Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über grenzüberschreitende Paketzustelldienste COM (2016) 285 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 021/12 HTML PDF = AE-Nr. 120026,
Drucksache 212/15 PDF = AE-Nr. 150306 und AE-Nr. 131132

Brüssel, den 25.5.2016 COM (2016) 285 final 2016/0149 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über grenzüberschreitende Paketzustelldienste (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2016) 166 final}
{SWD(2016) 167 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

1.1. Hintergrund

Die Verbraucher und Online-Einzelhändler in der EU schöpfen die Vorteile des Binnenmarkts nicht voll aus. Im Jahr 2014 tätigten nur 15 % der Verbraucher Online-Käufe in anderen EU-Ländern, 44 % hingegen im Inland. Über drei Viertel (84 %) der Online-Käufe stammten 2014 aus dem Land, in dem das verkaufende Unternehmen ansässig war. 1 In einer Studie des Europäischen Parlaments wird der Beitrag, den ein voll funktionsfähiger digitaler Binnenmarkts zum europäischen BIP leisten könnte, in der Größenordnung von 415 Mrd. EUR angesetzt.2 Der mit dem grenzüberschreitenden elektronischen Handel verbundene Nutzen wird auf 0,27 % des BIP geschätzt.3 Vom grenzüberschreitenden elektronischen Handel profitieren die Bürger und die Unternehmen auch unmittelbar, weil sie aufgrund des verschärften Preiswettbewerbs aus einem größeren und günstigerem Waren- und Dienstleistungsangebot wählen können.

Es gibt viele Gründe dafür, nichts in anderen Mitgliedstaaten einzukaufen bzw. nichts in anderen Mitgliedstaaten zu verkaufen. In der Mitteilung der Kommission mit dem Titel "Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa"4 findet sich eine Reihe von Maßnahmen, um den Online-Zugang für Verbraucher und Unternehmen zu Waren und Dienstleistungen in ganz Europa zu verbessern. Dazu zählen Maßnahmen gegen eine ungerechtfertigte geografische Diskriminierung und andere Formen von Diskriminierung aufgrund des Wohnsitzes oder der Staatsbürgerschaft5, eine weitere Harmonisierung der Vorschriften für Verbraucherverträge, die für den Online-Warenhandel und andere Formen des Fernabsatzes sowie die Bereitstellung digitaler Inhalte gelten, ferner eine Überarbeitung der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz.

In der 2012 vorgelegten Mitteilung der Kommission über den elektronischen Handel6 wurde die physische Lieferung online bestellter Waren als einer der Schlüsselfaktoren für das Wachstum des elektronischen Handels genannt. Daraufhin wurden im Fahrplan für Paketzustelldienste (2013)7 Maßnahmen festgelegt, mit denen sich dreierlei Arten von Zielen verwirklichen lassen:

Es gab einige Verbesserungen

Es bedarf allerdings ergänzender Maßnahmen auf dem Gebiet der Preistransparenz und der Regulierungsaufsicht, da die Preise einiger grenzüberschreitender Dienstleistungen nach wie vor hoch sind und aufgrund unterschiedlicher Befugnisse und divergierender Definitionen des Begriffs "Paketdienste" nicht alle nationalen Regulierungsbehörden die zur Überwachung der Zustellmärkte10 erforderlichen Daten erheben können. Als die Richtlinie 97/67/EG, der aktuelle europäische Regulierungsrahmen für Postdienste, erlassen wurde, lag der Schwerpunkt vor allem auf der Briefpost, während die meisten Paketzustelldienste nicht unter den Universaldienst11 fielen. Heutzutage beträgt der Anteil der Briefpost an den Einnahmen des europäischen Postsektors weniger als die Hälfte.12

Verbraucher und kleine Unternehmen berichten, dass sie Probleme mit der Paketzustellung und insbesondere die hohen Preise davon abhalten, mehr in anderen Mitgliedstaaten zu kaufen bzw. mehr dorthin zu verkaufen.13 Untersuchungen zeigen, dass die von Universaldienstanbietern für grenzüberschreitende Leistungen verlangten öffentlichen Preise oft drei- bis fünfmal höher als die entsprechenden Inlandstarife14 sind und dass diese Unterschiede nicht auf Arbeitskosten oder sonstige Kosten im Bestimmungsland zurückgeführt werden können. Die Preise für Sendungen, die aus scheinbar ähnlichen Absender-Mitgliedstaaten über vergleichbare Entfernungen transportiert werden, werden zuweilen ganz unterschiedlich angesetzt, ohne dass sich dies durch offensichtliche Kostenfaktoren erklären lässt.

Es gibt vielerlei Gründe dafür, dass für die grenzüberschreitende Paketzustellung hohe Preise verlangt werden. Erstens sind in der Branche der grenzüberschreitenden Paketzustellung die Barrieren für den Markteintritt (z.B. versunkene Kosten) relativ hoch. Sie können einen geografisch breiten Markteintritt eines wettbewerbsfähigen Anbieters begrenzen, da für die Marktteilnehmer hohe Fixkosten für den Aufbau großer Liefernetze (und regelmäßiger oder ständiger Dienste) anfallen. Falls doch ein Wettbewerb entsteht, so konzentriert sich dieser auf Absender großer Mengen wie größere Online-Einzelhändler, die mit den Zustellern auf individuellen Nachlässen beruhende Preise aushandeln können. Kleinere Einzelhändler und Privatkunden (die häufig zu geringe Mengen versenden, um in den Genuss individueller Nachlässe zu kommen15) entrichten wesentlich höhere öffentliche Preise16 für die grenzüberschreitende Paketzustellung und können unter einer geringeren Anzahl von Anbietern wählen. Dies trifft vor allem für entlegene Gebiete zu17, in denen unter Umständen sogar nur der Universaldienstanbieter keinerlei Aufschläge berechnet18.

Zweitens entstehen durch eine unwirksame, inkohärente oder gar nicht existente Regulierungsaufsicht Hindernisse für den Binnenmarkt. Aufgrund divergierender rechtlicher Rahmenbedingungen auf nationaler Ebene und der unterschiedlichen Umsetzung der Richtlinie 97/67/EG durch die Mitgliedstaaten sind die Befugnisse vieler nationale Regulierungsbehörden bei der Überwachung des grenzüberschreitenden Paketzustellmarkts eingeschränkt. Sie verfügen daher nicht über jene Informationen, die sie benötigen würden, um etwaige Fälle von Marktversagen oder regulatorische Probleme aufzudecken. Auch die Fragmentierung auf dem Gebiet der Postdienstregulierung schafft komplexe Verhältnisse für die Anbieter grenzüberschreitender Paketzustelldienste.

Drittens mangelt es weithin an Informationen über den Paketzustellungsmarkt und über die verfügbaren Dienste, Anbieter und Preise. Viele Unternehmen und Privatkunden kennen nur wenige Marktteilnehmer, auf die sie zurückgreifen könnten, und nehmen häufig standardmäßig den Universaldienstanbieter in Anspruch. Für neue Anbieter wird es dadurch umso schwieriger, Marktanteile zu erobern, während der Wettbewerbsdruck für bestehende Anbieter sinkt. Dies führt wiederum dazu, dass es weniger Anreize gibt, die Qualität der Dienste zu verbessern, und dass höhere Preise verlangt werden. Die Kommission bekämpft das Informationsdefizit mit COSME-Mitteln19, mit denen die Entwicklung einer Informationsplattform über Zustelldienste gefördert wird. Dadurch können sich Online-Einzelhändler besser über alternative Zustellmöglichkeiten informieren und eine fundiertere Wahl treffen. Diese Plattform soll mittelfristig auch den Absendern kleinerer Mengen eine Möglichkeit bieten, ihre Sendungen so zu bündeln, dass sie in den Genuss niedrigerer Preise kommen. Die gemäß dieser Verordnung einzurichtende einschlägige Webseite der Kommission wird mit dieser Plattform verlinkt werden.

Schließlich stellen einige Online-Einzelhändler ihren Kunden mehr für die Zustellung in Rechnung als sie selbst bezahlen.20 Die Aufschläge scheinen höher für Sendungen, die ins Ausland oder in entlegene Regionen bzw. Randgebiete im Inland wie etwa Inseln gehen. Einige Zusteller verlangen zwar höhere Preise für Sendungen in entlegenere Gebiete, was aber nicht auf alle Anbieter zutrifft. Die meisten Universaldienstanbieter verlangen landesweit einen Einheitstarif.21

1.2. Ziele

Generell zielt diese Verordnung darauf ab, konkrete Fragen im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Paketzustelldiensten zu regeln. Sie ergänzt daher die zuvor erläuterten branchenbezogenen Aktivitäten sowie Regulierungs- und Normungstätigkeiten. Sie baut auch auf den Vorschriften über grenzüberschreitende Paketzustelldienste der Richtlinie 97/67/EG22, geändert durch die Richtlinie 2002/39/EG23 und die Richtlinie 2008/6/EG24 (im Folgenden die "Richtlinie 97/67/EG"), auf und ergänzt diese.

Konkret zielt dieser Vorschlag darauf ab,

Diese konkreten Ziele leisten einen Beitrag zur Verwirklichung der breiter gefassten Ziele des digitalen Binnenmarktes, nämlich zur Förderung des grenzüberschreitenden Online-Handels und der digitalen Inklusion.

1.3. Politischer Hintergrund

Die Verbesserung des Zugangs zu digitalen Waren und Dienstleistungen gehört zu den drei Säulen, auf denen die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt, eine der zehn Prioritäten der Juncker-Kommission, beruht. Die Kommission verpflichtete sich in der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt dazu, im ersten Halbjahr 2016 auf dem Gebiet der grenzüberschreitenden Paketzustellung Maßnahmen zur Verbesserung der Preistransparenz und der Regulierungsaufsicht auf den Weg zu bringen.

Der Europäische Rat unterstützte auf seiner Tagung am 25. und 26. Juni 2015 die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt und bestätigte, dass sie zur Förderung des integrativen Wachstums in allen EU-Regionen genutzt werden sollte.

Die für Telekommunikation zuständigen Minister erörterten die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt anlässlich der Tagung des Rates (Verkehr, Telekommunikation und Energie) am 11. und 12. Juni 2015. Sie begrüßten die Ziele der Strategie und bekräftigten die Bedeutung einer digitalisierten Wirtschaft im Hinblick auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und Wachstum und die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der EU. Es wurde hervorgehoben, dass die Preise für Paketzustellungen in der gesamten EU transparenter gestaltet werden müssen.

Das Europäische Parlament betonte in seiner Entschließung "Auf dem Weg zu einer Akte zum digitalen Binnenmarkt"25, dass zugängliche, erschwingliche, funktionierende und hochwertige Zustelldienste eine unabdingbare Voraussetzung für einen florierenden grenzüberschreitenden elektronischen Geschäftsverkehr sind. Es unterstützte auch die Maßnahmen zur Verbesserung der Preistransparenz und der Regulierungsaufsicht, die auf das gute Funktionieren der Märkte für grenzüberschreitende Paketzustelldienste ausgerichtet sind.

2. Ergebnisse der Konsultationen der interessierten Kreise und der Folgenabschätzungen

2.1. Standpunkte der Interessenträger

Die Kommission führte zwischen Mai und August 2015 eine öffentliche Konsultation über die grenzüberschreitende Paketzustellung durch, zu der 361 Antworten eintrafen. Die wichtigsten von den Verbrauchern gemeldeten Probleme betrafen zunächst die Unsicherheit bzw. geringe Auswahl bei den Zustellterminen und -zeiten sowie ferner die Preisgestaltung. Über zwei Drittel der Verbraucher, die einen Online-Kauf geplant hatten, aufgrund von Zustellproblemen aber schließlich darauf verzichteten, nahmen wegen des hohen Zustellpreises davon Abstand. Kleinere Unternehmen waren besonders häufig mit den Preisen der Zustelldienste unzufrieden. Nationale Postbetreiber erachteten die Interoperabilität der Systeme als den wichtigsten Faktor für eine etwaige Verbesserung der Zustelldienste, während für viele andere Zustelldienstanbieter ein stärkerer Wettbewerb Fortschritte bringen würde.26 Die Antworten auf diese Konsultation stimmten mit einigen bei Umfragen gewonnen Erkenntnissen überein.27

Bei einem Workshop, der genau 18 Monate nach der Veröffentlichung des Fahrplans für die Paketzustellung(2013) abgehalten wurde, gaben die Online-Einzelhändler an, dass sich ihrer Ansicht nach die angebotenen Zustelldienste zwar verbessert haben, aber noch mehr getan werden muss. Als besonders problematisch wurden die hohen Tarife für grenzüberschreitende Zustellungen und Rücksendungen hervorgehoben, ferner die geringe Interoperabilität und die Komplikationen bei der Beauftragung verschiedener Zustelldienstanbieter (bzw. beim Anbieterwechsel). Bei der im Juni 2015 abgehaltenen Sitzung des Ausschusses für die Postdienste-Richtlinie wurde über die unterschiedlichen Standpunkte Bericht erstattet, die von nationalen Regulierungsbehörden in Fragen des Paketzustellungsmarkts eingenommen werden. Auch frühere Sitzungen des Ausschusses für die Postdienste-Richtlinie wurden schon zur Erörterung des grenzüberschreitenden Paketzustellungsmarkts im Anschluss an die Annahme des Grünbuchs aus dem Jahr 2012 genutzt.

2.2. Fachgutachten

FTI Consulting28 kam zu dem Ergebnis, dass Universaldienstanbieter auf dem grenzüberschreitenden Paketmarkt über eine starke Position bei den gelegentlichen Absendern kleiner Mengen verfügen. Copenhagen Economics29 zufolge sind die Preise für die grenzüberschreitende Zustellung oft drei- bis fünfmal so hoch sind wie die entsprechenden Inlandstarife. Die University of St Louis stellte fest, dass Universaldienstanbieter Preise, die (von Privatkunden und Kleinunternehmen) für die grenzüberschreitende Paketzustellung bezahlt wurden, veröffentlicht hatten, die nahezu fünfmal höher als die entsprechenden Inlandstarife waren und dass Arbeitskosten oder sonstige Kosten im Bestimmungsland statistisch scheinbar keinen Einfluss auf die deutlich höheren Preise bei der grenzüberschreitenden Zustellung hatten.30

Die Gruppe europäischer Regulierungsbehörden für Postdienste (ERGP) befasste sich mit einigen Themen im Zusammenhang mit der grenzüberschreitenden Paketzustellung, unter anderem mit gesetzlichen Regelungen31, der Marktbeschaffenheit und dem Funktionieren des Wettbewerbs32 sowie mit Marktanalysen33. Im Jahr 2015 wurde neben dem Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) eine gemeinsame Arbeitsgruppe eingesetzt, die untersuchen soll, ob sich regulatorische Erkenntnisse aus dem Sektor der elektronischen Kommunikation auf die Paketzustellbranche übertragen lassen.34 In einer Studie der Universität Antwerpen wurde festgestellt, dass nicht genügend Daten über den Paketzustellmarkt in der EU vorhanden sind.35

2.3. Abschätzung der Folgen des Verordnungsvorschlags

Die Kommission nahm gemäß ihrer Strategie für eine bessere Rechtsetzung eine Abschätzung der Folgen der möglichen politischen Optionen vor.

Es wurden fünf Gruppen von politischen Optionen untersucht. Man lehnte zusätzliche Maßnahmen zur etwaigen Bündelung der Paketmengen kleinerer Einzelhändler ab, weil die mit COSME-Mitteln geförderte Informationsplattform ihnen diese Möglichkeit bieten dürfte. Die Option der Preisregulierung wurde abgelehnt, weil sie den Wettbewerb auf einem komplexen Marktumfeld verzerren könnte, zumal es bezogen auf diese Branche an Wissen über Regulierungsfragen und an Marktkenntnis fehlt. Darüber hinaus bestehen beispielsweise bei den Kostenstrukturen beträchtliche Unterschiede zwischen der Telekommunikations- und der Paketzustellbranche, wie in dem von ERGP und GEREK gemeinsam vorgelegten Bericht bestätigt wird. Auch am Basisszenario wollte man nicht festhalten, weil die bisherigen Maßnahmen noch keine Verbesserungen gebracht haben, was die Erschwinglichkeit grenzüberschreitender Paketzustelldienste oder die Regulierungsaufsicht über diese betrifft.

Es wurden zwei Gruppen von Optionen mit den Schwerpunkten Preistransparenz und Regulierungsaufsicht ausgewählt. Man entschied sich dagegen, mehr Transparenz für die Preise vorzuschreiben, die von Postbetreibern mit größeren Online-Einzelhändlern individuell ausgehandelt werden36, weil Absender großer Mengen in den Genuss ermäßigter und in Verhandlungen vereinbarter Tarife kommen können. Es wurde ebenfalls verworfen, von den Online-Einzelhändlern zu verlangen, dass sie die Preise veröffentlichen müssen, die sie den Zustellanbietern zahlen. Aufgrund des administrativen Aufwands und der investitions- und innovationshemmenden Wirkung nahm man davon Abstand, alle Betreiber dazu zu verpflichten, die nationalen Regulierungsbehörden über Preisänderungen vorab zu informieren.

Im Zuge der Folgenabschätzung wurde ein Paket von Maßnahmen empfohlen, das eine transparentere Gestaltung der Tarife der Universaldienstanbieter und eine Ausweitung der Regulierungsaufsicht über alle Anbieter von Paketzustelldiensten vorsieht und das darüber hinausgehende Arbeiten ergänzt, mit denen grenzüberschreitende Paketzustelldienste verbessert und leichter zugänglich gemacht werden sollen. 37

Mit den bevorzugten Optionen würden keine direkten oder indirekten negativen sozialen Folgen einhergehen. Indirekt würde sich der durch erschwinglichere grenzüberschreitende Paketzustelldienste herbeigeführte Aufschwung des Online-Handels positiv auf das Wachstum, die Beschäftigung und das Wohl der Verbraucher - insbesondere der benachteiligten Nutzer in Randgebieten - auswirken.

Es werden keine direkten Folgen für die Umwelt erwartet. Indirekt kann die erhöhte Preistransparenz eine Steigerung der Markteffizienz bewirken, durch die etwaige negative Folgen für die Umwelt (z.B. eine Zunahme der Fahrzeugemissionen) durch positive Folgen (z.B. Frachtpools) ausgeglichen werden. Es werden keine negativen Folgen für die Grundrechte erwartet.

3. Rechtliche Aspekte

3.1. Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage für den Vorschlag ist Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, da er sich auf den Binnenmarkt der Paketzustelldienste und dessen Funktionsfähigkeit bezieht.

3.2. Subsidiarität

Die Umsetzung des aktuellen Regulierungsrahmens (Richtlinie 97/67/EG) ist nicht so erfolgt, dass außerhalb des postalischen Universaldiensts erschwingliche grenzüberschreitende Paketzustelldienste in der gesamten Europäischen Union erbracht werden können.38 Die grenzüberschreitende Paketzustellung umfasst naturgemäß Zustelldienste in mehr als einen Mitgliedstaat, die daher nicht durch jeweils unabhängig agierende nationale Regulierungsbehörden und ohne entsprechende Informationen über die Zustellkosten in anderen Mitgliedstaaten, wie etwa die vom Anbieter im Mitgliedstaat des Empfängers dem Anbieter im Mitgliedstaat des Absenders in Rechnung gestellten Endgebühren, überwacht werden können. Zur Beseitigung der diesem Problem zugrundeliegenden Ursachen sind Maßnahmen auf EU-Ebene notwendig. Die nationalen Regulierungsbehörden werden zu bewerten haben, ob die grenzüberschreitenden Dienste in Anbetracht der im jeweiligen Mitgliedstaat herrschenden Marktbedingungen erschwinglich sind.

Abweichende nationale Vorschriften für die Regulierungsaufsicht über Paketzusteller sind mit der Richtlinie 97/67/EG zwar an sich nicht unvereinbar, führen aber zu Rechtsunsicherheit und schaffen Hindernisse für den Postdienste-Binnenmarkt. Es sind Maßnahmen auf Unionsebene notwendig, damit Mindestanforderungen an die Regulierungsaufsicht über alle Postbetreiber in der gesamten Union festgelegt werden können und es zu keiner regulatorischen Fragmentierung39 kommt. Das Subsidiaritätsprinzip wird eingehalten, da Maßnahmen der Union zur Beseitigung bestimmter Hemmnisse für den Binnenmarkt notwendig sind.

3.3. Verhältnismäßigkeit

Die Maßnahmen der Union beschränken sich auf das für die Erreichung der gesetzten Ziele unbedingt erforderliche Maß. Die Selbstregulierung durch Paketzustelldienstbetreiber führte weder Änderungen bei der Regulierungsaufsicht und der Tariftransparenz herbei noch brachte sie konkrete Verbesserungen hinsichtlich der Erschwinglichkeit grenzüberschreitender Paketzustelldienste für Absender kleiner Mengen.

Die Maßnahmen zur Verbesserung der Tariftransparenz sind insofern angemessen, als sie beschränkt sind und primär auf jene Marktsegmente abzielen, in denen die Auswahl nachweislich begrenzt ist, was zusammen mit strukturellen Merkmalen der Märkte für grenzüberschreitende Paketzustelldienste (z.B. hohe versunkene Kosten; Größenvorteile) wiederum dazu führt, dass Absender kleiner Mengen für grenzüberschreitende Zustelldienste hohe Preise zahlen müssen. Für einzelne Kunden individuell ausgehandelte Preise, die hauptsächlich von größeren Online-Einzelhändlern in Anspruch genommen (und nicht nur von Universaldienstanbietern, sondern auch anderen Betreibern angeboten) werden, fallen nicht unter diese Preistransparenzmaßnahme, wenn auch künftig bei allen Betreibern und in allen Marktsegmenten wettbewerbsrechtliche Expost-Kontrollen durchgeführt werden. Die Pakete, die unter die Universaldienstpflichten fallen, wonach die Tarife erschwinglich, kostenorientiert, transparent und nicht diskriminierend sein müssen, sind von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich, so dass diese Dienste nicht unionsweit direkt vergleichbar sind und die Durchsetzung der Richtlinie 97/67/EG nicht zu dem gewünschten Ergebnis führen würde.

Nur in einem Mitgliedstaat ansässige Klein- und Kleinstunternehmen (Zustelldienste mit weniger als 50 Beschäftigten) werden davon ausgenommen sein, damit der Verwaltungsaufwand für die kleinsten, nicht grenzüberschreitend tätigen Unternehmen so gering wie möglich gehalten wird. Was die in den Geltungsbereich dieser Maßnahme fallenden Unternehmen betrifft, so wird die Verordnung für mehr Sicherheit hinsichtlich der rechtlichen Verpflichtungen sorgen und einer unionsweiten Fragmentierung entgegenwirken.

3.4. Wahl des Instruments

Die Kommission schlägt eine Verordnung vor, da damit der bestehende Rechtsrahmen für Postdienste ergänzt und die Beseitigung von Hemmnissen für den Binnenmarkt gewährleistet wird. Auf diese Weise werden besondere, unmittelbar anwendbare Pflichten für die nationalen Regulierungsbehörden und die Anbieter von Paketzustelldiensten eingeführt; ferner wird ein Mechanismus auf europäischer Ebene vorgesehen, der für Transparenz sorgt und zur Bewertung der Erschwinglichkeit der Tarife für die grenzüberschreitende Paketzustellung dienen soll. Überdies ermöglicht eine Verordnung ein rasches Vorgehen, beschränkt den für die Mitgliedstaaten mit der Umsetzung verbundenen Verwaltungsaufwand auf ein Mindestmaß und verhindert zugleich eine weitere regulatorische Fragmentierung, die durch andere Rechtsinstrumente (wie etwa eine Richtlinie) verursacht werden könnte.

3.5. Aufbau des Vorschlags und hauptsächliche Rechte und Pflichten

Gegenstand und Geltungsbereich, Begriffsbestimmungen (Artikel 1 und 2)

Die Artikel 1 und 2 enthalten die allgemeinen Bestimmungen über Gegenstand und Geltungsbereich sowie die relevanten Begriffsbestimmungen. Die Begriffsbestimmungen ergänzen, was die Pakete anbelangt, die in Artikel 2 der Richtlinie 97/67/EG enthaltenen Begriffsbestimmungen und sind in vollem Umfang mit den Begriffsbestimmungen der Richtlinie kohärent. Wie in den relevanten Vorschriften des Weltpostvereins (WPV) festgelegt ist, wird der Begriff "Endgebühren" so verwendet, dass er sowohl die (für Briefpostsendungen40 geltenden) Endvergütungen als auch die (für Pakete geltenden41) Endvergütungsanteile umfasst. Nach gängiger Praxis der Paketzustelldienste und der Mitgliedstaaten werden Pakete mit einem Höchstgewicht von 31,5 kg als in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallende Pakete erachtet. Daher gilt diese Verordnung nicht für Logistikleistungen; sie gilt ebenso wenig für Transportleistungen allein, d.h. wenn diese Leistungen nicht in Verbindung mit der Abholung, dem Sortieren oder der Zustellung42 erfolgen. Ebenfalls in voller Übereinstimmungen mit den entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie 97/67/EG, insbesondere mit Artikel 2 Absätze 1 und 1a,43 ist nicht vorgeschrieben, dass alle in Artikel 2 Absatz 2 Buchstaben a und b genannten Tätigkeiten kumulativ erfolgen müssen.

Bereitstellung von Informationen (Artikel 3)

Mit dieser Bestimmung wird klargestellt, dass die Bereitstellung von Informationen für nationale Regulierungsbehörden für alle Anbieter von Paketzustelldiensten eingeführt wird, die über dem Schwellenwert von 50 Beschäftigten liegen und in mehr als einem Mitgliedstaat ansässig sind. Damit sind alle nationalen Regulierungsbehörden verpflichtet, den Markt zu überwachen und in beschränktem Umfang statistische Daten zu sammeln. Abgesehen von den in mehr als einem Mitgliedstaat ansässigen und damit grenzüberschreitende Dienste erbringenden Betreibern würde diese Bestimmung nur für größere Betreiber gelten, damit sichergestellt ist, dass den nationalen Regulierungsbehörden die Kerndaten über die gesamte Bandbreite der für den Online-Handel verwendeten Pakete vorliegen. Aufgrund dieser Bestimmung sind alle Paketzustelldienste mit über 50 Beschäftigten verpflichtet, jährlich Informationen in beschränktem Umfang zu übermitteln. Auf diese Weise sollen die derzeit fragmentierten regulatorischen Befugnisse gebündelt und präzisiert werden; ferner möchte man auf bestehenden vorbildlichen Verfahren aufbauen. Von diesen einheitlicheren Verpflichtungen profitieren darüber hinaus europaweit tätige Anbieter von Paketzustelldiensten, die derzeit in unterschiedlichen Mitgliedstaaten unterschiedliche Informationen bereitstellen müssen. Die grundlegenden einschlägigen Vorschriften sind zwar in Artikel 3 festgelegt, doch die formalen Anforderungen würden in einem Durchführungsrechtsakt geregelt. Die ERGP sollte diesbezüglich ihre Fachkompetenz einbringen, die formalen Anforderungen wären von der Kommission festzulegen.

Transparenz von Tarifen und Endgebühren (Artikel 4 und Anhang)

Artikel 4 Absatz 1 enthält eine nur auf Universaldienstanbieter abzielende Verpflichtung, wonach der nationalen Regulierungsbehörde jährlich (bis spätestens 31. Januar ) die öffentlich zugängliche Liste von Tarifen, die am 1. Januar eines jeden Kalenderjahrs für eine bestimmte Gruppe von im Anhang aufgeführten Dienstleistungen gelten, zu übermitteln ist. Die 15 im Anhang aufgeführten Postsendungen, die von Universaldienstanbietern übernommen werden, sind für Privatkunden und Kleinunternehmen am relevantesten und werden von ihnen am häufigsten verschickt. Diese zielgerichtete Bestimmung gilt nicht für andere Anbieter von Paketzustelldiensten, da sich diese auch grundsätzlich auf andere Marktsegmente (nämlich Businessto-Business-Dienstleistungen und größere Online-Einzelhändler) konzentrieren. Auch wenn möglicherweise nicht alle unter a) bis o) im Anhang angeführten Sendungen von sämtlichen Universaldienstanbietern übernommen werden, so enthält die Liste doch die relevantesten nicht im Kurierdienst zugestellten Sendungen, die im nationalen und grenzüberschreitenden Online-Handel gängig sind und die grundsätzlich von allen Unionsbürgern standortunabhängig verschickt werden können. Durch diese Bestimmung über eine Übermittlung regelmäßiger Tarifinformationen an die nationalen Regulierungsbehörden erhält man unstrittige Daten, die

Da diese Verpflichtung auf die öffentlich zugängliche Tarifliste beschränkt ist, sind (kommerziellen Erwägungen unterliegende) ermäßigte Tarife oder individuell ausgehandelte Tarife davon ausgenommen. Die Kommission veröffentlicht die Tarife bis zum 30. April eines jeden Kalenderjahres in einem eigenen Bereich ihrer Website Europa. Diese Website ist nicht kommerziell ausgerichtet und soll primär keine Daten anderer Anbieter (auch nicht von Kurierdienstanbietern) enthalten. Allerdings können nicht als Universaldienstanbieter tätige Zustelldienste freiwillig ihre Zustelltarife in die Website aufnehmen lassen, sofern die betreffenden Dienste vergleichbar sind, eine Hauszustellung beim Empfänger umfassen und andere geltende Kriterien eingehalten werden (siehe auch Erwägungsgrund 14).

Nach Artikel 4 Absätze 3 und 4 sollten die Universaldienstanbieter den nationalen Regulierungsbehörden - und diese der Kommission - jährlich ihre Endgebühren bekanntgeben (d.h. die Zahlungen, die vom Universaldienstanbieter im Einlieferungsland an den Universaldienstanbieter im Bestimmungsland zur Begleichung der Kosten geleistet werden, die für den Transport, das Sortieren und die Zustellung grenzüberschreitender Sendungen im Mitgliedstaat des Empfängers anfallen). Da diese Daten geschäftlich sensibel sind, werden sie nicht veröffentlicht und fließen in die Gesamttarife ein. Allerdings ist es von wesentlicher Bedeutung, dass die Endgebühren den nationalen Regulierungsbehörden und der Kommission zugänglich und bekannt sind, da sie die zur Bewertung der Erschwinglichkeit nach Artikel 5 nötigen Informationen liefern. Die Bekanntgabe sowohl der Tarife als auch der Endgebühren ist für die Universaldienstanbieter mit einem sehr beschränkten Verwaltungsaufwand verbunden.

Bewertung der Erschwinglichkeit von Tarifen (Artikel 5)

Mit Artikel 5 Absatz 1 werden die nationalen Regulierungsbehörden verpflichtet, die Erschwinglichkeit der nach Artikel 4 Absatz 1 ermittelten Tarife der Universaldienstanbieter auf der Grundlage objektiver Elemente zu bewerten. Die allgemeinsten und die wichtigsten, in diese Bewertung einfließenden Elemente sind in einer nicht erschöpfenden Liste unter den Buchstaben a bis c aufgeführt. Dazu gehören allgemeine Kriterien wie die Inlandstarife der Universaldienstanbieter oder ferner Einlieferungs- und Bestimmungsort bzw. Höhe der Endgebühren. Diese Kriterien können durch andere für die Erläuterung der betreffenden Tarife besonders relevante Kriterien, wie besondere Transport- oder Bearbeitungskosten oder zwischen Zustelldiensten bilateral beförderte Volumen, ergänzt werden. Falls die nationale Regulierungsbehörde zu dem Schluss kommt, dass die Tarife für die grenzüberschreitende Paketzustellung nicht erschwinglich sind, ersucht sie den betreffenden Paketzustelldienst um weitere Informationen und/oder Rechtfertigungen. Die festgesetzten Fristen sind mit dem Betrieb vereinbar und sollen verhindern, dass es bei der Übermittlung von Informationen und/oder Rechtfertigungen (Absätze 1, 3 und 4) zu Verzögerungen kommt. Nach Artikel 5 Absatz 4 ist die Bewertung, gegebenenfalls zusammen mit der Rechtfertigung, nicht nur der Kommission, sondern auch den anderen nationalen Regulierungsbehörden zu übermitteln. Überdies sollte die Bewertung auch den mit der Umsetzung des Wettbewerbsrechts betrauten maßgeblichen und ebenfalls der Geheimhaltungspflicht unterliegenden Behörden mitgeteilt werden. Durch die vermehrte Transparenz sollte erheblicher Druck aufgebaut werden, so dass jene Tarife geändert werden, die wesentlich höher sind und als nicht erschwinglich oder gar als prohibitiv erachtet werden können. Die unionsweite Transparenz sollte durch Artikel 5 Absatz 4 gewährleistet werden, der vorsieht, dass die Kommission auf derselben einschlägigen Website eine nicht vertrauliche Fassung der Bewertungen und der Rechtfertigungen, die ihr von den maßgeblichen nationalen Regulierungsbehörden vorgelegt werden sollten, veröffentlicht. Diese Veröffentlichung würde es allen interessierten Kreisen, auch den mit der Umsetzung des Verbraucherrechts betrauten Behörden, ermöglichen, sich diesbezüglich regelmäßig auf dem Laufenden zu halten.

Die in Artikel 12 der Richtlinie 97/67/EG festgelegten regulatorischen Grundsätze - Erschwinglichkeit, Kostenorientierung, Transparenz und Nichtdiskriminierung - gelten nur für unter die Universaldienstpflichten fallende Pakete (und Briefe). Die nationalen Regulierungsbehörden sollten sicherstellen, dass die Universaldiensttarife mit diesen Grundsätzen in Einklang stehen. Allerdings konzentrieren sich die nationalen Regulierungsbehörden - auch bei der Gewährleistung der Erschwinglichkeit der Leistungen im Rahmen des Universaldienstes - stärker auf inländische als auf grenzüberschreitende Märkte. Mit diesem Artikel wird die regulatorische Aufsicht der nationalen Regulierungsstellen ausdrücklich auf eine Reihe von grenzüberschreitenden, durch den Universaldienstanbieter erbrachte Leistungen ausgedehnt, die sich zwar mit den Universaldienstpflichten in allen Mitgliedstaaten weitgehend, aber nicht gänzlich decken.

Transparenz und nicht diskriminierender grenzüberschreitender Zugang (Artikel 6)

Bei Artikel 6 handelt es sich großteils um eine Kodifizierung der in den sogenannten REIMS-Entscheidungen geprüften Grundsätze (betreffend die multilateralen grenzüberschreitenden Vereinbarungen über die von den Universaldienstanbietern festgelegten Endvergütungen auf Briefe/Pakete)44, die an die in Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 über den Großkundenroamingzugang45 festgelegten Elemente des Verfahrens anknüpft. Er soll Rechtssicherheit für die Universaldienstanbieter schaffen, an die diese Bestimmung gerichtet ist, ferner für weitere Anbieter von Zustelldiensten, die einen Zugang zu grenzüberschreitenden Diensten anstreben könnten. Diese Bestimmung regelt nicht allgemeine nachgelagerte Fragen des Zugangs, die unter etwaige nationale Vorschriften sowie unter Artikel 12 fünfter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67/EG fallen. Sie gilt auch nicht für spezifische Fragen des Zugangs zu bestimmten Infrastruktur-Komponenten nach Artikel 11a der Richtlinie 97/67/EG. Aus Gründen der Rechtssicherheit sowie im Interesse der Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Transparenz gilt es, den konkurrierenden alternativen Postdienstbetreibern gleichen Zugang zu den Endgebühren zu gewähren, die für die Parteien (z.B. Universaldienstanbieter) der multilateralen Vereinbarung über Endgebühren gelten. Es kann, sofern eine Einzelfallprüfung vorgenommen wurde, gerechtfertigt sein, dass von als Postdienstbetreibern tätigen Dritten zu entrichtende Endgebühren in einigen Fällen die von den Universaldienstanbietern zu entrichtenden Gebühren übersteigen. Dies kann dann der Fall sein, wenn die Parteien belegen können, dass die Kosten für Einführung, Betrieb und Verwaltung der Vereinbarung, die zusätzlich anfallenden Kosten für Entgegennahme und Handhabung der Sendungen von nicht benannten Postdienstbetreibern und andere derartige Kosten nicht von den Endgebühren gedeckt werden, die vom Betreiber im Land der Einlieferung entrichtet werden. Grundsätzlich wird der Zugang bei dem vom Universaldienstanbieter festgelegten Auswechslungsamt für den Eingang gewährt. Ferner kommt es darauf an, dass der grenzüberschreitende Zugang alle verbundenen Netzwerkkomponenten ungeachtet der für den generellen nachgelagerten Zugang geltenden Unterschiede einschließt, und zwar insbesondere auch die Software- und Informationskomponenten (Absätze 2 und 3), zumal diese einen festen Bestandteil der derzeit ausgearbeiteten Vereinbarungen wie Interconnect und ähnlicher etwaiger künftiger Vereinbarungen bilden.

Sanktionen (Artikel 7)

Dies ist eine Standardbestimmung, die den nationalen Regulierungsbehörden die Verhängung wirksamer, abschreckender und verhältnismäßiger Sanktionen bei Verstößen gegen EU-Recht ermöglicht.

Überprüfungsklausel (Artikel 8)

Nach Artikel 8 ist die Kommission zu einer regelmäßigen Überprüfung verpflichtet. Insbesondere umfasst diese Überprüfung nicht nur die direkt mit der Verordnung zusammenhängenden Fragen (Buchstaben a-c), sondern auch andere Maßnahmen zugunsten der Verfügbarkeit, Zugänglichkeit und Erschwinglichkeit der grenzüberschreitenden Paketzustellung, die im Kontext des 2013 verabschiedeten Fahrplans für die Paketzustellung (einschließlich eigener Initiativen der Branche, Normung usw.) ergriffen wurden und diese Verordnung ergänzen.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Die vorgeschlagene Verordnung hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der Union.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über grenzüberschreitende Paketzustelldienste (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses1, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen2, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

ABEN folgende Verordnung Erlassen:

Kapitel I
Gegenstand und Begriffsbestimmungen

Artikel 1
Gegenstand

Mit dieser Verordnung werden über die Vorschriften der Richtlinie 97/67/EG hinaus spezifische Vorschriften für Folgendes festgelegt:

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Kapitel II
Regulierungsaufsicht

Artikel 3
Informationspflicht

Artikel 4
Transparenz der Tarife und Endgebühren

Artikel 5
Bewertung der Erschwinglichkeit von Tarifen

Artikel 6
Transparenter und nicht diskriminierender grenzüberschreitender Zugang

Kapitel III
Durchführung, Überprüfung und Inkrafttreten

Artikel 7
Sanktionen

Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften für Sanktionen fest, die bei Verstößen gegen diese Verordnung zu verhängen sind, und treffen alle zur Sicherstellung ihrer Anwendung erforderlichen Maßnahmen. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission diese Bestimmungen bis zum XX mit und melden ihr umgehend alle Änderungen dieser Bestimmungen.

Artikel 8
Überarbeitung

Bis zum XX.XX.2019 und danach alle vier Jahre legt die Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss einen Bewertungsbericht über die Anwendung dieser Verordnung vor, dem erforderlichenfalls ein Vorschlag für dessen Überarbeitung beiliegt.

Die Kommission bewertet darin mindestens folgende Aspekte:

Artikel 9
Ausschussverfahren

Artikel 10
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Brüssel, den 25.5.2016
COM (2016) 285 final

ANNEX 1

Anhang
Der Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über grenzüberschreitende Paketzustelldienste {SWD(2016) 166 final}
{SWD(2016) 167 final}

Anhang
Postsendungen, für die den nationale Regulierungsbehörden die öffentliche Liste der inländischen und aller grenzüberschreitenden Tarife für die Zustellung in anderen Mitgliedstaaten vorzulegen ist:

Die oben definierten Postsendungen müssen folgende Kriterien erfüllen: