Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2009/103/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und die Kontrolle der entsprechenden Versicherungspflicht - COM (2018) 336 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wird an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl. AE-Nr. 080235

Europäische Kommission
Brüssel, den 24.5.2018 COM (2018) 336 final 2018/0168 (COD)

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2009/103/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und die Kontrolle der entsprechenden Versicherungspflicht (Text von Bedeutung für den EWR)

{SEC(2018) 248 final} - {SWD(2018) 247 final} - {SWD(2018) 248 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Kraftfahrzeughaftpflicht-Richtlinie ist ein wichtiges Rechtsinstrument für ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts. Sie ermöglicht die problemlose Überschreitung von EU-Binnengrenzen durch EU-Inländer mit ihren Fahrzeugen; dies gilt sowohl für Geschäfts- als auch Freizeitzwecke. EU-Inländer können auf der Grundlage einer einzigen Prämie ohne zusätzliche Versicherung überall reisen. Mit der Richtlinie wird zudem das Ziel verfolgt, einen hohen Grad an Konvergenz in Bezug auf den Schutz potenzieller Opfer von Kraftfahrzeugunfällen zu erreichen. Die Richtlinie ist auch von großer Bedeutung für das Funktionieren des Schengen-Raums.

Die erste EU-Richtlinie über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung1 wurde 1972 mit dem doppelten Ziel verabschiedet, die Opfer von Kraftfahrzeugunfällen (unabhängig des Vorliegens grenzübergreifender Aspekte) zu schützen und den freien Verkehr von Kraftfahrzeugen zwischen den Mitgliedstaaten zu vereinfachen. Die Rechtsvorschriften der EU über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung basieren auf dem System der grünen Versicherungskarte (International Green Card System), einem Nicht-EU-Abkommen zwischen 48 Ländern, reichen jedoch weiter. Seit 1972 wurden die Bestimmungen der Richtlinie durch fünf weitere Richtlinien über die Kfz-Haftpflichtversicherung schrittweise gestärkt und verschärft und schließlich in der Richtlinie 2009/103/EG (im Folgenden die "Richtlinie") konsolidiert.

Zu den wichtigsten Elementen der Richtlinie gehören:

Zur Bewertung der Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz des Kfz-Versicherungsrechts wurde im Arbeitsprogramm der Kommission für 2016 eine Überprüfung der Richtlinie2 angekündigt. Diese ergab, dass die meisten Elemente der Richtlinie weiterhin ihren Zweck erfüllen, in spezifischen Bereichen aber bestimmte Änderungen angebracht wären.

Darüber hinaus hat die Kommission im Aktionsplan "Finanzdienstleistungen für Verbraucher"3 vom März 2017 angekündigt" dass sie nach der Bewertung unverzüglich entscheiden würde, ob die Richtlinie gegebenenfalls geändert werden müsse, um den Schutz der Opfer von Verkehrsunfällen, bei denen der Versicherer zahlungsunfähig ist, und die Anerkennung von Bescheinigungen des Schadenverlaufs, insbesondere in einem grenzüberschreitenden Kontext, zu verbessern. Im vorliegenden Vorschlag wird auf diese beiden Fragen eingegangen und werden drei weitere Probleme angesprochen, die bei der Bewertung ermittelt wurden, nämlich Versicherungskontrollen zur Bekämpfung des Fahrens ohne Versicherung, Harmonisierung der Mindestdeckungssummen und Anwendungsbereich der Richtlinie.

1) Insolvenz des Versicherers

Gemäß der Richtlinie müssen in jedem Mitgliedstaat Entschädigungsstellen eingerichtet werden, die Kosten von Unfällen decken, die durch nicht versicherte oder nicht ermittelte Fahrzeuge verursacht werden. Diese Stellen sind derzeit jedoch nicht verpflichtet, Kosten aus Ansprüchen gegenüber Haftpflichtigen zu decken, deren Kfz-Versicherer zahlungsunfähig ist. Dies bedeutet, dass Opfer von Unfällen, die durch ein Fahrzeug verursacht werden, das bei einem zahlungsunfähigen Versicherer versichert ist, unter Umständen nicht entschädigt werden, es sei denn, das nationale Recht sieht eine besondere Schutzregelung vor.

Bei einem Unfall unter Beteiligung einer haftpflichtigen Partei, deren Versicherer zahlungsunfähig ist, stellen sich vor allem zwei Probleme. Erstens ist nicht immer klar, ob jemand, und falls ja, wer für die erste Entschädigung des Opfers verantwortlich ist ("Front Office"). Zweitens ist auch nicht klar, wer die endgültige finanzielle Verantwortung für den Schadenersatz trägt ("Back Office"). Diese Fragen sind besonders wichtig, wenn der Versicherer im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs grenzüberschreitende Versicherungen anbietet. Bei jüngsten solchen Insolvenzen wurden die Opfer von Kraftfahrzeugunfällen, die von Versicherungsnehmern eines zahlungsunfähigen Versicherers verursacht wurden, erst dann entschädigt, wenn im Rahmen der nationalen rechtlichen Verfahren die Verantwortlichen und die Höhe der Entschädigung bestimmt worden waren.

2) Bescheinigungen des Schadenverlaufs

Im Aktionsplan "Finanzdienstleistungen für Verbraucher"4 ist eine mögliche Maßnahme im Hinblick auf Bescheinigungen des Schadenverlaufs genannt, die Bürgern helfen soll, die Grenzen überschreiten. Um den Wechsel zu einem neuen Versicherer zu erleichtern, müssen die Mitgliedstaaten der geltenden Richtlinie zufolge dafür sorgen, dass der Versicherungsnehmer das Recht hat, eine Bescheinigung des Schadenverlaufs für die letzten fünf Jahre zu beantragen. Versicherer sind jedoch nicht gezwungen, bei der Berechnung der Prämien diese Bescheinigungen zu berücksichtigen. Bei der Bewertung zeigte sich, dass die Versicherer solche Bescheinigungen häufig ignorieren, vor allem, wenn sie von einem Versicherer in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt wurden; zudem wird mitunter ihre Echtheit infrage gestellt. Um den Versicherern die Authentifizierung von Bescheinigungen des Schadenverlaufs zu erleichtern, wäre es von Vorteil, Inhalt und Format EU-weit anzugleichen. Ferner sollten Versicherer, die bei der Festsetzung der Prämien Bescheinigungen des Schadenverlaufs berücksichtigen, nicht nach Staatsangehörigkeit oder nach dem vorherigen Wohnsitzstaat des Versicherungsnehmers differenzieren.

3) Risiken infolge des Fahrens ohne Versicherungsschutz

Nach Angaben des Verbands der europäischen Fahrzeugführungs- und Zulassungsbehörden (Association of European Vehicle and Driver Registration Authorities, EREG5) wird in der EU das Fahren mit Kraftfahrzeugen ohne gesetzliche Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung zunehmend zu einem Problem. Die Kosten für die EU als Ganzes wurden für das Jahr 2011 auf insgesamt 870 Mio. EUR veranschlagt.

Das Fahren ohne Versicherungsschutz schädigt ein ganzes Spektrum von Interessenträgern, einschließlich der Opfer von Unfällen, Versicherungen, Garantiefonds und Kfz-Versicherungsnehmern.

Das Fahren ohne Versicherungsschutz ist sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene ein Problem. Laut Artikel 3 der Richtlinie trifft jeder Mitgliedstaat "alle geeigneten Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Haftpflicht bei Fahrzeugen mit gewöhnlichem Standort im Inland durch eine Versicherung gedeckt ist". Die Richtlinie schreibt zwar keine konkreten Maßnahmen vor, doch sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, wirksame Maßnahmen zur Verringerung von Risiken infolge des Fahrens ohne Versicherungsschutz zu ergreifen. Sie dürfen im Inland systematische Überprüfungen registrierter Kraftfahrzeughaftpflichtversicherungspolicen vornehmen, Straßenkontrollen durchführen und wirksame Sanktionen gegen die Eigentümer nicht versicherter Fahrzeuge verhängen.

Das Fahren ohne Versicherungsschutz berührt die Interessen der EU, da nicht versicherte Fahrzeuge nicht nur in den Mitgliedstaaten, in denen sie zugelassen sind, sondern auch in anderen Mitgliedstaaten fahren. Allerdings verbietet Artikel 4 der Richtlinie die Kontrolle der Haftpflichtversicherung bei Fahrzeugen, die ihren gewöhnlichen Standort im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats haben, da dies den freien Verkehr von Fahrzeugen (und indirekt von Personen) behindern würde.

Artikel 4 der Richtlinie untersagt jede systematische Kontrolle der Versicherung von Fahrzeugen, die ihren gewöhnlichen Standort im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats haben, auch von Kontrollen, bei denen das Fahrzeug nicht anhalten muss. Neue technische Entwicklungen (automatische Nummernschilderkennung) ermöglichen jedoch Kontrollen ohne Anhalten der Fahrzeuge und ohne Beeinträchtigung des freien Verkehrs von Personen und Fahrzeugen. Der Vorschlag würde daher eine Überprüfung der Fahrzeugversicherung erlauben, wenn die Kontrollen im Rahmen eines allgemeinen Systems von Kontrollen im Inland durchgeführt werden, nicht diskriminierend sind, kein Anhalten des Fahrzeugs erfordern sowie notwendig und verhältnismäßig sind, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

Eine solche Überprüfung der Haftpflichtversicherung von Fahrzeugen, die in das nationale Hoheitsgebiet einreisen, erfordert auch einen Datenaustausch zwischen Mitgliedstaaten. In diesem Fall müssen die Rechte, Freiheiten und berechtigten Interessen der betroffenen Person gewahrt bleiben. Für die Verarbeitung personenbezogener Daten zum Zwecke der Bekämpfung des Fahrens ohne Versicherungsschutz gelten die Bestimmungen der EU-Datenschutz-Grundverordnung6. Innerstaatliche Rechtsvorschriften müssten die in der genannten Verordnung festgelegten Voraussetzungen und Anforderungen erfüllen, um insbesondere zu gewährleisten, dass personenbezogene Daten auf rechtmäßige, faire und transparente Weise und für eindeutig festgelegte und legitime Zwecke erhoben werden; sie müssten auf die einschlägige Rechtsgrundlage für die Verarbeitung verweisen, den in der EU-Datenschutz-Grundverordnung festgelegten Anforderungen in Bezug auf Sicherheit und Vertraulichkeit entsprechen und die Grundsätze der Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit, Beschränkung auf den Zweck und Angemessenheit der Frist für die Speicherung der Daten einhalten. Darüber hinaus sollte in allen Datenverarbeitungssystemen, die unter den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten entwickelt und verwendet werden, der Schutz personenbezogener Daten bereits in der technischen Auslegung und durch datenschutzfreundliche Voreinstellungen gewährleistet sein. Sämtliche

Verarbeitungsvorgänge sollten - auch bei der Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten - gemäß den in der EU-Datenschutz-Grundverordnung festgelegten Vorschriften zum Schutz personenbezogener Daten und im Einklang mit den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften durchgeführt werden.

4) Mindestdeckungssummen

In Artikel 9 der Richtlinie sind obligatorische Mindestdeckungssummen festgelegt, bis zu denen im Rahmen einer Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung Entschädigung geleistet werden muss. Diese Mindestsummen stellen sicher, dass in der gesamten EU bei Personen- und Sachschäden unabhängig von der Fahrzeugklasse stets ein ausreichender Mindestschutz für die Opfer von Kraftfahrzeugunfällen gewährleistet ist. Während die Richtlinie auf gleiche Mindestdeckungssummen in allen EU-Mitgliedstaaten abzielt" liegen die Mindestbeträge in derzeit 13 Mitgliedstaaten unter denen in der Richtlinie festgelegten höheren Beträgen. Grund hierfür sind die Übergangsfristen gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 84/5/EWG, geändert durch die Richtlinie 2005/14/EG, aufgrund derer einige Mitgliedstaaten die Anwendung der vollen Mindestbeträge verschieben konnten. Aufgrund der unterschiedlichen Stichtage für die regelmäßige Neuberechnung der Beträge in einzelnen Mitgliedstaaten bleibt jedoch weiterhin eine Lücke zwischen den 13 Mitgliedstaaten, die Übergangsfristen in Anspruch nehmen konnten, und allen anderen Mitgliedstaaten. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Übergangsfristen inzwischen zwar abgelaufen sind, für die fünfjährliche Aktualisierung der Inflationsrate aber immer noch die jeweiligen Enddaten der Übergangszeiten als Stichtag herangezogen werden. Daher sind diese Mindestdeckungssummen immer noch nicht in allen Mitgliedstaaten gleich hoch. Es steht den Mitgliedstaaten frei, für die Kraftfahrzeughaftpflicht eigene nationale Deckungssummen vorzuschreiben" die höher sind als die in der Richtlinie festgelegten Mindestbeträge, aber die meisten der 13 Mitgliedstaaten mit niedrigeren Mindestsummen verlangen keine höheren Deckungssummen.

5) Anwendungsbereich der Richtlinie

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in verschiedenen Urteilen (insbesondere in den Rechtssachen "Vnuk", "Andrade" und "Torreiro"7) den Anwendungsbereich der Richtlinie präzisiert. Im "Vnuk-Urteil" vom September 2014 wurde der Anwendungsbereich der Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung nach Artikel 3 der Richtlinie dahin gehend geklärt, dass diese Versicherungspflicht für jede Benutzung eines Fahrzeugs in seiner "gewöhnlichen Funktion" gilt, und zwar unabhängig vom Ort der Nutzung. Im Urteil in der Rechtssache Rodrigues de Andrade vom 28. November 2017 wurde klargestellt, dass die Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung nur für die "gewöhnliche Verwendung als Transportmittel" unabhängig von den Merkmalen des Geländes gilt, ausschließlich Unfällen, bei denen das Fahrzeug in rein landwirtschaftlichen Funktionen benutzt wurde. In diesen Urteilen wurde insbesondere klargestellt, dass Kraftfahrzeuge, unabhängig von ihren besonderen Merkmalen, in der Regel als Beförderungsmittel eingesetzt werden sollen und dass die Verwendung eines solchen Fahrzeugs jede Verwendung eines Fahrzeugs umfasst, die seiner normalen Funktion als Beförderungsmittel entspricht, unabhängig davon, auf welchem Gelände das Kraftfahrzeug verwendet wird und ob es sich in Bewegung befindet oder nicht. Aus dem Urteil geht klar hervor, dass Unfälle, die bei der gewöhnlichen Verwendung eines Fahrzeugs als Transportmittel, einschließlich seiner Verwendung auf privaten Grundstücken, verursacht werden, weiterhin in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen.

Im Interesse der Rechtssicherheit und der Klarheit wird mit dem vorliegenden Vorschlag die Rechtsprechung des Gerichtshofs im EU-Recht kodifiziert. Dadurch wird die einheitliche Umsetzung der Rechtsprechung des Gerichtshofs in das nationale Recht gewährleistet.

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Die vorgeschlagenen Änderungen stehen im Einklang mit den allgemeinen Zielen der Richtlinie, nämlich der Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Opfer von Verkehrsunfällen und der Erleichterung des freien Verkehrs von Personen und Fahrzeugen in der gesamten EU. Sie werden zudem das Vertrauen in den Binnenmarkt für die Kfz-Versicherung stärken, indem sie die Rechtssicherheit beim grenzüberschreitenden Verkauf von Kfz-Versicherungen im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs erhöhen und das Risiko aufgrund einer möglichen Insolvenz des Kfz-Versicherers verringern. Der Binnenmarkt für die Kfz-Versicherung ist auch für Versicherungsunternehmen von großem Interesse, da in der Union ein wesentlicher Teil des Schadenversicherungsgeschäfts auf die Kfz-Haftpflichtversicherung entfällt. Die Stärkung und Konsolidierung des Binnenmarktes für Kfz-Haftpflichtversicherungen sollte daher ein Hauptziel der Unionsmaßnahmen im Finanzdienstleistungsbereich sein.

Die für den Fall der Insolvenz eines Versicherers vorgeschlagene Änderung ergänzt Artikel 10 über den Schutz von Unfallopfern unter Beteiligung nicht versicherter und nicht ermittelter Fahrzeuge. Durch die Änderung von Artikel 4 der Richtlinie erhalten die Mitgliedstaaten bessere Möglichkeiten, die Einhaltung der in der Richtlinie festgelegten Versicherungspflicht sicherzustellen, ohne den freien Verkehr von Personen und Fahrzeugen einzuschränken. Durch die Änderung von Artikel 9 über die Mindestdeckungssummen wird ein gleicher Mindestschutz in allen Mitgliedstaaten gewährleistet. Die Änderung in Bezug auf Bescheinigungen des Schadenverlaufs ergänzt die bestehenden Anforderungen von Artikel 16 und gewährleistet eine leichtere Authentifizierung von Bescheinigungen des Schadenverlaufs und die Gleichbehandlung der Versicherungsnehmer. Darüber hinaus wird durch die Kodifizierung der Rechtsprechung des EuGH auch der Anwendungsbereich der Richtlinie präzisiert.

- Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Der Vorschlag unterstützt den freien Verkehr von Personen und Waren und damit Grundfreiheiten der Europäischen Union. Er ermöglicht Versicherern die freie Erbringung von Dienstleistungen und Niederlassungsfreiheit und steht damit auch im Einklang mit den Grundsätzen des Binnenmarkts. So wird das erweiterte Recht im Zusammenhang mit Bescheinigungen des Schadenverlaufs den freien Personenverkehr erleichtern, und die Vorschriften über die Insolvenz von Versicherungsunternehmen werden das Vertrauen der Öffentlichkeit in den grenzüberschreitenden Verkauf von Kraftfahrzeugversicherungen stärken.

Der Vorschlag steht auch im Einklang mit der EU-Datenschutz-Grundverordnung8 und gewährleistet die Angemessenheit der im Rahmen der Richtlinie für Zwecke der Strafverfolgung zulässigen Datenerhebung und -verarbeitung.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage des Vorschlags zur Änderung der Richtlinie ist Artikel 114 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der den Erlass von Maßnahmen zur Angleichung nationaler Bestimmungen ermöglicht, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben. Mit den vorgeschlagenen Änderungen werden direkte und indirekte Hindernisse für das ordnungsgemäße Funktionieren und die Vollendung eines integrierten Marktes für Kfz-Versicherungen beseitigt, der freie Verkehr von Kraftfahrzeugen zwischen Mitgliedstaaten erleichtert und innerhalb der EU eine vergleichbare Behandlung von Unfällen gewährleistet, die nicht davon abhängt, an welchem Ort sich der Unfall zugetragen hat. Der Binnenmarkt für Kfz-Versicherungen wird gestärkt, da Versicherungsnehmer und potenzielle Unfallopfer davon ausgehen können, dass sie auch im Falle der Insolvenz eines grenzüberschreitend tätigen Kraftfahrzeug-Versicherers Schadensersatz erhalten.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Nach Artikel 4 AEUV sind EU-Maßnahmen zur Vollendung des Binnenmarkts im Lichte des in Artikel 5 Absatz 3 EUV dargelegten Subsidiaritätsprinzips zu bewerten.

In diesem Zusammenhang wird daran erinnert, dass die Richtlinie die Opfer von Unfällen in anderen EU-Mitgliedstaaten als dem ihres Wohnsitzes und die inländischen Opfer eines Unfalls, der von einem Fahrer aus einem anderen Mitgliedstaat verursacht wurde, schützt. Die in dem Vorschlag vorgesehenen Maßnahmen können nur auf EU-Ebene erlassen werden, da sie grenzüberschreitend aktive Versicherer, grenzüberschreitend reisende Kfz-Versicherungsnehmer und grenzüberschreitende Versicherungskontrollen von Fahrzeugen betreffen.

Die Entschädigung der Opfer von Verkehrsunfällen bei grenzüberschreitender Insolvenz eines Versicherers ist von höchster Bedeutung für ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts. Unkoordinierte Maßnahmen durch einen Flickenteppich von freiwilligen Vereinbarungen und Vereinbarungen zwischen nationalen Kfz-Versicherungsbüros können nicht garantieren, dass Opfer angemessen entschädigt und die Risiken gleichmäßig auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt werden. Gleiche Mindestdeckungssummen, die in allen Mitgliedstaaten gelten und gewährleisten, dass Opfer von Verkehrsunfällen EU-weit den gleichen Mindestschutz genießen, können nicht durch unkoordinierte Anstrengungen der Mitgliedstaaten erreicht werden. Auch die Bekämpfung des Fahrens ohne Versicherungsschutz im grenzüberschreitenden Verkehr kann nicht durch Maßnahmen auf nationaler Ebene erreicht werden. Darüber hinaus können nur Maßnahmen auf EU-Ebene den Schutz der Opfer bei Unfällen mit einem zahlungsunfähigen grenzüberschreitend tätigen Versicherer gewährleisten. Nur Maßnahmen auf EU-Ebene können eine einheitliche Anwendung des Anwendungsbereichs der Richtlinie gewährleisten. Schließlich kann auch die Gleichbehandlung von Bescheinigungen des Schadenverlaufs durch Versicherer im Umgang mit künftigen Versicherungsnehmern, die Grenzen überschreiten, nicht durch unkoordinierte Maßnahmen erreicht werden.

- Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag trägt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in vollem Umfang Rechnung, d.h. die EU-Maßnahme geht nicht über das zur Erreichung der Vertragsziele erforderliche Maß hinaus. Die ausgewählten politischen Optionen wurden sorgfältig geprüft und konzipiert, um das richtige Gleichgewicht zwischen dem einschlägigen öffentlichen Interesse (insbesondere der Notwendigkeit einer Verringerung des Fahrens ohne Versicherungsschutz und der Gewährleistung eines einheitlichen Mindestschutzes für die Opfer) einerseits und den potenziellen Kosten für Behörden, Versicherer und Versicherungsnehmer andererseits zu finden und so die Kosteneffizienz der vorgeschlagenen Maßnahmen zu gewährleisten.

- Wahl des Instruments

Artikel 114 AEUV ermöglicht den Erlass von Rechtsakten in Form einer Verordnung oder einer Richtlinie. Da der Rechtsakt, auf den sich die vorgeschlagenen Änderungen beziehen, eine Richtlinie ist, fiel die Entscheidung zugunsten einer Richtlinie.

3. Ergebnisse der EX-POST-BEWERTUNG, der Konsultation der Interessenträger und der Folgenabschätzung

- Expost-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Zur Bewertung der Wirksamkeit und Effizienz der Anwendung der Richtlinie wurde eine Bewertung vorgenommen, die auch eine vom 28. Juli bis zum 20. Oktober 2017 laufende öffentliche Konsultation9 umfasste.

Die Ergebnisse der öffentlichen Konsultation zeigten eine breite Zufriedenheit mit der Funktionsweise der meisten Elemente der Richtlinie. Eine EU-Initiative zur Gewährleistung rascher Entschädigungszahlungen an Opfer von Unfällen bei Insolvenz eines Kfz-Versicherers fand breite Unterstützung bei allen Kategorien von Interessenträgern, insbesondere bei Unfällen mit grenzübergreifender Dimension. Die Mehrheit der Interessenträger unterstützt die Option, bei der die finanzielle Verantwortung in solchen Fällen letztlich beim Mitgliedstaat der Niederlassung des betreffenden Kfz-Versicherers liegt, wobei der Mitgliedstaat, in dem das Opfer seinen Wohnsitz hat, diesem rasch einen ersten Schadenersatz leisten sollte.

Es gab keine Einwände gegen die Harmonisierung der Mindestdeckungssummen für die Kfz-Versicherung auf dem höheren Niveau, das in 15 Mitgliedstaaten bereits gilt. Einige Verbraucherorganisationen unterstützen eine stärker differenzierte Pflichtdeckung für größere Fahrzeuge wie Lastkraftwagen und Reisebusse, die von der Versicherungsbranche sowie Lkw- und Reisebus-Unternehmen jedoch abgelehnt wird, da es keine ausreichenden Nachweise zur Begründung einer solchen Maßnahme gäbe und höhere Versicherungskosten entstünden, die an die Endverbraucher weitergegeben würden (zudem könne ein Unfall mit einem Reisebus mit zahlreichen Fahrgästen auch durch ein kleineres Fahrzeug verursacht werden).

Mehrere Einzelpersonen schilderten die insbesondere beim Wechsel in einen anderen Mitgliedstaat gemachten negativen Erfahrungen mit der Anerkennung von Bescheinigungen des Schadenverlaufs durch neue Versicherer und forderten Maßnahmen, die gewährleisten, dass die Versicherer grenzüberschreitend reisende Bürger bei der Anerkennung ihrer Bescheinigungen des Schadenverlaufs nicht anders behandeln wie die Bewohner des betreffenden Mitgliedstaats. Die Versicherungsbranche sprach sich gegen verbindliche Verpflichtungen der Versicherer aus, da diese unverhältnismäßig seien.

Was das Fahren ohne Versicherungsschutz betrifft, gab es keine Einwände gegen nicht störende Versicherungskontrollen unter Nutzung der automatischen Nummernschilderkennung, die kein Anhalten erforderlich machen.

Ferner gab es breite Unterstützung für eine Klärung des Anwendungsbereichs der Richtlinie unter Berücksichtigung der neuen Rechtsprechung des Gerichtshofs. Der Sektor des Motorsports will von der Richtlinie ausgenommen werden.

In den Vorschlag eingeflossen sind zudem:

- Folgenabschätzung

In Einklang mit ihrer Strategie für eine bessere Rechtsetzung hat die Kommission eine Folgenabschätzung der infrage kommenden Optionen vorgenommen12. Die Folgenabschätzung stützt sich auf eine positive Stellungnahme des Ausschusses für Regulierungskontrolle vom 9. März 201813. Der Ausschuss schlug darin vor, in der Folgenabschätzung den Umfang der geplanten legislativen Änderung des Anwendungsbereichs der Richtlinie zu klären und die Gründe für die unvollständige Bewertung seiner Auswirkungen zu nennen. Darüber hinaus forderte er eine Verknüpfung der Folgenabschätzung mit der Bewertung und eine bessere Begründung der vorgeschlagenen Legislativmaßnahmen. Der Ausschuss ersuchte ferner um eine ausführlichere Erläuterung, weshalb die Richtlinie vor dem Hintergrund neuer technologischer Entwicklungen wie autonomer Fahrzeuge und elektrischer Fahrräder als zukunftssicher betrachtet wird. Der Vorschlag steht im Einklang mit den Ergebnissen der Folgenabschätzung.

Nach Kenntnisnahme der Stellungnahme des Ausschusses wird in der überarbeiteten Folgenabschätzung erklärt, dass es im Hinblick auf den Anwendungsbereich der Richtlinie im Interesse der Rechtssicherheit vorzuziehen ist, die Aussagen der Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union zum Anwendungsbereich der Richtlinie im Kern zu kodifizieren. Dies würde es den Mitgliedstaaten ermöglichen" die durch die Urteile bewirkten Änderungen geordnet und transparent umzusetzen. Darüber hinaus würde den Interessenträgern mehr Rechtssicherheit in Bezug auf den Anwendungsbereich der Richtlinie geboten, da die Gerichtsurteile direkt in nationales Recht umgesetzt würden. Die Kodifizierung erleichtert auch die Durchsetzung des EU-Rechts in diesem Bereich, da sie gemäß dem Standardverfahren umgesetzt würde.

Im Hinblick auf die künftige technologische Entwicklung wird in der Folgenabschätzung darauf hingewiesen, dass die in der Richtlinie enthaltene Verpflichtung zur Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung bereits für autonome und halbautonome Fahrzeuge gilt. Das wichtigste Anliegen besteht darin, Opfer von Unfällen mit autonomen Fahrzeugen, die in der EU am Straßenverkehr teilnehmen, stets zu schützen und zu entschädigen. Eine Reihe von Unfällen, die durch autonome (und halbautonome) Fahrzeuge verursacht wurden, zeigen, dass die EU-Bürger im Falle eines Unfalls geschützt werden müssen. Außerdem wird in der Folgenabschätzung festgestellt, dass neue Kraftfahrzeugtypen, wie Elektrofahrräder, Segways und Elektroroller bereits in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Die Nutzung dieser neuen Typen von Elektrofahrzeugen im Verkehr kann zu Unfällen führen, deren Opfer geschützt und zügig entschädigt werden müssen. Allerdings sieht die geltende Richtlinie auch vor, dass die Mitgliedstaaten solche Fahrzeuge von der Kfz-Haftpflichtversicherung ausnehmen können, wenn sie dies für erforderlich halten. Bei der öffentlichen Konsultation riefen mehrere Verbände der Elektro-Fahrradindustrie dazu auf, solche Fahrzeuge von der Richtlinie auszunehmen, da die Einführung von Elektrofahrrädern gebremst werden könnte, wenn eine Haftpflichtversicherung verlangt wird. Dies wird angesichts der Befugnis der Mitgliedstaaten, elektrische Fahrräder oder andere neue Elektrofahrzeuge freizustellen, nicht für erforderlich gehalten. In diesem Fall würden die nationalen Garantiefonds die Kosten für die Entschädigung der Opfer von Unfällen tragen, die von diesen neuen Fahrzeugtypen verursacht werden. Damit ist das höchste Schutzniveau für Opfer gegeben, ohne dass zusätzliche Maßnahmen auf EU-Ebene erforderlich wären.

In der Folgenabschätzung wurden für jedes der ermittelten Probleme mehrere Handelsoptionen analysiert:

Da es die Richtlinie bereits gibt, wurde die Option einer unveränderten Richtlinie in allen Fällen als Basisszenario zugrunde gelegt. Neben dem Basisszenario wurden in der Folgenabschätzung eine Reihe weiterer möglicher Optionen analysiert.

Für den Fall der Insolvenz von Versicherern, die in der Richtlinie derzeit noch nicht behandelt wird, wurde als zweite Option geprüft, die Zuständigkeit für die erste Entschädigung der Opfer, nicht aber die endgültige Zuständigkeit festzulegen. Eine dritte Möglichkeit bestünde darin, die Zuständigkeit für die erste Entschädigung dem Mitgliedstaat, in dem das Opfer seinen Wohnsitz hat, zuzuweisen, während für die endgültige Entschädigung der Mitgliedstaat der Niederlassung des insolventen Versicherers zuständig ist. Bei der Folgenabschätzung wurde die dritte Option als bevorzugte Option gewählt, da sie nicht nur eine rasche Entschädigung der Geschädigten gewährleisten, sondern auch den Versicherern, den nationalen Entschädigungsstellen und den Versicherungsnehmern mehr Rechtssicherheit in Bezug auf die erste und auf die endgültige Regulierung von Unfallschäden bieten und dadurch die Notwendigkeit von Gerichtsverfahren verringern würde.

Hinsichtlich der Mindestdeckungssummen bestand neben dem Basisszenario eine zweite Option darin, die Deckungssummen auf dem höchsten in den Mitgliedstaaten derzeit geltenden obligatorischen Mindestniveau anzugleichen. Als dritte Option wurde die Möglichkeit geprüft, höhere obligatorische Deckungssummen für größere Fahrzeuge wie Lastkraftwagen und Busse vorzuschreiben. Bei der Folgenabschätzung wurde die zweite Option als bevorzugte Option ermittelt, da sie den gleichen Mindestschutz der Opfer in der gesamten EU gewährleistet und es keine ausreichenden Belege gibt, die für die dritte Option sprechen.

Bei den Bescheinigungen des Schadenverlaufs bestand die zweite Option neben dem Basisszenario darin, eine Empfehlung zur Behandlung dieser Bescheinigungen an die Mitgliedstaaten zu richten. Eine dritte Möglichkeit bestand darin, das Muster für die Bescheinigungen des Schadenverlaufs ohne Vorgaben für eine obligatorische Behandlung durch die Versicherer zu harmonisieren, um die Authentifizierung für die Zwecke der Betrugsbekämpfung zu erleichtern. Bei einer vierten Option würde den Versicherern ein Diskriminierungsverbot bei der Behandlung von Bescheinigungen des Schadenverlaufs, die durch Versicherer in anderen Mitgliedstaaten ausgestellt werden, auferlegt und Transparenz bezüglich der Verwendung der Bescheinigungen verlangt. Die Folgenabschätzung kam zu dem Schluss, dass diese Option die bevorzugte Option sei, da sie nicht nur die Standardisierung von Bescheinigungen des Schadenverlaufs erleichtern, sondern auch eine Gleichbehandlung des Schadenverlaufs zwischen inländischen und grenzüberschreitend reisenden Versicherungsnehmern gewährleisten würde.

Hinsichtlich des Fahrens ohne Versicherungsschutz besteht neben dem Basisszenario eine zweite Option darin, (derzeit verbotene) nicht störende Versicherungskontrollen der Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis zu genehmigen. Als dritte Möglichkeit wurde geprüft, nicht störende Versicherungskontrollen an der Grenze zwingend vorzuschreiben. Bei der dritten Option wird im Vergleich zur zweiten Option ein höheres Potenzial zur Verringerung des Fahrens ohne Versicherungsschutz erkannt. Allerdings kam die Folgenabschätzung zu dem Ergebnis, dass bei der dritten Option in vielen Mitgliedstaaten die Kosten gegenüber den Vorteilen überwiegen könnten, da dieses Problem in der EU je nach Land unterschiedlichen Umfang hat. Deshalb ist die zweite Option (freiwillige nicht störende Kontrollen) laut Folgenabschätzung die bevorzugte Option.

Was den Anwendungsbereich der Richtlinie betrifft, so wird in einem Anhang der Folgenabschätzung erläutert, dass die Rechtsprechung des EuGH durch Definition des Begriffs "Verwendung eines Fahrzeugs" kodifiziert wird, da von den Interessenträgern keine Nachweise dafür geliefert wurden, dass der in der Rechtsprechung definierte Anwendungsbereich zu übermäßigen Kosten führen würde. Einige Mitgliedstaaten schreiben in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung bereits eine Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung ohne übermäßig hohe Versicherungsprämien vor, auch bei Motorsportveranstaltungen.

Der Vorschlag wird keine signifikanten Auswirkungen auf die Umwelt haben, da die vorgeschlagenen Änderungen keine Auswirkungen auf das Verkehrsaufkommen haben werden.

Es wird nicht erwartet, dass der Vorschlag außer den bereits beschriebenen Vorteilen weitere signifikante soziale Auswirkungen hat. Die vorgeschlagenen Änderungen zielen darauf ab, das Fahren ohne Versicherungsschutz zu bekämpfen, die Kfz-Versicherungsprämien zu senken und den Schutz der Opfer von Kraftfahrzeugunfällen zu verbessern, was potenziell allen EU-Bürgern zugute kommt. Durch den Vorschlag wird die Gefahr eines starken Anstiegs der Kfz-Prämien vermieden. Die vorgeschlagenen Maßnahmen für die Mindestdeckung führen lediglich zu einer Angleichung der Mindestdeckungssummen, um in allen Mitgliedstaaten den gleichen Mindestschutz zu gewährleisten.

Der Vorschlag hat keine spezifischen Auswirkungen auf kleine und mittlere Unternehmen - außer in ihrer Eigenschaft als Versicherungsnehmer einer Kfz-Versicherung. KMU und Kleinstunternehmen werden als Betreiber von Fahrzeugen betroffen sein, für die eine Versicherung abgeschlossen werden muss. In Mitgliedstaaten, in denen die Mindestdeckungssummen leicht nach oben korrigiert werden, sind für Versicherungsnehmer, einschließlich KMU und Kleinstunternehmen, geringfügige Erhöhungen der Versicherungsprämien möglich.

- Grundrechte

Der Vorschlag steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden, insbesondere dem Recht auf Schutz personenbezogener Daten (Artikel 8 der Charta), dem Eigentumsrecht (Artikel 17 der Charta) und dem Grundsatz der Gleichheit von Frauen und Männern (Artikel 23 der Charta). Er leistet zudem einen Beitrag zu den Zielen von Artikel 16 der Charta über die unternehmerische Freiheit, Artikel 38 der Charta über die Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus und Artikel 45 der Charta über Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit der Bürger.

REFIT

Der Vorschlag steht im Einklang mit den Zielen der Vereinfachung und Kostensenkung. Bei Insolvenz von Versicherern würden weniger Prozesskosten anfallen, da in der Richtlinie die Rollen für die erste Entschädigung des Opfers und für die endgültige Regulierung von Unfallschäden eindeutig festgelegt würden. Darüber hinaus könnte die Verringerung des Risikos des Fahrens ohne Versicherungsschutz durch nicht störende Kontrollen zu einer Verringerung der Forderungen gegenüber Entschädigungsstellen und niedrigeren Beiträgen für die Versicherer führen. Durch die stärkere Vereinheitlichung der Bescheinigungen des Schadenverlaufs würde zudem die Echtheitsprüfung der von ausländischen Versicherern ausgestellten Bescheinigungen vereinfacht. Der Vorschlag enthält keine neuen Berichtspflichten für die Behörden.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den EU-Haushalt.

Der Vorschlag könnte sich auf die nationalen Haushalte derjenigen Mitgliedstaaten auswirken, die der Option folgen, an der Grenze nicht störende Versicherungskontrollen von Fahrzeugen vorzunehmen, die ihren gewöhnlichen Standort im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats haben, da dies die Nutzung von Techniken der automatischen Nummernschilderkennung und einen Informationsaustausch mit anderen Mitgliedstaaten über den Versicherungsstatus von Fahrzeugen erfordern würde.

Zudem müssen die Mitgliedstaaten eine Stelle benennen, die im Falle der grenzüberschreitenden Insolvenz eines Versicherers für die Entschädigung der Opfer zuständig ist, doch wird davon ausgegangen, dass mit dieser zusätzlichen Aufgabe eine bereits bestehende Stelle betraut werden könnte (entweder ein allgemeiner Garantiefonds oder der nationale Garantiefonds für Unfälle, die durch nicht versicherte oder nicht ermittelte Fahrzeuge verursacht werden). Die Kosten werden durch Beiträge der Versicherungsunternehmen gedeckt.

5. Sonstige Elemente

- Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten

Die Kommission wird die Umsetzung der Maßnahme in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten beobachten. Fünf Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist wird die Kommission eine Bewertung dieser Richtlinie vorlegen. Bei der Bewertung werden die Wirksamkeit, Effizienz, Relevanz, Kohärenz und der Mehrwert des Vorschlags bewertet, einschließlich etwaiger erheblicher Auswirkungen auf die Unternehmen.

- Erläuternde Dokumente (bei Richtlinien)

Um das Ziel dieses Vorschlags zu verwirklichen und potenzielle Schlupflöcher sowie Unstimmigkeiten bei der Umsetzung in das nationale Recht der Mitgliedstaaten zu vermeiden, werden erläuternde Dokumente erforderlich sein, die bei der Umsetzung helfen und eine wirksame Überprüfung ermöglichen. Deshalb ist es gerechtfertigt, dass die Mitgliedstaaten zusätzlich zur Mitteilung ihrer Umsetzungsmaßnahmen erläuternde Dokumente, z.B. in Form einer Entsprechungstabelle, übermitteln müssen.

- Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags

Artikel 1 des Vorschlags ändert die Richtlinie. Wenn nicht anders angegeben, beziehen sich die nachstehenden Verweise auf die geänderten oder neuen Artikel der Richtlinie.

In Artikel 1 wird der Begriff "Verwendung eines Fahrzeugs" eingeführt, um den Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14. September 2014 (Vnuk, C-162/13), vom 28. November 2017 (Rodrigues de Andrade, C-514/16) und vom 20. Dezember 2017 (Torreiro, C-334/16) Rechnung zu tragen. Der Gerichtshof hat in seinen Urteilen insbesondere klargestellt, dass Kraftfahrzeuge, unabhängig von ihren jeweiligen Merkmalen in der Regel als Beförderungsmittel eingesetzt werden und dass die Verwendung eines solchen Fahrzeugs jede Verwendung umfasst, die seiner normalen Funktion als Beförderungsmittel entspricht, unabhängig davon, auf welchem Gelände das Kraftfahrzeug verwendet wird und ob es sich in Bewegung befindet oder nicht.

Zur Bekämpfung des Fahrens ohne Versicherungsschutz werden die Mitgliedstaaten durch eine Änderung von Artikel 4 dazu ermächtigt, Fahrzeuge" die ihren gewöhnlichen Standort im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats haben, und Fahrzeuge, die ihren gewöhnlichen Standort im Gebiet eines Drittlandes haben und aus dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats in das Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats einreisen, Versicherungskontrollen zu unterziehen, sofern diese nicht diskriminierend, notwendig und verhältnismäßig sind, im Rahmen einer allgemeinen Kontrollregelung im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats durchgeführt werden und kein Anhalten des Fahrzeugs erfordern. Diese Kontrollen müssen in Einklang mit der Verordnung 2016/679 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr erfolgen.

Folgende Änderungen dienen der Gewährleistung eines einheitlichen Mindestschutzes der Opfer von Kraftfahrzeugunfällen auf EU-Ebene:

Artikel 16 wird in Bezug auf die Bescheinigungen des Schadenverlaufs folgt geändert, um

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2009/103/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und die Kontrolle der entsprechenden Versicherungspflicht (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses14, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Artikel 1

Die Richtlinie 2009/103/EG wird wie folgt geändert:

1. In Artikel 1 wird folgende Nummer 1a eingefügt:

"1a. "Verwendung eines Fahrzeugs" jede Verwendung eines in der Regel zur Verwendung als Beförderungsmittel bestimmten Fahrzeugs, die seiner normalen Funktion entspricht, und zwar unabhängig von den Merkmalen des Fahrzeugs, dem Gelände, auf dem das Kraftfahrzeug verwendet wird, und der Tatsache, ob es sich in Bewegung befindet oder nicht;";

2. Artikel 4 erhält folgende Fassung:

"Artikel 4
Kontrolle der Haftpflichtversicherung

3. Artikel 9 erhält folgende Fassung:

4. Folgender Artikel 10a wird eingefügt:

"Artikel 10 a

Schutz von Geschädigten bei Insolvenz oder mangelnder Mitarbeit eines Versicherungsunternehmens

5. Artikel 16 wird wie folgt geändert:

6. Die folgenden Artikel 28a, 28b und 28c werden eingefügt:

"Artikel 28a
Ausschussverfahren

Artikel 28b
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 28c
Bewertung

Spätestens sieben Jahre nach dem Zeitpunkt der Umsetzung dieser Richtlinie wird diese einer Bewertung unterzogen. Die Kommission übermittelt die Schlussfolgerungen dieser Bewertung zusammen mit ihren Bemerkungen dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss.

Artikel 2
Umsetzung

Artikel 3
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 4
Adressaten

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am [...]

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates

Der Präsident Der Präsident