Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung eines Evaluierungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen Besitzstands KOM (2010) 624 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 235/09 HTML PDF = AE-Nr. 090225,
Drucksache 236/09 HTML PDF = AE-Nr. 090226,
Drucksache 616/09 HTML PDF = AE-Nr. 090467 und AE-Nr. f091055

Brüssel, den 16.11.2010
KOM (2010) 624 endgültig
2010/0312 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates zur Einführung eines Evaluierungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Ziel der vorgeschlagenen Verordnung ist die Einführung eines Rechtsrahmens für die Evaluierung der ordnungsgemäßen Anwendung des Schengen-Besitzstands. Dieser Evaluierungsmechanismus dient dazu, das Vertrauen der Mitgliedstaaten auf die Fähigkeit der anderen Mitgliedstaaten, die Begleitmaßnahmen für die Erhaltung eines Raumes ohne Binnengrenzen wirksam und effizient umzusetzen, zu festigen.

Übergeordnetes Ziel des neuen Mechanismus sollte es sein, eine transparente, wirksame und kohärente Anwendung des Schengen-Besitzstands sicherzustellen und dabei auch den rechtlichen Änderungen nach der Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union Rechnung zu tragen.

Im Haager Programm von 2004 - dem Mehrjahresprogramm für Justiz und Inneres - wurde die Kommission aufgefordert, "nach der vollständigen Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen einen Vorschlag mit dem Ziel vorzulegen, den bestehenden Schengen Evaluierungsmechanismus durch einen Überwachungsmechanismus zu ergänzen, bei dem die umfassende Einbeziehung von Experten der Mitgliedstaaten gewährleistet ist und unangekündigte Inspektionen durchgeführt werden können".

Als Reaktion auf diese Aufforderung verabschiedete die Kommission im Hinblick auf die Einbeziehung des Schengen-Evaluierungsmechanismus in das Rechtssystem der EU und die Beseitigung der im gegenwärtigen System bestehenden Mängel im März 2009 zwei Vorschläge1 über einen überarbeiteten Evaluierungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands. Es bedurfte zweier getrennter Rechtsinstrumente (einer Verordnung im Rahmen des "ersten Pfeilers" und eines Beschlusses im Rahmen des "dritten Pfeilers"), um den gesamten Bereich der Schengen-Zusammenarbeit in einen kohärenten Rahmen zu fassen. Im Oktober 2009 lehnte das Europäische Parlament diese Vorschläge ab, da es der Meinung war, dass die Kommission das Parlament im Mitentscheidungsverfahren bei der Verabschiedung der Vorschläge hätte einbeziehen sollen.

Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurde der Vorschlag im Rahmen des "dritten Pfeilers" hinfällig. Er wurde mit der "Omnibus-Mitteilung" vom Dezember 20092 zurückgezogen.

Nach dem Stockholmer Programm 3, das im Dezember 2009 vom Europäischen Rat angenommen wurde, ist dieser "daher der Auffassung, dass die Bewertung des Schengen Raums weiterhin von zentraler Bedeutung sein wird und deshalb durch eine Stärkung von Frontex auf diesem Gebiet verbessert werden sollte".

Deshalb wird jetzt dieser neue Vorschlag unterbreitet. Gleichzeitig wird der noch bestehende vorige Vorschlag (im Rahmen des "ersten Pfeilers") zurückgezogen.

Der neue Vorschlag trägt den Beratungen des Rates über die Vorschläge vom März 2009 Rechnung. So wird insbesondere eine Stärkung der Rolle der Mitgliedstaaten in dem Evaluierungsmechanismus vorgeschlagen, um das gegenseitige Vertrauen zu festigen und eine größere Flexibilität bei der Umsetzung des Mechanismus zu ermöglichen. Als Legislativverfahren wird das Mitentscheidungsverfahren vorgeschlagen, da das Europäische Parlament im Bereich Justiz und Inneres vollständig einbezogen wird. Im Interesse größerer Transparenz wird eine regelmäßige Berichterstattung an den Rat und das EP vorgeschlagen, die auf den durchgeführten Evaluierungen, den daraus gezogenen Schlussfolgerungen und den von den betreffenden Mitgliedstaaten ergriffenen Folgemaßnahmen beruht.

- Allgemeiner Kontext

Der Raum ohne Binnengrenzen — der Schengen-Raum - wurde Ende der 80er, Beginn der 90er Jahre durch das Schengener Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten, die die Kontrollen an ihren Binnengrenzen abschaffen und entsprechende Begleitmaßnahmen wie gemeinsame Regeln für die Kontrollen an den Außengrenzen, eine gemeinsame Visumpolitik, eine Zusammenarbeit der Polizei- und Justizbehörden und das Schengener Informationssystem (SIS) einführen wollten, auf zwischenstaatlicher Ebene geschaffen. Im Rahmen der Gemeinschaft konnte eine Abschaffung der Binnengrenzen nicht erreicht werden, da sich die Mitgliedstaaten nicht darüber einig wurden, ob diese abgeschafft werden müssten, um das Ziel des freien Verkehrs von Personen (Artikel 14 EG-Vertrag) erreichen zu können. Im Laufe der Zeit haben sich aber sämtliche damaligen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Irlands dem Schengen-Raum angeschlossen.

Der Schengen-Besitzstand wurde mit dem Vertrag von Amsterdam, der 1999 in Kraft trat, in den Rechtsrahmen der Europäischen Union überführt4.

Der Schengen-Raum setzt voraus, dass die Mitgliedstaaten auf die Fähigkeit der anderen vertrauen, die Begleitmaßnahmen vollständig umzusetzen, die die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen ermöglichen. Das heißt, dass die Kontrollen an den Außengrenzen von den Mitgliedstaaten nicht nur zum Schutz der eigenen Interessen durchgeführt werden, sondern auch im Namen der anderen Mitgliedstaaten, in welche Personen, die die Grenze des Schengen-Raums passiert haben, weiterreisen können.

Um dieses Vertrauen aufzubauen und zu festigen, schufen die Schengen-Mitgliedstaaten 1998 einen Ständigen Ausschuss. Das Mandat des Exekutivausschusses von Schengen wurde in einem Beschluss festgelegt (SCH/Comex (98) 26 endg.) und sieht zwei getrennte Aufgaben vor:

Der Mechanismus unterscheidet somit zwischen der "Inkraftsetzung" und der "Anwendung". Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Voraussetzungen für gegenseitiges Vertrauen erfüllt sind, bevor der Besitzstand in Kraft gesetzt werden kann. Zweitens muss sodann das Vertrauen gefestigt werden, indem die ordnungsgemäße Anwendung des Besitzstands geprüft wird. In der zwischenstaatlichen Schengen-Phase waren besondere Bestimmungen für die Überprüfung der ordnungsgemäßen Anwendung erforderlich.

Der Schengen-Besitzstand wurde ohne Neuverhandlung in den Rahmen der Europäischen Union überführt. Der Ständige Ausschuss und sein Mandat von 1998 wurden somit unverändert übernommen. Er wurde lediglich im Rat in "Gruppe Schengen-Bewertung" (SCH-EVAL) umbenannt.

Wegen des zwischenstaatlichen Ursprungs ist die Evaluierung der Anwendung des Schengen Besitzstands von jeher Sache der Mitgliedstaaten. Die Kommission hat lediglich Beobachterstatus. Das ist für den ersten Teil des Mandats nach wie vor logisch, da es in den Bestimmungen der EU zu Justiz und Inneres nichts gibt, was der Unterscheidung zwischen Inkraftsetzung und Anwendung in etwa entspräche. Darüber hinaus war das Beschlussfassungsverfahren für die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen und die volle Anwendung des Schengen-Besitzstands für die Erweiterungen von 2004 und 2007 in den Beitrittsverträgen, also im Primärrecht, geregelt. Die Beitrittsakten sahen vor, dass der Rat nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments beschließt. Die Kommission hat kein Initiativrecht.

Dieser Ansatz ist für den zweiten Teil des Mandats allerdings weniger logisch. Daher hat die Kommission bereits bei der Einbeziehung des Besitzstands in einer Erklärung dargelegt, dass die Einbeziehung des Beschlusses des Exekutivausschusses zur Errichtung des Ständigen Ausschusses "Schengener Durchführungsübereinkommen" (SCH/Comex (98) 26 endg. vom 16.9.1998) in den Rahmen der Union in keiner Weise ihre Befugnisse aufgrund der Verträge, insbesondere ihre Verantwortung als Hüterin der Verträge, berührt.

Da die Evaluierung vor der Inkraftsetzung eine wesentliche Voraussetzung dafür ist, dass die Mitgliedstaaten einander vertrauen können, sollte diese Sache der Mitgliedstaaten bleiben. Die Kommission wird aber weiterhin uneingeschränkt als Beobachterin an diesen Evaluierungen teilnehmen.

Diese verschiedenen Zuständigkeiten führen jedoch zu keinen unterschiedlichen Evaluierungsstandards, sondern spiegeln allein die verschiedenen institutionellen Realitäten wider. Dem Rat steht es auch frei zu beschließen, die vorgeschlagene Struktur zur Evaluierung von Mitgliedstaaten zu nutzen, bevor die Kontrollen an den Binnengrenzen abgeschafft werden.

- Bessere Evaluierung der ordnungsgemäßen Anwendung des Besitzstands

Seit 1999 fanden wiederholt Gespräche zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission darüber statt, wie der Schengen-Evaluierungsmechanismus effizienter werden kann, insbesondere was den zweiten Teil des Mandats, also die Prüfung der ordnungsgemäßen Anwendung des Schengen-Besitzstands nach Abschaffung der Grenzkontrollen, anbelangt. Folgende Hauptprobleme wurden genannt:

(1) Der derzeitige Evaluierungsmechanismus ist inadäquat. Es bestehen keine klaren Regeln über die Einheitlichkeit und Häufigkeit der Evaluierungen. Es finden keine unangekündigten Inspektionen vor Ort statt.

(2) Es sollte eine Methode für die auf eine Risikoanalyse gestützte Festlegung der Prioritäten entwickelt werden.

(3) Es ist zu gewährleisten, dass die Evaluierung stets von hochqualifizierten Experten vorgenommen wird. Diese sollten über die erforderlichen juristischen Kenntnisse und praktische Erfahrung verfügen. Es könnte ineffizient sein, wenn jeder Mitgliedstaat zu jedem Ortstermin einen Experten entsendet. Es sollte festgelegt werden, wie viele Experten an jedem Ortstermin teilnehmen sollen.

(4) Der Mechanismus zur Bewertung der Folgemaßnahmen zu den Empfehlungen, die nach Ortsterminen gemacht werden, muss verbessert werden, da die Maßnahmen zur Beseitigung von Mängeln wie auch die diesbezüglichen Fristen je nach Mitgliedstaat unterschiedlich sind.

(5) Im gegenwärtigen Evaluierungssystem wird der institutionellen Zuständigkeit der Kommission als "Hüterin der Verträge" nicht Rechnung getragen.

Folgende Aspekte dienen der Behebung der Mängel im derzeitigen Mechanismus: Evaluierungsmethode und Rolle von Frontex

Mit diesem Vorschlag werden Mehrjahres- und Jahresprogramme für angekündigte und nicht angekündigte Ortstermine eingeführt. Die Mitgliedstaaten werden weiterhin regelmäßig evaluiert, um die ordnungsgemäße Anwendung des Besitzstands insgesamt sicherzustellen. Alle Teile des Schengen-Besitzstands können einer Bewertung unterzogen werden.

Die Evaluierung kann mit Hilfe von Fragebögen, Ortsterminen oder einer Kombination dieser Verfahren vorgenommen werden.

In den letzten Jahren haben die Mitgliedstaaten Ortstermine zur Evaluierung der Zusammenarbeit der Justizbehörden in Strafsachen und bei der Bekämpfung des Waffen- und Drogenschmuggels nicht für nötig befunden. Auch der Datenschutz wurde nicht systematisch durch Evaluierungen vor Ort überprüft.

Allerdings sind Ortstermine nicht auf die Außengrenzen und Visa beschränkt, sondern können sich auf alle Teile des Schengen-Besitzstandes einschließlich der Vorschriften über die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen beziehen. Was Waffen angeht, wurden die einschlägigen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands durch die Richtlinie des Rates 91/477/EWG vom 18. Juni 1991 über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen5 ersetzt, als die Schengen-Vorschriften in den EU-Rechtsrahmen einbezogen wurden. Mit der Überprüfung der korrekten Umsetzung dieser Richtlinie wurde in Übereinstimmung mit dem EG-Vertrag die Kommission betraut. Da die Mitgliedstaaten es niemals für notwendig erachtet haben, Evaluierungen vor Ort durchzuführen, besteht keine Notwendigkeit, die Überprüfung der ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie in den vorliegenden Vorschlag aufzunehmen.

Wo bestehendes EU-Recht eine spezifische Evaluierung vorsieht, besteht im Übrigen keine Notwendigkeit für eine zusätzliche Evaluierung im Zusammenhang mit diesem Mechanismus, sondern einzig für die Anwendung des Schengen-Besitzstands.

Insbesondere im Falle des Datenschutzes, der nicht nur Teil des Schengen-Besitzstands ist, sondern horizontal für alle Politikbereiche gilt, sollte die Evaluierung sich speziell auf die Datenschutzaspekte in Verbindung mit dem SIS konzentrieren und im Rahmen der SIS-Evaluierungen durchgeführt werden, um die bestehenden Synergien zu nutzen.

Die Kommission wird nach Befragung der Mitgliedstaaten und unter Berücksichtigung der Änderungen der Rechtsvorschriften, Verfahren oder der Organisation des betreffenden Mitgliedstaats einschließlich der von Frontex durchgeführten Risikoanalyse hinsichtlich Außengrenzen und Visa festlegen, welche Ortstermine speziell notwendig sind.

Darüber hinaus können im Jahresprogramm gegebenenfalls auch Evaluierungen nach thematischen oder räumlichen Aspekten vorgesehen werden.

Abgesehen von diesen regelmäßigen Evaluierungen können unangekündigte Ortstermine auf der Grundlage von Risikoanalysen von Frontex oder Angaben aus anderen Quellen, die eine unangekündigte Evaluierung notwendig erscheinen lassen, durchgeführt werden.

Sowohl die Mehrjahres- als auch die Jahresprogramme können bei Bedarf geändert werden. Experten aus den Mitgliedstaaten

Experten aus den Mitgliedstaaten sind auch daran beteiligt, die ordnungsgemäße Anwendung des EU-Rechts in anderen Bereichen, zum Beispiel bei der Gefahrenabwehr in der Luftfahrt und im Seeverkehr, zu überprüfen. Da eine ordnungsgemäße Durchführung der Begleitmaßnahmen, die eine Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen ermöglichen, für die innere Sicherheit der Mitgliedstaaten wesentlich ist, werden Experten aus den Mitgliedstaaten weiterhin eine Schlüsselrolle bei den Evaluierungen spielen. Sie werden sowohl an angekündigten als auch an nicht angekündigten Besuchen teilnehmen und an der Erstellung der mehrjährigen und jährlichen Evaluierungsprogramme sowie an Besuchen vor Ort, der Berichterstattung und den Folgemaßnahmen im Wege eines Ausschussverfahrens beteiligt sein. Zur Gewährleistung eines hohen fachlichen Niveaus der Evaluierungen müssen die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass die Experten eine entsprechende Eignung besitzen, d.h. über solide theoretische Kenntnisse sowie praktische Erfahrungen in den für die Evaluierung relevanten Bereichen verfügen, und mit den Grundsätzen, Verfahren und Methoden von Ortsterminen vertraut sind.

Die betroffenen Einrichtungen (z.B. Frontex) sollten geeignete Schulungsmaßnahmen durchführen, und die Mitgliedstaaten sollten Mittel für spezifische Schulungen in der Evaluierung des Schengen-Besitzstands erhalten. Dies kann beispielsweise durch Schulungen über die Handlungsprioritäten der EU aufgenommen werden, die nach den vom Außengrenzenfonds6 festgelegten Regeln angenommen werden.

Im Interesse der Effizienz der Evaluierungen vor Ort sollte die Zahl der an angekündigten Ortsterminen teilnehmenden Experten auf acht begrenzt werden. Da es bei kurzfristig angesetzten unangekündigten Ortsterminen schwieriger sein könnte, Experten bereitzustellen, sollte deren Zahl bei solchen Besuchen auf sechs begrenzt werden.

Angesichts der Tatsache, dass die ordnungsgemäße Durchführung von Maßnahmen, mit denen der freie Personenverkehr gemäß Artikel 26 des Vertrags über die Europäische Union sichergestellt werden soll, die innere Sicherheit anderer Mitgliedstaaten unberührt lässt, kann die Evaluierung der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen vollständig der Kommission übertragen werden. Überdies fällt die Überprüfung der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen nicht unter das zwischenstaatliche Mandat.

Folgemaßnahmen der Evaluierung

Um die ermittelten Schwachstellen und Mängel wirksam beseitigen zu können, sollten die einzelnen Ergebnisse des Berichts in eine von drei Bewertungskategorien eingestuft werden: konform; konform, aber verbesserungswürdig; nichtkonform. Binnen zwei Wochen sollte der betreffende Mitgliedstaat zu dem Bericht Stellung nehmen und binnen eines Monats nach der Verabschiedung des Berichts einen Aktionsplan zur Behebung der Mängel vorlegen. Außerdem muss der Mitgliedstaat binnen sechs Monaten über die Umsetzung des Aktionsplans berichten. Je nach Art der ermittelten Mängel können angekündigte oder unangekündigte Ortstermine geplant werden, um die ordnungsgemäße Durchführung des Aktionsplans zu überprüfen. Bei schwerwiegenden Mängeln muss die Kommission den Rat unverzüglich in Kenntnis setzen.

Dies berührt in keiner Weise die Befugnis der Kommission, zu jedem Zeitpunkt der Evaluierung ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Beispielsweise könnte ein Mitgliedstaat gegen den Schengen-Besitzstand verstoßen, wenn er Personen die Einreise verweigert, die im Besitz eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Schengen Visums sind. In solchen Fällen steht zwar nicht die innere Sicherheit des Mitgliedstaats auf dem Spiel, dennoch liegt ein Verstoß gegen EU-Recht vor.

Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union

In Anbetracht der im EG-Vertrag niedergelegten Zuständigkeiten der Kommission ist es entscheidend, dass diese die führende Rolle im Schengen-Evaluierungsprozess zur Prüfung der ordnungsgemäßen Anwendung des Schengen-Besitzstands nach der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen übernimmt. Allerdings spielt auch die Sachkunde der Mitgliedstaaten eine große Rolle, damit die Anwendung vor Ort überprüft werden kann und das Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten gefestigt wird.

Die Kosten der Teilnahme der nationalen Experten gehen zu Lasten des EU-Haushalts.

- Bestehende Rechtsvorschriften auf dem vom Vorschlag abgedeckten Gebiet

Beschluss des Exekutivausschusses zur Errichtung des Ständigen Ausschusses "Schengener Durchführungsübereinkommen" (SCH/Comex (98) 26 endg. vom 16.9.1998)

- Übereinstimmung mit anderen Politikbereichen und Zielen der Europäischen Union

Der Vorschlag steht im Einklang mit bestehenden politischen Strategien und Zielen der Europäischen Union, insbesondere mit dem Ziel der Schaffung eines dauerhaften Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.

2. Anhörung von interessierten Kreisen

Seite 1999 wurde in der Gruppe "Schengen-Bewertung" des Rates wiederholt diskutiert, wie der Schengen-Evaluierungsmechanismus effizienter gestaltet werden kann. So einigte sich die Gruppe beispielsweise darauf, die Zahl der an den Evaluierungen teilnehmenden Experten zu begrenzen. Diese Vereinbarung ist jedoch nicht rechtsverbindlich. Jeder Mitgliedstaat hat nach wie vor das Recht, einen Experten zu einem Ortstermin zu entsenden, was die Durchführung dieser Evaluierungen mitunter erschweren kann. Über die Häufigkeit und die Methode der Evaluierungen wurde ebenfalls gesprochen.

Im April 2008 lud die Kommission zu einem Expertentreffen ein. Die Mitgliedstaaten stimmten mit der Einschätzung der Kommission überein, dass der Mechanismus Schwächen aufweist. Sie sahen zwar die Notwendigkeit, den Mechanismus zu ändern, doch waren manche Mitgliedstaaten nicht von der institutionellen Zuständigkeit der Kommission im Rahmen eines neuen Evaluierungsmechanismus überzeugt.

In drei Sitzungen betreffend das allgemeine Vorgehen und weiteren drei Sitzungen zu inhaltlichen Fragen7 berieten die betreffenden Arbeitsgruppen des Rates über die Vorschläge vom März 2009. Das Europäische Parlament lehnte die Vorschläge am 20. Oktober 20098 mit der Begründung ab, die Kommission hätte das EP an der Verabschiedung der Vorschläge im Mitentscheidungsverfahren beteiligen sollen. In der Zwischenzeit hat die Gruppe Schengen Bewertung ebenfalls weitere Anstrengungen zur Verbesserung der derzeitigen Arbeitsmethoden unternommen. Der neue Vorschlag trägt den Beratungen des Rates und des Europäischen Parlaments über die Vorschläge vom März 2009 Rechnung.

3. Rechtliche Aspekte

- Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Vorgeschlagen wird ein neuer Schengen-Evaluierungsmechanismus, mit dem die transparente, wirksame und kohärente Anwendung des Schengen-Besitzstands gewährleistet werden kann. Dabei wird auch den rechtlichen Änderungen nach der Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union Rechnung getragen.

- Rechtsgrundlage

- Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe e des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Artikel 77 sieht die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen als endgültiges Ziel eines Raums der Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union gemäß Artikel 26 AEUV vor. Die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen muss durch Maßnahmen in den Bereichen Außengrenzen, Visumpolitik, Schengener Informationssystem, Datenschutz, polizeiliche Zusammenarbeit, justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und Drogenbekämpfung flankiert werden. Die ordnungsgemäße Durchführung dieser Maßnahmen ermöglicht die Aufrechterhaltung eines Raums ohne Binnengrenzkontrollen. Die Evaluierung der ordnungsgemäßen Durchführung dieser Maßnahmen dient somit dem großen politischen Ziel, in diesem Raum auf Kontrollen an den Binnengrenzen zu verzichten.

- Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

Was das Subsidiaritätsprinzip betrifft, kann das Ziel der vorgeschlagenen Verordnung, nämlich die Verbesserung der Effizienz des derzeit unter die Zuständigkeit des Rats fallenden Schengen-Evaluierungsmechanismus, nur auf Ebene der EU erreicht werden.

Dieser Vorschlag geht nicht über den bestehenden rechtlichen Rahmen hinaus, begrenzt aber die Zahl der teilnehmenden Experten und erhöht die Effizienz des Mechanismus. Sie geht nicht über das für die Erreichung des Ziels erforderliche Maß hinaus.

- Wahl des Rechtsinstruments

Seinem Wesen nach kann ein Evaluierungsmechanismus, durch den die ordnungsgemäße Anwendung des EU-Rechts gewährleistet werden soll, nicht ein Handeln der Mitgliedstaaten zu dessen Umsetzung in innerstaatliches Recht verlangen. Deshalb wurde das Rechtsinstrument der Verordnung gewählt.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Diesem Vorschlag ist ein Finanzbogen beigefügt. Die Kommission, die für den neuen Schengen-Evaluierungsmechanismus zuständig sein wird, muss Personal und Finanzmittel dafür erhalten. Die Kosten, die den Experten der Mitgliedstaaten entstehen, müssen ebenfalls erstattet werden.

5. weitere Angaben

Wirkung der verschiedenen Protokolle in den Anhängen zu den Verträgen und der mit Drittstaaten geschlossenen Assoziierungsabkommen

Die Rechtsgrundlage für diesen Vorschlag findet sich im dritten Teil Titel V des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Deshalb gilt das in den Protokollen über die Position des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks und im Schengen-Protokoll vorgesehene System der "variablen Geometrie".

Die hier vorgeschlagene Verordnung stellt eine Weiterentwicklung des Schengen Besitzstands dar. Daher sind folgende Auswirkungen der Protokolle zu berücksichtigen:

Vereinigtes Königreich und Irland: Der Vorschlag hat einen Evaluierungsmechanismus zur Aufrechterhaltung eines Raums ohne Binnengrenzkontrollen zum Gegenstand, an dem sich das Vereinigte Königreich und Irland entsprechend dem Beschluss 2000/365/EG des Rates vom 29. Mai 2000 zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden, sowie gemäß dem Beschluss 2002/192/EG des Rates vom 28. Februar 2002 zum Antrag Irlands auf Anwendung einzelner Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf Irland nicht beteiligen. Demzufolge werden sich das Vereinigte Königreich und Irland nicht an der Annahme dieser Verordnung beteiligen, die für diese Länder weder bindend noch in diesen Ländern anwendbar sein wird.

Dänemark: Gemäß dem Protokoll über die Position Dänemarks im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union beteiligt sich Dänemark nicht an der Annahme von Maßnahmen durch den Rat, die nach dem dritten Teil Titel V des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgeschlagen werden, ausgenommen "Maßnahmen zur Bestimmung derjenigen Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen, sowie an Maßnahmen zur einheitlichen Visumgestaltung".

Der vorgeschlagene Beschluss stellt eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar. Gemäß Artikel 4 des Protokolls beschließt Dänemark innerhalb von sechs Monaten, nachdem der Rat über einen Vorschlag oder eine Initiative zur Ergänzung des Schengen-Besitzstands [nach den Bestimmungen des dritten Teils Titel V des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union] beschlossen hat, ob es diesen Beschluss in einzelstaatliches Recht umsetzt.

Zweistufiges Verfahren für die Durchführung der Rechtsakte zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands - die Folgen für Bulgarien, Rumänien und Zypern

Gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Beitrittsakte von 20039 sowie Artikel 4 Absatz 1 der Beitrittsakte von 200510 sind die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands und die darauf aufbauenden oder anderweitig damit zusammenhängenden Rechtsakte, die in Anhang I bzw. Anhang II zu diesen Akten aufgeführt sind, ab dem Tag des Beitritts für die neuen Mitgliedstaaten bindend und in ihnen anzuwenden. Die Bestimmungen und Rechtsakte, die nicht in diesen Anhängen aufgeführt werden, sind zwar für diese Mitgliedstaaten ab dem Tag des Beitritts bindend, aber in diesen nur nach einem entsprechenden Beschluss des Rates anzuwenden, den der Rat gemäß dem in diesen Artikeln festgeschriebenen Verfahren gefasst hat.

Hierbei handelt es sich um ein zweistufiges Durchführungsverfahren, bei dem einige Bestimmungen des Schengen-Besitzstands ab dem Tag des Beitritts zur Union bindend und anwendbar sind, während andere, insbesondere jene, die untrennbar mit der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen verbunden sind, ab dem Tag des Beitritts bindend, aber in den neuen Mitgliedstaaten erst nach einem entsprechenden Ratsbeschluss anzuwenden sind.

Diese Verordnung legt fest, wie die ordnungsgemäße Anwendung des Schengen-Besitzstands nach der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen gewährleistet werden soll.

Norwegen und Island: In Bezug auf Norwegen und Island stellt der vorliegende Vorschlag eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands gemäß dem Übereinkommen zwischen dem Rat der Europäischen Union sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung der beiden letztgenannten Staaten bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands dar11.

Schweiz: Der Vorschlag stellt auch in Bezug auf die Schweiz eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Abkommens zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands dar12.

Liechtenstein: Für Liechtenstein stellt dieser Vorschlag eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Protokolls zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft, der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über den Beitritt des Fürstentums Liechtenstein zu dem Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands dar13.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates zur Einführung eines Evaluierungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands

Das Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe e, auf Vorschlag der Kommission, nach Zuleitung des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, gemäß dem Verfahren des Artikels 294 EG-Vertrag, in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Der Schengen-Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen beruht auf der wirksamen und effizienten Anwendung von Begleitmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten in den Bereichen Außengrenzen, Visumpolitik, Schengener Informationssystem einschließlich Datenschutz, polizeiliche Zusammenarbeit, justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und Drogenbekämpfung.

(2) Mit Beschluss des Exekutivausschusses vom 16. September 9814 wurde der Ständige Ausschuss "Schengener Durchführungsübereinkommen" eingerichtet. Der Ständige Ausschuss wurde zum einen damit beauftragt festzustellen, ob alle Voraussetzungen für die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen zu einem Beitrittsland erfüllt sind, und zum anderen sicherzustellen, dass der Schengen Besitzstand in den Staaten, die diesen bereits anwenden, vollständig angewandt wird.

(3) Ein Evaluierungsmechanismus zur Überprüfung der Anwendung des Schengen Besitzstands ist notwendig, da bei der praktischen Anwendung des Schengen Besitzstands hohe einheitliche Standards angelegt werden müssen und es gilt, ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten, die dem Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen angehören, gewährleistet werden muss. Ein solcher Mechanismus sollte sich auf eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und diesen Mitgliedstaaten stützen.

(4) Im Haager Programm 15 wurde die Kommission aufgefordert, "nach der vollständigen Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen einen Vorschlag mit dem Ziel vorzulegen, den bestehenden Schengen-Evaluierungsmechanismus durch einen Überwachungsmechanismus zu ergänzen, bei dem die umfassende Einbeziehung von Experten der Mitgliedstaaten gewährleistet ist und unangekündigte Inspektionen durchgeführt werden können".

(5) Das Stockholmer Programm 16 "ist daher der Auffassung, dass die Bewertung des Schengen-Raums weiterhin von zentraler Bedeutung sein wird und deshalb durch eine Stärkung von Frontex auf diesem Gebiet verbessert werden sollte".

(6) Der 1998 eingeführte Evaluierungsmechanismus sollte hinsichtlich des zweiten Teils des Mandats, das dem Ständigen Ausschuss erteilt wurde, geändert werden. Der in Teil I des Beschlusses vom 16. September 1998 niedergelegte erste Teil des Mandats sollte weiter Gültigkeit haben.

(7) Entsprechend den bei den vorangegangenen Evaluierungen gesammelten Erfahrungen ist es erforderlich, einen kohärenten Evaluierungsmechanismus beizubehalten, der alle Bereiche des Schengen-Besitzstands mit Ausnahme derjenigen, für die das EU-Recht bereits einen spezifischen Evaluierungsmechanismus vorsieht, abdeckt.

(8) Die Mitgliedstaaten sollten eng am Evaluierungsprozess beteiligt sein. Maßnahmen zur Umsetzung dieser Verordnung sollten gemäß dem in Artikel 4 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse vorgesehenen Regelungsverfahren angenommen werden.

(9) Der Evaluierungsmechanismus sollte transparente, wirksame und klare Regeln für die Evaluierungsmethode, die Teilnahme hochqualifizierter Experten an Ortsterminen und die Maßnahmen, die auf die Ergebnisse der Evaluierungen hin zu treffen sind, enthalten. Insbesondere im Hinblick auf Grenzkontrollen und Visa sollten zur Ergänzung der angekündigten Ortstermine unangekündigte Ortstermine durchgeführt werden.

(10) Der Evaluierungsmechanismus sollte auch die Prüfung der einschlägigen Vorschriften über die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen und Überprüfungen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einschließen. In Anbetracht der besonderen Art dieser Vorschriften, die nicht die innere Sicherheit der Mitgliedstaaten berühren, sollten die entsprechenden Ortstermine ausschließlich von der Kommission durchgeführt werden.

(11) Bei der Evaluierung sollte ein besonderes Augenmerk auf die Achtung der Grundrechte bei der Anwendung des Schengen-Besitzstands gelegt werden.

(12) Die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union 17 (nachstehend Frontex) sollte die Anwendung des Mechanismus vor allem im Bereich der auf die Außengrenzen bezogenen Risikoanalysen unterstützen. Ferner sollte sich der Mechanismus auf die Sachkenntnis der Agentur stützen können, wenn es um die Durchführung von AdhocOrtsterminen an den Außengrenzen geht.

(13) Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die zu den Ortsterminen entsandten Experten die notwendige Erfahrung haben und geschult wurden. Die betreffenden Einrichtungen (z.B. Frontex) sollten geeignete Schulungen durchführen, und die Mitgliedstaaten sollten Mittel für besondere Schulungsinitiativen auf dem Gebiet der Evaluierung des Schengen-Besitzstands aus vorhandenen Finanzierungsinstrumenten und deren Weiterentwicklung erhalten.

(14) Gemäß den Artikeln 1 und 2 des dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union beigefügten Protokolls über die Position des Dänemarks beteiligt sich Dänemark nicht an der Annahme dieser Verordnung, die daher für Dänemark weder bindend noch anwendbar ist. Da mit dieser Verordnung der Schengen-Besitzstand gemäß Titel V des dritten Teils des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union weiterentwickelt wird, sollte Dänemark gemäß Artikel 4 des genannten Protokolls binnen sechs Monaten nach der Annahme der Verordnung beschließen, ob es diese innerstaatliches Recht umsetzt.

(15) Diese Verordnung stellt eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen Besitzstands dar, die auf das Vereinigte Königreich entsprechend dem Beschluss 2000/365/EG des Rates vom 29. Mai 2000 zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden 18, keine Anwendung finden. Das Vereinigte Königreich beteiligt sich daher nicht an der Annahme dieser Verordnung, die somit für das Vereinigte Königreich weder bindend noch anwendbar ist.

(16) Diese Verordnung stellt eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen Besitzstands dar, die auf Irland entsprechend dem Beschluss 2002/192/EG des Rates vom 28. Februar 2002 zum Antrag Irlands auf Anwendung einzelner Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf Irland19 keine Anwendung finden. Irland beteiligt sich daher nicht an der Annahme dieser Verordnung, die somit für Irland weder bindend noch anwendbar ist.

(17) Für Island und Norwegen stellt diese Verordnung eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands gemäß dem Übereinkommen zwischen dem Rat, der Europäischen Union sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung der beiden letztgenannten Staaten bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands 20 dar.

(18) Die Verordnung stellt in Bezug auf die Schweiz eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands gemäß dem Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands 21 dar.

(19) Auch in Bezug auf Liechtenstein stellt diese Verordnung eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands gemäß dem Protokoll zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft, der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über den Beitritt des Fürstentums Liechtenstein zu dem Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands 22 dar.

(20) Für Zypern stellt diese Verordnung einen auf den Schengen-Besitzstand aufbauenden oder anderweitig damit zusammenhängenden Rechtsakt gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Beitrittsakte von 2003 dar.

(21) Für Bulgarien und Rumänien stellt diese Verordnung einen auf den Schengen Besitzstand aufbauenden oder anderweitig damit zusammenhängenden Rechtsakt gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Beitrittsakte von 2005 dar.

(22) Gleichwohl sollten sich Experten aus Bulgarien, Rumänien und Zypern an der Bewertung aller Teile des Schengen-Besitzstands beteiligen - Haben folgende Verordnung Erlassen:

Artikel 1
Zweck und Geltungsbereich

Mit dieser Verordnung wird ein Evaluierungsmechanismus eingeführt, der zur Prüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands in denjenigen Mitgliedstaaten dient, in denen der Schengen-Besitzstand vollständig angewandt wird.

Experten aus den Mitgliedstaaten, die gemäß der jeweiligen Beitrittsakte den Schengen Besitzstand noch nicht vollständig anwenden, beteiligen sich dennoch an der Evaluierung aller Teile des Schengen-Besitzstands.

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:

"Schengen-Besitzstand": Bestimmungen des Schengen-Besitzstands, wie sie durch das Protokoll im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union in den Rahmen der Europäischen Union sowie darauf aufbauenden oder anderweitig damit zusammenhängenden Rechtsakten einbezogen werden.

Artikel 3
Zuständigkeiten

Artikel 4
Evaluierungen

Die Evaluierungen können mit Hilfe von Fragebögen oder durch Ortstermine vorgenommen werden. Ergänzend dazu kann der evaluierte Mitgliedstaat in beiden Fällen weitere Erläuterungen zu dem evaluierten Bereich liefern. Evaluierungen vor Ort und Fragebögen können entweder unabhängig voneinander durchgeführt oder für bestimmte Mitgliedstaaten und/oder Bereiche aber auch miteinander kombiniert werden. Ortstermine können angekündigt oder unangekündigt erfolgen.

Artikel 5
Mehrjahresprogramm

Artikel 6
Risikoanalyse

Artikel 7
Fragebogen

Artikel 8
Jahresprogramm

Artikel 9
Liste der Experten

Artikel 10
Teams für Ortstermine

Artikel 11
Durchführung der Ortstermine

Artikel 12
Überprüfung des freien Personenverkehrs an den Binnengrenzen

Ungeachtet Artikel 10 bestehen die Teams, die unangekündigte Ortstermine durchführen, um den Wegfall der Kontrollen an den Binnengrenzen zu überprüfen, ausnahmslos aus Kommissionsbeamten.

Artikel 13
Evaluierungsberichte

Artikel 14
Vertraulichkeit

Die Teams behandeln sämtliche Informationen, die sie in Erfüllung ihrer Pflicht erhalten, vertraulich. Die im Anschluss an Ortstermine verfassten Berichte werden als Verschlusssache eingestuft. Die Kommission entscheidet nach Rücksprache mit dem betreffenden Mitgliedstaat, welche Teile des Berichts veröffentlicht werden dürfen.

Artikel 15
Ausschuss

Artikel 16
Übergangsbestimmungen

Artikel 17
Unterrichtung des Europäischen Parlaments

Die Kommission unterrichtet das Europäische Parlament über die Empfehlungen, die die Kommission gemäß Artikel 13 Absatz 5 angenommen hat.

Artikel 18
Bericht an das Europäische Parlament und den Rat

Die Kommission erstattet dem Europäischen Parlament und dem Rat jährlich Bericht über die auf der Grundlage dieser Verordnung vorgenommenen Evaluierungen. Der Bericht wird veröffentlicht und enthält Informationen über

Artikel 19
Aufhebung

Teil II des Beschlusses des Exekutivausschusses vom 16. September 1998 bezüglich der Errichtung des Ständigen Ausschusses " Schengener Durchführungsübereinkommen für die Mitgliedstaaten, die das Übereinkommen bereits anwenden" (SCH/Comex (98) 26 endg.) wird ein Jahr nach Inkrafttreten dieser Verordnung aufgehoben.

Artikel 20

Der Rat kann beschließen, die Schengen-Evaluierungen, auf die in nach Inkrafttreten dieser Verordnung geschlossenen Beitrittsakten Bezug genommen wird, gemäß dieser Verordnung durchzuführen.

Artikel 21
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Die Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Parlaments Im Namen des Rates
Der Präsident Der Präsident