Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige - COM (2016) 434 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl. Drucksache 296/01 = AE-Nr. 011238 und Drucksache 717/03 PDF = AE-Nr. 033160

Brüssel, den 30.6.2016 COM (2016) 434 final 2016/0198 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Die derzeit gültige Gestaltung des Aufenthaltstitels geht auf eine 1997 angenommene, gemeinsame Maßnahme des Rates (97/11/JI) zurück. Angesichts ausgeklügelterer Fälschungen hielten die Mitgliedstaaten im Jahr 2009 die Neugestaltung der Aufenthaltstitel für erforderlich und beschlossen, modernere Sicherheitsmerkmale einzuführen, um die Sicherheitsmerkmale der Aufenthaltstitel zu verbessern.

Mit Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 in der zuletzt durch Verordnung (EG) Nr. 380/2008 geänderten Fassung wurde ein einheitliches Format für den Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige eingeführt. Bedingt durch die Einführung biometrischer Merkmale (Gesichtsbild und Fingerabdrücke) wurr Aufenthaltstitel mit Visummarke aufgegeben und seit 20. Mai 2011 sind ausschließlich Aufenthaltskarten zulässig. Während der 2008 geführten Verhandlungen zur Änderung der Verordnung - mit der biometrische Identifikatoren in Form eines kontaktlosen Chips für den Aufenthaltstitel eingeführt wurden - äußerten einige Mitgliedstaaten den Wunsch, zu nationalen Verwendungszwecken einen optionalen Kontaktchip für elektronische Behördendienste zu integrieren. Dies wurde ebenso wie die fakultative Verwendung zusätzlicher (nationaler) Sicherheitsmerkmale zugelassen.

Diese Aufenthaltskarte wird auch für Grenzübertrittsgenehmigungen im Rahmen des kleinen Grenzverkehrs und der gemäß den EU-Rechtsvorschriften über legale Migration1 ausgestellten speziellen Genehmigungen genutzt.

Einheitlichkeit und nationale Sicherheitsmerkmale

Wie schon bei der Visummarke befürwortet die Kommission eine einheitliche Gestaltung des Aufenthaltstitels. Das bedeutet, dass alle Mitgliedstaaten dasselbe Kartenmodell, dasselbe Design und dieselben Sicherheitsmerkmale nutzen würden. Unter Berücksichtigung der in einigen Mitgliedstaaten erzielten technischen Entwicklungen im Bereich der elektronischen Behördendienste wurde es jedoch als angemessen erachtet, den Mitgliedstaaten, die Drittstaatsangehörigen dieselben Vorteile wie ihren eigenen Bürgern einräumen möchten, den zusätzlichen Kontaktchip für elektronische Behördendienste zu gewähren, wenngleich dies zu einer gewissen "Uneinheitlichkeit" des Formats führt.

In diesem Zusammenhang wurr folgende Satz in Anhang I Nummer 2 Buchstabe h der Verordnung eingefügt:

"Die Mitgliedstaaten haben ferner die Möglichkeit, zusätzliche nationale Sicherheitsmerkmale einzufügen, sofern diese in der gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe f dieser Verordnung festgelegten Liste enthalten sind und sofern diese mit dem harmonisierten Erscheinungsbild der folgenden Muster vereinbar sind und die einheitlichen Sicherheitsmerkmale in ihrer Wirkung nicht negativ beeinflusst werden."

Diese Liste wurde anschließend mit Beschluss C(2009) 3770 der Kommission vom 20. Mai 2009 festgelegt. Darin sind die den Mitgliedstaaten zur Auswahl stehenden, zusätzlichen Sicherheitsmerkmale aufgeführt.

Aufgrund der Auswahl und der Umsetzung zusätzlicher fakultativer Sicherheitsmerkmale und des Auslegungspielraums der technischen Spezifikationen, die aufgrund technischer Entwicklungen nicht mehr präzise genug sind, wichen die Qualität und das Erscheinungsbild der Aufenthaltstitel zwischen den Mitgliedstaaten sehr voneinander ab.

Die Arbeiten an einem neuen Design und neuen Sicherheitsmerkmalen begannen im Jahr 2010, als speziell zu diesem Zweck eine Untergruppe des nach Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 eingesetzten Ausschusses (Ausschuss "Artikel 6") eingerichtet wurde.

Dieser "Neustart" bot aus Sicht der Kommission außerdem die Gelegenheit zu untersuchen, ob es möglich wäre, ein einheitliches und harmonisiertes Format einzuführen und sicherzustellen, dass alle Aufenthaltstitel das gleiche höchstmögliche Niveau an Sicherheit bieten. Dies könnte dazu beitragen, dass Grenzschutzbeamte und andere Beamte die Aufenthaltstitel auf den ersten Blick erkennen.

Wie nachstehend in Nummer 3 dargelegt, ging aus Konsultationen mit Akteuren jedoch hervor, dass ein vollständig harmonisiertes Konzept für einige Mitgliedstaaten mit einem sehr hohen Kostenaufwand verbunden wäre. Der Kompromiss bestand in der Beibehaltung einer Liste mit modernsten zusätzlichen Sicherheitsmerkmalen, die auf Wunsch ergänzend zum gemeinsamen einheitlichen Format hinzugefügt werden könnten.

Einer der Hauptgründe für dieses Vorgehen ist, dass die 2009 angenommen technischen Spezifikationen eine Karte aus Kunststoff (wie eine Kreditkarte) vorsehen. In den technischen Spezifikationen ist jedoch nicht genau festgelegt, welcher Kunststoff zu verwenden ist. Es sind verschiedene Kunststoffe auf dem Markt; am besten geeignet ist Polycarbonat. Derzeit haben alle Karten eine Schichtstruktur aus verschiedenen Kunststoffen, wenngleich in den meisten Polycarbonat eingesetzt wird. Darüber hinaus werden in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedliche Technologien zur Herstellung der spezifischen Kunststoffe eingesetzt. Aufgrund der vielfältigen Techniken zur Herstellung der Karten können nicht alle vorgeschlagenen Sicherheitsmerkmale integriert werden. Da der neue Aufenthaltstitel kostenneutral sein soll, ließ sich eine vollständige Harmonisierung nicht verwirklichen.

Die Mitgliedstaaten, die nach wie vor fakultative Sicherheitsmerkmale nutzen möchten, zeigten sich bereit, diese auf ein Minimum zu beschränken und die dafür verwendeten Technologien, die Anordnung und die Größe in den technischen Spezifikationen näher auszuführen. Diese werden in einem künftigen Durchführungsbeschluss der Kommission festgelegt.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage ist Artikel 79 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und insbesondere Absatz 2 Buchstabe a, der die "Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen sowie Normen für die Erteilung von Visa und Aufenthaltstiteln für einen langfristigen Aufenthalt, [...] durch die Mitgliedstaaten" regelt (ex-Artikel 63 Absatz 3 Buchstabe a des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft).

Warum wird keine Neufassung vorgeschlagen?

Grundsätzlich sollte eine dritte wesentliche Änderung zu einer Neufassung führen.

Im vorliegenden Fall rechtfertigen jedoch einige Argumente ein Abweichen von dieser Regelung. Die wichtigsten Änderungen werden den Durchführungsbeschluss der Kommission betreffen, in dem die geheimen technischen Spezifikationen für die Herstellung des neuen Aufenthaltstitels festgelegt werden. Der verfügende Teil der vorgeschlagenen Verordnung wird nicht wesentlich geändert, sondern es wird lediglich der Anhang ersetzt, um das neue Design abzubilden. Es müssen rasch legislative Maßnahmen beschlossen werden, da die Betrüger Vorsprung haben und der Aufenthaltstitel besser gegen Betrug abgesichert werden muss. Zudem ist diese Verordnung im Gegensatz zu anderen Verordnungen im Bereich der Visumpolitik - wie dem Visakodex - für die breite Öffentlichkeit nur von begrenztem Interesse.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Nach Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe a AEUV sind das Europäische Parlament und der Rat befugt, Maßnahmen zur Erteilung von Visa und Aufenthaltstitel für einen langfristigen Aufenthalt durch die Mitgliedstaaten zu erlassen.

Der vorliegende Vorschlag bleibt im Rahmen dieser Vertragsbestimmungen und ändert nicht den Geltungsbereich der Rechtsvorschriften der Union.

Ziel dieses Vorschlags ist es, die einheitliche Gestaltung des Aufenthaltstitels angesichts der Entwicklungen bei den Betrugspraktiken weiter abzusichern und zu verbessern. Dieses Ziel kann von den Mitgliedstaaten alleine nicht zufriedenstellend erreicht werden, da ein einheitliches Format auch wirklich einheitlich sein muss und eine Änderung eines geltenden Rechtsakts der Union nur auf Ebene der EU erfolgen kann.

- Verhältnismäßigkeit

Artikel 5 Absatz 4 des Vertrags über die Europäische Union bestimmt, dass die Maßnahmen der Union inhaltlich und formal nicht über das für die Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen dürfen. Die vorgeschlagene Form muss sicherstellen, dass das Ziel erreicht und der Rechtsakt möglichst wirksam umgesetzt wird.

Die einheitliche Gestaltung des Aufenthaltstitels wurde in Form einer Verordnung eingeführt, um sicherzustellen, dass sie in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen angewendet wird. Mit dem vorliegenden Vorschlag wird die Verordnung geändert; daher muss der Änderungsvorschlag ebenfalls in Form einer Verordnung vorgelegt werden. Inhaltlich beschränkt sich der Vorschlag auf eine Verbesserung der bestehenden Verordnung. Er stützt sich auf das politische Ziel, die irreguläre Migration zu bekämpfen, indem Dokumente besser gegen Fälschungen und Verfälschungen abgesichert werden. Der Vorschlag entspricht daher dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

3. Ergebnisse der Konsultation der Interessenträger

- Anhörung interessierter Kreise und Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die Untergruppe des Ausschusses "Artikel 6" arbeitete ein Dokument zu den Vorgaben mit allen gewünschten Verbesserungen aus, die mit dem neuen Format eingeführt werden könnten. Die Mitgliedstaaten erklärten sich bereit, Kontakt mit ihren Lieferanten aufzunehmen und Vorschläge zu unterbreiten. Dann wählten sie ihr bevorzugtes Design und die von ihnen bevorzugten gemeinsamen Sicherheitsmerkmale für den neuen Aufenthaltstitel aus. Eine weitere Vorgabe war ein kostenneutrales neues Design.

Im Verlauf der Beratungen wurutlich, dass die Mitgliedstaaten ein vollständig harmonisiertes Dokument ablehnten. Sie bestanden darauf, die Liste der "aktualisierten" zusätzlichen Sicherheitsmerkmale beizubehalten, die auf Wunsch in das gemeinsame einheitliche Format integriert werden können. Da die Mitgliedstaaten unterschiedliche Herstellungsverfahren anwenden, wollten sie ihre Verfahren nicht ändern, sondern zogen nach wie vor eine gemeinsame einheitliche Karte mit einem höheren Sicherheitsniveau und eine aktualisierte Liste mit fakultativen (nationalen) Sicherheitsmerkmalen vor. "Einheitlichkeit" bezieht sich dabei lediglich auf ein einheitliches Design und einige Standardsicherheitsmerkmale, die durch fakultative nationale Sicherheitsmerkmale ergänzt werden können.

In Anbetracht des für einige Mitgliedstaaten entstehenden Kostenaufwands war damit ein Kompromiss erzielt. Dies bedeutet, dass zusätzliche fakultative Sicherheitsmerkmale beibehalten werden können, die Liste jedoch auf ein Mindestmaß gekürzt wird, je nachdem, wie sich die Sicherheitsmerkmale auf das einheitliche Erscheinungsbild insbesondere der Vorderseite auswirken. Darüber hinaus würden die technischen Spezifikationen (verwendete Materialien und Technologien, Anordnung der Merkmale und deren Größe) strenger, so dass abweichende Auslegungen nicht länger möglich wären. Damit soll das Erscheinungsbild der Karte harmonisiert werden, was für die Einheitlichkeit und die Erkennung durch die Grenzschutzbeamten wichtig ist.

Die umfassende Liste der fakultativen Sicherheitsmerkmale wird in den Anhang der von der Kommission im Einklang mit Artikel 7 der vorliegenden Verordnung erlassenen technischen Spezifikationen aufgenommen. Das Erscheinungsbild der im Anhang der Verordnung abgebildeten Rückseite des Aufenthaltstitels kann leicht abweichen und hängt von den fakultativen Merkmalen ab, die von den einzelnen Mitgliedsstaaten verwendet werden.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Die vorgeschlagene Änderung hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union.

5. Weitere Angaben

- Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags Modalitäten

Die Änderungsverordnung stützt sich auf Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe a AEUV, der Artikel 63 Absatz 3 Buchstabe a EGV ersetzte.

1. Beteiligung Dänemarks

Nach den Artikeln 1 und 2 des dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union beigefügten Protokolls Nr. 22 über die Position Dänemarks beteiligt sich Dänemark nicht an der Annahme dieser Verordnung, die daher für Dänemark weder bindend noch Dänemark gegenüber anwendbar ist. Da diese Verordnung den Schengen-Besitzstand ergänzt, beschließt Dänemark gemäß Artikel 4 des genannten Protokolls innerhalb von sechs Monaten, nachdem der Rat diese Verordnung angenommen hat, ob es sie in nationales Recht umsetzt.

2. Beteiligung des Vereinigten Königreichs und Irlands

Gemäß Artikel 4a Absatz 1 des den Verträgen beigefügten Protokolls Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gelten die Bestimmungen dieses Protokolls auch für gemäß dem Dritten Teil Titel V AEUV vorgeschlagene oder erlassene Maßnahmen, mit denen eine bestehende Maßnahme, die für sie bindend ist, geändert wird. Für das Vereinigte Königreich und Irland ist die Verordnung (EG) Nr. 1030/2002, die mit dem vorliegenden Vorschlag geändert werden soll, bindend. Folglich gelten die Bestimmungen des Protokolls Nr. 21. Das bedeutet, dass sich das Vereinigte Königreich und Irland nicht an der Annahme der vorgeschlagenen Verordnung beteiligen müssen (Artikel 1 des Protokolls Nr. 21). Gemäß Artikel 3 des Protokolls Nr. 21 können das Vereinigte Königreich und Irland dem Rat innerhalb von drei Monaten nach der Vorlage des Vorschlags mitteilen, dass sie sich an der Annahme und Anwendung der betreffenden Maßnahme beteiligen möchten.

Außerdem gilt Artikel 4 des Protokolls Nr. 21, der dem Vereinigten Königreich und Irland ermöglicht, sich an der Maßnahme nach ihrer Annahme durch das Europäische Parlament und den Rat zu beteiligen.

Damit die Entscheidungen Irlands und des Vereinigten Königreichs in den drei Monaten nach der Annahme des Vorschlags berücksichtigt werden können, werden sechs mögliche Erwägungsgründe in eckigen Klammern angegeben, von denen einer oder zwei vom Europäischen Parlament und vom Rat auf der Grundlage der von Irland und dem Vereinigten Königreich in den drei Monaten nach der Annahme des Vorschlags getroffenen Entscheidungen als geeignet ausgewählt werden.

3. Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes im Sinne der Assoziierungsabkommen

Die Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 ist Teil des Schengen-Besitzstands, der für Island und Norwegen, die Schweiz und Liechtenstein auf der Grundlage ihres jeweiligen Assoziierungsübereinkommens bzw. -abkommens gilt. Die vorgeschlagene Änderung sollte daher auch für diese assoziierten Länder gelten.

4. Verfügender Teil
Artikel 1

Diese Bestimmung sieht vor, dass der Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 durch den neuen Anhang, der ein Bild und eine allgemeine Beschreibung des neuen Aufenthaltstitels enthält, ersetzt werden sollte.

Artikel 2

Um den Verbrauch von Lagerbeständen zu ermöglichen, sollte eine Übergangsfrist von sechs Monaten vorgesehen werden, in der die Mitgliedstaaten weiterhin die alten Aufenthaltstitel verwenden können.

Artikel 3

Dieser Artikel enthält erstens die übliche Bestimmung für das Inkrafttreten der Verordnung.

Zweitens wird festgelegt, dass die Mitgliedstaaten den neuen Aufenthaltstitel neun Monate, nachdem die Kommission einen Durchführungsbeschluss über die ergänzenden technischen Spezifikationen angenommen hat, einführen.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe a, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Artikel 1

Der Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 erhält die Fassung des Anhangs der vorliegenden Verordnung.

Artikel 2

Aufenthaltstitel, die den Vorgaben im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 entsprechen und bis zu dem in Artikel 3 Absatz 2 genannten Datum gültig sind, dürfen bis höchstens sechs Monate nach diesem Datum für die Ausstellung von Visa verwendet werden.

Artikel 3

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Sie erlangt zwölf Monate nach der Annahme der weiteren technischen Spezifikationen, auf die Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 Bezug nimmt, Gültigkeit.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt gemäß den Verträgen unmittelbar in den Mitgliedstaaten.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Brüssel, den 30.6.2016
COM (2016) 434 final

ANNEX 1
Anhang zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates vom 13. Juni 2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige

Abbildung der Vorder- und Rückseite der Karte:

a) Beschreibung

Der Aufenthaltstitel, der auch biometrische Merkmale umfasst, wird als eigenständiges Dokument im ID-1-Format ausgestellt. Er orientiert sich an den Spezifikationen des ICAO-Dokuments über maschinell lesbare Reisedokumente (Karten) (Dokument 9303 Teil 7). Er enthält folgende Angaben: 12

Vorderseite:

b) Farbe, Drucktechnik

Die Mitgliedstaaten legen Farbe und Druck nach dem Muster in diesem Anhang und den nach Maßgabe von Artikel 2 dieser Verordnung festzulegenden technischen Spezifikationen fest.

c) Material

Die Karte besteht vollständig aus Polycarbonat oder einem vergleichbaren synthetischen Polymer (beständig für eine Gültigkeitsdauer von mindestens 10 Jahren).

d) Drucktechniken

Es stehen folgende Drucktechniken zur Verfügung:

Das Sicherheitsdesign der Kartenvorderseite muss sich von der Gestaltung der Rückseite unterscheiden.

Die Dokumentennummer erscheint an mehr als einer Position auf dem Dokument (ohne MRZ),

e) Kopierschutztechnik

Die Vorderseite der Karte des Aufenthaltstitels trägt verbesserte beugungsoptisch wirksame Mikrostrukturen (DOVID = Diffractive Optically Variable Image Device mit hoher Auflösung), deren Identifizierungsqualität und Sicherheitsniveau mindestens dem Sicherheitsmerkmal des derzeitigen einheitlichen Visumformats entspricht, mit einem fortgeschrittenen Design und fortgeschrittenen Merkmalen, darunter einem verbesserten diffraktiven Element zur Steigerung der maschinellen Lesbarkeit.

f) Technische Personalisierung

Zum Schutz der Daten gegen Verfälschungs- und Fälschungsversuche werden die Personaldaten einschließlich des Lichtbilds und der Inhaberunterschrift sowie die übrigen wesentlichen Daten in Zukunft in das Dokumentenmaterial integriert.

Zur Personalisierung wird Lasergravur oder eine gleichwertige sichere Technologie verwendet, die in die Karte eingebrannt wird.

g) Die Mitgliedstaaten

haben ferner die Möglichkeit, zusätzliche nationale Sicherheitsmerkmale einzufügen, sofern diese in der gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe f dieser Verordnung festgelegten Liste enthalten sind und sofern diese mit dem harmonisierten Erscheinungsbild der vorstehenden Muster vereinbar sind und die einheitlichen Sicherheitsmerkmale in ihrer Wirkung nicht negativ beeinflusst werden.