Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Basisinformationsblätter für Anlageprodukte - COM (2012) 352 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Die Europäische Zentralbank, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Europäische Datenschutzbeauftragte werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 652/00 = AE-Nr. 002793,
Drucksache 535/08 PDF = AE-Nr. 080572 und
Drucksache 694/11 PDF = AE-Nr. 110873

Europäische Kommission
Straßburg, den 3.7.2012
COM (2012) 352 final
2012/0169 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates über Basisinformationsblätter für Anlageprodukte
(Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2012) 187 final}
{SWD(2012) 188 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Bei diesem Vorschlag geht es um die Verbesserung der Transparenz auf dem Anlagemarkt für Kleinanleger.

Anlageprodukte für Kleinanleger - darunter Investmentfonds, strukturierte Produkte für Kleinanleger und bestimmte Arten von zu Anlagezwecken genutzten Lebensversicherungsverträgen - sind für die Nachfrage der EU-Bürger nach Produkten, mit denen Vermögen aufgebaut und Investitionen getätigt werden können, von großer Bedeutung. Gleichzeitig tragen sie zu effizienten Kapitalmärkten bei, die das Wirtschaftswachstum in der EU finanzieren helfen.

Allerdings klafft hinsichtlich Anlageprodukten der Informationsstand von Kleinanlegern und denjenigen, die solche Produkte auflegen und an Kleinanleger verkaufen wollen, weit auseinander. Kleinanleger sind daher für den Schutz ihrer eigenen Interessen nicht gut gerüstet. Sie sehen sich häufig verwirrenden, übermäßig komplexen Informationen über mögliche Anlagen gegenübergestellt, deren Risiken und Kosten häufig nur schwer zu beurteilen oder zu vergleichen sind. Dadurch wird die Effizienz der Anlagemärkte beeinträchtigt, was zu höheren Preisen für Anleger führt. Außerdem trägt dies direkt dazu bei, dass Kleinanleger ungeeignete Produkte erwerben und sie dadurch geschädigt werden, entweder infolge unerwarteter Kosten oder infolge von Verlusten, verpassten Gelegenheiten oder schlimmstenfalls durch den Verlust der Lebensersparnisse mit dramatischen Folgen für das Wohlergehen des Einzelnen und ganzer Familien.

Die bestehenden Informationspflichten variieren je nach Rechtsform der Produkte, nicht nach deren wirtschaftlichem Charakter oder den damit verbundenen Risiken für Kleinanleger. Die Vergleichbarkeit, Verständlichkeit und Darstellung der Informationen sind unterschiedlich, so dass der Durchschnittsanleger nur mühsam die erforderlichen Vergleiche zwischen den einzelnen Produkten anstellen kann. In der Praxis dienen die Produktinformationen häufig eher dazu, den Anbieter gegen rechtliche Risiken abzusichern als eine effektive, offene und ausgewogene Kommunikation mit den potentiellen Kunden zu ermöglichen, bei der das Produkt in einer für den Kunden verständlichen und verwertbaren Form vorgestellt wird. Die unabhängig von Werbematerialien gebotenen Informationen sind in der Regel übermäßig lang und heben nicht genügend auf grundlegende Aspekte oder Schlüsselinformationen ab.

Wie wichtig es ist, diese Fragen anzugehen, zeigte sich in der Finanzkrise. Kleinanleger haben mit Investitionen, deren Risiken entweder nicht transparent waren oder die sie nicht verstanden haben, Geld verloren. Außerdem wurden und werden Anlageprodukte für Kleinanleger - einschließlich strukturierter Retailprodukte oder zu Anlagezwecken geschlossener Versicherungsverträge - häufig an Kleinanleger als Ersatz für einfache Produkte wie Sparkonten vertrieben, obschon Kleinanleger nicht unbedingt die Unterschiede verstehen. Dies hat zu einem Einbruch des Anlegervertrauens geführt: eine aktuelle europaweite Meinungsumfrage bei den Verbrauchern ergab, dass diese der Finanzindustrie weniger Vertrauen schenken als allen anderen Branchen.

Die Wiederherstellung eines soliden Vertrauens ist unverzichtbar. Dazu sind bessere Transparenzvorschriften, die den Kleinanlegern zugute kommen und ihren Erfordernissen Rechnung tragen, von entscheidender Bedeutung.

Die EU hat mit dem OGAW-Dokument der "wesentlichen Informationen für den Anleger" bereits innovative Schritte unternommen. Es wurde auf eine neuartige Weise entwickelt, auf der Grundlage solider Erprobungen von Informationskonzepten bei den Kleinanlegern selbst, um die Angaben soweit möglich zu kürzen, zu straffen und gezielt auszurichten und um sicherzustellen, dass die Informationen für den Durchschnittskleinanleger verständlich sind.

Im Gegensatz zu den Informationen für OGAW sind die Angaben für die breitere Palette von Produkten für Kleinanleger noch nicht verbessert worden. Jetzt besteht die Aufgabe darin, all diese Produkte zu erfassen: Europäische Kleinanleger sollten stets kurze, vergleichbare und standardisierte Informationen - in dieser Begründung "Basisinformationsblatt" genannt - erhalten, unabhängig davon, welches Anlageprodukt sie ins Auge fassen.

Dieser Vorschlag für ein EU-weites Basisinformationsblatt geht auf eine an die Europäische Kommission gerichtete Aufforderung des ECOFIN-Rates vom Mai 2007 zurück, die Übereinstimmung von EU-Rechtsvorschriften für verschiedene Arten von Kleinanlegerprodukten zu prüfen.

Den Abschluss einer ersten Arbeitsphase bildete die Verabschiedung einer Mitteilung über Anlageprodukte für Kleinanleger durch die Kommission im April 2009. Die Kommission kam in der Mitteilung zu dem Schluss, dass nachhaltige und zufriedenstellende rechtliche Rahmenbedingungen für den Vertrieb von Kleinanlegerprodukten und die hierbei geltenden Informationspflichten nur durch eine Änderung der Rechtsvorschriften auf europäischer Ebene geschaffen werden können, da das Fehlen wirksamer Vorschriften auf der europäischen Ebene zu uneinheitlichen Vorgehensweisen in den verschiedenen Branchen geführt hat. In der Mitteilung wurden zwei Bereiche genannt, in denen noch Arbeiten zu leisten sind: Vertrieb und Produktinformationen. Der vorliegende Vorschlag ergibt sich aus den Arbeiten zu den Produktinformationen.

Der Vorschlag ergeht in Form einer Verordnung, die von ausführlichen delegierten/Durchführungsrechtsakten unterstützt wird. In dieser Verordnung werden die allgemeinen Grundsätze hinsichtlich Konzept und Inhalt festgelegt. Mit den vorgeschlagenen delegierten/Durchführungsrechtsakten würde die durch diese Verordnung verlangte Darstellung der Informationen so weit wie möglich standardisiert. Allerdings würde diese Darstellung den spezifischen Merkmalen der verschiedenen Anlageprodukte für Kleinanleger und ihren unterschiedlichen Risikoprofilen angepasst, damit Kleinanleger stets die grundlegenden Informationen erhalten, die sie benötigen, um fundierte Entscheidungen treffen zu können. Diese detaillierten Maßnahmen werden letztlich mit der vorgeschlagenen Verordnung ein Paket bilden. Sie wirken sich auf die Gesamtkosten aus, die mit der Einführung des Basisinformationsblatts verbunden sind, so dass die Optionen für diese detaillierten Maßnahmen gleichfalls einer gründlichen Folgenabschätzung unterzogen werden.

Der vorliegende Vorschlag ist Bestandteil eines weiter gefassten Legislativpakets, das auf die Wiederherstellung des Vertrauens der Verbraucher in die Finanzmärkte ausgerichtet ist. Das Paket besteht aus zwei weiteren Teilen: Dabei geht es zum einen um eine umfassende Überarbeitung der Richtlinie 2002/92/EG über die Versicherungsvermittlung (Insurance Mediation Directive - IMD), damit Kunden einen hohen Schutz genießen, wenn sie Versicherungsprodukte erwerben. Zum anderen geht es um die Stärkung der Funktion der Verwahrstelle für OGAW - ein zentraler Baustein für den Anlegerschutz im Sinne der OGAW-Richtlinie. Damit dieser Baustein weiterhin wirkungsvoll ist, werden gezielte Änderungen an der Richtlinie 2009/65/EG vorgeschlagen.

Die in dieser Verordnung vorgeschlagenen Maßnahmen über Produktinformationen ergänzen die Anlegerschutzmaßnahmen hinsichtlich Anlageberatung und Vertriebsdienste. Was den Vertrieb strukturierter Einlagen betrifft, so wurden diese in dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Märkte für Finanzinstrumente zur Aufhebung der Richtlinie 2004/39/EG1 behandelt. Bei der Überarbeitung der IMD wird es speziell um die Verbesserung der Vertriebsregeln für Anlageversicherungsprodukte gehen.

2. Ergebnisse der Konsultationen der interessierten Kreise der Folgenabschätzungen

Die Initiative ist das Ergebnis eines ausführlichen Dialog- und Konsultationsverfahrens mit allen interessierten Akteuren.

Dabei gab es zwei Phasen solcher Konsultationen: die erste folgte auf die Aufforderung des Rates und ging der Veröffentlichung der Kommissionsmitteilung von 2009 voraus.

Zu ihr gehörten eine Sondierung im Oktober 2007, eine Stellungnahme zu den eingegangenen Antworten im März 2008, ein Workshop mit Branchenvertretern im Mai 2008 und eine öffentliche Anhörung mit hochrangigen Teilnehmern im Juli 2008. Im Mittelpunkt der zweiten Konsultationsphase im Anschluss an die Mitteilung standen eher konkrete Elemente der Arbeiten über die Informationspflichten: Im Oktober 2009 wurde ein weiterer Fachworkshop abgehalten und im Dezember 2009 wurden die neuesten Informationen über die Arbeiten veröffentlicht.

Parallel zu diesen Bemühungen arbeiteten die drei Stufe-3-Ausschüsse der nationalen Aufsichtsbehörden (CEBS, CEIOPS und CESR) zusammen, um ihr Konzept zu diesem Thema zu entwickeln. Erstes Ergebnis war die gemeinsame Vorlage von drei branchenspezifischen Berichten am 18. November 2009 bei der Kommission. In Anerkennung der branchenübergreifenden Aspekte dieser Arbeiten wurde 2009 eine gemeinsame Task Force der Stufe 3 zum Thema Anlageprodukte für Kleinanleger eingerichtet. Sie legte ein Jahr später der Kommission ihren Abschlussbericht vor.

Im November 2010 startete die Kommission eine öffentliche Konsultation zu konkreten Optionen. Die Kommission erhielt rund 140 Beiträge, die auf der Website der Kommission veröffentlicht wurden. Bei den Reaktionen auf diese Konsultation zeigte sich, dass die Initiative und das vorgeschlagene Grundkonzept von den Interessengruppen der Industrie, der Verbraucher und der Mitgliedstaaten unterstützt werden. Meinungsunterschiede betrafen vor allem die Absteckung des Geltungsbereichs der Regelung und die Frage, inwieweit das OGAW-Konzept der wesentlichen Anlegerinformationen auf andere Anlagen für Kleinanleger übertragen werden könnte.

Diese Konsultationen wurden ergänzt durch eine Reihe von Gesprächen mit Verbrauchervertretern (FIN-USE, Verbrauchergruppe "Finanzdienstleistungen" und Nutzergruppe "Finanzdienstleistungen"), Regulierungsbehörden (Ausschuss für Finanzdienstleistungen, Europäischer Wertpapierausschuss, Europäischer Ausschuss für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung) und Vertretern der Industrie.

Der vorliegende Vorschlag stützt sich auf die Arbeiten der drei Stufe-3-Ausschüsse (CEBS, CEIOPS and CESR2), die bei den Konsultationen, den Workshops und den Treffen mit Interessengruppen geäußerten Stellungnahmen sowie die Erfahrungen mit dem System der grundlegenden Anlegerinformationen, das für OGAW entwickelt worden ist.

Entsprechend ihrer Strategie für eine bessere Rechtsetzung hat die Kommission eine Folgenabschätzung der in Frage kommenden Optionen vorbereitet. Dabei ging es um den Geltungsbereich der neuen Regelung, das Maß an Standardisierung, die Frage, wer für die Abfassung der Informationen zuständig sein und wie gewährleistet werden soll, dass diese Informationen Kleinanlegern effektiv zur Verfügung gestellt werden. Mehrere Studien, einschließlich einer innovativen Studie über das Verhalten von Kleinanlegern, untermauerten diese Folgenabschätzung.

Der Entwurf des Folgenabschätzungsberichts wurde vom Ausschuss für Folgenabschätzung geprüft und im Einklang mit seiner befürwortenden Stellungnahme vom 15. April 2011 überarbeitet. Neben weiteren Verbesserungen wurde der Zusammenhang zwischen dem Vorschlag und sonstigen Maßnahmen zum Anlegerschutz, einschließlich derer über Verkaufspraktiken, stärker verdeutlicht. Außerdem wurde eindeutiger bestimmt, welche Produkte und Personen bzw. Unternehmen von dem Vorschlag konkret erfasst werden sollen. Die möglichen Wechselwirkungen der Vorschläge mit sonstigen Bereichen des Unionsrechts wurden klarer herausgestellt, die Analyse der Optionen vertieft und erweitert und die Kosten/Nutzen-Schätzungen stärker auf die bereits für OGAW ergriffenen Schritte abgestellt. Darüber hinaus wurde die Analyse der sonstigen für die Entscheidungen von Anlegern relevanten Faktoren vertieft, um expliziter darauf hinzuweisen, dass Anlegerinformationen nur einer dieser Faktoren sind und dass die Rolle von Beratern oder Verkäufern bei der Bestimmung oder Beeinflussung der Anlegerentscheidungen in der Praxis in vielen Verkaufssituationen ausschlaggebend sein kann.

3. Rechtliche Aspekte

3.1. Rechtsgrundlage

Dieser Vorschlag stützt sich auf Artikel 114 AEUV. Er legt einheitliche Regeln über Anlageproduktinformationen für Kleinanleger fest. Mit ihm soll dafür gesorgt werden, dass Kleinanleger in der Lage sind, die grundlegenden Merkmale und Risiken von Anlageprodukten für Kleinanleger zu verstehen und die Merkmale verschiedener Produkte zu vergleichen. Gleichzeitig sollen gleiche Wettbewerbsbedingungen für die unterschiedlichen Anbieter von Anlageprodukten und für diejenigen, die diese Produkte verkaufen, gewährleistet werden. Daher sollen für die Art und Weise, in der Anleger in der Union über Anlageprodukte mithilfe eines kurzen Dokuments informiert werden, und für die Form der Bereitstellung dieser Informationen einheitliche Bedingungen geschaffen werden. Mit diesem Vorschlag werden daher die Bedingungen für die Information über Anlageprodukte für alle relevanten Akteure auf dem Markt für Kleinanleger sowie für Produktanbieter, Verkäufer und Anleger harmonisiert.

Je nach Industriesektor, der die Anlageprodukte anbietet, und der nationalen Regulierung in diesem Bereich bestehen unterschiedliche Regeln, so dass für die verschiedenen Produkte und Vertriebskanäle ungleiche Wettbewerbsbedingungen entstehen. Dadurch ergeben sich zusätzliche Hindernisse, die einem Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen und -produkte entgegenstehen. Zwar haben die Mitgliedstaaten zur Behebung von Unzulänglichkeiten beim Anlegerschutz bereits Schritte eingeleitet, doch weichen diese voneinander ab und sind nicht aufeinander abgestimmt. Diese Entwicklung wird sich voraussichtlich fortsetzen. Der Handel mit Anlageprodukten für Kleinanleger ist zunehmend grenzüberschreitend, doch führen voneinander abweichende nationale Konzepte zu einem unterschiedlichen Niveau beim Anlegerschutz, zu erhöhten Kosten und Unwägbarkeiten für Produktanbieter und Vertriebsstellen, was einem weiteren Ausbau des Marktes für Kleinanlegerprodukte über nationale Grenzen hinweg im Wege steht. Ein solcher weiterer Ausbau würde es auch erforderlich machen, dass in der gesamten Union ohne Weiteres Vergleiche zwischen verschiedenen Produktarten möglich sind. Voneinander abweichende Standards für Anlegerinformationen machen solche Vergleiche sehr schwierig. Solche unterschiedlichen Regeln könnten den Grundfreiheiten im Wege stehen und sich damit direkt auf das Funktionieren des Binnenmarktes auswirken. Erfahrungen im Bereich der OGAW deuten auch darauf hin, dass unterschiedliche nationale Konzepte hinsichtlich der Informationspflichten erhebliche Wettbewerbsverzerrungen verursachen können. Folglich ist die geeignete Rechtsgrundlage Artikel 114 AEUV.

Für den hier vorgeschlagenen Rechtsakt wird es als angemessen und notwendig erachtet, dass er in Form einer Verordnung erlassen wird, damit diese Initiative ihren Zweck erfüllen kann. Diese Maßnahme bezieht sich ausschließlich auf Informationen für Kleinanleger. Sie behandelt nicht sonstige Rechte oder Pflichten von Produktanbietern, Personen, die Anlageprodukte verkaufen, oder Anlegern, für die möglicherweise eine Richtlinie die geeignete Rechtsform wäre. Die Erfahrung hat gezeigt, dass das Ziel, dass eine Produktinformation standardisierte Angaben enthalten soll, die den Anlegern einen Vergleich zwischen unterschiedlichen Anlageprodukten ermöglichen, nur erreicht werden kann, wenn unmittelbar anwendbare Vorschriften erlassen werden, die keine zusätzlichen Durchführungsmaßnahmen von Seiten der Mitgliedstaaten erfordern. Falls die Anforderungen an Inhalt und Form von Produktinformationen von einem Mitgliedstaat zum anderen infolge der Umsetzung einer Richtlinie voneinander abwichen, entstünden dadurch ungleiche Wettbewerbsbedingungen für die Marktteilnehmer und ein unterschiedliches Anlegerschutzniveau. Es ist wichtig, dass diese Verordnung Personen des Privatsektors direkte Verpflichtungen in Bezug auf die Abfassung und die Bereitstellung von Produktinformationen auferlegt und der Anwendungsbereich dieser Verpflichtungen nicht von nationalen Durchführungsmaßnahmen abhängt.

3.2. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

Nach dem in Artikel 5 Absatz 3 EUV niedergelegten Subsidiaritätsprinzip wird die EU nur tätig, sofern und soweit die angestrebten Ziele auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf EU-Ebene zu verwirklichen sind.

Das Ziel des vorliegenden Vorschlags, durch Festlegung harmonisierter Transparenzvorschriften in der EU gleiche Wettbewerbsbedingungen für die verschiedenen Produktanbieter und Personen, die Anlageprodukte verkaufen, zu gewährleisten und ein einheitliches Anlegerschutzniveau zu schaffen, kann nicht durch Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten erreicht werden. Einzelstaatliche Konzepte können sich positiv auf den Anlegerschutz innerhalb der betreffenden Mitgliedstaaten auswirken. Doch sind nationale Konzepte per definitionem auf das jeweilige Staatsgebiet beschränkt. Zudem besteht das Risiko, dass die Konzepte in Bezug auf die Anlegerinformationen unterschiedlich ausfallen.

Mit ihnen gelingt es nicht, gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Anbieter von Anlageprodukten und Personen, die diese Produkte verkaufen, und ein einheitliches Anlegerschutzniveau in Bezug auf Anlegerinformationen in der EU zu sichern. Daher ist ein Tätigwerden auf europäischer Ebene erforderlich.

Entsprechend dem Verhältnismäßigkeitsprinzip (Artikel 5 Absatz 4 EUV) ist es für die Erreichung der Ziele dieser Initiative notwendig und angemessen, Grundsätze für Inhalt und Form der Informationen über Anlageprodukte für Kleinanleger sowie Vorschriften für die Abfassung und die Bereitstellung dieser Informationen an Kleinanleger festzulegen. Solche Anforderungen sollten auf der Stufe 2 weiterentwickelt werden, so dass das erforderliche Maß an Übereinstimmung der Maßnahmen erreicht werden kann, damit Vergleiche zwischen Anlageprodukten aus verschiedenen Branchen erleichtert werden.

3.3. Einhaltung der Artikel 290 und 291 AEUV

Seit dem 1. Januar 2011 gelten die Verordnungen zur Errichtung der europäischen Aufsichtsbehörden EBA, EIOPA und ESMA3. Diesbezüglich möchte die Kommission auf die Erklärungen zu den Artikeln 290 und 291 AEUV verweisen, die sie anlässlich der Verabschiedung der Verordnungen zur Errichtung der europäischen Aufsichtsbehörden am 23. September 2009 abgegeben hat:

"Was das Verfahren zur Festlegung von Regulierungsstandards anbelangt, unterstreicht die Kommission den einzigartigen Charakter des Finanzdienstleistungssektors, der sich aus der Lamfalussy-Struktur ergibt und auch ausdrücklich in der dem AEUV beigefügten Erklärung Nr. 39 anerkannt wurde. Die Kommission hat jedoch erhebliche Zweifel, ob die Beschränkung ihrer Rolle in Bezug auf den Erlass von delegierten Rechtsakten und Durchführungsmaßnahmen im Einklang mit den Artikeln 290 und 291 AEUV steht."

3.4. Einzelerläuterung zum Vorschlag

3.4.1. Anlageprodukte, denen beim Verkauf an Kleinanleger ein Basisinformationsblatt beiliegen sollte

Anlageprodukte können in unterschiedlichen Rechtsformen aufgelegt werden, so dass dieselbe Anlage in verschiedenen Branchen angeboten wird. Diese Art der Emission kann den Eindruck erwecken, dass die Produkte recht unterschiedlich sind, selbst wenn zugrundeliegende wirtschaftliche Zwecke gleich sind (z.B. ein Fonds, eine Einlage und ein fondsgebundener Versicherungsvertrag können zwar sehr unterschiedlich aussehen, können aber möglicherweise für dasselbe Anlageangebot eingesetzt werden). All diese Produkte dienen einem relativ einfachen Anlegerwunsch: Vermögensbildung mit höherer Rendite als bei risikofreien Anlagen. Diese Produkte unterscheiden sich zwar dadurch, was sie anbieten - einige verbinden die Aussicht auf Vermögensbildung mit einer Kapitalgarantie, während andere dies nicht tun; manche kombinieren ein Anlageelement mit einem anderen Element (z.B. Lebensversicherungsleistungen) -, doch werden sie alle an Kleinanleger verkauft, wenn sich diese an Finanzintermediäre oder direkt an Produktanbieter wenden, um Produkte zu erwerben, die der Vermögensbildung dienen.

Solche Anlageprodukte setzen den Anleger Schwankungen in Bezug auf den Marktwert von Vermögenswerten oder die durch Vermögenswerte erzielten Rückzahlungsbeträge aus. Doch dabei ist er diesen Risiken nicht unmittelbar ausgesetzt, wie dies zum Beispiel der Fall ist, wenn ein Anleger selbst spezielle Vermögenswerte kauft. Statt dessen treten diese Produkte und die Unternehmen, die diese auflegen, zwischen den Anleger und die Märkte, indem sie Vermögenswerte kombinieren bzw. ummanteln oder sonstige Mechanismen anwenden, die sich von einem Direktbesitz unterscheiden ("Verpackung").

Zu solchen Mechanismen können Verfahren gehören wie die Zusammenlegung von Kapital mehrerer Anleger, damit gemeinsame Anlagen möglich sind, oder die Konzeption von Produkten, bei denen derivative Finanzinstrumente zum Einsatz kommen. Diese Techniken können die Komplexität, Kosten und Undurchsichtigkeit des Produkts zusätzlich erhöhen. Sie können jedoch auch eine Risikostreuung und sonstige Vorteile ermöglichen, die für den Anleger alleine nicht erreichbar wären. Sie ermöglichen eine effizientere Teilnahme gewöhnlicher Anleger an den Anlagemärkten, was zu vielschichtigeren Kapitalmärkten und besseren Optionen für Anleger führt, die ihre Anlagerisiken diversifizieren wollen. Damit all diese Produkte erfasst werden, bezieht sich die Begriffsbestimmung von Anlageprodukten in dieser Verordnung direkt auf diese "verpackte" Form. Die Kommissionsmitteilung von April 2009 bezog sich speziell auf "verpackte" Anlageprodukte für Kleinanleger. Im Anschluss an die Konsultationen wird mit der vorliegenden Verordnung diesem Schwerpunkt auf "verpackten" Anlagen Rechnung getragen, indem auf den indirekten Besitz von Vermögenswerten Bezug genommen wird.

Unter eine solche Definition fielen Produkte mit Kapitalgarantien und Produkte, bei denen zusätzlich zum Kapital ebenfalls ein Anteil des Ertrags garantiert wird; Investmentfonds des geschlossenen oder offenen Typs einschließlich OGAW; sämtliche strukturierten Produkte unabhängig von ihrer Form (z.B. "verpackt" als Versicherungspolicen, Fonds, Wertpapiere oder Bankprodukte), Versicherungsprodukte, deren Rückkaufwerte indirekt durch Erträge der eigenen Anlagen des Versicherungsunternehmens oder sogar die Rentabilität des Versicherungsunternehmens selbst bestimmt werden, sowie derivative Finanzinstrumente. Einige dieser Produkte können als individuelle Altersvorsorgeprodukte genutzt werden, d.h. als Instrumente der Vermögensbildung zu Zwecken der Ruhestandsplanung.

Infolge dieser Begriffsbestimmung fallen die folgenden Produkte nicht unter diese Verordnung:

Die Mechanismen, mit denen Beträge ausgezahlt werden, wären für die Bestimmung des Geltungsbereich nicht ausschlaggebend: Produkte, die ein Einkommen erzielen, eine einzige Auszahlung bei Laufzeitende bewirken oder eine andere Regelung beinhalten, würden alle in den Geltungsbereich fallen, soweit sie die allgemeine Definition erfüllen.

Die Begriffsbestimmung enthält keinen Verweis auf Produkte, die für die Verwendung für Kleinanleger gedacht sind, selbst wenn viele Anlageprodukte bereits mit Blick auf Kleinanleger konzipiert sind. Dies liegt daran, dass das Kleinanlegerelement nur bei der Verkaufsstelle bestimmt werden kann, wenn die Vertriebsstelle ein bestimmtes Anlageprodukt an einen Retailkunden verkauft oder dazu Beratung anbietet. Allerdings müssten die Informationen vorgelegt werden, sobald ein Produkt, das in den Geltungsbereich fällt, an einen Kleinanleger verkauft wird.

3.4.2. Zuständigkeit für die Abfassung des Basisinformationsblatts - Artikel 5

Nach dem Vorschlag liegt die Zuständigkeit für die Abfassung des Basisinformationsblatts ausdrücklich beim Anbieter des Anlageprodukts im Sinne der Verordnung: Dabei kann es sich um eine Person handeln, die ein Anlageprodukt auflegt, aber auch um eine Person, die das Risiko oder die Kostenstruktur eines bestehenden Anlageprodukts erheblich verändert hat. (Ein Unternehmen, das andere Produkte kombiniert, wäre ein Produktanbieter). Unter diese Begriffsbestimmung fällt eine Situation, in der der ursprüngliche Anbieter eines bestimmten Finanzprodukts nicht die Kontrolle über das Endprodukt ausübt. Nicht jede Änderung des Ursprungsprodukts führt zu einer Verlagerung der Zuständigkeit. Jedoch werden Änderungen, die die grundlegenden Merkmale des Anlageprodukts wie das Risiko-/Renditeprofil oder seine Kosten nennenswert ändern, als Umgestaltung des Produkts im Sinne des Artikels 4 angesehen. Die Übertragung der Zuständigkeit für die Abfassung eines Teils oder der gesamten Informationen an Dritte, was bei der Zusammenarbeit mit Vertriebsstellen vorkommen kann, wirkt sich nicht auf die generelle Zuständigkeit des Produktanbieters für das Schlüsselinformationsblatt aus.

3.4.3. Form und Inhalt des Basisinformationsblatts - Artikel 6 bis 11

Mit diesem Vorschlag werden die Grundsätze des OGAW-Konzepts der "wesentlichen Informationen für den Anleger" für alle sonstigen Produkte für Kleinanleger eingeführt - alle Basisinformationsblätter sollten eine standardisierte Aufmachung und einen einheitlichen Inhalt haben: Dabei sollte die Darstellung der grundlegenden Informationen in gemeinsamer Form im Mittelpunkt stehen, damit die Vergleichbarkeit der Angaben und das Verständnis für alle Kleinanleger gewährleistet sind.

Das Basisinformationsblatt sollte als Gelegenheit gesehen werden, mit potentiellen Anlegern effektiv und ehrlich zu kommunizieren. Deshalb enthält der Vorschlag klare Angaben für Form und Sprache des Informationsblatts: Es muss sich um ein kurzes Dokument handeln, das prägnant und nicht in Fachsprache geschrieben ist und in dem Fachjargon vermieden wird, damit es für den durchschnittlichen bzw. typischen Kleinanleger verständlich ist, und das in einem gemeinsamen Format abgefasst ist, so dass die Anleger in der Lage sind, ohne weiteres Vergleiche zwischen unterschiedlichen Anlageprodukten anzustellen. Bei dem Basisinformationsblatt sollte es sich um eine eigenständige Unterlage in dem Sinne handeln, dass Kleinanleger nicht noch weitere Dokumente lesen müssen, um die grundlegenden Merkmale des Anlageprodukts zu verstehen und um eine fundierte Anlageentscheidung treffen zu können. Auch sollte es sich deutlich von Werbematerialien unterscheiden.

In dem Vorschlag werden die wesentlichen Elemente des Anlageprodukts genannt, die im Basisinformationsblatt beschrieben sein sollten: die Bezeichnung des Produkts und die Identität des Anbieters, die Art und die Hauptmerkmale des Produkts, auch hinsichtlich der Frage, ob der Anleger Kapital verlieren könnte, sein Risiko-/Renditeprofil, seine Kosten und gegebenenfalls die bisherige Wertentwicklung. Für spezielle Produkte können weitere Informationen enthalten sein und für private Altersvorsorgeprodukte sollten Angaben zu möglichen künftigen Ergebnissen bereitgestellt werden. Der Vorschlag sieht aus Gründen der besseren Vergleichbarkeit ein gemeinsames Format und eine bestimmte Reihenfolge der einzelnen Abschnitt e vor. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass die in dem Informationsblatt enthaltenen Angaben auf ein Minimum beschränkt bleiben, da das Dokument ansonsten für den Kleinanleger zu kompliziert wird. Damit es kurz bleibt, sollten keine weiteren Informationen in das Basisinformationsblatt aufgenommen werden.

Untermauert werden sollten diese Anforderungen durch delegierte Rechtsakte und durch die Festlegung von Methodiken für die Kurzdarstellung der Risiken und die Berechnung der Kosten in technischen Standards. Durch ein solches Konzept wäre für maximale Kohärenz und Vergleichbarkeit der Informationen gesorgt, was angesichts der Vielfalt an Produkten, die in den Anwendungsbereich dieser Regelung fielen, erforderlich ist. Zusätzliche begleitende Initiativen könnten erheblich zum Erfolg dieser Initiative beitragen, z.B. die Ausarbeitung gemeinsamer Glossare oder der Austausch von besten Vorgehensweisen in Bezug auf einen deutlichen Sprachgebrauch.

In dem Vorschlag werden außerdem Maßnahmen beschrieben, mit denen dafür gesorgt wird, dass die Basisinformationsblätter auf dem neuesten Stand gehalten und entsprechende Verweise in die begleitenden Werbematerialien aufgenommen werden.

In dem Vorschlag werden die Haftung des Anlageproduktanbieters auf der Grundlage des Basisinformationsblatts und die diesbezügliche Beweislast deutlich herausgestellt: Es ist Aufgabe des Produktanbieters nachzuweisen, dass er die Verordnung eingehalten hat, wenn ein Kleinanleger Beschwerde einlegt.

3.4.4. Pflicht zur Bereitstellung des Basisinformationsblatts - Artikel 12 bis 13

In dem Vorschlag wird verlangt, dass das Basisinformationsblatt Kleinanlegern zur Verfügung gestellt (anstatt nur angeboten) wird. Wer auch immer das Produkt an einen Kleinanleger verkauft (sei es nun eine Vertriebsstelle oder der Produktanbieter im Falle von Direktverkäufen) muss dem potentiellen Anleger rechtzeitig, bevor ein Geschäft getätigt wird, die Informationen zur Verfügung stellen. Dabei ist der Zeitpunkt der Bereitstellung ausschlaggebend: das Informationsblatt muss zur Verfügung gestellt werden, bevor eine Anlageentscheidung getroffen wird. Jedoch ist in der vorgeschlagenen Verordnung eine gewisse Flexibilität in Bezug auf den Zeitpunkt der Bereitstellung vorgesehen, was bestimmte Formen des Vertriebs angeht, die nicht auf persönlichem Kontakt beruhen. Ferner enthält der Vorschlag Anforderungen an die Medien, die für die Bereitstellung des Basisinformationsblatts für Kleinanleger genutzt werden können, einschließlich Bedingungen für andere Medien als Papier. Damit soll sichergestellt werden, dass diese Medien für den Kauf geeignet sind und der Kleinanleger auch weiterhin Zugang zu den Informationen hat. Damit Einheitlichkeit gewährleistet ist, sollen die Methode, die Fristen und die Bedingungen für die Bereitstellung der Informationen für Kleinanleger im Einzelnen in delegierten Rechtsakten festgelegt werden.

3.4.5. Beschwerden, Rechtsbehelfe und Zusammenarbeit -Artikel 14 bis 17

Der Vorschlag sieht Maßnahmen für effektive Beschwerdeverfahren sowohl auf Seiten des Anlageproduktanbieters als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten vor. Darüber hinaus soll der effektive Zugang zu Streitbeilegungsverfahren und Rechtsbehelfen gewährleistet werden.

Da dieser Vorschlag branchenübergreifend ist und er Bank-, Versicherungs-, und Fondsprodukte sowie Wertpapiere einschließt, ist eine verstärkte und effiziente Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden aller Branchen erforderlich.

3.4.6. Verwaltungssanktionen und -maßnahmen -Artikel 18 bis 22

In der Kommissionsmitteilung über Sanktionen4 wird bestätigt, dass die "ordnungsgemäße Anwendung der EU-Vorschriften sicherzustellen ( ... ) in allererster Linie Aufgabe der nationalen Behörden (ist), die Finanzinstitute von einem Verstoß gegen EU-Vorschriften abhalten und Verstöße in ihrem Rechtsraum sanktionieren müssen". Gleichzeitig wird darin betont, dass die nationalen Behörden ihre Maßnahmen koordinieren und aufeinander abstimmen müssen.

Im Einklang mit der Mitteilung und im Anschluss an andere Initiativen auf EU-Ebene im Finanzsektor enthält der vorliegende Vorschlag Bestimmungen über Sanktionen und Maßnahmen, mit denen ein harmonisiertes Sanktionskonzept eingeführt werden soll, damit Kohärenz gewährleistet ist. Es ist wichtig, dass Verwaltungssanktionen und -maßnahmen angewandt werden, wenn zentrale Bestimmungen dieses Vorschlags nicht eingehalten werden, und dass diese Sanktionen und Maßnahmen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind.

3.4.7. Übergangsvorschriften für OGAW und Überprüfungsklausel - Artikel 23 bis 25

Angesichts der unlängst erfolgten Einführung des Dokuments mit den wesentlichen Anlegerinformationen für OGAW wäre es nicht angemessen, die Anforderungen der vorliegenden Verordnung in Bezug auf das Basisinformationsblatt in diesem Stadium auf OGAW anzuwenden. Aus diesem Grund ist eine Übergangsbestimmung enthalten, die es OGAW ermöglicht, für einen Zeitraum von fünf Jahren ab Inkrafttreten dieser Verordnung weiterhin das Dokument mit den wesentlichen Informationen für den Anleger gemäß der Richtlinie 2009/65/EG zu verwenden.

Danach wäre die Kommission in der Lage zu beurteilen, wie OGAW behandelt werden sollten und ob und - wenn ja - wie das aktuelle OGAW-Dokument mit den wesentlichen Informationen für den Anleger geändert werden sollte, um eine größtmögliche Vergleichbarkeit der Informationen zwischen OGAW und sonstigen Anlageprodukten, für die das Basisinformationsblatt der vorliegenden Verordnung anwendbar ist, zu erreichen. Neben der Bestimmung möglicher Anpassungen an den Inhalt des OGAW-Dokuments mit den wesentlichen Informationen sind mehrere Optionen denkbar, mit denen diese Anpassungen mit einem verhältnismäßigen Aufwand zu erreichen wären. Eine Option wäre die Verlängerung der Übergangsregelung dieser Verordnung, so dass OGAW weiterhin nur den Auflagen der Richtlinie 2009/65/EG unterlägen - auch wenn diese Auflagen angepasst werden könnten, um die Vergleichbarkeit der Informationen zu gewährleisten. Eine andere Option wäre die Änderung der Richtlinie 2009/65/EG durch Aufhebung der Bestimmungen über das OGAW-Dokument mit den wesentlichen Informationen und Verlagerung der grundlegenden Bestimmungen über die Informationspflichten bei OGAW in die vorliegende Verordnung. Eine letzte Option läge darin, die grundlegenden Bestimmungen über das OGAW-Dokument mit den wesentlichen Informationen im OGAW-Rahmen zu belassen, dabei aber festzulegen, dass dieses Dokument dem Basisinformationsblatt für Anlageprodukte für Kleinanleger gleichgestellt ist. Bei der Bewertung der Optionen könnten eventuell erforderliche Änderungen dieser Verordnung in Bezug auf das Basisinformationsblatt herausgearbeitet werden.

Diese Verordnung sieht eine Überprüfung der Wirksamkeit ihrer Maßnahmen nach vier Jahren vor. Diese Frist liegt noch vor Ende des oben erwähnten Übergangszeitraums, so dass bereits Schlussfolgerungen für die geeignete Behandlung von OGAW gezogen werden können. Bei der Überprüfung sollte auch darüber nachgedacht werden, ob der Anwendungsbereich der Verordnung auf neue oder innovative in der Union angebotene Anlageprodukte ausgedehnt werden sollte.

3.4.8. Beziehungen zu sonstigem Unionsrecht über Verbraucherinformationen

Hinsichtlich sonstiger Informationspflichten im Unionsrecht ist anzumerken, dass es sich bei dem in dieser Verordnung verlangten Basisinformationsblatt um ein neues Informationsdokument handelt, das in Bezug auf Inhalt und Aufmachung ausschließlich auf die Erfordernisse normaler Kleinanleger zugeschnitten ist, die unterschiedliche Anlageprodukte prüfen und vergleichen wollen, bevor sie eine Anlage tätigen. Seine Aufmachung und sein Zweck stimmen daher nicht vollständig mit anderen Informationspflichten wie der Zusammenfassung im Rahmen der Prospektrichtlinie oder den Informationspflichten im Rahmen von Solvency II überein. Mit diesen Informationen werden Zwecke verfolgt, die über die Bereitstellung grundlegender Informationen für Kleinanleger hinausgehen, zum Beispiel die Gewährleistung der Transparenz gegenüber den Finanzmärkten oder die vollständige Beschreibung sämtlicher Einzelheiten eines Vertragsangebots. Daher kann das Basisinformationsblatt diese sonstigen Pflichten nicht ohne Weiteres ersetzen und wird parallel zu ihnen bestehen. Jedoch wird die Erfahrung mit den Anforderungen der vorliegenden Verordnung zeigen, ob die Pflichten in Bezug auf das Basisinformationsblatt weiterentwickelt werden sollten, zum Beispiel um bestimmte Informationspflichten im Rahmen sonstiger Unionsrechtsvorschriften zu ersetzen.

Außerdem werden die Pflichten in Bezug auf das Basisinformationsblatt parallel zu den Anforderungen der Richtlinie über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen an Verbraucher und der Richtlinie über den elektronischen Handel bestehen. Die Anforderungen der Fernabsatz-Richtlinie sind dienstleistungsbezogen und die der Richtlinie über den elektronischen Handel ergänzen sonstige im Rahmen des Unionsrecht bestehende Informationspflichten. Deshalb werden diese Richtlinien von der vorliegenden Verordnung nicht berührt.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Da für die Wahrnehmung dieser Aufgaben keine zusätzlichen Mittel und Stellen erforderlich sind, hat der Vorschlag keine Auswirkungen auf den EU-Haushalt. Die den Europäischen Aufsichtsbehörden zugedachten Aufgaben fallen unter den bestehenden Aufgabenbereich dieser Behörden, so dass die in den bereits genehmigten Finanzbögen für diese Behörden vorgesehenen Ressourcen und Stellen ausreichen, um die Wahrnehmung der Aufgaben zu ermöglichen. 2012/0169 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates über Basisinformationsblätter für Anlageprodukte
(Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission5, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank6, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses7, nach Konsultation des Europäischen Datenschutzbeauftragten, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Verordnung Erlassen:

Kapitel I
Gegenstand, Anwendungsbereich Begriffsbestimmungen

Artikel 1

Diese Verordnung legt einheitliche Regeln für das Format und den Inhalt des Basisinformationsblatts fest, das von Anlageproduktanbietern abzufassen ist, sowie einheitliche Regeln für die Bereitstellung dieses Informationsblatts an Kleinanleger.

Artikel 2

Diese Verordnung gilt für das Auflegen und den Verkauf von Anlageprodukten. Sie gilt jedoch nicht für folgende Produkte:

Artikel 3

Artikel 4
Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck

Kapitel II
Basisinformationsblatt

Abschnitt 1
ABFASSUNG des Basisinformationsblatts

Artikel 5

Der Anlageproduktanbieter fasst für jedes von ihm aufgelegte Anlageprodukt ein Basisinformationsblatt im Einklang mit den Anforderungen dieser Verordnung ab und veröffentlicht das Informationsblatt auf einer Website seiner Wahl, bevor das Anlageprodukt an Kleinanleger verkauft werden kann.

Abschnitt II
FORM Inhalt des Basisinformationsblatts

Artikel 6

Artikel 7

Das Basisinformationsblatt wird in der Amtssprache oder in einer der Amtssprachen des Mitgliedstaats geschrieben, in dem das Anlageprodukt verkauft wird, oder in einer von den zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats akzeptierten Sprache; falls es in einer anderen Sprache geschrieben wurde, wird es in eine dieser Sprachen übersetzt.

Artikel 8

Artikel 9

In Werbematerialien, die spezifische Informationen über ein Anlageprodukt enthalten, dürfen keine Aussagen getroffen werden, die im Widerspruch zu den Informationen des Basisinformationsblatts stehen oder die Bedeutung des Basisinformationsblatts herabstufen. In den Werbematerialien ist darauf hinzuweisen, dass es ein Basisinformationsblatt gibt und wie es erhältlich ist.

Artikel 10

Artikel 11

Abschnitt III
BEREITSTELLUNG des Basisinformationsblatts

Artikel 12

Artikel 13

Kapitel III
Beschwerden, Rechtsbehelfe, Zusammenarbeit

Artikel 14

Anlageproduktanbieter sehen geeignete Verfahren und Vorkehrungen vor, durch die gewährleistet wird, dass Kleinanleger, die in Bezug auf das Basisinformationsblatt eine Beschwerde eingereicht haben, zeitig und in angemessener Form eine sachdienliche Antwort erhalten.

Artikel 15

Artikel 16

Für die Zwecke der Anwendung dieser Verordnung arbeiten die zuständigen Behörden untereinander und mit den in Artikel 15 genannten für außergerichtliche Beschwerde- und Rechtsbehelfsverfahren zuständigen Stellen zusammen.

Insbesondere übermitteln die zuständigen Behörden einander unverzüglich Informationen, die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben gemäß dieser Verordnung von Belang sind.

Artikel 17

Kapitel IV
VERWALTUNGSSANKTIONEN -Massnahmen

Artikel 18

Artikel 19

Artikel 20

Bei der Anwendung der in Artikel 19 Absatz 2 genannten Verwaltungsmaßnahmen und - sanktionen berücksichtigen die zuständigen Behörden alle relevanten Umstände, darunter:

Artikel 21

Artikel 22

Alle bei den in Artikel 19 Absatz 1 genannten Verstößen verhängten Sanktionen und Maßnahmen werden unverzüglich veröffentlicht, wobei mindestens die Art des Verstoßes gegen diese Verordnung und die Identität der Verantwortlichen bekanntgegeben werden, außer wenn eine solche Offenlegung die Stabilität der Finanzmärkte ernsthaft gefährden würde.

Würde eine solche Bekanntmachung den Beteiligten einen unverhältnismäßig großen Schaden zufügen, geben die zuständigen Behörden die Sanktionen oder Maßnahmen auf anonymer Basis bekannt.

Kapitel IV
Schlussbestimmungen

Artikel 23

Artikel 24

In Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 27 der Richtlinie 2009/65/EG genannte Verwaltungsgesellschaften und Investmentgesellschaften sowie Personen, die OGAW-Anteile im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der genannten Richtlinie verkaufen, sind von den Verpflichtungen der vorliegenden Verordnung bis zum [im ABl. bitte Datum einfügen: 5 Jahre nach dem Inkrafttreten] ausgenommen.

Artikel 25

Artikel 26

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Sie gilt ab dem [zwei Jahre nach dem Inkrafttreten].

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Straßburg am
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident