizügigkeit wird auch insofern erleichtert, als durch die Verbesserung der Dokumente deren raschere, einfachere und sicherere Verwendung möglich sein wird.

Der Zeitraum, in dem Personalausweise und Aufenthaltskarten für Familienangehörige von EU-Bürgern, die die in der bevorzugten Option festgelegten Normen nicht erfüllen, aus dem Verkehr zu ziehen sind, wurde auf fünf Jahre verkürzt. Die am wenigsten sicheren Dokumente sind innerhalb von zwei Jahren aus dem Verkehr zu ziehen. Weitere Verzögerungen bei der Umsetzung dieser Änderungen hätten langfristige Sicherheitslücken zur Folge und würden die Wirksamkeit anderer unlängst beschlossener Sicherheitsmaßnahmen innerhalb der EU und an deren Außengrenzen sowie die Kohärenz mit diesen Maßnahmen beeinträchtigen. Die Verkürzung der Fristen für das Auslaufen der Dokumente wird schneller zu einem höheren Maß an Sicherheit führen, da die neuen Dokumente verbesserte Sicherheitsmerkmale aufweisen werden.

- Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung

Die Initiative gehört zu den REFIT-Initiativen in dem auf gegenseitigem Vertrauen basierenden Raum des Rechts und der Grundrechte und ist Teil des Arbeitsprogramms 2018 der Kommission.

Sie geht auf eine Stellungnahme der REFIT-Plattform zurück. In ihrer Stellungnahme25 legte die REFIT-Plattform der Kommission nahe zu prüfen, ob eine Harmonisierung der Identitäts- und Aufenthaltsdokumente oder einiger ihrer Hauptmerkmale möglich ist, um die Freizügigkeit zu erleichtern und die Herausforderungen anzugehen, denen sich mobile EU-Bürger in ihren Aufnahmeländern gegenübersehen.

Die Kommission hat auch die Möglichkeiten zur Vereinfachung und zur Reduzierung des Verwaltungsaufwands geprüft. Die Nutznießer dieses Vorschlags sind nicht allein die Bürger, sondern auch Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen. In der Folgenabschätzung wurden die jährlichen wiederkehrenden Kosteneinsparungen veranschlagt, die sich unter anderem aufgrund beschleunigter Pre-Boarding-Kontrollen in der EU, zügigerer Überprüfungen von Dokumenten bei der Eröffnung von Bankkonten in der EU und aufgrund niedrigerer Ausgleichszahlungen für Behörden und Fluggesellschaften ergeben werden. Außerdem wird sich der Verwaltungsaufwand für Bürger, Unternehmen und öffentliche Verwaltungen reduzieren, da sie mit der Gestaltung der Dokumente und den mit diesen verbundenen Rechten besser vertraut sein und sichere Dokumente leichter akzeptieren werden.

- Grundrechte und Datenschutz

Dieser Vorschlag wirkt sich positiv auf das in Artikel 45 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Charta) verankerte Grundrecht auf Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit aus, da die Schwierigkeiten bei der Anerkennung von Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten sowie das Problem der unzureichenden Sicherheit dieser Ausweise und Dokumente, insbesondere im Falle von Familienangehörigen aus Nicht-EU-Staaten, angegangen werden. Eine zuverlässigere Identifizierung von Personen wird aufgrund der Verwendung biometrischer Daten möglich sein, und es ist gewährleistet, dass die personenbezogenen Daten sachlich richtig sind und angemessen geschützt werden.

Dieser Vorschlag erfordert die Verarbeitung personenbezogener Daten einschließlich biometrischer Daten. Möglicherweise ergeben sich Auswirkungen auf die Grundrechte des Einzelnen, und zwar auf Artikel 7 der Charta über die Achtung des Privatlebens und Artikel 8 der Charta über das Recht auf Schutz personenbezogener Daten. Die Verarbeitung personenbezogener Daten von Einzelpersonen, einschließlich der Erfassung und Nutzung personenbezogener Daten sowie des Zugriffs auf diese Daten, berührt die in der Charta niedergelegten Rechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten. Ein Eingriff in diese Grundrechte ist zu rechtfertigen.26

In Bezug auf das Recht auf Schutz personenbezogener Daten, einschließlich der Datensicherheit, finden die einschlägigen EU-Rechtsvorschriften27, also die Verordnung (EU) Nr. 2016/679, Anwendung. Es ist keine Ausnahmeregelung hinsichtlich der Datenschutzvorschriften der Union vorgesehen, und es werden klare Regeln, Bedingungen und solide Garantien im Einklang mit den entsprechenden EU-Datenschutzvorschriften von den Mitgliedstaaten angewandt. Die obligatorische Aufnahme biometrischer Daten in Personalausweise von EU-Bürgern und in Aufenthaltskarten, die aus Nicht-EU-Staaten stammenden Familienangehörigen von Unionsbürgern ausgestellt werden, wird mit besonderen Garantien, die den Vorgaben für Pässe und sonstige Reisedokumente28 sowie für Aufenthaltstitel29 entsprechen, umgesetzt.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den EU-Haushalt.

5. Weitere Angaben

- Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten

Um eine wirksame Umsetzung der vorgesehenen Maßnahmen zu gewährleisten und deren Ergebnisse zu verfolgen, wird die Kommission weiterhin eng mit den maßgeblichen Interessenträgern der nationalen Behörden und EU-Agenturen zusammenarbeiten.

Die Kommission wird ein Programm für das Monitoring der Leistungen, Ergebnisse und Auswirkungen dieser Verordnung erstellen. In dem Monitoring-Programm werden die Instrumente benannt, mit denen Daten und sonstige erforderliche Nachweise erfasst werden, und die Zeitabstände der Erfassung angegeben. Die Mitgliedstaaten sollten der Kommission ein Jahr nach dem Geltungsbeginn der Verordnung und danach jährlich einige Informationen übermitteln, die für ein wirksames Monitoring der Funktionsweise der Verordnung als wesentlich erachtet werden. Die meisten dieser Informationen werden von den zuständigen Behörden in Ausübung ihrer Aufgaben zusammengetragen und erfordern daher keine zusätzlichen Datenerhebungen.

Die Kommission wird die Wirksamkeit, Effizienz, Relevanz, Kohärenz und den EU-Mehrwert des aus dem Vorschlag resultierenden Rechtsrahmens frühestens sechs Jahre nach dem Geltungsbeginn der Verordnung bewerten, um zu gewährleisten, dass genügend Daten über die Anwendung der Verordnung vorliegen. Im Rahmen der Bewertung werden auch Interessenträger konsultiert, um Rückmeldungen zu den Auswirkungen der legislativen Änderungen und der umgesetzten nichtlegislativen Maßnahmen einzuholen. Als Maßstab für die Messung von Fortschritten wird die Ausgangssituation zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Rechtsakts dienen.

- Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags

In Kapitel I (Artikel 1 und 2) des Vorschlags werden der Gegenstand und der Anwendungsbereich der Verordnung festgelegt. Die Verordnung gilt für alle Dokumente im Zusammenhang mit der Ausübung der Freizügigkeit durch EU-Bürger und ihre Familienangehörigen, die in der Richtlinie 2004/38/EG über die Freizügigkeit genannt sind. Dazu gehören die nationalen Personalausweise, die die Ausreise aus einem anderen Mitgliedstaat und die Einreise in einen anderen Mitgliedstaat ermöglichen, Aufenthaltsdokumente, die EU-Bürgern ausgestellt werden, und Aufenthaltskarten, die aus Nicht-EU-Staaten stammenden Familienangehörigen von EU-Bürgern ausgestellt werden.

Kapitel II enthält in Artikel 3 die allgemeinen Anforderungen einschließlich der Mindestsicherheitsmerkmale, die die nationalen Personalausweise erfüllen müssen. Sie orientieren sich an den Spezifikationen des ICAO-Dokuments 9303. Diese ICAO-Spezifikationen sind für maschinenlesbare Reisedokumente gebräuchlich und gewährleisten die weltweite Interoperabilität, wenn diese Dokumente durch Sichtprüfung und durch maschinenlesbare Mittel kontrolliert werden.

Artikel 4 enthält die spezifischen Anforderungen, die bei der Erfassung biometrischer Daten zu beachten sind.

Artikel 5 sieht vor, dass anders gestaltete ältere Personalausweise während eines Fünfjahreszeitraums aus dem Verkehr zu ziehen sind. Dagegen müssen Ausweise, die nicht maschinenlesbar gemäß dem ICAO-Dokument 9303 Teil 3 (siebte Auflage, 2015) sind,

bereits innerhalb von zwei Jahren nach dem Geltungsbeginn der Verordnung aus dem Verkehr gezogen werden. Die Fristen dieser Auslaufregelung ermöglichen der EU und ihren Mitgliedstaaten, die bestehende Sicherheitslücke für Personalausweise so rasch wie möglich zu schließen und gleichzeitig Interoperabilitätsanforderungen Rechnung zu tragen, wenn Personalausweise den im ICAO-Dokument 9303 Teil 3 über maschinenlesbare Reisedokumente festgelegten Normen nicht entsprechen.

Kapitel III (Artikel 6) betrifft Aufenthaltsdokumente, die EU-Bürgern ausgestellt werden. Diese Dokumente sind für EU-Bürger bestimmt, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausgeübt haben. Darin ist das Aufenthaltsrecht des Inhabers im Aufnahmemitgliedstaat vermerkt, das ihm unmittelbar aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union erwächst.

Sie gelten auch als Aufenthaltsnachweis. Mindestsicherheitsnormen für die Gestaltung dieser Dokumente werden deren Überprüfung und Authentifizierung durch andere Mitgliedstaaten, insbesondere im Herkunftsmitgliedstaat des Bürgers, erleichtern.

Kapitel IV betrifft Aufenthaltskarten, die Familienangehörigen von EU-Bürgern ausgestellt werden, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausgeübt haben. Diese Karten werden Familienangehörigen ausgestellt, die nicht selbst Unionsbürger sind. Darin ist das abgeleitete Aufenthaltsrecht des Inhabers im Aufnahmemitgliedstaat als Familienangehöriger eines EU-Bürgers, der sein Recht auf Freizügigkeit ausgeübt hat, vermerkt. Zudem sind Familienangehörige, die nach der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 oder gegebenenfalls nach nationalem Recht einer Einreisevisumpflicht unterliegen, aufgrund der Aufenthaltskarte von der Visumpflicht befreit, wenn sie einen Unionsbürger begleiten oder ihm nachziehen.

Da das Dokument unter diesen Umständen eine Befreiung von der Visumpflicht bewirken kann, sollten seine Merkmale sicherer gestaltet werden. So sollten die Sicherheitsmerkmale denjenigen entsprechen, die mit der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige in der geänderten Fassung für Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige, welche die Mitgliedstaaten Personen aus Nicht-EU-Staaten ausstellen, festgelegt wurden (Artikel 7).

Nach Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG muss jedoch ein Verweis auf den Status als Familienangehöriger eines Unionsbürgers in den Titel des Dokuments aufgenommen werden. Die Mitgliedstaaten können einen Standardcode verwenden, insbesondere wenn der Verweis aufgrund seiner Länge nicht in das Titelfeld passt.

Einzelheiten zur Auslaufregelung für nicht konforme Aufenthaltskarten enthält Artikel 8. Karten, die bereits im Einklang mit der einheitlichen Gestaltung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates in der durch die Verordnung (EG) Nr. 380/2008 geänderten Fassung ausgestellt wurden, bei denen aber noch nicht die mit der Verordnung (EU) Nr. 2017/1954 eingeführten Änderungen berücksichtigt wurden, werden innerhalb von fünf Jahren nach dem Geltungsbeginn der vorgeschlagenen Verordnung aus dem Verkehr gezogen. Dagegen ist für Karten, bei denen die mit der Verordnung (EG) Nr. 380/2008 eingeführten Änderungen noch nicht berücksichtigt wurden und die nicht das entsprechende Maß an Dokumentensicherheit aufweisen, ein kürzerer Auslaufzeitraum von zwei Jahren vorgesehen.

Kapitel V enthält gemeinsame Bestimmungen für die drei Arten von Dokumenten.

Artikel 9 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Kontaktstellen für die Durchführung der Verordnung zu benennen.

Artikel 10 enthält den Datenschutzrahmen und die Datenschutzgarantien.

Artikel 11 sieht vor, dass die Kommission ein ausführliches Programm für das Monitoring der Leistungen, Ergebnisse und Auswirkungen dieser Verordnung erstellt.

Nach Artikel 12 hat die Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss einen Bericht über die Durchführung dieser Verordnung und einen Bericht mit den wichtigsten Ergebnissen der Bewertung vorzulegen. Die Kommission sollte diese Verordnung im Einklang mit den Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung und gemäß den Nummern 22 und 23 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 201630 bewerten. Um den entsprechenden Bericht erstellen zu können, muss sich die Kommission auf Beiträge aus den Mitgliedstaaten stützen.

Artikel 13 sieht vor, dass die Verordnung am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft tritt und ihre Geltung zwölf Monate nach ihrem Inkrafttreten beginnt.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Erhöhung der Sicherheit der Personalausweise von Unionsbürgern und der Aufenthaltsdokumente, die Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen in Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit ausgestellt werden (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 21 Absatz 2, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses1, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen2, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Kapitel I
Gegenstand, Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen

Artikel 1
Gegenstand

Mit dieser Verordnung werden die Sicherheitsnormen für Personalausweise, die die Mitgliedstaaten ihren Staatsangehörigen ausstellen, und für Aufenthaltsdokumente, die die Mitgliedstaaten Unionsbürgern und deren Familienangehörigen in Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit ausstellen, verschärft.

Artikel 2
Anwendungsbereich

Diese Verordnung gilt für

Kapitel II
Nationale PERSONALAUSWEISE

Artikel 3
Sicherheitsnormen/Gestaltung/Spezifikationen

Artikel 4
Erfassung biometrischer Identifikatoren

Artikel 5
Auslaufregelung

Personalausweise, die den Anforderungen des Artikels 3 nicht entsprechen, verlieren ihre Gültigkeit mit Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer oder fünf Jahre nach dem [Geltungsbeginn der Verordnung], je nachdem, welcher Zeitpunkt früher eintritt. Personalausweise hingegen, die keinen funktionalen maschinenlesbaren Bereich gemäß dem ICAO-Dokument 9303 Teil 3 (siebte Auflage, 2015) enthalten, verlieren ihre Gültigkeit mit Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer oder zwei Jahre nach dem [Geltungsbeginn der Verordnung], je nachdem, welcher Zeitpunkt früher eintritt.

Kapitel III
AUFENTHALTSDOKUMENTE für Unionsbürger

Artikel 6
Mindestangaben

Die von den Mitgliedstaaten Unionsbürgern ausgestellten Aufenthaltsdokumente müssen mindestens folgende Angaben enthalten:

Kapitel IV
AUFENTHALTSKARTEN für FAMILIENANGEHÖRIGE, die nicht die STAATSANGEHÖRIGKEIT eines MITGLIEDSTAATS BESITZEN

Artikel 7
Einheitliche Gestaltung

Artikel 8
Auslaufregelung für bestehende Aufenthaltskarten

Kapitel V
Gemeinsame Bestimmungen

Artikel 9
Kontaktstelle

Artikel 10
Schutz personenbezogener Daten

Artikel 11
Monitoring

Die Kommission erstellt spätestens zwölf Monate nach Inkrafttreten dieser Verordnung ein ausführliches Programm für das Monitoring der Leistungen, Ergebnisse und Auswirkungen der Verordnung.

In dem Monitoring-Programm werden die Instrumente benannt, mit denen Daten und sonstige erforderliche Nachweise zu erfassen sind, und die Zeitabstände der Erfassung angegeben. Darin wird auch festgelegt, welche Maßnahmen die Kommission und die Mitgliedstaaten bei der Erfassung und Auswertung der Daten und sonstigen Nachweise zu ergreifen haben.

Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission die für das Monitoring erforderlichen Daten und sonstigen Nachweise.

Artikel 12
Berichterstattung und Bewertung

Artikel 13
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Sie gilt ab dem ... [zwölf Monate nach ihrem Inkrafttreten].

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident