Unterrichtung durch die Bundesregierung
Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Mobilisierung privater und öffentlicher Investitionen zur Förderung der Konjunktur und eines langfristigen Strukturwandels - Ausbau öffentlichprivater Partnerschaften KOM (2009) 615 endg.; Ratsdok. 16586/09

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 26. November 2009 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 20. November 2009 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 20. November 2009 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.


Hinweis: vgl.
Drucksache 408/04 HTML PDF = AE-Nr. 041764 und AE-Nr. 053111

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen
Mobilisierung privater und öffentlicher Investitionen zur Förderung der Konjunktur und eines langfristigen Strukturwandels: Ausbau öffentlichprivater Partnerschaften

1. Einleitung

Bei der Bewältigung der Wirtschafts- und Finanzkrise setzen die EU und ihre Mitgliedstaaten ambitionierte Konjunkturprogramme ein, um den Finanzsektor zu stabilisieren und die Folgen der Rezession für die Bürger und die Realwirtschaft zu begrenzen. Die Investition in Infrastrukturprojekte1 ist ein wichtigstes Instrument zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftstätigkeit während der Krise und zur Förderung einer raschen Rückkehr zu einem nachhaltigen Wirtschaftswachstum. Öffentlichprivate Partnerschaften (ÖPPs) bieten wirksame Möglichkeiten für Infrastrukturprojekte, bei der Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen sowie für Innovationen im umfassenderen Rahmen dieser Konjunkturbelebungsbemühungen. Gleichzeitig sind ÖPPs interessante Instrumente für die langfristige strukturelle Entwicklung von Infrastrukturen und Dienstleistungen, die die einzelnen Vorteile des privaten bzw. des öffentlichen Sektors bündeln.

ÖPPs sind Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Behörden2 und der Privatwirtschaft, die dazu beitragen sollen, Infrastrukturleistungen oder strategische öffentliche Dienstleistungen zu modernisieren. In einigen Fällen bezweckt die ÖPP die Finanzierung, Planung, Ausführung, Erneuerung, Verwaltung oder Wartung einer Infrastruktur; in anderen die Bereitstellung einer traditionell von öffentlichen Einrichtungen erbrachten Dienstleistung. Während der Schwerpunkt von ÖPPs auf der Effizienzsteigerung öffentlicher Dienstleistungen durch Risikoteilung und Nutzung des Knowhows des privaten Sektors liegen sollte, können sie auch die öffentlichen Finanzen von einem unmittelbaren Druck entlasten, indem sie eine zusätzliche Kapitalquelle erschließen. Im Gegenzug könnte die öffentliche Beteiligung an einem Projekt privaten Investoren wichtige Garantien bieten, insbesondere die Stabilität eines langfristigen Cashflows aus den öffentlichen Haushalten, sowie wichtige soziale oder ökologische Vorteile für ein Projekt mit sich bringen.

Auf EU-Ebene bieten ÖPPs3 eine zusätzliche Hebelwirkung für wichtige Vorhaben zur Verwirklichung gemeinsamer politischer Ziele wie den Kampf gegen den Klimawandel, die Förderung alternativer Energiequellen sowie der Energie- und Ressourceneffizienz, die Förderung nachhaltiger Verkehrsmittel, die Gewährleistung einer hochwertigen, finanzierbaren Gesundheitsvorsorgung sowie die Verwirklichung wichtiger Forschungsprojekte wie die gemeinsamen Technologieinitiativen, die darauf ausgerichtet sind, Europa bei den strategischen Technologien in eine Führungsposition zu bringen. Sie können auch die Innovationskapazität Europas fördern und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie in Bereichen mit erheblichem Wachstums- und Beschäftigungspotenzial verbessern.

Die Kombination öffentlicher und privater Fähigkeiten und Finanzmittel kann daher den Prozess der wirtschaftlichen Wiederbelebung und der Entwicklung von Märkten fördern, die die Grundlage für die künftige ökonomische Prosperität Europas bilden. Allerdings hat die Krise gerade zu einem Zeitpunkt, als eine systematischere Nutzung der ÖPPs erhebliche Vorteile gebracht hätte, die Rahmenbedingungen für diese Instrumente verschlechtert. Obwohl es mittlerweile Anzeichen für eine wirtschaftliche Erholung gibt, liegen Volumen und Wert der derzeit abgeschlossenen Projekte nach wie vor wesentlich unter dem Niveau vor der Krise4. Es ist daher umso dringender und wichtiger, neue Möglichkeiten zur Förderung der Entwicklung von ÖPPs zu eruieren.

2. Öffentlich-Private Partnerschaften5: Warum und wann können sie wirksam Sein?

In der EU sind ÖPPs im Verkehrsektor (Straße, Schiene)6, im Bereich der öffentlichen Gebäude und Einrichtungen (Schulen, Krankenhäuser, Gefängnisse)7 sowie im Umweltbereich (Wasser-/Abwasserbehandlung, Abfallentsorgung)8 entstanden. Die Erfahrungen variieren erheblich zwischen den einzelnen Sektoren bzw. zwischen den einzelnen Ländern. Viele Mitgliedstaaten haben nur begrenzte oder keine Erfahrungen mit ÖPPs. Was die gesamten öffentlichen Dienstleistungen oder den Bau und Betrieb der öffentlichen Infrastruktur in der EU insgesamt betrifft, ist die Verbreitung von ÖPPs nach wie vor sehr begrenzt, und auf sie entfällt nur ein geringer Teil der gesamten öffentlichen Investitionen9. Im Bereich der Energie- oder Kommunikationsnetze gibt es bereits erhebliche Dienstleistungen von Seiten des Privatsektors, allerdings könnte es noch genug Raum für die Entwicklung weiterer ÖPPs geben, beispielsweise beim Ausbau der notwendigen Energieinfrastruktur, wo kommerzielle Interessen nur unzureichende Investitionsanreize10 bieten, oder bei ÖPPs im Bereich Breitband - sowohl fest als auch drahtlos - um die digitale Kluft zu überwinden und einen raschen Übergang zu Hochgeschwindigkeits-Breitbandinternetdiensten zu fördern. Es ist mittlerweile erwiesen, dass ÖPPs:

Ferner bieten ÖPPs die Möglichkeit, private Mittel zu mobilisieren und sie gemeinsam mit öffentlichen Mitteln einzusetzen. Diese Vorteile sind unter den jetzigen Wirtschaftsbedingungen von besonderem Vorteil, da die Mitgliedstaaten sich darum zu bemühen, Investitionen aufgrund der Krise beschleunigt durchzuführen und dabei Haushaltsdisziplin zu wahren.

3. Der Beitrag der EU zu Öpp-Vorhaben

Die Krise führt zu weiteren Belastungen der öffentlichen Finanzen in vielen Mitgliedstaaten und macht es gleichzeitig schwieriger, langfristige private Investitionen für kapitalintensive Projekte zu erhalten. Eine EU-Finanzierung durch die Strukturfonds, die Europäische Investitionsbank oder die TEN-V-Instrumente können dazu beitragen, ÖPP-Lösungen für notwendige Projektinvestitionen in Zeiten knapper staatlicher oder privater Mittel zu mobilisieren. Die EU beeinflusst durch ihren Regelungsrahmen auch das Geschäftsumfeld der ÖPPs.

3.1. Gemeinschaftsbestimmungen

Mehrere Gemeinschaftsvorschriften haben direkte oder indirekte Auswirkungen auf ÖPPs. In Zukunft muss sichergestellt sein, dass die geltenden Regeln angemessen und sinnvoll sind, und die Grundsätze des Binnenmarktes in vollem Umfang beachtet werden.

In der Vergangenheit gab es Bedenken, dass die Mitgliedstaaten öffentlichprivate Partnerschaften nutzen könnten, um Ausgaben und neue Verbindlichkeiten in den öffentlichen Haushalten zu verschleiern, und somit im Widerspruch zum Stabilitäts- und Wachstumspakt Zukunftslasten aufhäufen könnten. Ähnliche Bedenken könnten angesichts der aufgrund der Krise eingegangenen öffentlichen Schulden erhoben werden. Eurostat hat in Vorschriften über die statistische Berechnung von ÖPPs15 eindeutig festgelegt, in welchen Fällen die Vermögenswerte einer ÖPP in der Vermögensbilanz des Staates verbucht werden. Entscheidend ist die Verteilung der Hauptrisiken des Vorhabens zwischen Staat und ÖPP-Betreiber. Liegt das finanzielle Risiko des Projekts im Wesentlichen beim Staat, werden die ÖPP-Vermögenswerte als Vermögenswerte des Staates verbucht. Angesichts des Drucks auf die öffentlichen Finanzen wegen der anhaltenden Wirtschaftskrise würde eine problemlose Rückkehr zu Haushaltsdisziplin voraussetzen, dass sich die Mitgliedstaaten der Auswirkungen der einzelnen Vorhaben auf ihre Bilanzen und der damit verbundenen Konsequenzen (Schulden- und Defizitbehandlung) bewusst sind.

ÖPPs entstehen im Zusammenhang mit einem öffentlichen Auftrag oder Arbeits- bzw. Dienstleistungskonzessionen. Bei öffentlichen Aufträgen oder Baukonzessionen unterliegen sie den Bestimmungen der Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen, wenn ihr Wert die gemeinschaftlichen Schwellenwerte überschreitet16. Nach umfangreichen Änderungen im Jahre 2004 sehen die EU-Rechtsvorschriften für öffentliche Aufträge17 nunmehr eine Reihe von Verfahren vor, die öffentliche Auftraggeber bei der Auftragsvergabe anwenden können. Um in besonders schwierigen Fällen in einen Dialog mit Bietern einzutreten, erlauben die EU-Vorschriften mittlerweile den wettbewerbsorientierten Dialog. Seine Anwendung kann bei ÖPPs sinnvoll sein, wenn der öffentliche Auftraggeber nicht in der Lage ist, die technischen Spezifikationen und das angemessene Preisniveau im Voraus zu bestimmen.

Dienstleistungskonzessionen fallen nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinien über öffentliche Aufträge. Gleichwohl hat der Europäische Gerichtshof mehrfach bestätigt, dass die im EG-Vertrag verankerten Grundsätze (wie Transparenz und Gleichbehandlung) auch für Dienstleistungskonzessionen gelten18. Gegenwärtig finden Überlegungen statt, um die Transparenz, die Gleichbehandlung aller Wirtschaftsakteure und somit die Rechtssicherheit im Vergabeverfahren für Dienstleistungskonzessionen zu verbessern. Die Kommission bereitet eine Folgenabschätzung vor, um zu bewerten, welche künftigen Initiativen notwendig sind, um einen klaren und berechenbaren Rechtsrahmen in diesem Bereich zu gewährleisten.

Schließlich ist daran zu erinnern, dass ÖPPs, solange sie einer Wirtschaftstätigkeit nachgehen, den Wettbewerbsvorschriften und insbesondere den Vorschriften über staatliche Beihilfen unterliegen.

3.2. ÖPPs auf EU-Ebene: Gemeinsame Technologieinitiativen

Durch das Siebte Forschungsrahmenprogramm wurde eine neue Form der europäischen öffentlichprivaten Partnerschaft auf Programmebene geschaffen: Die gemeinsame Technologieinitiative (JTI) auf der Grundlage von Artikel 171 EG-Vertrag19. Dieses neue Instrument wurde geschaffen, um die europäische Forschung in den Bereichen zu fördern, in denen Art und Umfang der angestrebten Ziele nicht mit herkömmlichen Instrumenten zu verwirklichen sind. Die ersten JTIs wurden in fünf Bereichen eingerichtet: innovative Arzneimittel, Luft- und Raumfahrt, Brennstoffzellen und Wasserstoff, Nanoelektronik und eingebettete IKT-Systeme. Die JTIs verfügen für den Zeitraum bis 2017 über eine Gesamtmittelausstattung von 1 bis 3 Mrd. EUR. Bei drei JTIs (innovative Arzneimittel, Luft- und Raumfahrt, sowie Brennstoffzellen und Wasserstoff) bestehen die öffentlichen Ressourcen ausschließlich aus Gemeinschaftsmitteln, die über den Haushalt der gemeinsamen Technologieinitiative bereitgestellt werden. Bei zwei anderen JTIs (ARTEMIS und ENIAC) werden sie mit Mitteln kombiniert, die von den beteiligten Mitgliedstaaten oder Ländern, die mit dem Siebten Rahmenprogramm assoziiert sind, über nationale Förderorganisationen zur Verfügung gestellt werden. Der Beitrag der privaten Partner besteht aus "Sachleistungen" für die durch die JTIs finanzierten Projekte, an denen die privaten Partner beteiligt sind. Sowohl öffentliche als auch private Partner beteiligen sich an den Betriebskosten (Verwaltungskosten) der JTI.

Durch diese Partnerschaften werden

Die Erfahrungen mit den fünf bestehenden JTI werden, sobald sie autonom und voll betriebsfähig werden, den Weg weisen, um weitere ÖPP-Projekte im Bereich Forschung aufzulegen.

3.3. Strukturfonds

ÖPP-Projekte können zum Teil durch Strukturfondsmittel finanziert werden. Gleichwohl scheinen bisher nur wenige Mitgliedstaaten systematisch Programme zu planen, um ÖPP-Strukturen mit Hilfe von Gemeinschaftsmitteln zu finanzieren21. ÖPP-Projekte können zum Teil aus Strukturfondsmitteln finanziert werden. Unterschiedliche Regeln, Praktiken und Zeitpläne auf EU- und nationaler Ebene bei einem Projekt in Einklang zu bringen, erscheint schwierig und kann abschreckend wirken. In vielen Fällen kann jedoch eine ÖPP den Weg für eine optimale Umsetzung von Projekten bieten. Die Verbesserung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten und die Bereitstellung praktischer Hilfestellung bei der Kombination von Gemeinschaftsfinanzierung mit einer ÖPP dürfte es den nationalen Verwaltungen bei ihren Entscheidungen über die Finanzierung künftiger Großprojekte einfacher machen, stärker auf ÖPPs zu setzen.

Harilaos-Trikoupis-Brücke:

Die Brücke über den Golf von Korinth, die längste Schrägseilbrücke der Welt, verbindet den Peloponnes mit dem griechischen Festland. 1996 gewährte der griechische Staat dem französischgriechischen Konsortium Gefyra S.A. eine 42-jährige Konzession für Planung, Bau, Nutzung und Wartung der Harilaos-Trikoupis-Brücke. Die EU gewährte einen großzügigen EFRE-Zuschuss und ein EIB-Darlehen, um dieses Bauvorhaben zu verwirklichen.

Die Strukturfonds für den Zeitraum 2007-2013 bieten den Mitgliedstaaten wichtige Gelegenheiten, operationelle Programme mit Hilfe von ÖPPs, an denen die EIB, Banken, Investmentfonds und der Privatsektor allgemein beteiligt sind, umzusetzen. Maßnahmen zur Verbindung von Strukturfonds mit ÖPPs werden unterstützt durch:

3.4. Europäische Investitionsbank (EIB)

Die EIB, das Instrument der EU für langfristige Darlehen, hat sich aktiv darum bemüht, effiziente ÖPP-Vorhaben in ganz Europa, vor allem im Bereich der Verkehrsinfrastruktur, zu unterstützen. Die Bank hat seit Ende der 1980iger Jahre fast 30 Mrd. EUR an Darlehen für ÖPP zur Verfügung gestellt. Die EIB ist auch der größte Geldgeber für TEN-V-Netze. Sie dürfte schätzungsweise 14 % der gesamten TEN-V-Investitionen zwischen 2007 und 2013 übernommen haben.

Die EIB-Gruppe steht an der Spitze der Bemühungen der EU bei der Finanzierung von Innovationen und Unternehmen. Mit dem Knowhow der EIB und dem Finanzierungsinstrument für KMU ist der Europäische Investitionsfonds (EIF) ein wirksames Instrument der EU zur Entwicklung neuer ÖPPs.

Darüber hinaus hat die EIB zusammen mit der Kommission und den Mitgliedstaaten das Europäische ÖPP-Kompetenzzentrum (EPEC) eingerichtet, um die organisatorischen Kapazitäten des öffentlichen Sektors zur Beteiligung an ÖPPs durch Netzwerkaktivitäten und eine politische Unterstützung für ihre Mitglieder zu stärken.

Die Kommission wird eng mit der EIB und dem Privatsektor zusammenarbeiten, um die allgemeine Hebelwirkung der EIB-Finanzierung zu erhöhen, beispielsweise durch eine Kombination von Zuschüssen aus dem EU-Haushalt und EIB-Krediten.

3.5. TEN-V-Instrumente

Im Rahmen der gegenwärtigen TEN-Finanzierungsverordnung wurden drei Finanzinstrumente für TEN-V-Vorhaben eingeführt, die alle dem Ziel dienen, die Beteiligung des Privatsektors zu erhöhen. Diese neuen Instrumente sollen Vorhaben zugute kommen, indem sie bedarfsgerecht zugeschnitten werden (wie optimaler Risikotransfer, Finanzierungskosten). Sie erlauben nicht nur zielgerichtete Maßnahmen, sondern garantieren auch die bestmögliche Hebelwirkung der verfügbaren EU-Mittel.

Der Wert der finanziellen Unterstützung von ÖPP-Vorhaben durch die EU geht häufig über die einfache Bereitstellung von Kapital hinaus. Sie ist Ausdruck eines politischen Engagements der EU und bewirkt, dass Finanzinstitute das Risikoprofil eines Projekts positiver beurteilen, wodurch es einfacher wird, eine Finanzierung zu günstigeren Bedingungen erleichtert wird. EU-Garantien erfüllen den gleichen Zweck.

Kreditgarantieinstrument für TEN-V-Vorhaben (LGTT)

Bei ÖPPs im Zusammenhang mit TEN-V-Vorhaben, bei denen der Privatsektor Risiken aufgrund möglicher Nachfrageschwankungen übernimmt, gibt es häufig das Problem der Beschaffung einer privaten Finanzierung zu wettbewerbsfähigen Preisen. Die Kreditgarantie für TEN-V (LGTT) ist eine Bürgschaftsfazilität, die diese Risiken teilweise abdeckt, indem sie Einnahmenverluste, die sich aus einem niedriger als erwartet ausfallendem Verkehrswachstum in der Anlaufphase der Vorhaben ergeben, ausgleicht. Auf diese Weise werden die finanzielle Tragfähigkeit des Projekts und insgesamt seine Kreditwürdigkeit verbessert. Individuelle LGTT-Garantien werden durch die EIB bereitgestellt. Drei ÖPP-Vorhaben wurden bereits gefördert25, und insgesamt soll die LGTT-Fazilität bis 2013 25 bis 35 TEN-V-Vorhaben unterstützen. Zu den geplanten Projekten gehören eine Hochgeschwindigkeitseisenbahnstrecke, ein Flughafen-Express, Autobahnkonzessionen in einigen neuen Mitgliedstaaten und innovative Vorhaben im Güterverkehr.

Baukostenbasierte Zuschüsse im Rahmen von Verfügbarkeitsentgeltregelungen Dieses besondere Zuschusssystem ermutigt den Projektträger, eine ÖPP-Vereinbarung mit einem privaten Partner einzugehen, anstatt öffentliche Zuschüsse zur Baufinanzierung zu beantragen. Der TEN-V-Zuschuss, der bis zu 30 % der gesamten Baukosten entspricht, wird vom Projektträger nur zur Abdeckung der Zahlungsverpflichtungen verwendet, wenn das Vorhaben abgeschlossen ist. So wurden Vorhaben für den öffentlichen Sektor leichter finanzierbar, wobei die Risikoübertragung auf den privaten Partner beibehalten wird.

Bereitstellung von Risikokapital - Kapitalbeteiligung an TEN-V-Vorhaben Bis zu 1 % oder 80 Mio. EUR des TEN-V-Haushalts können mit Hilfe eines speziellen Infrastrukturfonds in Form von Eigenkapital oder Quasi-Eigenkapital in Projekte investiert werden. Die Kommission prüft derzeit Möglichkeiten zur Nutzung dieses Instruments für Investitionen in den Europäischen Fonds 2020 für Energie, Klimaschutz und Infrastruktur (Marguerite)26, wobei ein Fondsvolumen von 1,5 Mrd. EUR angestrebt wird.

3.6. Finanzierungsfazilität mit Risikoteilung und Programm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation

Die Finanzierungsfazilität mit Risikoteilung (RSFF), ein innovatives Kreditrisikoteilungssystem, das gemeinsam von der Europäischen Kommission und der EIB eingerichtet wurde, sowie die Finanzierungsinstrumente im Rahmen des Programms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP) unterstützen öffentlichprivate Partnerschaften in den Bereichen Forschung, technologische Entwicklung, Demonstration und Innovation.

Sowohl die RSFF als auch die Finanzinstrumente des CIP haben sich bewährt:

3.7. ÖPPs außerhalb der EU

Die EU hat auch Beiträge an ÖPPs außerhalb der EU geleistet. Beispielsweise ist der Globale Dachfonds für Energieeffizienz und erneuerbare Energien eine ÖPP, die kommerziellen und öffentlichen Investoren in Entwicklungsländern Risikoteilungs- und Mitfinanzierungsmöglichkeiten bietet. Der derzeit von der Europäischen Kommission sowie von Deutschland und Norwegen finanzierte Fonds investiert in Kapitalbeteiligungsgesellschaften, die sich darauf spezialisieren, Beteiligungskapital - Finanzierung im Gegenzug für die Beteiligung - für kleine und mittlere regionale Projekte und Unternehmen bereitzustellen. Im Rahmen der Erweiterung hat sich die EG mit Hilfe von Programmen wie ISPA und PHARE ebenfalls an ÖPPs beteiligt. Zu diesem Zweck wurden 2003 Leitlinien erarbeitet, die Fragen im Zusammenhang mit der externen Zusammenarbeit27 behandeln.

In den Verhandlungen mit unseren Handelspartnern bemüht sich die Europäische Kommission wie bei herkömmlichen öffentlichen Auftragsvergabeverträgen um eine größere Transparenz sowie Marktzugangsverpflichtungen für ÖPPs, wenn im Rahmen von Freihandels- und anderen bilateralen Vereinbarungen über das öffentliche Auftragswesen verhandelt wird. Die wichtigsten Ergebnisse in dieser Hinsicht sind die Einbeziehung von Kurzzeitbetreiber-(BOT-)Verträgen und Baukonzessionen in das geplante Freihandelsabkommen mit Südkorea. Dies gilt auch für Verhandlungen mit Drittländern, die Vertragspartei des WTO-Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) sind.

4. Herausforderungen: Warum schöpfen die ÖPPs nicht ihr volles Potential aus?

4.1. Herausforderungen in der jetzigen Krise28

Die jüngste Krise hatte erhebliche negative Auswirkungen auf ÖPP-Vorhaben, da

Die Entwicklung der ÖPPs wird daher gegenwärtig behindert durch:

Auf diese Situation reagieren die Mitgliedstaaten unterschiedlich. Einige Behörden haben beschlossen, ihre ÖPP-Programme zu verringern oder vorübergehend auszusetzen. Andere ergreifen jedoch Unterstützungsmaßnahmen, die von staatlichen Garantiesystemen, wie in Frankreich, Belgien und Portugal, bis zu neuen Finanzierungsfazilitäten, wie im Vereinigten Königreich, Deutschland und Frankreich, reichen. Eine Reihe öffentlicher Behörden hat auch das Auftragsvergabeverfahren bei ÖPP-Vorhaben geändert oder die nationalen Vorschriften und Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge vereinfacht, die häufig über die Mindestformvorschriften des Gemeinschaftsrechts in diesem Bereich hinausgehen. Diese Entwicklungen verdeutlichen den Willen der Regierungen, dafür zu sorgen, dass ÖPPs eine immer wichtigere Rolle bei Investitionen spielen - eine Rolle, die noch wichtiger werden wird, da die öffentlichen Finanzen auf absehbare Zeit weiterhin unter Druck stehen werden30.

Ein verringerter Zugang zu Finanzmitteln kann auch Auswirkungen auf die Wirksamkeit und den Umfang des Wettbewerbs bei öffentlichen Ausschreibungen haben. Die Tatsache, dass es auf dem Markt nicht genügend Bankenkapazität gibt, um zwei oder mehr vollfinanzierte Angebote zu unterstützen, und dass Banken nicht bereit sind, weit vor Vertragsunterzeichnung Verpflichtungen einzugehen, hat erhebliche Auswirkungen auf die Auftragsvergabe. Es geht daher um die Frage, wie man sicherstellen kann, dass Vereinbarungen noch abgeschlossen werden, und der öffentliche Sektor das wirtschaftlich günstigste Angebot erhält, ohne gegen die Vorschriften über öffentliche Aufträge zu verstoßen. Die Kommission wird Möglichkeiten prüfen, wie diese Schwierigkeiten zu bewältigen sind (Abschnitt 5).

Auf EU-Ebene hat sich der Europäische Rat vom 11./12. Dezember 200831 für die Anwendung beschleunigter Verfahren in den Jahren 2009 und 2010 ausgesprochen, den außergewöhnlichen Charakter der gegenwärtigen Wirtschaftslage und die Notwendigkeit betont, öffentliche Ausgaben während der Krise vorzuziehen32.

Die Kommission hat auch einen "Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungsmitteln"33 eingerichtet, der eine Reihe einschlägiger Vorschriften für ÖPPs enthält. Hierbei handelt es sich um ein flexibles Zusatzinstrument, das den Mitgliedstaaten Eingreifmöglichkeiten bietet, wenn allgemeine Maßnahmen, Maßnahmen entsprechend den Marktbedingungen und Maßnahmen im Rahmen der normalen Vorschriften für staatliche Beihilfen nicht ausreichen, um auf die außergewöhnlichen Bedingungen im Krisenfall zu reagieren.

4.2. Herausforderungen im Zusammenhang mit komplexen Vergabemodellen wie ÖPPs

Es gibt eine Reihe inhärenter Schwierigkeiten bei der Einrichtung öffentlichprivater Partnerschaften, die im weiteren Sinne angesprochen werden müssen:

4.3. Besondere Herausforderungen für gemeinsame Technologieinitiativen

Öffentlichprivate Partnerschaften im Forschungsbereich zielen auf eine Koordinierung öffentlicher und privater Investitionen ab, um neues Knowhow und technische Durchbrüche zu erzielen. Die Ergebnisse sind daher weniger vorhersehbar und weniger greifbar als bei der Auftragsvergabe für Infrastrukturen und Dienstleistungen, allerdings potentiell bedeutend.

Die ersten fünf JTIs wurden als "Gemeinschaftseinrichtungen" gemäß Artikel 185 der Haushaltsordnung, vorbehaltlich der Vorschriften und Verfahren wie der Rahmenfinanzregelung für Gemeinschaftseinrichtungen, des Statuts und des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, gegründet und dienten eher dazu, das Risiko für die europäischen öffentlichen Haushalte zu minimieren, als gemeinsame Investitionen mit privaten Forschungspartnern in schnell wachsenden Märkten zu erleichtern. Diese JTIs werden bald operationell autonom sein und das neue Instrument entspricht einem Bedarf, auf den die industrielle Forschungsgemeinschaft hingewiesen hat. Gleichzeitig sind die Partner der Auffassung, dass das Instrument effizienter angewendet werden könnte, wenn die Vorbereitung und die operationellen Verfahren vereinfacht sowie die rechtlichen und administrativen Rahmenbedingungen besser auf marktnah operierende ÖPPs zugeschnitten würden.

Diese Bedenken sollten angemessen berücksichtigt werden, um zu gewährleisten, dass die bestehenden JTI ihren Ansprüchen gerecht werden und nicht die Interessen des Privatsektors an neuen JTI in Bereichen beeinträchtigen, in denen ÖPPs notwendig sind. Die Kommission will daher alternative Modelle prüfen, die die Vorbereitung und Umsetzung öffentlichprivater Partnerschaften in der europäischen Forschung vereinfachen können. Angesichts der ersten Erfahrungen mit JTIs und im Hinblick auf die Einrichtung neuer langfristiger ÖPPs wird die Kommission alle Optionen bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens und der Finanzvorschriften (sowie der operationellen Verfahren) prüfen, um zu einem einfachen und kostengünstigen Modell zu gelangen, das auf gegenseitigem Verständnis, echter Partnerschaft und Risikoteilung basiert.

Darüber hinaus können die wichtigsten EU-Forschungs- und Innovationsprogramme (FP7, CIP) ÖPPs nur mit Hilfe von Zuschüssen und öffentlichen Ausschreibungen unmittelbar unterstützen. Dies ist eine Einschränkung, da die effizienteste Form einer Zusammenarbeit eine Investition sein würde. Um Investitionen in Innovationen zu fördern, prüft die Kommission Möglichkeiten, die es ÖPPs erlauben, Investitionsentscheidungen unter Einbeziehung von Gemeinschaftsmitteln zu treffen.

5. Der Weg in die Zukunft: Was muss getan werden?

Um das Potenzial der ÖPPs als Instrument zur Belebung des wirtschaftlichen Aufschwungs und zur Gewährleistung von Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und qualitativ hochwertigen öffentlichen Dienstleistungen für die Zukunft sowie zur Wahrung eines hohen Umweltschutzniveaus vollständig freizusetzen, beabsichtigt die Kommission den Aufbau eines effektiven und günstigen Rahmens für die Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor. Gestützt auf einen Dialog mit allen relevanten Akteuren im Rahmen einer von der Kommission einzusetzenden ÖPP-Fachgruppe ergänzen mehrere Maßnahmen die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Beseitigung der Hindernisse für die Entwicklung der ÖPPs und zur Förderung ihrer Nutzung. Die vorgeschlagenen Maßnahmen stützen sich einerseits auf die Instrumente und den ordnungspolitischen Rahmen der Gemeinschaft und andererseits auf verstärkte Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zu Finanzmitteln für ÖPP-Initiativen und zur Stärkung der Rolle der EIB bei der Finanzierung wichtiger Vorhaben. Letztendlich sind die öffentlichen Behörden der Mitgliedstaaten zuständig für den Einsatz von ÖPPs, und es ist Aufgabe der Mitgliedstaaten, falls notwendig den nationalen Rahmen zu überprüfen, um dies möglich zu machen. Die Kommission

1. verbessert den Zugang zu Finanzierungsmitteln für ÖPPs durch:
2. erleichtert die Einrichtung von ÖPPs mittels der Vergabe öffentlicher Aufträge an ÖPPs durch:
3. gewährleistet eine ordnungsgemäße Schulden- und Defizitbehandlung von ÖPPs durch:
4. verbessert die Information und verbreitet einschlägiges Fachwissen und Knowhow durch:
5. bewältigt die besonderen Herausforderungen der gemeinsamen Technologieinitiativen (JTI) und der Finanzierung der Innovation durch:

Die Kommission nimmt eine Bestandsaufnahme der Ergebnisse dieser Initiativen zur Verbesserung des EU-Rahmens für ÖPPs vor Ende 2011 vor und schlägt, falls notwendig, neue Initiativen vor:

6. Fazit

Der Ausbau von ÖPPs zu einem Instrument erhält entscheidende Bedeutung, da die Finanz- und Wirtschaftskrise die Fähigkeiten der öffentlichen Hand einschränkt, ausreichende finanzielle Mittel bereitzustellen und für wichtige Maßnahmen und spezifische Projekte auszugeben. Das Interesse des öffentlichen Sektors an innovativen Finanzierungsinstrumenten hat zugenommen, ebenso wie die politische Bereitschaft, die Rahmenbedingungen für eine effizientere Umsetzung von Infrastrukturvorhaben in den Bereichen Verkehr, Soziales, Energie oder Umweltschutz zu schaffen. Andererseits könnte das Interesse des Privatsektors an ÖPPs durch den bestehenden ordnungspolitischen Rahmen und neue wirtschaftliche Zwänge sowie andere seit langem bestehende Faktoren - wie die beschränkte Fähigkeit des öffentlichen Sektors in vielen Teilen Europas, ÖPP-Programme umzusetzen - gedämpft werden. Um sicherzustellen, dass ÖPPs langfristig weiterhin eine Rolle spielen, sind fünf zentrale Maßnahmen im Jahr 2010 unerlässlich:

Die oben genannten Maßnahmen sollen einen günstigen Gemeinschaftsrahmen für ÖPPs schaffen, der dem Bedarf der Bürger gerecht wird, die Gemeinschaftsziele durch eine vorausschauende Analyse fördert und gewährleistet, dass das tatsächliche Ergebnis den Erwartungen entspricht.