Empfehlungen der Ausschüsse
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten - COM (2012) 628 final

904. Sitzung des Bundesrates am 14. Dezember 2012

A

Der Ausschuss für Agrarpolitik und Verbraucherschutz (AV), der Finanzausschuss (Fz), der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (U) und der Wirtschaftsausschuss (Wi) empfehlen dem Bundesrat, zu der Vorlage gemäß §§ 3 und 5 EUZBLG wie folgt Stellung zu nehmen:

Zum Vorschlag insgesamt

• 1. Der Bundesrat begrüßt eine Überarbeitung der UVP-Richtlinie mit dem Ziel, durch eine verbesserte Qualität der Umweltverträglichkeitsprüfung den Umweltschutz zu verbessern, die Ressourceneffizienz zu erhöhen und ein nachhaltiges Wachstum in Europa zu unterstützen. Es wird ferner befürwortet, dass die vorgeschlagene UVP-Richtlinie inhaltlich an aktuelle ökologische Anforderungen wie die Erhaltung der Biodiversität, die Anpassung an den Klimawandel und die Nutzung natürlicher Ressourcen angepasst wird. Letzteres sollte noch konkretisiert werden im Hinblick auf die innerhalb der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zu prüfende Effizienz des Einsatzes von Ressourcen und Energie (energie-, wasser- und rohstoffsparende Bau- und Verfahrensweisen).
• 2. Das Ansinnen der Kommission, die Richtlinienänderung zu nutzen, um die Rechtsetzung zu verbessern und zu vereinfachen, wird grundsätzlich unterstützt.
• 3. Begrüßt wird insbesondere die Zielsetzung, die Qualität der UVP zu verbessern
• 4. und die Öffentlichkeitsbeteiligung durch Regelung einer Mindestbeteiligung zu stärken.
• 5. Das Ziel der Kommission, die Richtlinienänderung zu nutzen, um die Rechtsetzung zu verbessern und zu vereinfachen, wird ausdrücklich unterstützt.
• 6. Es bestehen allerdings begründete Zweifel, dass dieses Ziel mit dem vorgelegten Richtlinienvorschlag tatsächlich erreicht wird.
• 7. Der Bundesrat teilt insbesondere nicht die in dem Richtlinienvorschlag zum Ausdruck kommende Erwartung der Kommission, dass die Anpassung der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie zum überwiegenden Teil nicht mit zusätzlichen Verwaltungskosten beziehungsweise teilweise sogar mit mäßigen Einsparungen verbunden sein werde.
• 8. Vielmehr ist mit einem erheblichen Mehraufwand im Verwaltungsvollzug bei den Ländern zu rechnen.
• 9. Dies gilt insbesondere für
  • - die Erweiterung des Projektbegriffs um Abrissarbeiten;
  • - die Einführung einer tendenziell "kleinen UVP" im Rahmen des Screening durch Ausweitung der Kriterien des Anhangs III;
  • - die Einführung eines obligatorischen Scoping;
  • - die Erhöhung der Anforderungen an den Umweltbericht;
  • - die Akkreditierung von Sachverständigen zur Gewährleistung der Qualität der Umweltberichte;
  • - die Prüfpflicht der Behörde, ob das Vorhaben im Falle zu erwartender erheblicher Umweltauswirkungen geändert und der Umweltbericht überarbeitet werden muss;
  • - die Einführung neuer, über die bereits bestehenden spezifischen Vorgaben des Unionsrechts hinausreichender Überwachungspflichten;
  • - die Einführung zusätzlicher Berichtspflichten für die Mitgliedstaaten.
• 10. Aufgrund der umfangreichen Änderungen sind ein erheblicher zusätzlicher Verwaltungsaufwand, höhere Belastungen für Vorhabenträger sowie nicht vertretbare zusätzliche Kosten zu befürchten, ohne dass im Ergebnis die Qualität der UVP verbessert würde.
• 11. Der Bundesrat fordert die Bundesregierung daher auf, in den anstehenden Verhandlungen zu dem Richtlinienvorschlag auf europäischer Ebene nachdrücklich auf eine Vermeidung zusätzlichen Verwaltungsaufwandes zu dringen, [die Verlagerung von Verantwortlichkeiten des Vorhabenträgers auf die zuständige Behörde zu vermeiden] {und sich für eine angemessene Reduzierung des Verwaltungsaufwands einzusetzen.}
• 12. Verlagerung von Verantwortlichkeiten des Vorhabenträgers auf die zuständige Behörde ist zu vermeiden, so z.B. für das Scoping über die Festlegung des Inhalts der Unterrichtung über beizubringende Unterlagen einschließlich vernünftiger zu prüfender Alternativen oder die Prüfung, inwieweit das Projekt geändert werden muss, um erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen zu vermeiden, zu verringern oder ggf. auszugleichen.
• 13. Abgelehnt werden solche Änderungen der UVP-Richtlinie, die unnötigerweise zu einer Erhöhung des Verwaltungsaufwandes bei den Ländern führen [, ohne dass dem ein erkennbarer Nutzen gegenübersteht]. Insbesondere wird darauf hingewiesen, dass die Kommission in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen "Zusammenfassung der Folgenabschätzung" zu Recht davon ausgeht, dass die Anwendung der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie "weiterreichende sozioökonomische Kosten" verursacht. Durch [mögliche] zusätzliche verfahrensrechtliche Vorgaben{, z.B. zu veröffentlichende Zwischenentscheidungen im UVP-Verfahren,} entstehen zusätzliche bürokratische Lasten. Dabei ist sowohl mit einem Anstieg der Kosten und der Verfahrensdauer als auch einem Anstieg der Rechtsunsicherheiten bei der Umsetzung von Projektgenehmigungen zu rechnen. Nicht zuletzt die Realisierung von Investitionen im infrastrukturellen Bereich, auch im Rahmen der Energiewende, könnte erschwert werden.
• 14. Zu bedauern ist, dass die Kommission auf eine Überprüfung und Anpassung der Anhänge I und II der UVP-Richtlinie im Hinblick auf neuere wissenschaftliche Erkenntnisse und den technischen Fortschritt verzichtet und Klarstellungsbedürfnissen nicht Rechnung trägt. So sollte zum Beispiel klargestellt werden, dass sämtliche Tiefbohrungen einer allgemeinen Vorprüfung bzw. einer obligatorischen UVP-Pflicht unterliegen. Dies ist insbesondere angesichts des nach derzeitigem Erkenntnisstand mit möglichen erheblichen Umweltauswirkungen verbundenen Einsatzes der Fracking-Methode notwendig.
• 15. Zu bedauern ist, dass die Kommission in dem Richtlinienvorschlag auf eine stärkere inhaltliche Ausrichtung der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie verzichtet. Eine europaweite Harmonisierung der UVP-Pflicht von Projekten durch eine Änderung der Anhänge I und II wäre notwendig, wie die zahlreich dazu ergehende EuGH-Rechtsprechung belegt. Insbesondere besteht rechtlicher Klarstellungsbedarf, der vielfach kostenneutral umgesetzt werden könnte, zum Beispiel eine Präzisierung von wasserwirtschaftlichen Projekten in der Landwirtschaft oder der intensiven Fischzucht [sowie eine Klarstellung der UVP-Pflicht von Fracking-Projekten] oder Flugroutenfestlegungen bei zivilen Flughäfen.
• 17. Der Bundesrat bezweifelt, dass alle vorgeschlagenen Maßnahmen einer Regelung auf Unionsebene bedürfen und dem Maß entsprechen, das erforderlich ist, um die Ziele der EU-Verträge zu erreichen.
• 18. Zudem bestehen wesentliche Bedenken hinsichtlich der Beachtung des Subsidiaritätsprinzips insoweit, als der Richtlinienvorschlag vorsieht, dass für die Durchführung von einzelnen Verfahrensschritten verbindliche Zeitrahmen in die Richtlinie aufgenommen werden. Dabei sind die in Artikel 4 Absatz 6, [Artikel 6 Absatz 6] sowie Artikel 8 Absatz 3 des Richtlinienvorschlags enthaltenen Zeitrahmen für die Verabschiedung der Screening-Entscheidung, für die Konsultationsphase über den Umweltbericht sowie für den Abschluss der förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung besonders hervorzuheben. Diese Regelungen sind unverhältnismäßig und berücksichtigen nicht hinreichend, dass insbesondere bei großen Infrastrukturproj ekten umfangreiche und zeitintensive Bewertungen vorzunehmen sind, die in dem vorgesehenen Zeitrahmen nicht in der gebotenen Qualität geleistet werden können. Insofern ist entgegen dem 22. Erwägungsgrund des Richtlinienvorschlags zu befürchten, dass es im Fall der Etablierung konkreter Zeitrahmen zu Abstrichen bei den hohen Standards für den Umweltschutz kommen könnte, was sich auch nachteilig auf die Rechtssicherheit auswirken könnte. Die mitgliedstaatlichen Besonderheiten im Hinblick auf die Dauer und Komplexität der durchzuführenden Genehmigungsverfahren werden insoweit nicht hinreichend berücksichtigt, als die Integration der Umweltverträglichkeitsprüfung in das durchzuführende Genehmigungsverfahren im Fall konkreter Zeitrahmen erschwert würde. Die mit der Etablierung von Zeitrahmen bezweckte Beschleunigung des Verfahrens wird besser durch differenzierte Regelungen der Mitgliedstaaten bewirkt.
• 20. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass eine zu starke Einschränkung von verfahrensrechtlichen Spielräumen der Mitgliedstaaten (z.B. durch die in Einzelheiten festgelegten Inhalte für vorzulegende Unterlagen und die Vorgabe von Zeiten für einzelne Verfahrensschritte) weder sachlich gerechtfertigt ist noch dem europäischen Rechtsprinzip der Subsidiarität entspricht.
• 21. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die Einhaltung des Grundsatzes der Subsidiarität für die vorgeschlagenen Änderungen der UVP-Richtlinie nicht hinreichend begründet ist. So ist vor dem Hintergrund der kompetenzrechtlichen Stützung der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie auf Artikel 192 Absatz 1 AEUV die Begründung über die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips, die im Wesentlichen auf negative Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarktes bei Unterlassen der vorgeschlagenen Änderungen abstellt, nicht hinreichend schlüssig. Es verbleibt ferner den Mitgliedstaaten in bestimmten Regelungsbereichen kein Freiraum hinsichtlich der Wahl der Umsetzungsmaßnahmen und deren Ausformung im Einzelnen.
• 22. Abgelehnt werden daher Regelungsvorschläge über
  • - die behördlichen UVP-Verfahrensfristen,
  • - die detaillierten Vorgaben für vorzulegende Unterlagen,
  • - die ausnahmslose Scoping-Pflicht,
  • - die doppelten Überwachungsmodalitäten sowie
  • - die zusätzlichen Berichtspflichten.
• 23. Begrüßt werden dagegen Regelungen zur Verbesserung der Qualität der Umweltverträglichkeitsprüfung und zur Stärkung der Öffentlichkeitsbeteiligung, insbesondere Regelungsvorschläge über
  • - die Bestimmung des inhaltlichen Umfangs der UVP,
• 24. - die zeitliche Ausgestaltung der Beteiligungsrechte der Öffentlichkeit,
• 25. - die Festlegung von Fristen für die Beteiligung des betroffenen Nachbarstaates sowie
  • - die Information der Öffentlichkeit über die Genehmigungsentscheidung, wobei sich die Regelung auf eine Mindestfrist für die Beteiligung beschränken sollte.
• 26. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass der Richtlinienvorschlag nicht ausreichend dem Umstand Rechnung trägt, dass in den Mitgliedstaaten zwei unterschiedliche Verfahrensweisen der UVP bestehen. In einigen Mitgliedstaaten besteht ein eigenständiges System der UVP. In anderen Staaten wurde, wie auch in der Bundesrepublik Deutschland, ein integriertes Verfahren gewählt. Das integrierte Verfahren wird in dem Richtlinienentwurf an verschiedenen Stellen nicht ausreichend abgebildet. Hierdurch entsteht der Eindruck, dass im Rahmen der UVP-Richtlinie neue materielle Genehmigungsvoraussetzungen geschaffen werden sollen, die zu Überschneidungen oder Widersprüchen mit dem jeweils einschlägigen Fachrecht führen können. Die Formulierung von inhaltlichen Anforderungen an die Genehmigung ist aber nicht Gegenstand des UVP-Rechts.
• 27. Die Genehmigungsregelung des Artikels 8 darf daher nicht dazu führen, dass materielle Regelungen unabhängig vom Fachrecht geschaffen werden, und dass mit der Regelung die Durchführung einer erneuten UVP durch die Genehmigungsbehörde oder ein Eingriff der UVP in das jeweilige Fachrecht erfolgt.
• 28. Der Richtlinienvorschlag ist in vielen Punkten nicht eindeutig. Es bleibt oft unklar, welche Zielsetzung die Kommission mit einem Änderungsvorschlag überhaupt verfolgt. Der Wortlaut bedarf daher einer Präzisierung, um Auslegungsschwierigkeiten und Rechtsunsicherheiten zu vermeiden.

  Beispielsweise wird durch die Verwendung des Wortes "Entscheidung" in Artikel 4 Absätze 5 und 6 der Eindruck erweckt, als sei die Entscheidung, ob eine UVP durchgeführt werden muss oder nicht, selbstständig anfechtbar. Dies kann aber nicht gemeint sein, da es allein in die Kompetenz der Mitgliedstaaten fällt, die Art des Rechtsschutzes festzulegen.

• 29. Der Bundesrat teilt die Besorgnis der Kommission, dass Überschneidungen von Vorschriften der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie mit Anforderungen aus anderen Richtlinien in Bezug auf Umweltprüfungen (insbesondere Industrieemissionsrichtlinie, Wasserrahmenrichtlinie, Hochwasserrisikomanagementrichtlinie) zu einer Verkomplizierung und Kostensteigerung der Verfahren führen. Der Bundesrat bittet daher, die genannten Richtlinien mit dem Ziel zu überarbeiten, die Anforderungen an Umweltverträglichkeits- und ähnliche Prüfungen zu harmonisieren und möglichst weitgehend inhaltliche Kongruenz herzustellen.
• 30. Der Bundesrat teilt im Übrigen die Auffassung der Kommission, dass weitestgehend Überschneidungen der verschiedenen EU-Rechtsvorschriften vermieden werden müssen, weil diese zu einer Verkomplizierung und zur Kostensteigerung der Verfahren führen können. Der Bundesrat bittet daher, die in Frage kommenden Richtlinien mittelfristig mit dem Ziel zu überarbeiten, die Anforderungen an Umweltbewertungen zu harmonisieren und eine möglichst weitgehende inhaltliche Kongruenz herzustellen.
• 31. Der Bundesrat fordert die Bundesregierung daher auf, sich dafür einzusetzen, dass der Richtlinienvorschlag das in Deutschland eingeführte System des integrierten Verfahrens berücksichtigt und die nachfolgend aufgeführten Korrekturen berücksichtigt werden.
• 32. Aus Sicht des Bundesrates bedarf der von der Kommission vorgelegte Richtlienvorschlag einer [erheblichen] {grundlegenden} Überarbeitung [und Änderung]. {Die vorgeschlagenen Maßnahmen werden die ohnehin schon umfangreichen UVP-Prüfprogramme noch komplexer, länger und teurer machen. Industrie- wie Infrastrukturprojekte werden einer erhöhten Gefahr ausgesetzt, an der Angreifbarkeit zusätzlicher Form- und Verfahrensfehler zu scheitern.}

Zu Artikel 1 (Änderung der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie)

• 33. Im Einzelnen ergeben sich daraus abgeleitet folgende Kritikpunkte: Projektbegriff
• 34. Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a des Entwurfs erstreckt den Projektbegriff auch auf "die Durchführung von Bau- und Abrissarbeiten". Sollte damit bezweckt sein, dass generell bei UVP-pflichtigen Projekten eine gesonderte UVP auch für die Abrissarbeiten durchzuführen ist, wäre dies mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, einem Urteil des Europäischen Gerichtshofes entsprechend auf eine Beschränkung hinzuwirken, dass in die Durchführung der UVP für ein UVP-relevantes Vorhaben auch die Umweltfolgen des Abrisses eines anderen Vorhabens, mit dem das UVP-relevante Vorhaben erst ermöglicht wird, einzubeziehen sind. Darüber hinaus kann eine isolierte UVP-Relevanz für den Abriss allenfalls in den Fällen bestehen, in denen per se erhebliche Umweltauswirkungen zu befürchten sind, z.B. beim Abriss von Kernkraftwerken (wobei dies besser in Anhang II geregelt würde).
• 35. Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie erstreckt den Projektbegriff auch auf "die Durchführung von Bau- und Abrissarbeiten". Sollte die Änderung dazu führen, dass generell bei UVP-pflichtigen Projekten eine gesonderte Umweltverträglichkeitsprüfung auch für die Bau- und Abrissarbeiten durchzuführen ist, wäre dies mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, auf eine entsprechende Klarstellung hinzuwirken, dass der Abriss nicht ausnahmslos einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, sondern allein in den Fällen, in denen erhebliche Umweltauswirkungen zu befürchten sind, z.B. beim Abriss von Kernkraftwerken.

Ausnahme für Katastrophenschutzprojekte

• 36. Artikel 1 Absatz 3 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie ermöglicht es den Mitgliedstaaten, eine Ausnahme für Katastrophenschutzprojekte von der Umweltverträglichkeitsprüfung zu erteilen. Der Begriff "Katastrophenschutz" ist in seiner Reichweite jedoch weithin unklar und birgt die Gefahr, sehr weitreichend Projekte einer UVP-Pflicht zu entziehen, obwohl im Bau- und Errichtungszeitraum des Projektes kein katastrophenartiger Zustand vorliegt und die Durchführung des Projekts erhebliche Umweltauswirkungen haben kann. Eine enumerative Aufzählung oder entsprechende Ergänzung der Projektliste nach Anhang I und II wird befürwortet, um die gebotene Rechtssicherheit zu gewährleisten.

Überschneidung mit anderen Richtlinien

• 37. Artikel 2 Absatz 3 des Entwurfes führt koordinierte oder gemeinsame Verfahren ein, wenn bei Projekten die Verpflichtung zur Beurteilung von Umweltauswirkungen sowohl aufgrund der UVP-Richtlinie als auch aufgrund anderer EU-Rechtsvorschriften besteht. Die Reichweite dieser Norm ist weithin unklar. Es wird deswegen angeregt, die einzelnen konkret gemeinten EU-Vorschriften aufzuführen.

  Weiter sieht Artikel 2 Absatz 3 letzter Satz eine Behörde vor, die dafür zuständig ist, die Genehmigungsverfahren für die einzelnen Projekte zu erleichtern. Hier ist eine Klarstellung notwendig, dass es sich dabei auch um die Genehmigungsbehörde handeln kann und daher nicht die Einrichtung einer neuen zentralen UVP-Anlaufstelle mit umfassenden Kompetenzen gemeint ist.

  Um unnötigen Mehraufwand zu vermeiden, führen die Mitgliedstaaten schon jetzt soweit wie möglich die unterschiedlichen Bewertungen nach den verschiedenen Richtlinien zusammen. Aufgrund der durchaus noch vorhandenen Unterschiede in den Bewertungssystemen der verschiedenen Richtlinien müssen daher koordinierte oder gemeinsame Verfahren derzeit wie bisher im Ermessen der Mitgliedstaaten stehen.

• 38. Mit der nach Artikel 2 Absatz 3 des Richtlinienvorschlags zu schaffenden zentralen UVP-Anlaufstelle ist ein erhöhter Personal- und Kostenaufwand verbunden, ohne dass der damit entstehende Vorteil bei der Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen im Verhältnis zu diesem Aufwand steht.

Definition und Reichweite der UVP

• 39. Der Bundesrat begrüßt, dass über den Boden hinaus auch die "Fläche" zu den Umweltgütern gehören soll. Artikel 3 des Richtlinienvorschlags entfernt sich aber von der bisherigen Konzeption der Berücksichtigung von Umweltauswirkungen auf einzelne Umweltschutzgüter hin zu Faktoren wie Umweltzielen und die Beurteilung im Hinblick auf umweltrelevante Prozesse. Deutlich wird dies bei der Ersetzung des Begriffs "Klima" durch den Begriff "Klimawandel"; hier ist zudem in Frage zu stellen, ob überhaupt auf Vorhabensebene eine befriedigende Einschätzung der Auswirkung des einzelnen Vorhabens auf den Klimawandel abgegeben werden kann.

  Eine Prüfung der in Artikel 3 Buchstaben a bis c genannten Faktoren hinsichtlich ihrer Gefährdung, Anfälligkeit und Widerstandsfähigkeit in Bezug auf Naturkatastrophen und von Menschen verursachten Katastrophen (neu Buchstabe e) hat keinen Bezug zur Prüfung der Umweltverträglichkeit eines bestimmten Projektes. Im Rahmen der UVP-Verfahren soll jedoch gerade die Umweltverträglichkeit eines Projektes geprüft werden und nicht unabhängig vom jeweiligen Projekt die allgemeine Vulnerabilität einzelner Umweltfaktoren gegenüber Katastrophenereignissen. Dieser Aspekt ist im Regelungszusammenhang der UVP-Richtlinie sachfremd. Auf eine entsprechende Regelung sollte daher verzichtet werden.

  Weiter ist festzustellen, dass in Anhang IV Anforderungen für den Umweltbericht festgelegt werden, die über die Ermittlung und Beschreibung der Auswirkungen auf die in Artikel 3 genannten Umweltgüter hinausgehen. Die Bundesregierung wird gebeten, sich für eine Überarbeitung der Vorschrift zur Herstellung von Kohärenz zwischen Artikel 3 und Anhang IV z.B. durch Verzicht auf eine derartige Erweiterung des Anhangs IV einzusetzen.

Reichweite der UVP

• 40. Artikel 3 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie erweitert u.a. die Reichweite der Umweltverträglichkeitsprüfung auf Faktoren in Bezug auf Naturkatastrophen und vom Menschen verursachte Katastrophen. Eine Prüfung der in Buchstaben a bis c genannten Faktoren hinsichtlich ihrer Gefährdung, Anfälligkeit und Widerstandsfähigkeit in Bezug auf Natur- und von Menschen verursachten Katastrophen hat keinen Bezug zur Prüfung der Umweltverträglichkeit eines bestimmten Projektes. Das UVP-Verfahren soll die Umweltverträglichkeit eines Projektes prüfen und nicht die allgemeine Vulnerabilität einzelner Umweltfaktoren gegenüber Katastrophenereignissen. Dieser Aspekt ist im Regelungszusammenhang der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie sachfremd. Auf eine entsprechende Regelung ist zu verzichten. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich für eine Streichung von Buchstabe e in Artikel 3 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie sowie der neuen Nummer 1 Buchstabe f in Anhang III sowie Nummer 8 in Anhang IV einzusetzen.

Screening (Vorprüfung)

• 41. Artikel 4 enthält umfangreiche Regelungen für die Vorprüfung (sog. Screening). Dies betrifft insbesondere die erhebliche Erweiterung der Prüfkriterien des Anhangs III, was auch Auswirkungen auf den Umfang der vom Vorhabenträger nach Artikel II A neu vorzulegenden Unterlagen hat. Die erhöhten Anforderungen an das Screening erwecken den Eindruck, dass der Vorprüfungsprozess zu einer "kleinen UVP" wird, in deren Rahmen im Falle möglicher erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen eine Nachbesserung durch den Vorhabenträger zwecks Vermeidung der UVP stattfinden kann. Dies führt grundsätzlich zu einem erheblich höheren Aufwand für die Verwaltung und den Vorhabenträger, ohne dass ein entsprechender Nutzen dieser pauschalen Vorverlagerung der UVP erkennbar ist. Mit dieser Vorverlagerung zu Lasten einer vollständigen UVP werden auch die Beteiligungsrechte der Öffentlichkeit geschmälert, da die Vorprüfung ohne jegliche Öffentlichkeitsbeteiligung stattfindet.

  Ein erhöhter Verwaltungsaufwand bei der Vorprüfung ergibt sich ferner daraus, dass auch die positive Entscheidung zur Durchführung einer UVP umfangreich begründet werden muss. Der Bundesrat bittet daher die Bundesregierung darauf hinzuwirken, dass diese Regelung, weil sie auch nicht verhältnismäßig ist, gestrichen wird.

• 42. Artikel 4 Absatz 5 des Richtlinienvorschlags enthält eine Verschärfung gegenüber Artikel 4 Absatz 4 der UVP-Richtlinie, weil die der Öffentlichkeit zugänglich zu machende Entscheidung die gesamten inhaltlichen Entscheidungsgründe enthalten und eine Beschreibung der geplanten Maßnahmen umfassen soll, mit denen erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt vermieden, ihnen vorgebeugt oder sie verringert werden sollen, wenn beschlossen wurde, keine UVP vorzuschreiben. Die vorgesehene Regelung - die zu einer höheren Zahl von Rechtsstreitigkeiten führen könnte - ist unverhältnismäßig, da angesichts der gegebenenfalls geringen Relevanz der Projekte der Aufwand der öffentlichen Bekanntmachung der gesamten Entscheidung außer Verhältnis zu dem damit verbundenen Nutzen stehen würde und ungeachtet dessen kein Erfordernis für eine unionsweite Regelung besteht.

Fristen

• 43. In verschiedenen Vorschriften, wie z.B. Artikel 4 Absätze 6 sowie Artikel 6 und 7, werden Fristenregelungen getroffen. Sofern es sich um Fristen im Verwaltungsverfahren handelt, wird dadurch unzulässigerweise in die Hoheit der Mitgliedstaaten zur Gestaltung ihrer Verwaltungsverfahren eingegriffen. Auch ist ein praktischer Bedarf für solche Regelungen nicht erkennbar, da von den deutschen Behörden vielfach schneller entschieden wird. Für sinnvoll gehalten wird nur, dass auch aufgrund der möglichen grenzüberschreitenden Bedeutung eine Mindestfrist für die Öffentlichkeitsbeteiligung geregelt wird (Artikel 6 Absatz 7). Die Regelung der übrigen Fristen muss hingegen den Mitgliedstaaten überlassen bleiben.
• 44. Artikel 4 Absatz 6 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie enthält Vorgaben für Fristen innerhalb von Verwaltungsverfahren und greift daher in nicht zulässiger Weise in die Hoheit der Mitgliedstaaten zur Gestaltung ihrer Verwaltungsverfahren ein. Auch ist ein praktischer Bedarf für eine solche Fristenregelung bei der UVP-Vorprüfung ebensowenig erkennbar. Vielfach wird von den Behörden schneller entschieden und wirkt die europäische Frist nachteilig für das deutsche Verwaltungsverfahren. Der Bundesrat befürwortet, die neue Vorschrift des Artikels 4 Absatz 6 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie ersatzlos zu streichen.

Zu Artikel 5

• 45. Der Bundesrat lehnt die erhebliche Ausdehnung des Prüfprogramms ab. So sollen vom Vorhabenträger künftig unter anderem auch die Auswirkungen des vorgeschlagenen Projektes auf bzw. seine Wechselwirkungen mit überregionalen oder globalen Herausforderungen wie Klimawandel, Katastrophenrisiken und Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen dargestellt und von der Behörde untersucht werden (Artikel 5 in Verbindung mit Anhang IV) . Dies bedeutet massiv erhöhte Anforderungen an die vom Vorhabenträger für eine UVP beizubringenden Angaben und Unterlagen. Im Ergebnis müssten sämtliche Umweltaspekte, die - wenn auch nur im Entferntesten - in irgendeiner Weise mit dem Vorhaben im Zusammenhang stehen, tiefgehend und detailscharf untersucht werden, was Monate, wenn nicht Jahre in Anspruch nehmen und entsprechend hohe Kosten verursachen würde.
• 46. Die in Artikel 5 des Richtlinienvorschlags vorgesehene Verpflichtung zur Festlegung des Untersuchungsrahmens (Scoping) und zur Erstellung eines Umweltberichts schafft zusätzliche Pflichten und führt zu erheblichem Mehraufwand bei dem Vorhabenträger und den beteiligten Behörden. In diesem Zusammenhang erscheint nicht nachvollziehbar, warum der Umweltbericht von zugelassenen und technisch kompetenten Sachverständigen erstellt und überprüft werden muss. Insbesondere bei öffentlichen Vorhabenträgern oder bei Behörden sollte der Umweltbericht auch durch eigenes Personal erstellt beziehungsweise geprüft werden können.

Scoping (Unterrichtung über beizubringende Unterlagen)

• 47. Die Neuregelung erweckt den Eindruck, als ob durch Formalisierung eine Verantwortungsverlagerung vom Vorhabenträger, dem mit dieser Regelung eine Hilfestellung ermöglicht werden soll, hin zu der zuständigen Behörde erfolgen soll. Das "Scoping" wird zum einen verbindlich vorgeschrieben. Zum anderen kann die Behörde den Vorhabenträger nur dann um zusätzliche Informationen ersuchen, wenn dies aufgrund neuer Umstände gerechtfertigt ist. Es sind aber auch andere Fälle denkbar, in denen die Behörde nachzufordern berechtigt bleiben muss. Den Mitgliedstaaten sollte daher die Möglichkeit eingeräumt werden, auf das Scoping zu verzichten. Des Weiteren ist die zu starke Einschränkung der Nachforderungsmöglichkeit z.B. durch Streichung des Wortes "nur" aufzuheben.

Vorlage des Umweltberichts

• 48. Artikel 5 Absatz 1 ist inkonsistent. So legt Satz 2 fest, dass der Umweltbericht Angaben enthält, die vernünftigerweise für fundierte Entscheidungen über Umweltauswirkungen verlangt werden können, wohingegen der letzte Satz des Absatzes hinsichtlich der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen den Eindruck erweckt, als müssten im Umweltbericht alle Anforderungen des Anhangs IV abgearbeitet werden. Gerade angesichts der beträchtlichen Erweiterungen der Anforderungen des Anhangs IV ist eine Klarstellung notwendig, dass nur die für den konkreten Fall erforderlichen Informationen des Anhangs IV aufzunehmen sind, und die Behörde entsprechende Festlegungen im Scoping treffen muss.

Festlegung von Verfahrensphasen und -dauer:

• 49. Artikel 5 Absatz 2 Satz 1 Buchstabe c der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie betrifft Anforderungen an die zuständige Behörde, die "einzelnen Phasen des Verfahrens und ihre Dauer" festzulegen. Die Änderung ist abzulehnen. Verfahrensphasen und ihre jeweilige Dauer sind - soweit dafür ein Bedarf besteht - in den verfahrensrechtlichen Regelungen der Mitgliedstaaten zu regeln. Eine prognostische Festlegung der Behörde auf bestimmte Verfahrensabschnitte und insbesondere deren Dauer führt weder zu einer Verfahrensbeschleunigung noch zu einer Verbesserung des Schutzes der Umwelt.

Alternativenprüfung

• 50. An verschiedener Stelle wird die Notwendigkeit von Alternativen angesprochen. Dass Alternativen entsprechend dem Planungsstand betrachtet werden, ist ein wichtiger Aspekt der gesamten Umweltprüfung. Es muss allerdings deutlich geregelt werden, welche Bedeutung die Frage der Alternativen jeweils in welchem Verfahrensschritt hat.

  Zu weitgehend ist es, wenn die Behörde schon beim Scoping nach Artikel 5 Absatz 2 die Alternativen festlegt oder gar am Ende des Verfahrens nach Artikel 8 Absatz 1 bei der Genehmigung die Wahl des Vorhabens unter Berücksichtigung der geprüften Alternativen trifft. Es muss eindeutig geregelt werden, dass "vernünftige" Alternativen im jeweiligen Verfahren nur solche sein können, die auch verhältnismäßig sind, bzw. solche, deren Prüfung im Einklang mit anderem Unionsrecht stehen, z.B. mit der IED-Richtlinie, oder solche, die dem jeweiligen Planungsstand und Vorhabenstyp entsprechen.

• 51. Zu einer nicht zu rechtfertigenden Erhöhung der Verfahrenskosten würden aus Sicht des Bundesrates auch die Verpflichtung des Vorhabenträgers, künftig auch "vernünftige Alternativen zu dem vorgeschlagenen Projekt" zu prüfen, und die Ermächtigung der Behörde, solche Alternativen zu bestimmen (Artikel 5 Absatz 2), führen. Die Einführung einer obligatorischen Expost-Überwachung in die UVP-Richtlinie (Artikel 8 Absatz 2) ist nicht erforderlich.

Akkreditierungsverfahren

• 52. Artikel 5 Absatz 3 führt zur Überprüfung von Umweltberichten ein Akkreditierungsverfahren für Sachverständige ein. Die konkrete Umsetzung der Modalitäten des Verfahrens bleibt den Mitgliedstaaten überlassen. Eine Akkreditierungspflicht führt zu einem zusätzlichen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand, dem ein vergleichbarer Nutzen nicht gegenübersteht. Auch dürften die gängigen Mechanismen des Markts in der Regel dazu führen, dass weniger kompetente Sachverständige, die das Verfahren verteuern, zukünftig nicht mehr ausgewählt werden. Außerdem wird die Verantwortung für eine ordnungsgemäße UVP teilweise von der Behörde auf einen Gutachter verlagert.

Überarbeitung des Umweltberichts

• 53. Artikel 8 Absatz 2, Unterabsatz 1 sieht vor, dass, wenn für ein Projekt erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die zuständige Behörde in Zusammenarbeit mit dem Projektträger prüft, ob der Umweltbericht überarbeitet oder das Projekt geändert werden muss, um diese Auswirkungen zu vermeiden. Es ist jedoch allein Aufgabe des Vorhabenträgers zu entscheiden, welche Auswirkungen eine derartige Feststellung auf sein Vorhaben hat. Eine Verlagerung der Verantwortung auf die Behörde ist abzulehnen.

Überwachung der erheblichen Umweltauswirkungen eines Projekts

• 54. Artikel 8 Absatz 2 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie führt Vorschriften zur Überwachung von Projekten ein.
• 55. Der neue Artikel 8 Absatz 2 ist als kritisch anzusehen. Hierbei soll die Durchführung und Wirksamkeit von Schadensbegrenzungs- und Ausgleichsmaßnahmen bewertet werden, was im Ergebnis einem Monitoring gleich kommt. Dabei ist nicht ersichtlich, warum die Genehmigungsbehörde Maßnahmen zur Überwachung erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen anordnen sollte, wenn sie von der Wirksamkeit der geplanten Schadensbegrenzungs- und Ausgleichsmaßnahmen überzeugt ist. Die Verpflichtung zu einem ausnahmslosen Monitoring erscheint unverhältnismäßig und würde den Vorhabenträger unzumutbar belasten. Ob eine Überwachung der erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen geboten ist, kann regelmäßig nur im Einzelfall von der Genehmigungsbehörde beurteilt werden.
• 56. Für die Projektüberwachung gelten außerdem bereits die spezifischen Vorgaben anderer Regelungen des Unionsrechts, z.B. über die Umweltinspektionen nach der Industrieemissionsrichtlinie oder die regelmäßige Überprüfung wasserrechtlicher Zulassungen sowie die regelmäßigen Bestandsaufnahmen über den Zustand der Gewässer nach der EG-Wasserrahmenrichtlinie. Insofern sind die Bestimmungen hinsichtlich der Überwachung der erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht notwendig und führen zu weiteren Bürokratielasten. Auch bestünden auf Grund sich überschneidender Regelungen nicht unerhebliche Rechtsunsicherheiten für den Verwaltungsvollzug. Der Bundesrat befürwortet daher, die Regelungen der Artikel 8 Absatz 2 Unterabsätze 2 bis 4 sowie Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie zu streichen oder inhaltlich auf diejenigen Projekte zu beschränken, in denen es keine Überwachungsvorschriften gibt.
• 57. Artikel 8 Absatz 2, Unterabsätze 2 bis 4 der UVP-Richtlinie führen Vorschriften zur Überwachung von Projekten ein, wobei, soweit angebracht, aufgrund anderer EU-Vorschriften bestehende Überwachungsmechanismen angewandt werden können. Für die Projektüberwachung gelten in Deutschland im Rahmen des Vollzugs der Zulassungsentscheidungen bereits spezifische Systeme. Diese müssen auch zukünftig gleichberechtigt neben den Überwachungsvorschriften "aufgrund anderer EU-Vorschriften" zulässig sein.

Abschluss des UVP-Verfahrens

• 58. Artikel 8 Absatz 3 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie führt eine zeitliche Vorgabe für den Abschluss des UVP-Verfahrens ein. Die Bestimmung einer behördlichen Verfahrensfrist zum Abschluss der Umweltverträglichkeitsprüfung widerspricht der kompetenzrechtlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Regelung des Verwaltungsverfahrens und ist zu streichen.

Prüfung der Aktualität des Umweltberichts vor der Entscheidung

• 59. Artikel 8 Absatz 5 sieht vor, dass vor der Genehmigungsentscheidung durch die Behörde geprüft wird, ob die im Umweltbericht enthaltenen Informationen noch aktuell sind. Dies kann allenfalls in Projekten Sinn ergeben, die über einen jahrelangen Zeitraum laufen, da anderenfalls eine Prüfung nur zu unnötiger Verdoppelung des Verwaltungsaufwands führt. Diesbezüglich ist eine Klarstellung notwendig.

Berichtspflichten

• 60. Artikel 12 Absatz 2 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie führt neue und zusätzliche Berichtspflichten für die Mitgliedstaaten ein [, die mit erheblichem und unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand verbunden sind].
• 61. Die in dieser Bestimmung vorgesehenen Berichtspflichten sind nicht erforderlich. Sie führen zu zusätzlichen Bürokratielasten und sind daher in diesem Umfange nachdrücklich abzulehnen. Der Nutzen der eingeforderten Daten ist nicht erkennbar. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich nachdrücklich für eine Streichung des Artikels 12 Absatz 2 der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie einzusetzen.
• 62. Die in dieser Bestimmung vorgesehenen Berichtspflichten sind in diesem Umfang nicht leistbar bzw. führen zu erheblichen zusätzlichen Bürokratielasten. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich nachdrücklich für eine handhabbare Berichtspflicht einzusetzen.

Delegationsverfahren

• 63. Mit Artikel 12 a wird die Kommission ermächtigt, delegierte Rechtsakte zu erlassen, um die Anhänge III, II A und IV anzupassen. Da diese aber wesentlich mit den inhaltlichen Anforderungen an die UVP im Richtlinientext zusammenhängen, ist auch für Änderungen der Anhänge ein Verfahren zur Änderung der Richtlinie durchzuführen. Der Bundesrat bittet daher die Bundesregierung, sich für eine Streichung der Artikel 12 a und 12 b einzusetzen.

Zu den Anhängen I und II der Richtlinie 2011/92/EU

• 64. Speziell bei den in der Projektliste zu Artikel 4 Absatz 1 und 2 in den Anhängen I und II enthaltenen Tatbeständen zu Abfallanlagen sollte klargestellt werden, dass von der UVP-Pflichtigkeit nicht nur Abfallbeseitigungsanlagen, sondern auch Abfallverwertungsanlagen erfasst sind.

Begründung (nur gegenüber dem Plenum):

Speziell für die Klarstellung zu Abfallanlagen spricht Folgendes: Zum einen ist es häufig schwer, zwischen Verwertung und Beseitigung zu unterscheiden (vgl. Artikel 3 Nummer 15 und 19 Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle). Außerdem können auch Abfallverwertungsanlagen erhebliche Umweltauswirkungen haben. Insofern geht auch der Europäische Gerichtshof von der UVP-Pflichtigkeit der Verwertungsanlagen aus (EuGH, Urt. v. 23.11.2006 - C 486/04). Damit insoweit Rechtssicherheit und Transparenz sowie auch harmonisierte Vollzugsbedingungen innerhalb der Europäischen Union gewährleistet werden, sollten die betreffenden Tatbestände überprüft und im Ergebnis modifiziert werden (Anhang I Nummer 9 und 10, Anhang II Nummer 11 Buchstabe b). Denkbar wäre insofern, nicht auf die "Beseitigung", sondern auf die "Behandlung" als Oberbegriff abzustellen (Artikel 3 Nummer 14 Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle). Eine Zusatzbelastung entstünde in Deutschland durch diese Klarstellung auf der Ebene europäischen Rechts nicht, weil dies dem bisherigen deutschen Rechtsverständnis entspricht (vgl. im Einzelnen die verschiedenen Tatbestände in Nummer 8 der Anlage 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung).

Auswahlkriterien für Einzelfallprüfungen oder Schwellenwerte

• 65. Anhang III der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie enthält eine Vielzahl von zum Teil unbestimmten Begrifflichkeiten, die auf Grund ihrer Interpretationsfähigkeit zu erheblicher Rechtsunsicherheit und zu Rechtstreitigkeiten führen können. Die Begriffe "Feuchtgebiet" oder "ufernahe Bereiche" sind je nach Betrachtungsweise sehr weit oder eng interpretierbar. Wie "Schwere und Komplexität" von Umweltauswirkungen oder "die Geschwindigkeit, mit der die Auswirkung eintritt" beurteilt werden soll, kann im Verwaltungsverfahren nur schwer geprüft werden.
• 66. Anhang III enthält auch die für das Screening-Verfahren maßgeblichen Auswahlkriterien gemäß Artikel 4 Absatz 4 des Richtlinienvorschlags und sieht in mehrfacher Hinsicht eine deutliche Verschärfung gegenüber der geltenden Rechtslage vor. So enthält Anhang III des Richtlinienvorschlags gegenüber dem Anhang III der UVP-Richtlinie neben zahlreichen detaillierten Konkretisierungen auch mehrere zusätzlich zu berücksichtigende Kriterien - wie etwa Risiken von Naturkatastrophen, Auswirkungen auf den Klimawandel, landwirtschaftliche Nutzflächen mit hohem Naturschutzwert -, wobei diese teilweise keinen unmittelbaren Projektbezug aufweisen und gegebenenfalls über das Prüfprogramm der Zulassungsentscheidung hinausgehen. So ist etwa der Klimawandel eine großräumige und zudem raumzeitlich wenig konkretisierbare Entwicklung. Da er fachlich nicht sinnvoll auf der Projektebene beschrieben und bewertet werden kann, werden hier bislang lokalklimatische Auswirkungen in den Vordergrund gestellt. Indem nunmehr der großräumige Klimawandel in den Fokus der Umweltprüfung gestellt werden soll, ist zu befürchten, dass gegebenenfalls ein hoher Kostenaufwand für Vorhabenträger entsteht, der zu fragwürdigen fachlichen Ergebnissen führt [und aufgrund der untergeordneten Bedeutung von Punkt- und Linienvorhaben für die Klimaentwicklung unverhältnismäßig ist. Die beabsichtigte Änderung verletzt ferner das Subsidiaritätsprinzip, denn die weitere Konkretisierung widerspricht ebenso wie die Aufnahme zusätzlicher Kriterien dem bereits im 11. Erwägungsgrund der UVP-Richtlinie niedergelegten Gedanken, dass den Mitgliedstaaten auch zur Berücksichtigung nationaler Besonderheiten ein Gestaltungsspielraum zur sachgerechten Entscheidung verbleiben muss. Der Umfang der zu berücksichtigenden Kriterien beziehungsweise deren Detaillierungsgrad übersteigen das Maß, das unionsweit verbindlich vorzuschreiben ist. Die Erfahrung zeigt zudem, dass entgegen der Einschätzung der Kommission durch diese Änderungen nicht weniger, sondern mehr Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sein werden. Dies wird nicht zu einer Reduzierung, sondern zu einer wesentlichen Erhöhung des Verwaltungsaufwands führen].

Zum Standort Dauerweiden

• 68. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich auf europäischer Ebene dafür einzusetzen, dass in Anhang III Nummer 2 Buchstabe c Unternummer iv das Wort "Dauerweiden" gestrichen wird.

Zu Artikel 2 (Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht)

• 69. Für die Umsetzung der vorgeschlagenen UVP-Richtlinie in das nationale Recht sollte ein Zeitraum von mindestens zwei Jahren zur Verfügung stehen. Für die korrekte Rechtsanpassung muss ausreichend Zeit zur Verfügung stehen, zumal auch Landesgesetze entsprechend angepasst werden müssen.

Zu Artikel 3 (Übergangsregelung)

• 70. Nach Artikel 3 soll ein Verfahren, bei dem die UVP vor Ablauf der Umsetzungspflicht dieser Richtlinie nicht abgeschlossen wurde, unabhängig vom Verfahrensstand immer den Vorschriften der geänderten Richtlinie unterliegen. Diese Übergangsregelung würde in zahlreichen Fällen zu einer Wiederholung von Verfahrensschritten und damit zu erheblichen Kosten für den Vorhabensträger und die Behörden führen. Dies wäre unverhältnismäßig, da es sich nicht um Vorhaben handelt, für die neu eine UVP-Pflicht gilt, sondern schon bisher UVP-pflichtige Vorhaben betroffen sind.

  Die Regelung ist daher so zu fassen, dass die UVP für Vorhaben im fortgeschrittenen Verfahrensstadium nach den Regelungen der bisherigen UVP-Richtlinie abzuschließen ist.

  Dies könnte beispielsweise der Fall sein, wenn bereits ein Umweltbericht nach Artikel 5 erstellt oder das Vorhaben bereits öffentlich bekannt gemacht wurde.

• 71. Die Bestimmung, wonach ein Verfahren, bei dem die Umweltverträglichkeitsprüfung vor Inkrafttreten dieser Richtlinie nicht abgeschlossen wurde, bereits den Vorschriften der geänderten Richtlinie unterliegen soll, ist abzulehnen. Dies führt in erheblichem Umfang zu einer Wiederholung von Verfahrensschritten und damit zu erheblichen Kosten für den Projektträger und die Behörden. Die Übergangsregelung sollte vielmehr so gefasst werden, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung für solche Projekte, für die der Umweltbericht nach Artikel 5 bereits erstellt wurde, nach den Regelungen der bisher geltenden UVP-Richtlinie abzuschließen ist.

B

• 72. Der federführende Ausschuss für Fragen der Europäischen Union und der Gesundheitsausschuss empfehlen dem Bundesrat, von der Vorlage gemäß §§ 3 und 5 EUZBLG Kenntnis zu nehmen.