Empfehlungen der Ausschüsse
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und anderer Gesetze

900. Sitzung des Bundesrates am 21. September 2012

A

Der federführende Wirtschaftsausschuss (Wi), der Gesundheitsausschuss (G) und der Ausschuss für Innere Angelegenheiten (In)

empfehlen dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Zu Artikel 1 Nummer 1a - neu - (§ 14 Absatz 8 Nummer 10 - neu - GewO)

In Artikel 1 ist nach Nummer 1 folgende Nummer 1a einzufügen:

'1a. § 14 Absatz 8 Satz 1 wird wie folgt geändert:

Begründung:

In der Praxis hat sich gezeigt, dass die für die Durchführung der Lebensmittelüberwachung zuständigen Behörden der Länder auf einen schnellen Erhalt der Daten aus der Gewerbeanzeige, vor allem auf Gewerbe-Anmeldungen, angewiesen sind, um einen wirksamen Vollzug der lebensmittelrechtlichen Vorschriften sicherzustellen. Dies gilt insbesondere für die Durchführung der erforderlichen Kontrollen. Da die Lebensmittelbehörden nicht zwingend identisch mit der nach § 14 Absatz 1 Satz 1 für die Annahme der Gewerbeanzeige zuständigen Behörde sind, ist eine Ausweisung als Empfangsstelle in § 14 Absatz 8 erforderlich, um die - auch elektronische - Übermittlung der Daten zu ermöglichen. Daher soll § 14 Absatz 8 entsprechend erweitert werden. Die Änderung wird nach der Übergangsregelung des § 158 mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung nach § 14 Absatz 14 zum Tragen kommen.

2. Zu Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe a (§ 33c Absatz 2 Nummer 1 GewO)

In Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe a § 33c Absatz 2 Nummer 1 sind nach dem Wort "Hehlerei," die Wörter "Geldwäsche, Verschleierung unrechtmäßig erlangter Vermögenswerte," einzufügen.

Begründung:

Parallel zur BR-Drucksache 472/12 HTML PDF soll § 33c Absatz 2 GewO auch im GwGErG-E (BR-Drucksache 459/12 PDF ) geändert werden.

In BR-Drucksache 472/12 HTML PDF wird die Änderung aus BR-Drucksache 459/12 PDF nicht berücksichtigt, obwohl der Änderungsbefehl in BR-Drucksache 459/12 PDF nach Auskunft des BMF mit dem BMWi abgestimmt ist. Zum Zeitpunkt der Abstimmung der Bundesministerien war allerdings nicht absehbar, dass die Änderung der GewO ebenfalls gleichzeitig im Bundesrat behandelt werden wird.

Problematisch ist daher Folgendes:

Tritt Artikel 2 GWGErgG-E (BR-Drucksache 459/12 PDF ) früher in Kraft, so wird § 33c Absatz 2 GewO geändert, in dem die Wörter "Geldwäsche, Verschleierung unrechtmäßig erlangter Vermögenswerte" eingefügt werden. Tritt erst danach die Änderung der GewO in Kraft, so würden im neuen § 33c Absatz 2 Nummer 1 GewO diese Wörter nicht berücksichtigt. Die mit der BR-Drucksache 459/12 PDF angestrebte Änderung würde damit - obwohl von beiden Bundesressorts beabsichtigt - rückgängig gemacht.

Tritt allerdings zunächst die Änderung der GewO in Kraft, so würde der Änderungsbefehl in BR-Drucksache 459/12 PDF nicht mehr korrekt sein. Es ist daher mit dem BMF abgestimmt, einen Antrag auf Streichung des Artikels 2 in BR-Drucksache 459/12 PDF zu stellen und gleichzeitig einen Antrag auf Änderung der GewO (Einfügen der Wörter "Geldwäsche, Verschleierung unrechtmäßig erlangter Vermögenswerte" in § 33c Absatz 2 GewO der BR-Drucksache 472/12 HTML PDF ) zu stellen.

3. Zu Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe a (§ 33c Absatz 2 Nummer 2 GewO)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob § 33c Absatz 2 Nummer 2 dahingehend ergänzt werden kann, dass der Unterrichtungsnachweis betreffend die notwendigen Kenntnisse zum Spieler- und Jugendschutz auf die für den Aufsteller relevanten technischen Gebiete insbesondere gemäß § 3 Absatz 2 der Spielverordnung beschränkt ist (zum Beispiel Standort, Sichtschutz und technische Sicherungen zum Jugendschutz) oder wie dies anderweitig sichergestellt werden kann.

Begründung:

Der Automatenaufsteller ist - sofern er nicht auch Betreiber der Spielhalle ist - nur mit der Aufstellung oder Wartung in deren Räumlichkeiten befasst. Ein Unterrichtungsnachweis ist daher nur hinsichtlich der Bereiche sinnvoll, zu denen konkrete Kenntnisse bestehen. Dies umfasst Ort und Art der Aufstellung, die Anzahl der Geräte und die technischen Aspekte des Jugendschutzes. Eine weitergehende Unterrichtung wäre demgegenüber weder von praktischem Nutzen noch angemessen, da der Aufsteller im Regelfall nicht anwesend und daher für die Belange des Jugend- und Spielerschutzes nicht der geeignete Verantwortliche ist. Dies sollte zur Vermeidung von Unklarheiten im Gesetz entsprechend deutlich oder auf andere Weise klargestellt werden.

4. Zu Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe a (§ 33c Absatz 2 Nummer 3 GewO)

In Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe a ist § 33c Absatz 2 wie folgt zu ändern:

Begründung:

§ 33c Absatz 2 Nummer 3 sieht als weiteren Versagungsgrund vor, dass der Automatenaufsteller über kein Sozialkonzept verfügt, in dem dargelegt wird, mit welchen Maßnahmen den sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels vorgebeugt werden soll. Diese Regelung ist im Hinblick auf Aufsteller, die gleichzeitig Betreiber einer Spielhalle sind, überflüssig, weil insoweit bereits die Vorlage eines Sozialkonzepts nach den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages in Verbindung mit dem jeweils geltenden Landesrecht erforderlich ist. Für Automatenaufsteller, die sich mit ihrer Tätigkeit auf das Aufstellen und die Wartung in Gaststätten und kleineren Spielstätten beschränken und nur zu diesen Anlässen anwesend sind, ist ein Sozialkonzept darüber hinaus weder zweckmäßig noch sachlich gerechtfertigt. Es sollte daher bei der Verpflichtung der Spielhallenbetreiber zur Vorlage eines Sozialkonzepts nach Glücksspielrecht verbleiben.

5. Zu Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe a (§ 33c Absatz 2 Nummer 3 GewO)

In Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe a ist in § 33c Absatz 2 Nummer 3 der Punkt am Ende durch die Wörter ", und der Betrieb darauf ausgerichtet ist, die Anforderungen des Sozialkonzepts durch geeignete betriebliche und organisatorische Maßnahmen zu erfüllen." zu ersetzen.

Begründung:

[Das bundesgesetzliche Erfordernis eines Sozialkonzepts analog zu § 6 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages ist aus Kohärenzgründen zu begrüßen, auch wenn sich der Anwendungsbereich teilweise überschneiden dürfte. Die Formulierung, der Antragssteller müsse über ein Sozialkonzept verfügen, greift allerdings zu kurz.]

Im Hinblick auf die Verbesserung des Spielerschutzes genügt es nicht, dass der Antragsteller über ein Sozialkonzept lediglich "verfügt". Vielmehr ist es notwendig, dass der Antragsteller schon im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nachweist, dass die betrieblichen und organisatorischen Voraussetzungen zur Umsetzung eines solchen Konzepts vorliegen. Diese Regelung ist auch aus Gründen der Kohärenz notwendig, da der im Juli 2012 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag die Umsetzung eines Sozialkonzepts (§ 6 GlüStV) vorschreibt.

So ist zum Beispiel mit dem derzeit in der parlamentarischen Beratung befindlichen Landes-Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag bereits geplant, die Spielhallen in Nordrhein-Westfalen zu verpflichten, ein den Anforderungen des § 6 GlüStV genügendes Sozialkonzept umzusetzen (siehe § 16 Absatz 2 Buchstabe d des Gesetzes Nordrhein-Westfalens zum Staatsvertrag über Glücksspielwesen in Deutschland).

6. Zu Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe b (§ 33f Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe h GewO

In Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe b ist in § 33f Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe h das Wort "personenungebundene" durch das Wort "personengebundene" zu ersetzen.

Begründung:

Ein "personenungebundenes" Identifikationsmittel (zum Beispiel Spielerkarte) wird den Anforderungen an einen wirksamen Jugend- und Spielerschutz nicht gerecht. Insbesondere ist ein solches Identifikationsmittel beliebig weitergabefähig. Aus diesem Grund sind auch wirksame Ausgabe- und Rücknahmekontrollen sowie personenbezogene Verlustbeschränkungen und Spielunterbrechungen nicht möglich. Zudem können sich Spielerinnen und Spieler unschwer mehrere Identifikationsmittel verschaffen. Wesentliche Ziele zur Verbesserung von Spieler- und Jugendschutz, wie der sichere Ausschluss Jugendlicher von der Geldspielgerätenutzung, die Verhinderung der gleichzeitigen Bespielung mehrerer Geräte sowie eine personenbezogene Nutzungsbeschränkung ("Spielersperre"), können mit einem personenungebundenen Identifikationsmittel nicht erreicht werden.

Die Physikalisch-Technische-Bundesanstalt (PTB) kommt in ihrer Bewertung der Varianten einer "Spielerkarte" für das gewerbliche Spiel unter Berücksichtigung der Evaluation der Spielverordnung ebenfalls zu dem Ergebnis, dass die angestrebten Ziele im Hinblick auf Spielerschutz und Suchtprävention am besten mit einem personenbezogenen Identifikationsmittel (zum Beispiel: "fälschungssichere" Spielerkarte mit Speicherung biometrischer Daten) erreicht werden können.

Die Einführung eines personenbezogenen Identifikationsmittels ist zwar mit einem hohen Aufwand verbunden und kann nicht zeitnah umgesetzt werden, da zunächst datenschutzrechtliche und technische Fragen sowie Fragen der notwendigen Infrastruktur (zum Beispiel: Umstellung des Zulassungsverfahrens für die Geräte) geklärt und die insoweit erforderlichen Maßnahmen getroffen werden müssen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der technischen Vorkehrungen gegen eine missbräuchliche Datenspeicherung und -verwendung. Gleichwohl sollte bereits jetzt in der Gewerbeordnung eine im Sinne des Spielerschutzes und der Suchtprävention weitreichende und zukunftsweisende Ermächtigungsgrundlage zur Einführung eines personengebundenen Identifikationsmittels geschaffen werden.

Mit der Schaffung der entsprechenden Ermächtigungsgrundlage wird insbesondere ein deutliches Signal dafür gesetzt, dass die Voraussetzungen für ein personengebundenes Identifikationsmittel zügig in Angriff genommen werden und frühestmöglich im Rahmen einer weiteren Änderung der Spielverordnung umgesetzt werden können. Dagegen birgt die Einführung eines personenungebundenen Identifikationsmittels neben dem unzureichenden Jugend- und Spielerschutz vor allem die Gefahr, dass sich die Einführung personengebundener Identifikationsmittel unter Hinweis auf die im Vertrauen auf die im Zusammenhang mit der personenungebundenen Spielerkarte getroffenen Dispositionen und der hierdurch notwendigen Übergangsfristen verzögert.

7. Hilfsempfehlung zu Ziffer 6

Zu Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe b (§ 33f Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe h Gew In Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe b ist in § 33f Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe h das Wort "personenungebundene" zu streichen.

Begründung:

Eine personenungebundene Spielerkarte, wie im Gesetzentwurf formuliert, ist im Sinne des Jugend- und Spielerschutzes nicht hinreichend zielführend (die Weitergabe der Karte ist möglich; es besteht kein Schutz durch individuelle Begrenzung von Spieldauer, Einsätzen, Verlusten unter strengen technischen und datenschutzrechtlichen Rahmenbedingungen). In der Begründung des Gesetzentwurfs wird die Einführung einer personengebundenen Spielerkarte "als zweiter Schritt" nach Prüfung datenschutzrechtlicher und technischer Fragen angekündigt. Dies findet sich jedoch nicht im vorliegenden Gesetzentwurf wieder. Es wird vorgeschlagen, § 33f Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe h GewO zunächst allgemeiner zu formulieren und in der bevorstehenden Novellierung der Spielverordnung die konkrete Vorgabe einer "personengebundenen Spielerkarte" vorzusehen.

8. Zu Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe b (§ 33f Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe h GewO)

In Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe b sind in § 33f Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe h nach dem Wort "personenungebundene" die Wörter "oder personengebundene" einzufügen.

Begründung:

Wie sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs (S. 10) ergibt, wird durch den neuen § 33f Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe h GewO in einem ersten Schritt eine personenungebundene Spielerkarte angestrebt. Die Entwicklung einer personengebundenen Spielerkarte, die einen noch höheren Grad des Spielerschutzes gewährleisten soll, sei ein mittelfristiges Projekt, das die Klärung einer Reihe datenschutzrechtlicher und technischer Fragen erfordere.

Es ist nicht auszuschließen, dass ein Spieler mehr als eine personenungebundene Spielerkarte erhält. Dies führt dazu, dass er - entgegen dem Ziel des Spielerschutzes - mehrere Geldgewinnspielgeräte gleichzeitig bespielen kann. Außerdem ist die Jugendschutzfunktion der personenungebundenen Spielerkarte davon abhängig, ob die Volljährigkeit des Spielers im konkreten Einzelfall in vertrauenswürdiger Weise verifiziert wird.

Es wird vorgeschlagen, bereits jetzt in der Gewerbeordnung die Alternative eines personengebundenen Identifikationsmittels als Alternative neben dem personenungebundenen Identifikationsmittel vorzusehen. Die Einführung der personengebundenen Spielerkarte setzt zu gegebener Zeit dann keine Änderung der Gewerbeordnung, sondern nur noch eine Änderung der Spielverordnung voraus.

Es ist legitim, diese Alternative im Gesetz vorzusehen. Denn bereits jetzt bestünde eine Möglichkeit zur Einführung einer (zumindest alternativ einsetzbaren) personengebundenen Spielerkarte in Gestalt des neuen Personalausweises und des mit identischen Funktionen ausgestatteten elektronischen Aufenthaltstitels. Die datenschutzrechtliche und technische Prüfung ist bei dem elektronischen Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz bereits abgeschlossen. Auch die technische Infrastruktur für die Verwendung des neuen Personalausweises für die Zwecke der Altersverifikation besteht bereits. Am Einsatzort wird ein vom Bundesamt für die Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) zertifiziertes Kartenlesegerät vorausgesetzt. Der Diensteanbieter muss im Besitz eines vom Bundesverwaltungsamt ausgegebenen Berechtigungszertifikats sein, um Daten aus dem Ausweis auslesen zu dürfen. Der Chip im Ausweis prüft diese Berechtigung, bevor er die Daten übermittelt. Der Ausweisinhaber entscheidet in jedem Einzelfall, welche Daten ausgelesen werden dürfen, und bestätigt dies mit der Eingabe der nur ihm bekannten sechsstelligen Geheimnummer (PIN). Der neue Personalausweis ist zudem geeignet, unter Wahrung der Anonymität lediglich festzustellen, ob der Ausweisinhaber volljährig ist (weitere personenbezogene Daten werden in diesem Fall nicht an den Diensteanbieter übermittelt). Gemäß Personalausweisgesetz besteht für Deutsche die Ausweispflicht. Niemand darf mehr als einen auf seine Person ausgestellten gültigen Ausweis besitzen. Die Nutzung des elektronischen Identitätsnachweises durch Dritte ist eine Ordnungswidrigkeit, die von der Bundespolizei mit einer Geldbuße bis 30 000 Euro geahndet wird. Die Weitergabe des Ausweises nebst Geheimnummer (PIN) an Dritte ist somit äußerst unwahrscheinlich. Auch die gleichzeitige Bespielung mehrerer Geldgewinnspielgeräte, wie sie bei personenungebundenen Spielerkarten vorkommen kann, scheidet aus.

[Das Bundesministerium des Innern unterstützt ausdrücklich die Suche nach neuen Anwendungen für den neuen Personalausweis, damit auch die hoheitlichen elektronischen Anwendungen (E-Government) eine bessere Akzeptanz finden.]

Inzwischen sind bis zum 30. Juni 2012 rund 14,7 Mio. neue Personalausweise ausgestellt worden. Die Einschaltquote für den elektronischen Identitätsnachweis (eID-Funktion) liegt bislang bei 28,5 Prozent. Diese Werte würden voraussichtlich steigen, wenn in der Bevölkerung eine weit verbreitete Anwendungsmöglichkeit für den Ausweis bekannt wird. Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz ließe sich auch in anderen Glücksspielsektoren nutzen, beispielsweise für die seit 1. Juli 2012 grundsätzlich erlaubnisfähigen Lotterien und Sportwetten im Internet sowie am Schalter und an Selbstbedienungsterminals in Lottoannahmestellen und Wettvermittlungsstellen. In öffentlichen Anwendungen muss die sichere, vertrauliche Eingabe der Geheimnummer gewährleistet sein.

Kosten entstehen auf staatlicher Seite nicht, da die Ausgabe der neuen Personalausweise und elektronischen Aufenthaltstitel ohnehin bereits (gebührenpflichtig) stattfindet.

9. Zu Artikel 1 Nummer 6a - neu - (§ 34a Absatz 1 Satz 4 bis 6 - neu - GewO)

In Artikel 1 ist nach Nummer 6 folgende Nummer 6a einzufügen:

'6a. In § 34a Absatz 1 werden nach Satz 3 folgende Sätze eingefügt:

"Die Behörde holt zur Überprüfung der Zuverlässigkeit nach Satz 3 Nummer 1 insbesondere eine unbeschränkte Auskunft nach § 41 Absatz 1 Nummer 9 des Bundeszentralregistergesetzes sowie Stellungnahmen der Polizei und der für den Sitz der Behörde zuständigen Landesbehörde für Verfassungsschutz sowie der Wohnsitzgemeinde ein. Hat der Antragsteller seinen Wohnsitz innerhalb des letzten Jahres gewechselt, sind die für den vormaligen Wohnsitz zuständigen Behörden nach Satz 4 ebenfalls zu beteiligen. Die erforderliche Zuverlässigkeit liegt in der Regel nicht vor, wenn der Antragsteller

Begründung:

Aus Gründen einer effektiven und ganzheitlichen Bekämpfung des Extremismus sowie zur Sicherstellung eines rechtssicheren Vollzugs ist es erforderlich, gesetzlich eindeutig klarzustellen, dass die besonderen Anforderungen an die Zuverlässigkeit der vom Gewerbetreibenden beschäftigten Personen gemäß § 9 Absatz 2 der Bewachungsverordnung auch auf den Gewerbetreibenden selbst Anwendung finden. Zudem ist eine Klarstellung sinnvoll, welche Informationen im Rahmen der Zuverlässigkeitsüberprüfung des Antragstellers eingeholt werden sollen. Die Praxis zeigt, dass Antragsteller versuchen, durch Wohnortverlegung in eine Gegend, in der sie den Behörden nicht persönlich bekannt sind, eine Erlaubnis zu erhalten. Die Beteiligung der vormals zuständigen Behörden ist daher sachdienlich.

10. Zu Artikel 1 Nummer 8a - neu - ( § 55c Satz 2 GewO)

In Artikel 1 ist nach Nummer 8 folgende Nummer 8a einzufügen:

Begründung:

Nach § 55a sind Reisegewerbetreibende in den dort genannten Fällen von der Reisegewerbekartenpflicht befreit. Zur Ermöglichung der Gewerbeüberwachung haben die Gewerbetreibenden nach § 55c in den dort genannten Fällen eine Gewerbeanzeige nach § 14 zu erstatten. Die Übermittlungsvorschriften nach § 14 zur Durchführung der Gewerbeüberwachung finden grundsätzlich Anwendung; ausgenommen hiervon sind jedoch derzeit die Übermittlungen nach § 14 Absatz 9 in der derzeit anzuwendenden Fassung. Hierdurch kann die Gewerbeüberwachung insbesondere hinsichtlich der Fälle nach § 55a Absatz 1 Nummer 9 beeinträchtigt werden. Denn in diesen Fällen findet - anders als im Stehenden Gewerbe - keine Mitteilung an andere Behörden wie dem Eichamt oder dem Arbeitsschutz gemäß § 14 statt.

Diese Lücke wird durch die Änderung geschlossen. Denn durch die Einbeziehung von § 14 Absatz 9 in der derzeit anzuwendenden Fassung in den Verweis in § 55c dürfen die Daten der Gewerbeanzeige wie im Stehenden Gewerbe an alle betroffenen anderen Behörden übersandt werden.

*Der Änderungsbefehl bezieht sich auf die gemäß § 158 GewO derzeit anzuwendende Fassung. Auf die schwebende Änderung und daraus resultierenden Anpassungsbedarf durch das Gesetz zur Änderung gewerberechtlicher Vorschriften vom 11. Juli 2011 (BGBl. S. 1341, 1342) wird hingewiesen (vgl. auch Empfehlung unter Ziffer 1 letzter Satz der dortigen Begründung).

11. Zu Artikel 1 Nummer 12 Buchstabe b ( § 144 Absatz 4 GewO)

Artikel 1 Nummer 12 Buchstabe b ist wie folgt zu fassen:

Begründung:

Redaktionelle Änderung.

Nach dem Gesetz zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler- und Vermögensanlagenrechts vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2481) wird zum 1. Januar 2013 in § 144 Absatz 2 eine neue Nummer 9 eingefügt. Da der Änderungsbefehl zu Artikel 1 Nummer 12 Buchstabe b bzgl. der Bezugnahme auf die Nummer "8" in § 144 Absatz 2 nicht mit dieser bereits beschlossenen Gesetzesänderung vereinbar ist, wird der Änderungsbefehl zu Artikel 1 Nummer 12 Buchstabe b so gefasst, dass unabhängig vom Inkrafttreten dieses Gesetzes vor oder nach dem 1. Januar 2013 eine Vereinbarkeit mit der bereits beschlossenen Änderung durch das Gesetz zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler- und Vermögensanlagenrechts vom 6. Dezember 2011 besteht.

B