Empfehlungen der Ausschüsse
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Staatsangehörigkeitsgesetzes

847. Sitzung des Bundesrates am 19. September 2008

A.

Der federführende Ausschuss für Innere Angelegenheiten empfiehlt dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Abs. 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Zu Artikel 1 Nr. 0.1 - neu - (§ 10 Abs. 5 Satz 2 und 3 - neu - und Absatz 7 StAG)

In Artikel 1 ist Nummer 1 folgende Nummer voranzustellen:

"0.1 § 10 wird wie folgt geändert:

Begründung

Im Interesse einer eindeutigen Rechtsgrundlage für eine originäre Aufgabenwahrnehmung durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge wird § 10 Abs. 5 und 7 entsprechend ergänzt.

Die Durchführung des Einbürgerungskurses, für den eine Teilnahme nicht verpflichtend vorgeschrieben ist, und des Einbürgerungstests, dessen Nachweis mit Artikel 5 des Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19.07.2007 (BGBl. I S. 1970) neu in das Staatsangehörigkeitsgesetz (§ 10 Abs. 5) eingefügt worden ist, baut auf den mit dem Integrationskurs erworbenen Kenntnissen der Rechtsordnung, Kultur und Geschichte in Deutschland auf. Der für die Einbürgerung erforderliche Nachweis der über die Integrationskurskenntnisse hinausgehenden staatbürgerlichen Kenntnisse wird durch einen Einbürgerungstest erbracht, der bundesweit als standardisierter Test angeboten wird.

Bereits jetzt ist die technische Durchführung des Einbürgerungstests auf der Grundlage von Verwaltungsvereinbarungen der Länder mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge diesem weitestgehend übertragen worden.

Zuständig für die Durchführung des Integrationskurses ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, ggf. unter Einbindung privater oder öffentlicher Träger. Ziel der Änderung ist eine entsprechende Regelung zugunsten des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge bei Einbürgerungskurs und -test, um im Interesse eines bundeseinheitlichen Verfahrens die Frage der Zuständigkeit klar festzulegen.

Zudem wird eine Rechtsgrundlage für eine Gebührenerhebung durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge geschaffen.

Zur Zahlung ist der Ausländer verpflichtet.

2. Zu Artikel 1 Nr. 0.2 - neu - ( § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 StAG)

In Artikel 1 ist Nummer 1 folgende Nummer voranzustellen:

Begründung

Der Wortlaut der derzeitigen Regelung stellt auf den Besitz des Reiseausweises (für Flüchtlinge) nach Artikel 28 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ab.

Zwar regelt ergänzend dazu § 73 Absatz 2 a Satz 4 des Asylverfahrensgesetzes, dass bis zur Bestandskraft des Widerrufs oder der Rücknahme der Anerkennung als Asylberechtigter die Verbindlichkeit der Entscheidung über den Asylantrag für Einbürgerungsverfahren entfällt. Gleichwohl ist der Ausländer so lange rechtmäßig im Besitz des Reiseausweises, wie die Asylanerkennung nicht bestandskräftig zurückgenommen ist. Erst dann hat er den Reiseausweis unverzüglich abzugeben.

In der Praxis bereitet diese Regelung Probleme, weil nach Auffassung einiger Verwaltungsgerichte (Verwaltungsgericht Lüneburg 6 A 291/04 und Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht 13 LA 215/06) ein Anspruch auf Hinnahme von Mehrstaatigkeit unabhängig von einem eingeleiteten Widerrufs- oder Rücknahmeverfahren der Asylanerkennung allein deshalb bestehe, weil der Ausländer (noch) im Besitz des entsprechenden Reiseausweises sei. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 des Staatsangehörigkeitsgesetzes stelle nicht auf den Status des Ausländers oder den Verfahrensstand eines evtl. Widerrufs- oder Rücknahmeverfahrens, sondern einzig auf den Besitz des Reiseausweises ab.

Die anderslautende Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (12 S 2430/05) erkennt einen Rechtsvorteil aus § 12 Abs. 1 Nr. 6 bis zur Bestandskraft des Widerrufs hingegen nicht an, weil der Staat das berechtigte Anliegen habe dass die Einbürgerungsvoraussetzungen möglichst dauerhaft erfüllt seien und nicht - möglicherweise bereits kurz nach der Einbürgerung - wieder entfielen.

Im Interesse eindeutiger und praktikabler staatsangehörigkeitsrechtlicher Regelungen ist deshalb eine gesetzliche Klarstellung im Staatsangehörigkeitsgesetz geboten.

3. Zu Artikel 1 Nr. 1 Buchstabe b (§ 17 Abs. 2 StAG)

In Artikel 1 Nr. 1 Buchstabe b ist in § 17 Abs. 2 das Wort "fünfte" durch das Wort "zehnte" zu ersetzen.

Begründung

Die in § 17 Abs. 2 des Entwurfs enthaltene Altersgrenze (Vollendung des 5. Lebensjahres) ist nach der Begründung nicht unbedenklich. Nachvollziehbar erscheint zwar, sich am Willen der verfassungsgerichtlichen Überlegungen zu orientieren ob das Kind normalerweise ein eigenes Bewusstsein an seiner Staatsangehörigkeit und ein eigenes Vertrauen auf dessen Bestand entwickelt hat oder nicht. Eine fundierte und überzeugende Begründung für die Festlegung der Altersgrenze von 5 Jahren sehen wir allerdings nicht. Hier bedürfte es vielmehr einer eindeutigen Bezugnahme auf die Ergebnisse wissenschaftlicher Forschungen. Sollten diese Erkenntnisquellen nicht zur Verfügung stehen, müssten andere Anhaltspunkte gefunden werden, wobei die Anforderungen an eine Begründung nicht überzogen werden können. Der gefundene Bezug auf die Rechtsliteratur überzeugt hier nicht. Als weiterer Orientierungspunkt für die Entwicklung eines eigenen Bewusstseins und Vertrauens auf die Staatsangehörigkeit kann nach unserer Auffassung die schulische Ausbildung und der Umstand sein, ab wann Kinder mit dem Phänomen der Staatsangehörigkeit in der Ausbildung konfrontiert werden und eine Eigenreflexion möglich erscheint.

Nach bayerischen Lehrplänen folgt in den ersten beiden Jahrgangsstufen eine Befassung mit anderen Kulturen und Bräuchen nur in einer sehr vereinfachten Form und auch abhängig davon, ob in der Klasse Schüler mit Migrationshintergrund sind. Nach dem bayerischen Lehrplan wird erst ab der dritten Jahrgangsstufe in der Volksschule im Fach "Heimat- und Sachkunde" das Leben in der Schule und der Familie reflektiert und auch die Thematik "ausländische Kinder in der Schule" aufgegriffen. Erst ab der 5. Jahrgangsstufe erfolgt im Sozialkundeunterricht eine vertiefte Befassung mit unserer freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Auch fehlt Kindern in der Grundschule aufgrund ihrer geistigen Entwicklung die Möglichkeit der Eigenreflexion komplexer staatsangehörigkeitsrechtlicher Sachverhalte. Unter Zugrundelegung dieser schulischen Entwicklung schlagen wir daher vor, die festgelegte Altersgrenze auf das 10. Lebensjahr zu erhöhen.

Andernfalls würde die Regelung - falls es bei der Ausschlussfrist von fünf Jahren für die Rücknahme verbleibt - im Regelfall leerlaufen.

4. Zu Artikel 1 Nr. 2 (§ 35 Abs. 2 StAG)

In Artikel 1 Nr. 2 ist § 35 Abs. 2 zu streichen.

Begründung

§ 35 Abs. 2 des Entwurfs ist zu streichen. Durch diese Bestimmung würde eine neue vom Ermessen losgelöste eigenständige Voraussetzung als Regel-Ausnahme-Kriterium eingeführt. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis wäre durch Verwaltungsgerichte in vollem Umfang überprüfbar. Die Entscheidung, ob hier kein Regel-, sondern ein atypischer Ausnahmefall vorliegt, kann jedoch letztlich nur durch eine umfassende Abwägung aller Umstände getroffen werden, wie sie üblicherweise im Rahmen der Ermessensentscheidung erfolgt. Die Frage der Staatenlosigkeit ist daher ohnehin im Rahmen des Ermessens nach § 35 Abs. 1 des Entwurfs zu prüfen. In diesem Rahmen wird das öffentliche Interesse, Staatenlosigkeit zu vermeiden, regelmäßig hinter dem Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zurücktreten können.

5. Zu Artikel 1 Nr. 2 (§ 35 Abs. 3 StAG)

In Artikel 1 Nr. 2 ist in § 35 Abs. 3 das Wort "fünf" durch das Wort "zehn" zu ersetzen.

Begründung

Der Gesetzentwurf soll dazu dienen, die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 24.05.2006 - 2 BvR 699/04 - und vom 24.10.2006 - 2 BvR 696/04 - umzusetzen. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesen beiden Entscheidungen, insbesondere in der Entscheidung vom 24.05.2006, dem Gesetzgeber einen weiten Spielraum zur Regelung der Rücknahme staatsangehörigkeitsrechtlicher Entscheidungen eingeräumt. In der Entscheidung vom 24.05.2006 heißt es u. a.:

In der Entscheidung heißt es ferner:

Das Bundesverfassungsgericht hat das Erfordernis einer zeitnahen Rücknahme nur im Zusammenhang mit der Rücknahmevorschrift des § 48 VwVfG gesehen, damit jedoch nicht den gesetzgeberischen Spielraum einer eigenständigen Lösung einschränken wollen. Vielmehr hat es ausdrücklich hervorgehoben, dass auch unter Berücksichtigung der betroffenen Grundrechtsberechtigten eine Vielfalt möglicher Lösungswege bei der Rücknehmbarkeit der Einbürgerung bestehe die dazu führe, dass der Gesetzgeber die angemessenen Lösungen selbst auszuwählen und auszugestalten habe.

Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14.02.2008- 5 0C4/07 - ausgeführt, dass es in erster Linie die Aufgabe des Gesetzgebers sei, bei einer noch zu schaffenden spezialgesetzlichen Regelung für die Rücknahme von rechtswidrigen Einbürgerungen zu bestimmen, ob eine zeitliche Begrenzung und ggf. welche gelten solle, und die Voraussetzungen, zeitlichen Grenzen und Rechtsfolgen - auch für etwa betroffene Dritte - bereichsspezifisch und vorhersehbar festzulegen.

Der vorliegende Gesetzentwurf nutzt diesen gesetzgeberischen Spielraum nicht annähernd.

Zentraler Kritikpunkt in der vorliegenden Regelung ist die außerordentlich kurze Frist von 5 Jahren, in der eine Rücknahme zulässig sein soll. Aus der Praxis sind zahlreiche Fälle mit nicht unerheblichen Täuschungshandlungen bekannt in denen der Rücknahmegrund erst deutlich nach 5 Jahren bekannt wurde. Darüber hinaus schließen sich nach dem Bekanntwerden des Rücknahmegrundes häufig umfangreiche und zeitaufwändige Ermittlungen zum Teil auch im Ausland an (z.B. bei Doppelehen). Aus den Erkenntnissen der Praxis heraus und unter Berücksichtigung der grundsätzlichen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts ist daher die Rücknahmefrist deutlich auszuweiten.

Die kurze Rücknahmefrist von lediglich 5 Jahren würde bewirken, dass sie im Vollzug praktisch kaum noch Rücknahmeentscheidungen ermöglicht. Dies würde zur Selbstaufgabe des Rechts führen und wäre ebenfalls verfassungsrechtlich bedenklich. Bei der Festlegung einer angemessenen Rücknahmefrist ist vor allem das hohe Gewicht des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu berücksichtigen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass bei einer arglistigen Täuschung durch den Betroffenen oder einem vergleichbar vorwerfbaren Verhalten der Vertrauensschutz nur von geringem Gewicht ist. Im Regelfall muss eine Rücknahme zumindest in einem Zeitraum von bis zu 10 Jahren nach der ursprünglichen staatsangehörigkeitsrechtlichen Entscheidung nicht hinter dem Vertrauensschutz zurücktreten. Dies gilt schon deshalb, weil die statusrechtliche Entscheidung elementare Bedeutung nicht nur für den Betroffenen, sondern auch für das staatliche Gemeinwesen hat. Umso mehr bedarf es hier der Berücksichtigung, dass der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände eine hohe Bedeutung beizumessen ist.

Eine Orientierung an den 5-jährigen Fristen des § 1600b Abs. 1a BGB oder des § 24 Abs. 2 StAngRegG entbehrt einer sachlichen Rechtfertigung, da es bei der ersteren Regelung bereits an der Vergleichbarkeit der Sachverhalte fehlt und bei § 24 Abs. 1 StAngRegG das geforderte Verschulden auch die Fahrlässigkeit und somit kein vergleichbar vorwerfbares Verhalten umfasst. Der Grad der Vorwerfbarkeit des Verhaltens bei § 35 Abs. 1 des Entwurfs rechtfertigt die deutliche Verlängerung der Rücknahmefrist.

Auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts lässt die vorgeschlagene 10-Jahres-Frist ein verfassungsrechtliches Risiko für den Gesetzgeber nicht erkennen.

6. Zu Artikel 1 Nr. 2 (§ 35 Abs. 5 Satz 2 StAG)

In Artikel 1 Nr. 2 ist § 35 Abs. 5 Satz 2 zu streichen.

Begründung

§ 35 Abs. 5 Satz 2 des Entwurfs ist überflüssig und missverständlich. Er könnte so verstanden werden, dass bei fehlender Täuschungsbeteiligung des Dritten kein Ermessensspielraum mehr für eine Rücknahme bleibt, da eine Abwägung mit der Beteiligung an einer Täuschung dann nicht möglich ist. Die genannten Umständen müssen zudem bereits in der umfassenden Ermessensprüfung nach Satz 1 angemessen berücksichtigt werden.

7. Zu Artikel 1 Nr. 3 - neu - (§ 42 - neu - StAG)

In Artikel 1 ist nach Nummer 2 folgende Nummer anzufügen:

"3. Nach § 41 wird folgender § 42 eingefügt:"

§ 42 Strafvorschriften

Begründung

Mit der vorgeschlagenen Änderung des Staatsangehörigkeitsgesetzes soll die Möglichkeit geschaffen werden, Täuschungsverhalten in staatsangehörigkeitsrechtlichen Verfahren wie Einbürgerungsverfahren, Verfahren zur Ausstellung eines Staatsangehörigkeitsausweises oder Verfahren zur Genehmigung der Beibehaltung der deutschen Staatsangehörigkeit auf der Grundlage einer fachspezifischen Regelung strafrechtlich zu ahnden.

Der Vorschlag lehnt sich an die Regelung im Aufenthaltsgesetz an, nach der u. a. unrichtige oder unvollständige Angaben oder darauf basierende Urkunden zum Zwecke der Beschaffung eines Aufenthaltstitels strafbewehrt sind. Im Asylverfahrensgesetz ist die Anleitung oder Unterstützung zu unvollständigen oder unrichtigen Angaben im Asylverfahren ebenfalls mit Strafe bedroht.

Die Strafvorschrift soll die mit diesem Gesetz eingeführte fachspezifische Rücknahmeregelung des § 35 ergänzen.

Es besteht ein Bedürfnis, auch im Einbürgerungsverfahren falsche Angaben unter Strafe zu stellen. Mit der Einbürgerung, aber auch mit der Beibehaltungsgenehmigung sowie der Staatsangehörigkeitsfeststellung, werden sämtliche den deutschen Staatsangehörigen zustehenden staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten verliehen oder bestätigt. Diesen Statusentscheidungen kommt im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtsfolgen eine besondere Bedeutung zu. Es wäre ein Wertungswiderspruch, falsche Angaben zur Erlangung eines ausländerrechtlichen Aufenthaltstitels oder einer Anerkennung im Asylverfahren unter Strafe zu stellen, nicht jedoch falsche Angaben zur Erlangung der weitergehenden Rechte, die mit dem Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit verbunden sind.

Die mit den allgemeinen strafgesetzlichen Regelungen zur Verfügung stehenden Instrumentarien sind in aller Regel nicht geeignet bzw. reichen nicht aus, die in staatsangehörigkeitsrechtlichen Verfahren begangenen Täuschungshandlungen zu sanktionieren. Da Einbürgerung, Beibehaltungsgenehmigung oder Staatsangehörigkeitsfeststellung Statusvorteile verleihen oder erhalten, aber an sich keinen Vermögenswert darstellen, werden durch Täuschungshandlungen in diesen Verfahren keine auf der Vermögensverfügung des Getäuschten beruhende Schäden entstehen; somit können derartige Täuschungshandlungen nicht unter den Betrugstatbestand des Strafgesetzbuchs subsumiert werden.

Auch die Tatbestandsmerkmale der Urkundenfälschung sowie der mittelbaren Falschbeurkundung dürften in aller Regel nicht erfüllt sein, weil beispielsweise die sog. schriftliche Lüge nicht von § 267 StGB erfasst wird und § 271 StGB nur auf diejenigen Erklärungen anzuwenden ist, die von dem besonderen Schutzbereich und der erhöhten Beweissicherung der öffentlichen Urkunde umfasst sind.

Ein strafrechtlicher Schutz des Interesses des Staates, einen unredlichen Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit zu verhindern, ist deshalb nach geltendem Recht weitestgehend nicht durchsetzbar. Gezieltes Fehlverhalten, das auf den unrechtmäßigen Erwerb der mit der deutschen Staatsangehörigkeit verbundenen Statusvorteile abzielt, muss daher - neben der Rücknahme der durch die Täuschung erlangten Rechtsposition - zusätzlich mit Strafe bedroht werden.

Zum Gesetzentwurf allgemein

Begründung

Mit der Einführung des Staatsangehörigkeitserwerbs durch Geburt im Inland (§ 4 Abs. 3 StAG) im Jahr 2000 war die Hoffnung verbunden, dass dieser neue Erwerbstatbestand zur besseren Integration der hier lebenden Ausländer beitragen werde. Ob dies tatsächlich geschehen ist, ist unklar, da insoweit keine belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse vorliegen. Allerdings weisen bestimmte Gruppen von Zuwanderern - wie z.B. die Spätaussiedler - erhebliche Integrationsdefizite auf, obwohl sie die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen.

Allein der Besitz der deutschen Staatsangehörigkeit scheint folglich für das Gelingen der Integration nicht zu genügen. Auch kann für viele ausländische Eltern der Anreiz schwinden, sich um die eigene Einbürgerung zu bemühen und entsprechende Integrationsanstrengungen zu unternehmen, wenn ihre Kinder ohnehin kraft Gesetzes die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben. Denn in diesen Fällen ist der Aufenthalt der Eltern im Inland auch ohne Einbürgerung infolge der deutschen Staatsangehörigkeit der Kinder dauerhaft gesichert. Gerade Eltern, die an der Integration ihrer Kinder in Deutschland nicht interessiert sind können nun ihr deutsches Kind für einen längeren Zeitraum wieder in ihr Heimatland verbringen, ohne befürchten zu müssen, dass das Kind später nicht mehr einreisen darf.

Hinzu kommt der erhebliche administrative Aufwand, der mit der Feststellung des Staatsangehörigkeitserwerbs durch Geburt im Inland unweigerlich verbunden ist. Da nämlich die Voraussetzungen des Geburtserwerbs nicht durch die Staatsangehörigkeitsbehörden geprüft werden, sondern durch die fachfremden Standesämter und Ausländerbehörden, kann es in der Praxis zu Fehlbeurteilungen kommen die sich bisweilen erst Jahre später zeigen und dann zu beträchtlichen Rückabwicklungsproblemen mit der Folge von Rechtsunsicherheiten führen.

B.