Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Formen der alternativen Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 und der Richtlinie 2009/22/EG (Richtlinie über alternative Streitbeilegung) KOM (2011) 793 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Europäische Datenschutzbeauftragte werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 589/03 PDF = AE-Nr. 032731 und AE-Nr. 031672

Brüssel, den 29.11.2011
KOM (2011) 793 endgültig
2011/0373 (COD)

Vorschlag für Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates über Formen der alternativen Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 und der Richtlinie 2009/22/EG (Richtlinie über alternative Streitbeilegung)

{SEK(2011) 1408 endgültig}
{SEK(2011) 1409 endgültig}

Begründung

1. Hintergrund des vorgeschlagenen Rechtsakts

Dieser Vorschlag ist - zusammen mit dem Vorschlag für eine Verordnung über die Online-Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten (OS) - im Rahmen der Bemühungen um einen besser funktionierenden Einzelhandels-Binnenmarkt zu sehen, insbesondere aber um eine Verbesserung des Rechtsschutzes für Verbraucher.

Ein erheblicher Teil der europäischen Verbraucher stößt beim Erwerb von Waren und Dienstleistungen auf dem Binnenmarkt auf Probleme. Im Jahr 2010 taten das etwa 20 % der europäischen Verbraucher1. Obgleich Rechtsvorschriften allgemein ein hohes Verbraucherschutzniveau garantieren, bleiben die Probleme, auf die Verbraucher stoßen, oft ungelöst. Der Schaden, der europäischen Verbrauchern durch Probleme mit dem Erwerb von Waren oder Dienstleistungen entsteht, wird auf 0,4 % des EU-BIP geschätzt.

Neben traditionellen Rechtsbehelfen2 steht Verbrauchern und Unternehmen in manchen Mitgliedstaaten auch die Möglichkeit offen, sich mit ihren Beschwerden an Stellen für die alternative Streitbeilegung ("AS-Stellen") zu wenden. Diese Stellen dienen der außergerichtlichen Lösung von Streitigkeiten der Parteien durch Intervention z.B. von Schlichtern, Mediatoren, Ombudsleuten oder Beschwerdestellen.

Die Kommission hat zwei Empfehlungen zur alternativen Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten3 abgegeben und zwei Netzwerke eingerichtet, die sich damit befassen (ECCNET4 und FIN-NET5). Mehrere sektorspezifische Rechtsvorschriften der EU enthalten einschlägige Bestimmungen 6, und die Mediations-Richtlinie7 fördert die gütliche Beilegung von Streitigkeiten, auch auf dem Gebiet des Verbraucherrechts. Eine Bewertung der aktuellen Situation hat allerdings gezeigt, dass die folgenden Unzulänglichkeiten die Effektivität von AS-Verfahren einschränken: Zuständigkeitslücken, mangelnde Kenntnis seitens der Verbraucher und Unternehmen sowie uneinheitliche Qualität der AS-Verfahren8.

Besonders bei grenzübergreifenden Rechtsgeschäften erweist sich die mangelnde Effektivität von AS-Verfahren als problematisch (z.B. Sprachbarrieren, gegebenenfalls höhere Kosten, unterschiedliche Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten).

Angesichts dieser festgestellten Probleme hat sich die Kommission verpflichtet, einschlägige Maßnahmen vorzuschlagen, die dafür sorgen, dass für alle Arten von Verbraucherbeschwerden AS-Stellen zur Verfügung stehen und dass Streitigkeiten über grenzüberschreitende Rechtsgeschäfte leichter gelöst werden können9.

2. Ergebnisse der Anhörungen interessierter Kreise Folgenabschätzung

2.1. Einholung von Fachwissen und Anhörung interessierter Kreise

Die Kommission hat mehrere Studien zur alternativen Streitbeilegung durchgeführt. Dazu gehören die im Jahr 2009 veröffentlichte Studie über die Anwendung der alternative Streitbeilegung in der Europäischen Union10, in der die in allen Mitgliedstaaten existierenden AS-Stellen und deren Funktionsweise eingehend analysiert wurden, die Studie über den Rechtsschutz für Verbraucher in der EU11, die Bewertung der mit der Einhaltung von Rechtsvorschriften verbundenen Kosten einschließlich der Verwaltungskosten und Belastungen von Unternehmen im Zusammenhang mit dem Einsatz von AS-Verfahren(2011) und die Studie über grenzübergreifende alternative Streitbeilegung in der Europäischen Union (2011)12.

Eine öffentliche Konsultation zum Einsatz von AS-Stellen wurde im Januar 2011 eingeleitet13. Es zeigte sich, dass in der Sache weitgehend Einvernehmen besteht: alle Teilnehmer waren sich darüber einig, dass AS-Verfahren weiterentwickelt werden müssen, damit der Binnenmarkt besser funktionieren kann. Die überwiegende Mehrheit der Teilnehmer sprach sich auch für Maßnahmen auf EU-Ebene aus und unterstrich die Notwendigkeit hochwertiger AS-Verfahren, die insbesondere bei Streitigkeiten über grenzübergreifende Rechtsgeschäfte und im digitalen Umfeld zur Verfügung stehen sollten. Ihrer Ansicht nach sollten effektive AS-Verfahren an einer Reihe von gemeinsamen Grundsätzen ausgerichtet sein, wie etwa Unparteilichkeit, Transparenz, Effektivität und Fairness. Viele Teilnehmer befürworteten eine Verbesserung von OS-Verfahren, insbesondere im Rahmen des elektronischen Geschäftsverkehrs, wo die Zahl der Beschwerden vor allem im Bereich der Bagatellsachen zunimmt.

Im März 2011 veranstalteten die Kommissionsdienststellen zusammen mit dem Europäischen Parlament ein Gipfeltreffen zum Thema "Alternative Streitbeilegung für Binnenmarkt und Verbraucher", an dem circa 200 Interessierte teilnahmen. In der Diskussion zeigte sich, dass die Entwicklung der alternativen Streitbeilegung unter Einschluss von OS-Verfahren für Verbraucher allgemeine Zustimmung findet; ferner wurde die Notwendigkeit eines Tätigwerdens der EU hervorgehoben. Im April 2011 fand im Rahmen des Europäischen Verbrauchergipfels 14 ein Workshop statt mit dem Titel "ADR: how to make it work better?" (AS: wie kann sie besser funktionieren?), an dem 60 Stakeholder teilnahmen.

Ergänzender Input kam insbesondere aus zwei Unternehmensbefragungen, die von den Kommissionsdienststellen im Zeitraum Dezember 2010 bis Januar 2011 bzw. März bis Mai 2011 durchgeführt wurden, die erste unter Einschaltung des European Business Test Panel (Testgruppe europäischer Unternehmen)15 und die zweite mithilfe der SME Survey Platform (KMU-Umfrageplattform)16.

Der Europäische Datenschutzbeauftragte (EDSB) wurde ebenfalls angehört. 2.2. Folgenabschätzung

Die Kommission hat eine detaillierte Folgenabschätzung durchgeführt; dabei wurden mehrere Optionen sowohl in Bezug auf das Thema "Flächendeckendes Angebot von AS-Systemen, Information und Qualität" als auch in Bezug auf das Thema "OS-Systeme für grenzübergreifende Rechtsgeschäfte des elektronischen Geschäftsverkehrs" geprüft. Fazit dieser Folgenabschätzung war, dass nur eine Kombination aus zwei Instrumenten für AS und OS dafür sorgen kann, dass ein Zugang zu unparteilichen, transparenten, effektiven und fairen Möglichkeiten der außergerichtlichen Lösung inländischer wie auch grenzübergreifender verbraucherrechtlicher Streitigkeiten besteht. So eignet sich insbesondere eine Rahmenrichtlinie am besten zur Gewährleistung eines flächendeckenden Angebots an AS-Stellen in allen Mitgliedstaaten, zur Information der Verbraucher über derartige Verfahren und zur Sicherung der Wahrung bestimmter Qualitätsgrundsätze durch die AS-Stellen. Durch ein flächendeckendes Angebot an AS-Stellen soll der erforderliche Rahmen geschaffen werden, auf dessen Grundlage ein EU-weites OS-System effektive Lösungen für Streitigkeiten im Zusammenhang mit grenzübergreifenden Rechtsgeschäften des elektronischen Geschäftsverkehrs bieten kann.

3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags

3.1. Hauptelemente des Vorschlags

3.1.1. Für alle verbraucherrechtlichen Streitigkeiten soll es AS-Verfahren geben

Der vorliegende Vorschlag begründet für die Mitgliedstaaten die Pflicht, dafür zu sorgen, dass alle den Verkauf von Waren oder die Bereitstellung von Dienstleistungen betreffenden Streitigkeiten zwischen einem Verbraucher und einem Unternehmer einer AS-Stelle vorgelegt werden können, und zwar auch in Form von Online-Systemen. Dieser Pflicht können die Mitgliedstaaten dadurch nachkommen, dass sie bereits existierende AS-Stellen nutzen und gegebenenfalls deren Zuständigkeitsbereich anpassen; sie können aber auch neue AS-Stellen oder eine ergänzende Stelle mit branchenübergreifender Zuständigkeit schaffen.

Der vorliegende Vorschlag betrifft Streitigkeiten zwischen Verbrauchern und Unternehmern, die sich aus dem Kauf von Waren oder der Bereitstellung von Dienstleistungen ergeben. Auslöser der Streitigkeit können nicht nur Beschwerden von Verbrauchern über Unternehmer sein, sondern auch Beschwerden von Unternehmern über Verbraucher. Der vorliegende Vorschlag bezieht sich auf AS-Stellen, die sich um eine außergerichtliche Beilegung von Streitigkeiten zwischen Verbrauchern und Unternehmern bemühen. Erfasst werden insbesondere Mediationsverfahren; doch auch außergerichtliche Adjudikationsverfahren wie Verfahren vor Verbraucherbeschwerdestellen, Schlichtungs- oder Schiedsverfahren gehören mit dazu. Nicht unter den vorliegenden Vorschlag fallen von Unternehmern betriebene Systeme für den Umgang mit Verbraucherbeschwerden oder Stellen, in denen ausschließlich vom Unternehmer beschäftigte natürliche Personen mit der Streitbeilegung betraut sind. Unmittelbare Verhandlungen zwischen den Parteien werden ebenfalls nicht erfasst.

3.1.2. Information über alternative Streitbeilegung und Zusammenarbeit

Im Streitfall müssen die Verbraucher rasch herausfinden können, welche AS-Stellen für ihren Rechtsstreit zuständig sind. Deshalb sorgt der vorliegende Vorschlag dafür, dass Verbraucher die entsprechenden Informationen zu der zuständigen AS-Stelle in den wichtigsten vom Unternehmer bereitgestellten Geschäftsunterlagen oder - falls der Unternehmer eine Website hat - auf dieser Website finden. Außerdem werden die Unternehmer die Verbraucher darüber informieren müssen, ob sie in Bezug auf gegen sie erhobene Verbraucherbeschwerden die Zuständigkeit einer AS-Stelle anerkannt haben oder nicht. Diese Verpflichtung wird für die Unternehmer einen Anreiz darstellen, häufiger von AS-Stellen Gebrauch zu machen.

Der vorliegende Vorschlag sieht vor, dass die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass Verbraucher Unterstützung erhalten, wenn sie in eine grenzübergreifende Streitigkeit verwickelt sind. Die Mitgliedstaaten können diese Aufgaben ihren zum Netz der Europäischen Verbraucherzentren (EVZ-Netz) gehörigen Zentren übertragen; dieses Netz nimmt bereits die Aufgabe wahr, die Verbraucher an die für grenzübergreifende Streitigkeiten zuständigen AS-Stellen zu verweisen.

Der Vorschlag enthält für AS-Stellen Anreize zum Beitritt zu Netzen von AS-Stellen, die sich auf bestimmten Sachgebieten mit der Beilegung von Streitigkeiten befassen. Darüber hinaus fördert der vorliegende Vorschlag die Kooperation zwischen AS-Stellen und nationalen Behörden, die mit der Durchsetzung des Verbraucherrecht betraut sind.

Im Einklang mit den einschlägigen Rechtsvorschriften der EU enthält der Vorschlag Bestimmungen zur Wahrung strengster Garantien in Bezug auf die Vertraulichkeit und den Datenschutz.

3.1.3. Qualität von AS-Stellen

Dieser Vorschlag soll dafür sorgen, dass AS-Stellen bestimmten Qualitätsgrundsätzen wie Unparteilichkeit, Transparenz, Effektivität und Fairness entsprechen. Derartige Grundsätze sind bereits in zwei Empfehlungen der Kommission verankert. Dadurch, dass der vorliegende Vorschlag diesen Grundsätzen Verbindlichkeit verleiht, werden gleiche Ausgangsbedingungen für AS-Stellen geschaffen; gleichzeitig werden sowohl Verbraucher als auch Unternehmer den entsprechenden Verfahren mehr Vertrauen entgegenbringen.

Die Transparenz von AS-Stellen sollte gewährleisten, dass die Parteien vor einer etwaigen Einleitung eines AS-Verfahrens über alles informiert sind, was sie wissen müssen, um eine fundierte Entscheidung treffen zu können. AS-Verfahren sollten effektiv und so ausgestaltet sein, dass sie gewisse Nachteile von Gerichtsverfahren - wie hohe Kosten, lange Dauer und Komplexität - nicht aufweisen. Auf der Grundlage der Ergebnisse vorliegender Studien sieht der vorliegende Vorschlag vor, dass Streitigkeiten binnen 90 Tagen beigelegt werden sollten. Um sicherzustellen, dass AS-Verfahren für alle Verbraucher zugänglich bleiben, ist vorgesehen, dass sie für Verbraucher entweder kostenlos oder mit geringen Kosten verbunden sein sollen.

3.1.4. Überwachung

Damit gewährleistet ist, dass AS-Stellen ordnungsgemäß funktionieren und Verbrauchern wie Unternehmern hochwertige Dienstleistungen bieten, sollten sie genau überwacht werden. In jedem Mitgliedstaat wird eine Behörde für die Überwachung der Arbeit der im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats eingerichteten AS-Stellen zuständig sein. Die zuständigen Behörden werden u.a. auf der Grundlage einer Mitteilung, die sie von den AS-Stellen erhalten, zu beurteilen haben, ob die einzelnen AS-Stellen den Qualitätsanforderungen des vorliegenden Vorschlags genügen. Außerdem werden die zuständigen Behörden regelmäßige Berichte über die Entwicklung und das Funktionieren der AS-Stellen veröffentlichen. Alle drei Jahre wird die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat über die Anwendung dieser Richtlinie Bericht erstatten.

3.2. Subsidiaritätsprinzip

Der Vorschlag beruht auf Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Die Entwicklung eines gut funktionierenden AS-Systems in der Europäischen Union, das unter Wahrung der jeweiligen Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten auf den dort bereits existierenden AS-Stellen aufbaut, wird das Vertrauen der Verbraucher in den Einzelhandels-Binnenmarkt - auch in den elektronischen Geschäftsverkehr - stärken. Damit werden sich auch den Unternehmen neue Möglichkeiten eröffnen. Maßnahmen der Mitgliedstaaten allein würden zu einer weiteren Zersplitterung im Bereich der alternativen Streitbeilegung führen, wodurch die Ungleichbehandlung von Verbrauchern und Unternehmern im Binnenmarkt und die Unterschiede hinsichtlich des Umfangs des Rechtsschutzes für Verbraucher innerhalb der EU verstärkt würden. Maßnahmen auf EU-Ebene, wie sie hier vorgeschlagen werden, dürften den Verbrauchern EU-weit denselben Schutz bieten und den Wettbewerb zwischen den Unternehmen fördern, was wiederum dazu führen wird, dass mehr Produkte oder Dienstleistungen über die Grenzen hinweg ausgetauscht werden.

Wenn auf EU-Ebene einheitliche Grundsätze und Regeln für AS-Stellen und AS-Verfahren in allen Mitgliedstaaten festgelegt werden, dann ergibt sich der eindeutige Vorteil, dass ein wirksamer und angemessener Umgang mit inländischen und grenzübergreifenden verbraucherrechtlichen Streitigkeiten gewährleistet ist. Ferner wird so für ein einheitlicheres Qualitätsniveau von AS-Verfahren in der EU gesorgt.

Die Unterschiede in den nationalen Strategien in Bezug auf AS-Verfahren (oder deren Fehlen) zeigen, dass unilaterale Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht zu einer befriedigenden Lösung für Verbraucher und Unternehmen führen. Wenn die alternative Beilegung grenzübergreifender Streitigkeiten effizient und effektiv funktionieren soll, dann muss es ein gut funktionierendes System innerstaatlicher AS-Stellen geben, auf dem die EU-weite OS-Plattform verankert werden kann.

3.3. Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgenden Gründen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

Die vorgeschlagene Maßnahme geht nicht über das zum Erreichen ihrer Ziele unbedingt erforderliche Maß hinaus. Es werden nicht alle Aspekte der alternativen Streitbeilegung, sondern lediglich einige besonders wichtige Aspekte der außergerichtlichen Streitbeilegung geregelt. Das Fundament der Rahmenrichtlinie werden die bereits existierenden AS-Stellen bilden; die Wahl der Form und Mittel zur Erreichung der erwarteten Ergebnisse bleibt den Mitgliedstaaten überlassen.

Die Zielsetzungen dieses Vorschlags sollen mit dem geringstmöglichen Kostenaufwand für Unternehmen und Mitgliedstaaten unter Vermeidung von Doppelausgaben oder unnötiger Verwaltungslasten erreicht werden.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Dieser Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den EU-Haushalt. Deshalb ist dem Vorschlag kein Finanzbogen beigefügt.

Vorschlag für Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates über Formen der alternativen Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 und der Richtlinie 2009/22/EG (Richtlinie über alternative Streitbeilegung)

Das Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, gestützt auf den Vorschlag der Europäischen Kommission17, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses18, nach Übermittlung des Vorschlags an die nationalen Parlamente, nach Anhörung des Europäischen Datenschutzbeauftragten, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Kapitel I
Allgemeine Vorschriften

Artikel 1
Gegenstand

Diese Richtlinie soll zum Funktionieren des Binnenmarkts und zur Erreichung eines hohen Verbraucherschutzniveaus beitragen, indem sie dafür sorgt, dass mit Streitigkeiten zwischen Verbrauchern und Unternehmern Stellen befasst werden können, die unparteiische, transparente, effektive und faire Verfahren zur alternativen Streitbeilegung anbieten.

Artikel 2
Geltungsbereich

Artikel 3
Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften der EU

Artikel 4
Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieser Richtlinie

Kapitel II
Zugang zur Alternativen Streitbeilegung dafür geltende Grundsätze

Artikel 5
Zugang zur alternativen Streitbeilegung

Artikel 6
Fachwissen und Unparteilichkeit

Artikel 7
Transparenz

Artikel 8
Effektivität

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass AS-Verfahren effektiv sind und die folgenden Voraussetzungen erfüllen:

Artikel 9
Fairness

Kapitel III
Information Kooperation

Artikel 10
Information der Verbraucher durch Unternehmer

Artikel 11
Unterstützung für Verbraucher

Artikel 12
Allgemeine Informationen

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass AS-Stellen, Verbraucherverbände,

Wirtschaftsverbände, die Zentren des Europäischen Netzes der Verbraucherzentren und gegebenenfalls die gemäß Artikel 11 Absatz 2 bezeichneten Einrichtungen in ihren Räumen und auf ihren Websites die Liste der in Artikel 17 Absatz 3 genannten AS-Stellen veröffentlichen.

Artikel 13
Kooperation zwischen AS-Stellen zur Beilegung grenzübergreifender Streitigkeiten

Artikel 14
Kooperation zwischen AS-Stellen und den für die Durchsetzung des EU-Verbraucherrechts zuständigen nationalen Behörden

Kapitel IV
überwachung von AS-Stellen

Artikel 15
Benennung der zuständigen Behörden

Artikel 16
Informationen, die den zuständigen Behörden von den AS-Stellen mitzuteilen sind

Artikel 17
Rolle der zuständigen Behörden und der Kommission

Die Liste enthält folgende Angaben:

Jede zuständige Behörde übermittelt der Kommission diese Liste. Werden der zuständigen Behörde Änderungen gemäß Artikel 16 Absatz 1 Unterabsatz 2 mitgeteilt, so wird die Liste unverzüglich aktualisiert und die Kommission hierüber informiert.

Kapitel V
Schlussbestimmungen

Artikel 18
Sanktionen

Die Mitgliedstaaten legen fest, welche Sanktionen bei einem Verstoß gegen die gemäß den Artikeln 10 und 16 Absätze 1 und 2 dieser Richtlinie erlassenen innerstaatlichen Vorschriften zu verhängen sind, und treffen die zu deren Durchsetzung erforderlichen Maßnahmen. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

Artikel 19
Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004

Im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 wird folgende Nummer angefügt:

"20. Richtlinie ... des Europäischen Parlaments und des Rates vom ... über Formen der alternativen Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten und zur Änderung der Richtlinie 2009/22/EG (ABl. L ... vom ..., S. 1): Artikel 10."

Artikel 20
Änderung der Richtlinie 2009/22/EG

Im Anhang der Richtlinie 2009/22/EG wird folgende Nummer angefügt:

"14. Richtlinie ... des Europäischen Parlaments und des Rates vom ... über Formen der alternativen Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten und zur Änderung der Richtlinie 2009/22/EG (ABl. L ... vom ..., S. 1): Artikel 10."

Artikel 21
Mitteilungen

Artikel 22
Umsetzung

Artikel 23
Bericht

Spätestens bis zum [Amt für Veröffentlichungen: bitte Datum einfügen: fünf Jahre nach Inkrafttreten] übermittelt die Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss einen Bericht über die Anwendung dieser Richtlinie. In dem Bericht wird auf die Entwicklung und den Rückgriff auf AS-Stellen in der gesamten Europäischen Union sowie auf die Auswirkungen dieser Richtlinie auf Verbraucher und Unternehmer eingegangen. Dem Bericht sind gegebenenfalls Vorschläge zur Änderung dieser Richtlinie beizufügen.

Artikel 24
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 25
Adressaten

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident Anhang