Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über ein einheitliches Antragsverfahren für eine kombinierte Erlaubnis für Drittstaatangehörige zum Aufenthalt und zur Arbeit im Gebiet eines Mitgliedstaates und über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatangehörige, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten KOM (2007) 638 endg.; Ratsdok. 14491/07

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 02. November 2007 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 26. Oktober 2007 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 29. Oktober 2007 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Das Europäische Parlament, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
Drucksache 296/01 = AE-Nr. 011238,
Drucksache 514/04 PDF = AE-Nr. 042107 und
Drucksache 005/06 HTML PDF = AE-Nr. 060049

Begründung

1) Kontext des Vorschlages

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Dieser Vorschlag ist Teil der Bemühungen der EU um eine umfassende Migrationspolitik. Der Europäische Rat bekräftigte auf seiner Sondertagung am 15. und 16. Oktober 1999 in Tampere, dass die Europäische Union eine gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten sicherstellen muss und eine energischere Integrationspolitik darauf ausgerichtet sein sollte, ihnen Rechte und Pflichten zuzuerkennen, die denen der Unionsbürger vergleichbar sind. Im Haager Programm vom November 2004 wurde anerkannt dass "legale Zuwanderung eine wichtige Rolle beim Ausbau der wissensbestimmten Wirtschaft in Europa und bei der Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung spielen und dadurch einen Beitrag zur Durchführung der Lissabonner Strategie leisten kann". In den Schlussfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates vom Dezember 2006 sind für 2007 verschiedene Schritte vereinbart worden; in Bezug auf die legale Migration heißt es dazu: "Entwicklung einer gut durchdachten Migrationspolitik unter uneingeschränkter Wahrung der nationalen Zuständigkeiten.

Diese soll den Mitgliedstaaten dabei helfen, den bestehenden und künftigen Bedarf an Arbeitskräften zu decken und zugleich einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung aller Länder zu leisten. Insbesondere sollten die demnächst im Rahmen des strategischen Plans zur legalen Zuwanderung vom Dezember 2005 zu erwartenden Kommissionsvorschläge rasch geprüft werden".

Der vorliegende Vorschlag soll diesen Forderungen in Einklang mit dem strategischen Plan zur legalen Zuwanderung entsprechen; danach sollten die Zulassungsbedingungen für bestimmte Kategorien von Migranten (hochqualifizierte Arbeitnehmer, Saisonarbeitnehmer, bezahlte Auszubildende und innerbetrieblich versetzte Arbeitnehmer) in vier spezifischen Richtlinien festgelegt und ein allgemeiner Rahmen für einen fairen und auf Rechten basierenden Ansatz in Bezug auf die Arbeitsmigration errichtet werden. Mit diesem Vorschlag soll letztere Zielvorgabe umgesetzt werden, indem die Rechtsstellung bereits zugelassener Drittstaatsangehöriger in Übereinstimmung mit der Grundstrategie der Lissabon-Agenda gesichert wird und Verfahrensvereinfachungen für Antragsteller vorgesehen werden.

Zur Verwirklichung dieser Ziele schlägt die Kommission vor, dass allen Arbeitnehmern aus Drittstaaten, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten und noch keinen Anspruch auf eine langfristige Aufenthaltsberechtigung haben, ein gemeinsames Bündel von Rechten zuerkannt und ein einheitliches Antragsverfahren die Erteilung einer kombinierten Aufenthalts-/Arbeitserlaubnis eingeführt wird. Auf diese Weise würden wertvolle Synergien freigesetzt und die Mitgliedstaaten könnten die Anwesenheit von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der für Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet besser steuern und kontrollieren.120

- Allgemeiner Kontext

Seit der Sondertagung des Europäischen Rates vom Oktober 1999 in Tampere hat sich die Kommission um eine Verständigung über gemeinsame Regeln für die Wirtschaftsmigration bemüht, die einen Eckpfeiler jeder Migrationspolitik bildet. Im Jahr 2001 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über die "Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit" vor. Obwohl sich die anderen EU-Organe dazu positiv geäußert hatten, beschränkten sich die Beratungen im Rat auf eine erste Lesung der Vorlage, die 2006 offiziell zurückgezogen wurde.

Der vorliegende Vorschlag berührt nicht die Zulassungsbedingungen, sondern konzentriert sich auf ein gemeinsames Bündel von Rechten, die allen Arbeitnehmern aus Drittstaaten garantiert werden, die sich bereits rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten sowie auf einen verfahrensmäßigen Aspekt, nämlich ein einheitliches Antragsverfahren für die Erteilung einer kombinierten Aufenthalts-/Arbeitserlaubnis.

Was die Stellung von Arbeitnehmern aus Drittstaaten anbelangt, so besteht derzeit eine Rechtslücke gegenüber inländischen Staatsangehörigen. Mit der Zuerkennung beschäftigungsbezogener Rechte (in Bezug auf die Arbeitsbedingungen einschließlich Arbeitsentgelt, Zugang zu Berufsbildung und Kernleistungen der sozialen Sicherheit), die denen eigener Staatsangehöriger vergleichbar sind, wird anerkannt, dass Arbeitnehmer aus Drittstaaten durch ihre Arbeit und die von ihnen entrichteten Steuern einen Beitrag zur europäischen Wirtschaft leisten. Dies kann auch helfen, den unfairen Wettbewerb einzudämmen, der aus dieser Rechtslücke entsteht, und so EU-Bürger vor Billigarbeit und Migranten vor Ausbeutung schützen. Die Verankerung eines gemeinsamen Bündels von Rechten im Gemeinschaftsrecht würde EU-weit gleiche Bedingungen für alle legal beschäftigten Drittstaatsangehörigen schaffen, ungeachtet dessen in welchem Mitgliedstaat sie sich aufhalten.

Die vorgeschlagene Verfahrensvereinfachung durch ein einheitliches Antragsverfahren würde die administrativen Anforderungen für Arbeitnehmer aus Drittstaaten und für Arbeitgeber in der gesamten EU spürbar vereinfachen. Darüber hinaus würde dieses Verfahren aufgrund seiner verstärkten Kontrollfunktion den jüngsten Vorschlag der Kommission über Sanktionen gegen Personen ergänzen, die Drittstaatsangehörige ohne legalen Aufenthalt beschäftigen (KOM (2007) 249).130

- Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet

Im Bereich der legalen Zuwanderung sind mehrere Richtlinien erlassen worden, die spezifische Gruppen von Drittstaatsangehörigen abdecken: Richtlinie 2003/86/EG des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung; Richtlinie 2003/109/EG des Rates betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen; Richtlinie 2004/114/EG des Rates über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst; Richtlinie 2005/71/EG des Rates über ein besonderes Zulassungsverfahren für Drittstaatsangehörige zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung. Der vorliegende Vorschlag steht in Einklang mit diesen Bestimmungen und ergänzt sie; er ist als horizontales Instrument gedacht, dass jedem Drittstaatsarbeitnehmer, der sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhält, bestimmte Rechte zuerkennt, unabhängig davon, auf welcher Grundlage er in das Gebiet eines Mitgliedstaates zugelassen wurde und Zugang zum Arbeitsmarkt dieses Mitgliedstaates erhalten hat.

Mit der Verordnung (EG) Nr. 859/2003 des Rates vom 14. Mai 2003 wurden die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 und der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 auf Drittstaatsangehörige ausgedehnt, die ausschließlich aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit nicht bereits darunter fallen. Die Verordnung stellt die Gleichbehandlung von Drittstaatsangehörigen mit EG-Bürgern sicher, wenn sie in einem anderen Mitgliedstaat weiterwandern. Der vorliegende Vorschlag ergänzt diese Verordnung, indem auch der Zugang eines Drittstaatsarbeitnehmers zu Leistungen der sozialen Sicherheit in einem Mitgliedstaat einbezogen wird.

Die Gestaltung des Aufenthalttitels für Drittstaatsangehörige ist in der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 festgelegt. Danach können die Mitgliedstaat auf dem einheitlichen Vordruck weitere Angaben eintragen, "insbesondere auch Angaben über den Besitz einer Arbeitserlaubnis." Dieser Vorschlag stützt sich insoweit auf die besagte Verordnung, als die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, auf dem einheitlichen Vordruck die Arbeitserlaubnis anzugeben, ungeachtet der rechtlichen Grundlage für die Zulassung.

Gleichzeitig wird die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Voraussetzungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke einer hochqualifizierten Beschäftigung vorlegen. Beide Vorschläge sind so verfasst worden, dass sie miteinander kompatibel sind.140

- Kohärenz mit anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Die Bestimmungen dieses Vorschlags stehen in Einklang mit den Zielen der Lissabon-Strategie (KOM (2005) 24), vor allem der angestrebten Stärkung der Anziehungskraft Europas für Arbeitskräfte, den integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung (KOM (2005) 141) und der Mitteilung der Kommission zur Förderung menschenwürdiger Arbeit für alle (KOM (2006) 249) und unterstützen sie. Ein gesicherter Rechtsstatus für Zuwanderer, der ihre Rechte als Arbeitnehmer klar definiert und anerkennt, kann vor Ausbeutung schützen und erhöht somit den Beitrag von Drittstaatsangehörigen zu wirtschaftlicher Entwicklung und Wachstum in der EU und schützt die EU-Bürger vor Billigarbeit. In Einklang mit der Mitteilung zur demographischen Zukunft Europas - von der Herausforderung zur Chance (KOM (2006) 571) trägt dieser Vorschlag auch zur Integration von Zuwanderern und deren Familien bei, was notwendig ist, um die Wirtschaft und Gesellschaft Europas auf die allmähliche Überalterung vorzubereiten.

Dieser Vorschlag berührt vor allem beschäftigungsbezogene Rechte von Drittstaatsangehörigen und wahrt die in der Grundrechtecharta verankerten Grundrechte und Prinzipien, die besonders in Artikel 12 über die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, Artikel 14 über das Recht auf Bildung, Artikel 15 Absatz 3) über gleiche Arbeitsbedingungen, Artikel 21 Absatz 2 zur Nichtdiskriminierung, Artikel 29 über das Recht auf Zugang zu einem Arbeitsvermittlungsdienst, Artikel 31 über gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen, Artikel 34 über soziale Sicherheit und soziale Unterstützung, Artikel 35 über Gesundheitsschutz sowie Artikel 47 über das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht niedergelegt sind.

2) Anhörung interessierter Kreise und Folgenabschätzung

- Anhörung interessierter Kreise

Anhörungsmethoden, angesprochene Sektoren und allgemeines Profil der Befragten

Mit dem Grünbuch über ein EU-Konzept zur Verwaltung der Wirtschaftsmigration wurde eine öffentliche Konsultation durchgeführt. Der Kommission gingen mehr als 130

Beiträge aus den Mitgliedstaaten, anderen EU-Einrichtungen, von den Sozialpartnern, Nichtregierungsorganisationen, Drittländern, aus dem Hochschulbereich usw. ein. http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/economic_migration/news_contributions_economic_migration_en.htm ). Außerdem fand am 14. Juni 2005 eine öffentliche Anhörung statt.

Weitere Anhörungen erfolgten über Seminare und Workshops; die Mitgliedstaaten wurden im Rahmen des Kommissionsausschusses für Zuwanderung und Asyl konsultiert.

Über die externe Studie, die zur Stützung der Folgenabschätzung in Auftrag gegeben wurde sind die wichtigsten Beteiligten mit Hilfe von Fragebögen und Interviews weiter konsultiert worden.212

Zusammenfassung der Antworten und Art ihrer Berücksichtigung

Eine Analyse der Beiträge ergab, dass eine gemeinsame EU-Strategie für die Wirtschaftsmigration generell befürwortet wird, auch wenn die Auffassungen über die zu verfolgenden Ansätze und erwarteten Ergebnisse weit auseinandergehen. Allerdings haben sich einige klare Anhaltspunkte ergeben wie Notwendigkeit gemeinsamer EU-Regeln für zumindest einige Schlüsselkategorien von Wirtschaftsmigranten durch attraktive Bedingungen für Hochqualifizierte und rechtliche Absicherung aller legal arbeitenden Migranten. Im Gegensatz zu dem Vorschlag von 2001 für eine Richtlinie zur Wirtschaftsmigration, der auf eine generelle Regelung der Zulassungsbedingungen abstellte beinhaltet dieser Vorschlag lediglich eine Verfahrensvereinfachung und die Zuerkennung von Rechten für jene Migranten, die bereits zum Hoheitsgebiet und Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats zugelassen sind.

Die Kommission hat die Bemerkungen berücksichtigt, die sowohl zu ihrem Strategieplan für legale Zuwanderung als auch in Verbindung mit der Folgenabschätzungsstudie vorgebracht wurden.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Es bestand keine Notwendigkeit, externes Fachwissen heranzuziehen.230

- Folgenabschätzung

Erwogen wurden folgende Optionen:

Werden die Optionen und ihre Folgen miteinander verglichen und die Standpunkte der Mitgliedstaaten und der Beteiligten berücksichtigt, besteht die bevorzugte Option in einer Kombination der Optionen 3b und 4; eine solche Kombination dürfte in praktischer und politischer Hinsicht die größten Vorteile bieten.231

Die Kommission hat die in ihrem Arbeitsprogramm erwähnte Folgenabschätzung vorgenommen der Bericht ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2007_en.htm .

3) Rechtliche Aspekte

- Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Der Vorschlag sieht ein einheitliches Antragsverfahren für Drittstaatsangehörige vor, die zwecks Beschäftigungsaufnahme in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates einreisen wollen. Wird dem Antrag stattgegeben, sollte die Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis in einem einzigen Verwaltungsbescheid erteilt werden. Die Mitgliedstaaten sind generell verpflichtet ein System der einzigen Anlaufstelle vorzusehen und bei der Bearbeitung des Antrags bestimmte Garantien und Standards einzuhalten. Auch dürfen generell keine zusätzlichen Erlaubnisse (z.B. eine Arbeitserlaubnis) ausgestellt werden. Die Gestaltung des Vordrucks würde dem einheitlichen Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige entsprechen der mit der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 eingeführt wurde. Des Weiteren müssten die Mitgliedstaaten auf den für andere Zwecke (z.B. Familienangehörigen) ausgestellten Aufenthaltstiteln angeben, ob dem Drittstaatsangehörigen in dem betreffenden Mitgliedstaat Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt worden ist.

Nach dem Vorschlag erhalten Drittstaatsangehörigen, die legal im Gebiet eines Mitgliedstaats arbeiten, insbesondere in beschäftigungsrelevanten Bereichen weitere Rechte, die einer Gleichbehandlung mit inländischen Staatsangehörigen entsprechen. Im Prinzip würde die Gleichbehandlung mit inländischen Staatsangehörigen für alle rechtmäßig aufhältigen Drittstaatsangehörigen gelten, die noch keinen langfristigen Aufenthaltsstatus besitzen.

- Rechtsgrundlage

Ziel dieser Richtlinie ist es, das Verfahren zu vereinfachen (einheitliches Antragsverfahren und kombinierte Aufenthalts-/Arbeitserlaubnis) und die rechtliche Stellung von Arbeitnehmern aus Drittstaaten, die sich rechtmäßig im Gebiet eines Mitgliedstaates aufhalten, im Wege der Gleichbehandlung abzusichern; folglich ist Artikel 63 Absatz 3) Buchstabe a) EG-Vertrag die geeignete Rechtsgrundlage.320

- Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt.

Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten aus folgendem Grund (aus folgenden Gründen) nicht hinreichend verwirklicht werden:323

Handeln die Mitgliedstaaten allein, besteht die Gefahr, dass Drittstaatsangehörige in den Mitgliedstaaten weiterhin eine unterschiedliche Behandlung erfahren. Dies kann Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt hervorrufen und zu Sekundärbewegungen von Drittstaatsangehörigen in jene Mitgliedstaaten führen,die mehr Rechte als andere gewähren. Zu den vorgeschlagenen Verfahrensvereinfachungen ist festzustellen, dass die Beibehaltung paralleler Strukturen für die Erlangung einer Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis sowohl für Arbeitgeber als auch Beschäftigte langwierig und schwerfällig ist.

Die Ziele des Vorschlags können aus folgenden Gründen besser durch Maßnahmen der Gemeinschaft erreicht werden.324

Wird die Gleichbehandlung von Arbeitnehmern aus Drittstaaten durch ein Gemeinschaftsinstrument in beschäftigungsrelevanten Bereichen geregelt, würde dies den unlauteren Wettbewerb zwischen EU-Bürgern und Arbeitnehmern aus Drittstaaten verringern sowie EU-Bürger vor Billigarbeit und Migranten vor Ausbeutung schützen.

Ein im Gemeinschaftsrecht verankertes Bündel gleicher Rechte würde EU-weit einheitliche Bedingungen für alle legal arbeitenden Drittstaatsangehörigen schaffen, ungeachtet dessen, in welchem Mitgliedstaat sie sich aufhalten. Die vorgeschlagene Verfahrensvereinfachung würde in der gesamten EU den Verwaltungsaufwand für Arbeitnehmer aus Drittstaaten und Arbeitgeber veringern.325

Ein gemeinsames Vorgehen wird folgendes sicherstellen:

Als Mindestanforderung sieht der Vorschlag die Zuerkennung von Rechten im Wege der Gleichbehandlung in beschäftigungsrelevanten Bereichen vor. Folglich beeinträchtigt er nicht das Recht der Mitgliedstaaten, die tatsächlichen Rechte inhaltlich zu definieren.

Der Vorschlag sieht in Bezug auf die vorgeschlagene Verfahrensvereinfachung nur ein Minimum an Harmonisierung vor. Den Mitgliedstaaten wird lediglich die generelle Verpflichtung auferlegt, ein System der einzigen Anlaufstelle einzuführen und keine zusätzlichen Dokumente mehr auszustellen, z.B. eine Arbeitserlaubnis; die internen Verfahren zur Bearbeitung eines Antrags bleiben unberührt. Was die Aufmachung anbelangt so wird die bereits vereinheitlichte Gestaltung der Aufenthaltstitel in der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 herangezogen. Daher steht der Vorschlag in Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip.

- Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgendem Grund (aus folgenden Gründen) dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:331

Die Zuerkennung von Rechten erfolgt im Wege der Gleichbehandlung und die Verfahrensvereinfachung ist nur eine allgemeine Verpflichtung.

Gemäß Artikel 63 EG-Vertrag (vorletzter Unterabsatz) ist es den Mitgliedstaaten unbenommen andere als in der Richtlinie vorgesehene Maßnahmen beizubehalten oder einzuführen sofern sie mit dem Vertrag und internationalen Übereinkünften vereinbar sind.

- Wahl des Instruments

Vorgeschlagene Instrumente: Richtlinie.

Andere Instrumente wären aus folgendem Grund (aus folgenden Gründen) nicht angemessen:

Eine Richtlinie ist das geeignete Instrument für diese Maßnahme; sie gibt zwar Mindestanforderungen in Bezug auf die Rechte vor und verpflichtetet die Mitgliedstaaten generell dazu, ein einheitliches Antragsverfahren für die Erteilung einer kombinierten Aufenthalts-/Arbeitserlaubnis einzuführen, lässt ihnen aber bei der Umsetzung in innerstaatliches Recht und der praktischen Durchführung genügend Handlungsspielraum.

4) Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5) Weitere Angaben

- Korrelationstabelle

Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, der Kommission den Wortlaut der innerstaatlichen Rechtsvorschriften, mit denen sie diese Richtlinie umgesetzt haben, sowie eine Korrelationstabelle zu übermitteln.

- Einzelerläuterung zum Vorschlag

Kapitel I - Allgemeine Bestimmungen
Artikel 1, 2 und 3

Dieses Kapitel legt den Zweck, die Begriffsbestimmungen und den Geltungsbereich der Richtlinie fest. Angesichts der horizontalen Ausrichtung dieser Richtlinie und des angestrebten Ziels, als Mindestanforderung ein gemeinsames Bündel von Rechten für alle Drittstaatsangehörige vorzugeben, die legal in einem Mitgliedstaat aufhältig und beschäftigt sind, bezieht sich der Begriff "Arbeitnehmer aus Drittstaaten" nicht nur auf jene die zu Beschäftigungszwecken in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates zugelassen sind, sondern auch auf Personen, die ursprünglich für andere Zwecke zugelassen wurden und auf Grundlage gemeinschaftlicher oder nationaler Bestimmungen ebenfalls Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten haben (wie Familienangehörige, Flüchtlinge, Studenten, Forscher). Im besonderen Fall der Familienangehörigen ist zu betonen dass dieser Vorschlag die Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung nicht berührt. Werden jedoch Familienangehörige in Einklang mit der Richtlinie 2003/86/EG des Rates in einem Mitgliedstaat zugelassen, so sind sie durch diese Richtlinie abgedeckt, sofern sie im Sinne dieser Richtlinie als Arbeitnehmer aus Drittstaaten gelten können. Ausnahmen vom Anwendungsbereich dieses Vorschlags werden erschöpfend aufgeführt.

Drittstaatsangehörige, die gemäß der Richtlinie 1996/71/EG des Rates entsandt werden, sind vom Anwendungsbereich ausgenommen, da sie nicht als Teil des Arbeitsmarktes des Mitgliedstaates angesehen werden, in den sie entsandt wurden. Nach demselben Prinzip werden innerbetrieblich versetzte Arbeitnehmer, Erbringer vertraglicher Dienstleistungen und Praktikanten ausgenommen, die durch die GATS-Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft abgedeckt sind. Aufgrund der spezifischen Merkmale und der befristeten Beschäftigung sind auch Saisonarbeitnehmer ausgenommen.

Drittstaatsangehörige, die einen langfristigen Aufenthaltsstatus erworben haben, sind vom persönlichen Geltungsbereich des Vorschlags aufgrund ihrer privilegierteren Stellung und ihrer besonderen Aufenthaltserlaubnis ausgenommen.409

Kapitel II - Ein einheitliches Antragsverfahren und ein einziger Verwaltungsakt
Artikel 4

Die zentrale Bestimmung ist die allgemeine Verpflichtung, den Antrag auf Arbeit und Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates in einem einheitlichen Antragsverfahren zu prüfen und - wenn dem Antrag stattgegeben wird - dem Antragsteller eine kombinierte Aufenthalts-/Arbeitserlaubnis auszustellen.

Artikel 5

Die Mitgliedstaaten müssen eine zuständige Behörde für die Entgegennahme des Antrags und die Erteilung der Aufenthalts-/Arbeitserlaubnis benennen. Diese Benennung berührt nicht die Rolle und Zuständigkeiten anderer nationaler Behörden für die Prüfung des Antrags und die Entscheidung darüber. Desgleichen soll diese Benennung die Mitgliedstaaten nicht daran hindern, andere Behörden zu benennen, bei denen Drittstaatsangehörige und deren künftige Arbeitgeber einen Antrag einreichen können (z.B. Konsularbehörden) und die ein solches Dokument ausstellen können.

Artikel 6 und 7

Der kombinierte Titel wird in Einklang mit den Vorgaben ausgestellt, die in der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatsangehörige festgelegt sind. Nach dieser Verordnung können die Mitgliedstaaten dem einheitlichen Vordruck in dem dafür vorgesehenen Feld auch Angaben darüber hinzufügen, ob die betreffende Person eine Arbeitserlaubnis besitzt.

Nach dem vorliegenden Vorschlag sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, diese Angabe zu machen. Eine solche Verpflichtung gilt nicht nur für die kombinierte Aufenthalts-/Arbeitserlaubnis, sondern auch für alle ausgestellten Aufenthaltstitel, ungeachtet der Art der Erlaubnis oder des Aufenthaltstitels (z.B. Familienzusammenführung, Studium), wenn der betreffende Drittstaatsangehörige in dem betreffenden Mitgliedstaat Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten hat. Die Ausstellung zusätzlicher Titel wird generell untersagt.

Artikel 8, 9 und 10

Im Rahmen der Verfahrensgarantien ist festgelegt, dass eine ablehnende Entscheidung über den Antrag eines kombinierten Titels zu begründen und klar darzulegen ist, weshalb die nationalen Behörden dies verweigert haben. Da dieser Vorschlag die Zulassungskriterien von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der Beschäftigung nicht definiert ist im innerstaatlichen Recht festzulegen, unter welchen Voraussetzungen und Kriterien ein solcher Antrag abgelehnt werden kann. Eines der Kriterien ist die Verpflichtung zur Wahrung der Gemeinschaftspräferenz, wie dies insbesondere in den einschlägigen Bestimmungen der Beitrittsakte aus den Jahren 2003 und 2005 zum Ausdruck kommt. Im Falle der Ablehnung muss der Antragsteller einen Rechtsbehelf einlegen können, der in der schriftlichen Mitteilung an den Antragsteller anzugeben ist.

Weitere Verfahrensgarantien umfassen die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Drittstaatsangehörigen oder künftigen Arbeitgeber darüber zu informieren, welche Unterlagen für die Beantragung eines kombinierten Titels erforderlich sind. Darüber hinaus müssen die Gebühren - falls solche vom Antragsteller zu entrichten sind - verhältnismäßig sein und sich nach der tatsächlich erbrachten Dienstleistung richten.

Artikel 11

Dieser Artikel nennt die mit dem kombinierten Titel verbundenen Rechte in Bezug auf (Wieder)Einreise, Aufenthalt und Transit. Diese Rechte sind besonders in jenen Mitgliedstaaten relevant, die den Schengen-Besitzstand nicht in vollem Umfang anwenden.

Kapitel III - Recht auf Gleichbehandlung
Artikel 12

Dieser Artikel erkennt Arbeitnehmern aus Drittstaaten Rechte zu und legt fest, in welchen Bereichen zumindest eine Gleichbehandlung mit inländischen Staatsangehörigen sicherzustellen ist; das Recht der Mitgliedstaaten, günstigere Bestimmungen zu erlassen oder beizubehalten, bleibt davon unberührt.

Die Gleichbehandlung in Bezug auf allgemeine und berufliche Bildung schließt Schul- und Studiengebühren mit ein. Die Mitgliedstaaten können die Gleichbehandlung bei Studienbeihilfen einschränken.

Der Vorschlag sieht die Gleichbehandlung bei der Anerkennung von Diplomen in Einklang mit innerstaatlichen Verfahren vor. Diese Bestimmung verweist auch auf die Anwendung der Richtlinie 2004/36/EG. Dies bedeutet, dass die in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Berufsqualifikationen eines Drittstaatsangehörigen ebenso anerkannt werden sollten, wie dies für EU-Bürger der Fall ist und die in einem Drittland erworbenen Qualifikationen zu berücksichtigen sind, wie insbesondere in Artikel 3 Absatz 3 der oben genannten Richtlinie ausgeführt.

Die Gleichbehandlung im Bereich der sozialen Sicherheit deckt die Leistungen ab, die in Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/1971 des Rates zur Anwendung des Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, definiert sind. Mit der Verordnung (EG) Nr. 859/2003 des Rates wurden die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1408/1971 auf Drittstaatsangehörige ausgedehnt, doch betrifft dies nur Situationen, wenn ein Drittstaatsangehöriger in einen anderen Mitgliedstaat weiterwandert. Die im anstehenden Vorschlag enthaltenen Bestimmungen über die Gleichbehandlung bei Sozialversicherungsleistungen gelten auch für Personen, die direkt aus einem Drittstaat in einen Mitgliedstaat kommen.

Die Gleichbehandlung erstreckt sich auch auf den Zugang zu Gütern und Dienstleistungen für die Öffentlichkeit, einschließlich des Zugangs zu öffentlichem und privatem Wohnraum. Die Mitgliedstaaten können jedoch das Recht auf Zugang zu öffentlichem Wohnraum auf Drittstaatsangehörige beschränken, die sich seit mindestens drei Jahren in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhalten oder das Recht dazu haben. Die Gleichbehandlung in Bezug auf die Unterstützung durch Arbeitsämter sollte auch die Dienstleistungen einbeziehen, die über das EURES-Netz (Europäische Arbeitsvermittlungsdienste) angeboten werden.

Mögliche Einschränkungen der Gleichbehandlung In einigen Fällen können die Mitgliedstaaten das Recht auf Gleichbehandlung auf jene einschränken die effektiv einen Arbeitsplatz haben. Diese mögliche Einschränkung lässt sich wie folgt erklären. Hauptzweck des Vorschlages ist es, die Gleichbehandlung legal aufhältiger Arbeitnehmer aus Drittstaaten zu sichern. Der Begriff "Arbeitnehmer aus Drittstaaten" ist jedoch so definiert, dass alle Drittstaatsangehörigen erfasst werden, die in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates zugelassen wurden und dort arbeiten dürfen.

Dies würde bedeuten, dass Drittstaatsangehörige keiner tatsächlichen Beschäftigung nachgehen müssen, um in den Genuss der Gleichbehandlungsvorschriften dieses Vorschlags zu kommen. Eine solche Definition der Arbeitnehmer aus Drittstaaten wurde festgelegt um auch Situationen abzudecken, die der tatsächlichen Beschäftigung vorgelagert sind (Anerkennung der Diplome, Unterstützung durch Arbeitsvermittlungsdienste) oder die sich an eine Beschäftigung aufgrund vorheriger Beitragszahlungen (Leistungen bei Arbeitslosigkeit) anschließen. Dennoch können die meisten Rechte definitionsgemäß nur im Falle einer Beschäftigung ausgeübt werden. Das Recht auf Gleichbehandlung ist jedenfalls streng mit dem rechtmäßigen Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen und den Zugang zum Arbeitsmarkt in einem Mitgliedstaat verknüpft was in dem einheitlichen Titel verankert ist.

Artikel 13

Der Vorschlag berührt nicht günstigere Bestimmungen in Gemeinschafts- oder gemischten Abkommen, die mit Drittländern zur Regelung der rechtlichen Stellung von Arbeitnehmern aus Drittstaaten bestehen oder geschlossen werden, wie das EWR-Abkommen oder das Assoziierungsabkommen mit der Türkei. Anhang 4 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, der diesem Vorschlag beigefügt ist, enthält eine erschöpfende Liste dieser Abkommen. Dieser Ausschluss gilt, wenn sich die einschlägigen Bestimmungen auf den Inhalt des Vorschlags beziehen und die Abkommen selbst, auf Grundlagen dieser Abkommen befasste Beschlüsse und damit verbundene Gerichtsentscheidungen betreffen. Darüber hinaus berührt der Vorschlag nicht günstigere internationale Instrumente im Rahmen des Europarates, die für Arbeitnehmer aus Drittstaaten gelten, die Mitglieder des Europarates sind (Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961, geänderte Europäische Sozialcharta vom 1996 und Europäisches Übereinkommen über die Rechtstellung der Wanderarbeitnehmer vom 24. November 1977). Der Vorschlag sollte auch günstigere Bestimmungen, die in internationalen Übereinkünften zum Verbot der Diskriminierung aus Gründen der nationalen Herkunft wie dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte nicht berühren. In Anhang 5 des dem Vorschlag beigefügten Arbeitsdokuments der Kommissionsdienststellen werden diese Übereinkünfte aufgelistet und angegeben, ob sie von allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden sind.

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über ein einheitliches Antragsverfahren für eine kombinierte Erlaubnis für Drittstaatsangehörige zum Aufenthalt- und zur Arbeit im Gebiet eines Mitgliedstaates und über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten


Der Rat der europäischen Union -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,
insbesondere auf Artikel 63 Absatz 3 Buchstabe a),
auf Vorschlag der Kommission,
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments,
nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses,
nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen,
in Erwägung nachstehender Gründe:

Hat folgende Verordnung erlassen:

Kapitel I
Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1
Gegenstand

Artikel 2
Definition

Artikel 3
Geltungsbereich

Kapitel II
Einheitliches Antragsverfahren und kombinierte Erlaubnis

Artikel 4
Einheitliches Antragsverfahren

Artikel 5
Zuständige Behörde

Artikel 6
Kombinierte Erlaubnis

Artikel 7
Für andere als Beschäftigungszwecke ausgestellte Aufenthaltstitel

Artikel 8
Rechtsbehelfe

Artikel 9
Zugang zu Informationen

Artikel 10
Gebühren

Artikel 11
Rechte aufgrund der kombinierten Erlaubnis

Kapitel III
Recht auf Gleichbehandlung

Artikel 12

Artikel 13
Günstigere Bestimmungen

Kapitel IV
Schlussbestimmungen

Artikel 14

Artikel 15
Berichterstattung

Artikel 16
Umsetzung

Artikel 17
Inkrafttreten

Artikel 18
Adressaten


Brüssel, den
Im Namen des Rates
Der Präsident