Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit von Offshore-Aktivitäten zur Prospektion, Exploration und Förderung von Erdöl und Erdgas KOM (2011) 688 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 640/10 PDF = AE-Nr. 100810

Brüssel, den 27.10.2011
KOM (2011) 688 endgültig
2011/0309 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates über die Sicherheit von Offshore-Aktivitäten zur Prospektion, Exploration und Förderung von Erdöl und Erdgas
(Text von Bedeutung für den EWR)

{SEK(2011) 1292 endgültig}
{SEK(2011) 1293 endgültig}
{SEK(2011) 1294 endgültig}

Begründung

1. Hintergrund des vorgeschlagenen Rechtsakts

Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Offshore-Erdöl- und -Erdgas-Exploration und -Förderung gewinnen zunehmend an Bedeutung, wobei oft schwierige geografische und geologische Bedingungen wie z.B. Tiefseeumgebungen zu bewältigen sind. Angesichts des Ausmaßes und der Charakteristiken der in jüngster Zeit weltweit und in der EU gemeldeten Offshore-Öl- und Gasunfälle1 und "Beinahe-Unfälle"2 ist es unumgänglich, Maßnahmen zu treffen. Diese Ereignisse verdeutlichen das Ungleichgewicht zwischen der zunehmenden Komplexität der Betriebsvorgänge und den Unzulänglichkeiten der derzeitigen Risikomanagementverfahren. Zudem weisen die einzelnen Unternehmen große Unterschiede hinsichtlich ihres Sicherheitsniveaus und der Einstellung in Sicherheitsfragen auf. Darüber hinaus zeigen diese Vorfälle, welchen Herausforderungen die Regulierungsbehörden bei der Sicherstellung einer angemessenen Aufsicht über die Offshore-Aktivitäten gegenüberstehen, und sie verdeutlichen den Mangel an Transparenz und einen fehlenden Datenaustausch in Bezug auf die Sicherheitsbilanz der Offshore-Industrie.

In Europa werden Erdöl und Erdgas überwiegend offshore gefördert. Ein schwerer Unfall auf einer europäischen Offshore-Anlage hätte voraussichtlich nicht nur erhebliche Verluste und Schäden für die Umwelt, die Wirtschaft, die Bevölkerung vor Ort und die Gesellschaft zur Folge, sondern könnte auch das Leben und die Gesundheit der dort tätigen Arbeitskräfte gefährden. Die Wahrscheinlichkeit eines schweren Unfalls in EU-Gewässern muss daher verringert werden.

Die seit 2010 durchgeführten Studien, Konsultationen der beteiligten Akteure und Risikoanalysen ergaben folgende Hauptprobleme für die Union:

Die allgemeinen Ziele dieses Vorschlags bestehen daher darin,

Allgemeiner Hintergrund der Regulierungsinitiative

Die Kommission hat auf das Unglück im Golf von Mexiko bereits im vergangenen Jahr mit einer Analyse der Regelungslücken im Bereich der Offshore-Praktiken sowie im Rechtsrahmen der Union und mit der darauffolgenden Mitteilung "Die Sicherheit von Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten - eine Herausforderung"3 vom Oktober 2010 reagiert. Daraus ergaben sich erste Hinweise auf Bereiche, in denen in der Europäischen Union Handlungsbedarf besteht.

Die Unterschiede und die Fragmentierung der Gesetze und Praktiken der Mitgliedstaaten im Bereich der Offshore-Aktivitäten (z.B. hinsichtlich der Lizenzerteilung, der Haftungsbestimmungen, der Sicherheitsnormen für die Ausrüstung, der öffentlichen Transparenz und des Informationsaustauschs) sind beträchtlich. Dies ist auch auf das nahezu völlige Fehlen internationaler Rechtsinstrumente und auf Lücken im einschlägigen Unionsrecht zurückzuführen.

Wenngleich einige Mitgliedstaten über Offshore-Regulierungssysteme von weltweitem Spitzenniveau verfügen, besteht überall Spielraum für Verbesserungen. Insbesondere ist es erforderlich, die Beherrschung ernster Gefahren in der Offshore-Industrie in der gesamten Union auf ein einheitlich hohes Niveau zu bringen.

Auf der Grundlage einer Häufigkeitsanalyse in Bezug auf das bisherige Abschneiden der Branche in Europa und der dokumentierten Kosten vergangener Unfälle werden die auf Vorfälle auf Offshore-Erdöl- und -Erdgasanlagen in der EU zurückzuführenden wirtschaftlichen Verluste und Schäden auf 205 bis 915 Mio. EUR pro Jahr geschätzt. Diese Spanne wird als empirische Basis für das Baseline-Risiko in der Folgenabschätzung zugrunde gelegt.

Die der Union und den Mitgliedstaaten entstehenden Vorteile dürften die Kosten der Einführung strengerer Normen deutlich überwiegen. Der Großteil der zusätzlichen Kosten wird dabei von der Industrie getragen, die auch von der Verringerung der Risiken profitiert. Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass es einer soliden Regulierung und klarer Haftungsregelungen bedarf, um einen echten Wandel in der Kultur der Branche zu bewirken und somit die mit dieser Verordnung beabsichtigte Risikoverringerung zu erreichen.

Die vorstehend genannten allgemeinen Ziele lassen sich in vier spezifische Ziele untergliedern:

Auf der Grundlage der von der Kommission durchgeführten Forschung und Konsultationen der beteiligten Akteure wurden praktische Umsetzungsmaßnahmen erarbeitet. Zudem wurden politische Optionen ermittelt, die verschiedene Kombinationen von Maßnahmen und die Mittel zu ihrer Umsetzung in Gruppen zusammenfassen. Diese politischen Optionen sind in Kapitel 2 beschrieben.

Bestehende EU-Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet n der EU gibt es keine sektorspezifischen Rechtsvorschriften für die Offshore-Erdöl- und -Erdgasindustrie; allgemeinere EU-Vorschriften gelten jedoch auch für die Offshore-Industrie, wenngleich nicht immer in vollem Umfang. Mit diesem Vorschlag werden in erster Linie die folgenden EU-Rechtsvorschriften ergänzt:

Vereinbarkeit mit anderen Politikbereichen und Zielen der Union

Diese Verordnung steht im Einklang mit der Strategie "Energie 2020"10, insbesondere mit deren Priorität 3 ("nachhaltige, sichere und wettbewerbsfähige Energie in Europa").

Die Verordnung entspricht zudem den Umwelt-Rechtsvorschriften und umweltpolitischen Maßnahmen der EU und deren wesentlichen Grundsätzen, z.B. den Grundsätzen der Verhütung und Kontrolle von Umweltverschmutzung sowie dem Verursacher- und Vorsorgeprinzip. Sie steht ferner vollständig mit der Seeverkehrspolitik im Einklang, insbesondere mit dem Ziel, bis 2020 einen guten Umweltzustand der Meeresumwelt (Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie 2008/56/EG) zu erreichen.

2. Ergebnisse der Anhörung interessierter Kreise Hinsichtlich der Verordnung Ergebnisse der Folgenabschätzung für die verschiedenen politischen Optionen

Anhörung interessierter Kreise

Vom 16. März bis zum 20. Mai 2011 wurde eine öffentliche Online-Konsultation durchgeführt, um die Ansichten der beteiligten Akteure hinsichtlich der Notwendigkeit von EU-Maßnahmen in verschiedenen Politikbereichen zu ermitteln.

Bei der Kommission gingen insgesamt 64 Beiträge ein, die weit über 350 Antworten der beteiligten Akteure umfassten.

Zusammenfassung der Antworten und Art ihrer Berücksichtigung

Die Konsultation ergab eine breite Unterstützung für die Verschärfung von Maßnahmen zur Verhütung schwerer Offshore-Vorfälle und für Notfallmaßnahmen, wobei die Meinungen hinsichtlich der dazu einzusetzenden Mittel allerdings voneinander abwichen. Die nationalen Behörden in der Nordseeregion vertraten die Ansicht, dass Änderungen auf EU-Ebene ihre derzeitigen ergebnisorientierten Regulierungsansätze nicht in Frage stellen sollten. Diese sollen durch den Vorschlag jedoch sogar unterstützt werden. Wenngleich die Industrie Verbesserungsbedarf generell anerkannte, zeigte sie sich in Bezug auf regulatorische Änderungen am zurückhaltendsten und sprach sich eher für ergebnisorientierte Ansätze und Initiativen der Industrie aus. Änderungen auf EU-Ebene wurden dagegen vor allem von NGO und spezialisierten Unternehmen (z.B. Klassifikationsgesellschaften) gefordert.

Die Konsultation betraf folgende wesentliche Aspekte: Genehmigungen

Die Lizenznehmer sollten für alle von ihnen verursachten Schäden haften. Die meisten nationalen Aufsichtsbehörden und Unternehmen halten die derzeit in bestimmten Mitgliedstaaten angewandten Lizenzerteilungs- und Genehmigungsverfahren für solide, würden jedoch eine Zusammenarbeit der EU mit anderen beteiligten Akteuren begrüßen, um die herrschenden Standards zu verbessern. Ihrer Ansicht nach sollte die Entscheidung über Genehmigungen auch weiterhin den Mitgliedstaaten überlassen bleiben, wobei jedoch Informationen mit Nachbarstaaten ausgetauscht werden könnten, wenn die Möglichkeit einer grenzübergreifenden Umweltverschmutzung besteht. Einzelne Unternehmen sprachen sich für bestimmte Maßnahmen aus (z.B. hinsichtlich einer Harmonisierung und Vereinfachung der Genehmigungsverfahren und einer Trennung der für die Lizenzerteilung und die Sicherheit zuständigen Regulierungsstellen). Einige NGO und Einzelpersonen unterstützten eine obligatorische Konsultation oder die Pflicht zur Einholung der Zustimmung des Nachbarlandes, wenn die Möglichkeit einer grenzübergreifenden Umweltverschmutzung besteht.

Das Legislativinstrument sieht eine strengere, risikobasierte Bewertung der technischen und finanziellen Leistungsfähigkeit vor. Zudem wird bei der Beherrschung ernster Gefahren und den entsprechenden Präventionsmaßnahmen neben dem Sicherheitselement ein Umweltelement eingeführt.

Verhütung von Unfällen

Die Industrie muss dazu angeregt werden, die Prävention schwerer Unfälle weiter zu verbessern, wobei eine Schwächung der Unfallverhütungsstandards in solchen Mitgliedstaaten nicht riskiert werden sollte, in denen bereits strenge Regelungen für Offshore-Aktivitäten gelten. Die Industrie ist im Allgemeinen der Auffassung, dass die Situation durch Selbstregulierung und Industrie-Initiativen verbessert werden kann. NGO - sowie in unterschiedlichem Ausmaß auch einige Regulierungsbehörden - vertraten dagegen die Meinung, dass bestehende Regelungen verschärft und auf alle Offshore-Aktivitäten in EU-Gewässern ausgeweitet werden sollten.

Überprüfung der Einhaltung von Vorschriften und Haftung bei Schäden

Eine gute Einhaltung solider und vernünftiger Vorschriften ist von wesentlicher Bedeutung. Wenngleich die Einhaltung von Rechtsvorschriften nach Angaben der Industrie immer eine hohe unternehmerische Priorität ist, sahen viele beteiligte Akteure die umfassende Notwendigkeit einer Stärkung der Sicherheitskultur in der gesamten Industrie. Die Einhaltung von Vorschriften sowie das Erreichen einer verlässlichen und starken Sicherheitskultur sind daher ebenfalls Gegenstand dieser Verordnung.

Strengere physische Inspektionen wurden von NGO und einigen Klassifikationsgesellschaften gefordert. Die nationalen Regulierungsbehörden und die Unternehmen sprachen sich dagegen im Allgemeinen gegen dieses Ziel aus, wobei sie auf eine mögliche Ressourcenknappheit und das Risiko einer Destabilisierung bestehender Systeme verwiesen. Die Einführung einer Pflicht zur Überprüfung durch unabhängige Dritte wurde jedoch teilweise auch von den beiden letztgenannten Gruppen unterstützt.

Die Ausweitung der Umwelthaftung stieß vor allem bei den NGO auf Zustimmung, während die Regulierungsbehörden und die Industrie hierzu keine eindeutige Meinung vertraten. Die Industrie und die Versicherer lehnten Änderungen, wie eine obligatorische Versicherung ohne internationale Haftungsbegrenzung, tendenziell ab, während die NGO diese nachdrücklich forderten.

Transparenz, Informationsaustausch und bestmögliche Praktiken

Vor allem die NGO, aber auch die Industrie und die Regulierungsbehörden, vertraten die Ansicht, dass eine verbesserte Transparenz es der Industrie und den Behörden einfacher machen würde nachzuweisen, dass Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten angemessen geleitet und kontrolliert werden. Alle nationalen Behörden sollten eng zusammenarbeiten, wobei sie auf dem Beispiel des North Sea Offshore Authorities Forum (Forum der Offshore-Aufsichtsbehörden des Nordseeraums, NSOAF) und den informellen Sitzungen der EUNSOAF-Gruppe aufbauen könnten.

Notfallmaßnahmen

Zwar fallen Notfallmaßnahmen in erster Linie in die Zuständigkeit des jeweiligen Betreibers und des betreffenden Mitgliedstaates, doch die Wirksamkeit und Effizienz der Notfalleinsatzkapazitäten bei Ölunfällen in Europa könnten durch die Zusammenarbeit, die gemeinsame Nutzung von Expertenwissen und anderer Mittel weiter verbessert werden. Auch die EMSA beteiligt sich an Sanierungsmaßnahmen, wenn die betreffenden Mitgliedstaaten dies über den Katastrophenschutzmechanismus der EU beantragen.

Internationale Aktivitäten

Von den Unternehmen mit Sitz in der Union wird erwartet, dass sie sich, wenn sie außerhalb der Union tätig sind, bemühen, die in dieser Verordnung dargelegten Verfahren zu befolgen und ihre Standards nicht zu senken.

Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die internationale und EU-weite Zusammenarbeit mit den beteiligten Akteuren (Offshore-Industrie, NGO) und Mitgliedstaaten, die die Offshore-Branche vertreten, regulieren oder verwalten, begann im April 2010 und führte in der Mitteilung vom Oktober 2010 zu ersten wichtigen Ergebnissen.

Sowohl die schriftlichen als auch die persönlichen Konsultationen der beteiligten Akteure wurden seither fortgeführt und erweitert. Neben der öffentlichen Konsultation fanden acht Sitzungen der nationalen Regulierungs-/Aufsichtsbehörden statt, die die Kommission gemeinsam mit dem NSOAF organisierte. Das Thema Offshore-Sicherheit wurde auch bei den Tagungen der Arbeitsgruppe des Berliner Forums zu Fragen der heimischen fossilen Brennstoffe11 behandelt. Zudem fanden zahlreiche Sitzungen mit internationalen und nationalen Industrieverbänden, einzelnen Unternehmen, NGO sowie mit unabhängigen Prüfunternehmen und Versicherungsunternehmen statt. Die Kommission besuchte ferner regelmäßig nationale und internationale Initiativen (auf nationaler Ebene z.B. die "Oil Spill Prevention and Response Advisory Group" im Vereinigten Königreich, auf internationaler Ebene z.B. die Arbeitsgruppe zum Schutz der maritimen Umwelt (GMEP) der G20). Diese Treffen werden auch weiterhin fortgeführt. Daneben wurden auch andere Kommissionsdienststellen (z.B. das JRC), die über einschlägige, auf Offshore-Aktivitäten übertragbare Erfahrungen und Kenntnisse verfügen, kontinuierlich konsultiert. Die Kommission hat zudem zwei Sachverständige nationaler, für die Offshore-Sicherheit zuständiger Behörden rekrutiert. Bei der Erarbeitung dieser Verordnung wurden die Beiträge der Sachverständigen in vollem Umfang berücksichtigt.

Politische Optionen und Bewertung der Auswirkungen

Von den in Kapitel 1 beschriebenen allgemeinen und spezifischen Zielen leiten sich unterschiedliche politische Optionen ab. Neben der Beibehaltung des Status quo (Option 0, Baseline-Option) standen vier weitere politische Optionen zur Auswahl.

Im Rahmen von Option 0 würde der Status quo beibehalten.

Diese Option führt gegenüber der Baseline-Kostenspanne von 205 bis 915 Mio. EUR zu keinen zusätzlichen Kosten und wirkt sich auf sie nicht aus.

Option 1 ("Nordsee-Basisoption") wäre die erste Stufe im Rahmen wesentlicher EU-Maßnahmen. Dabei würde der Bericht über ernste Gefahren (Gefahrenbericht) auf der Grundlage des in der Richtlinie 92/91/EG vorgesehenen Sicherheits- und Gesundheitsschutzdokuments im Unionsrecht verankert und mit der Verpflichtung verbunden, diesen von der Regulierungsbehörde vor Betriebsbeginn genehmigen zu lassen. Die im Gefahrenbericht beschriebenen Maßnahmen würden durch Inspektions- und Sanktionsregelungen unterstützt. Option 1 würde mittels neuer Rechtsvorschriften umgesetzt.

Option 1 wäre mit zusätzlichen laufenden Kosten der Industrie in Höhe von ca. 36 Mio. EUR pro Jahr und einer Verringerung der durch die Risiken verursachten Kosten von ca. 7 bis 30 Mio. EUR jährlich verbunden, was einem durchschnittlichen Rückgang von 3 % gegenüber dem Baseline-Risiko entspricht.

Option 1+ ("Nordsee+") sieht die Einführung unverbindlicher Leitlinien in folgenden Bereichen vor und geht damit einen Schritt weiter als Option 1: strengere Beurteilung der technischen Leistungsfähigkeit der Bewerber um Offshore-Erdöl- und Erdgaslizenzen, Harmonisierung der nationalen Notfalleinsatzpläne, Entwicklung miteinander kompatibler staatlicher und industrieeigener Notfallinstrumente, die bei Bedarf auch anderen Ländern zur Verfügung gestellt werden, sowie Klärung des Geltungsbereichs der Umweltvorschriften hinsichtlich der Haftung der Betreiber (z.B. Anwendbarkeit der Abfallrechtsvorschriften) für Offshore-Erdöl- und -Erdgasunfälle. Die Union würde den in der EU ansässigen Unternehmen freiwillige Vereinbarungen über die Anwendung von EU-Normen auch außerhalb von EU-Gewässern vorschlagen.

Option 1+ wäre mit zusätzlichen laufenden Kosten der Mitgliedstaaten von ca. 3 Mio. EUR und (in Verbindung mit Option 1) mit Compliance-Kosten der Industrie in Höhe von etwa 52 Mio. EUR verbunden. Der kumulative Effekt der Optionen 1 und 1+ beläuft sich auf 25 bis 109 Mio. EUR pro Jahr, was einer durchschnittlichen Verringerung gegenüber dem Baseline-Risiko von 12 % entspricht.

Im Rahmen von Option 2 ("beste Praxis der Union") würden die gemäß Option 1+ vorgesehenen Reformen in einem umfassenden Paket weiterentwickelt. Anerkannte, weltweit beste Praktiken zur Begrenzung des Risikos ernster Gefahren würden vorgeschrieben, und der Gefahrenbericht müsste eine Umweltverträglichkeitsprüfung umfassen. Zudem würden in die Vereinbarungen der zuständigen nationalen Behörden beste Regulierungspraktiken und obligatorische Organisationsstandards aufgenommen. Mit dieser ganzheitlichen Bewertung der Sicherheits- und Umweltrisiken würden die Vorbereitung auf Notfälle und das Management der entsprechenden Notfallinstrumente im Rechtsrahmen verankert. Eine EU-weite Gruppe der für Offshore-Aktivitäten zuständigen Behörden würde eingerichtet, und die Richtlinien über die Lizenzvergabe und die Umwelthaftung würden durch die Regulierung gestärkt.

Option 2 wäre mit kumulativen Betriebskosten der Industrie in Höhe von etwa 122 Mio. EUR (gegenüber 52 Mio. EUR) und mit kumulativen Betriebskosten der Mitgliedstaaten in Höhe von etwa 12 bis 18 Mio. EUR (gegenüber 3 Mio. EUR) sowie mit einmaligen Verwaltungskosten von ca. 18 bis 44 Mio. EUR verbunden. Die der Kommission entstehenden Kosten für die Einsetzung und die laufende Arbeit der EU-weiten Gruppe der für Offshore-Aktivitäten zuständigen Behörden (EUOAG) würden ca. 1 Mio. EUR betragen. Durch die zusätzlichen Maßnahmen werden die mit den Baseline-Risiken verbundenen Kosten um etwa 103 bis 455 Mio. EUR pro Jahr und damit um ca. 50 % gesenkt.

Option 3 ("EU-Agentur") würde die Wirkungen der Option 2 durch Einrichtung einer EU-Agentur weiter verstärken, die die mit Option 2 vorgesehenen Reformen institutionalisiert und konsolidiert. Die Agentur würde Inspektionen und Untersuchungen durchführen, eine einheitliche Umsetzung überwachen und durchsetzen, Interventionskapazitäten entwickeln und Nachbarländer außerhalb der EU beim Aufbau von Kapazitäten unterstützen.

Option 3 wäre mit kumulativen laufenden Kosten der Kommission in Höhe von ca. 35 Mio. EUR pro Jahr (gegenüber 1 Mio. EUR) und einmaligen Start-up-Kosten von 18 bis 44 Mio. EUR verbunden. Zudem würden für den Erwerb unerlässlicher Notfalleinsatzinstrumente Kosten in Höhe von ca. 10 Mio. EUR anfallen. Der Industrie würden keine zusätzlichen Kosten entstehen.

Tabelle 1 zeigt einen Vergleich der im Rahmen der einzelnen Optionen vorgesehenen Maßnahmen:

Nr. MaßnahmeOptionOptionOptionOptionOption
011+23
1Detaillierte Überprüfung der technischen Leistungsfähigkeit möglicher Betreiber00GLUnion
2Einführung von regelmäßigen Inspektionen und
Sanktionsregelungen
0LLLUnion
3Einreichung förmlicher Sicherheitsbewertungen bei der Regulierungsbehörde zur Annahme0LLLUnion
4Ausbau des Gefahrenberichts zu einem umfassenden Risikomanagementmodell000LL
5Ausdehnung der EU-Praxis auf den Betrieb außerhalb der Union00GGUnion
6Einrichtung einer zuständigen Behörde000LUnion
7Einrichtung einer Plattform für den Dialog über die Regulierung000LUnion
8Umfassender Informationsaustausch und größtmögliche Transparenz000LL
9Vorbereitung auf wirksame Notfalleinsätze bei schweren Offshore-Unfällen00GLUnion
10Gewährleistung der grenzübergreifenden Verfügbarkeit und Kompatibilität der Interventionsinstrumente00GLUnion
11Klärung des Geltungsbereichs der Umwelthaftung00GLL

Die Maßnahmen können auf verschiedene Weise umgesetzt werden, wobei oftmals zwischen Wirksamkeit und Praktikabilität abzuwägen ist. Jede politische Option wird daher einerseits durch die im Rahmen der Option vorgesehenen Maßnahmen und andererseits durch die bevorzugten Mittel zu ihrer Umsetzung charakterisiert.

Die bevorzugte politische Option ist Option 2, d.h. eine umfassende Offshore-Reform, die durch neue Rechtsvorschriften in der gesamten Union das Risikomanagement und die Vorbereitung auf Notfälle in der Offshore-Industrie verbessert. Neben einer größeren Einheitlichkeit gewährleistet diese Option eine höhere Transparenz in Bezug auf die Arbeit der Industrie und der Regulierungsbehörden.

Diese Option kann das Baseline-Risiko durch eine bessere Prävention und Verringerung der Folgen sich dennoch ereignender Vorfälle um 50 % senken. Die durch die Risikoverringerung erzielte durchschnittliche Verringerung der Kosten (ca. 103 bis 455 Mio. EUR pro Jahr) fällt höher aus als die geschätzten kumulativen Umsetzungskosten (134 bis 140 Mio. EUR pro Jahr). Im Vergleich zu Option 3 ist diese Option administrativ und wirtschaftlich besser umzusetzen, da die mit Option 3 verbundenen zusätzlichen laufenden Kosten (ca. 34 Mio. EUR pro Jahr) nicht zu einer entsprechenden Risikoverringerung führen. Option 1+ wäre mit bescheidenen positiven Auswirkungen (12 %) und Durchsetzungsmöglichkeiten verbunden, während bei Option 1 zwar nur geringe Kosten anfallen würden, die Vorteile diese aber nicht rechtfertigen würden.

3. Rechtliche Aspekte der Verordnung

Die vorgeschlagene Verordnung ist mit folgenden Pflichten für die Betreiber, die Mitgliedstaaten und die Kommission verbunden.

Betreiber

Der Betreiber soll seine Aktivitäten nach dem Vorbild der besten Praxis organisieren, einen Gefahrenbericht erstellen und diesen der zuständigen Behörde zur Bewertung vorlegen. Zudem muss der Betreiber der Regulierungsbehörde alle Bohrungsarbeiten mitteilen. Sowohl hinsichtlich des Gefahrenberichts als auch hinsichtlich der Mitteilung der Bohrungsarbeiten wird eine unabhängige Überprüfung der sicherheitskritischen Elemente vorgeschrieben. Die Betreiber erstellen interne Notfalleinsatzpläne, fördern die Interoperabilität und Kompatibilität ihrer Notfallinstrumente und melden Vorfälle und bestimmte weitere Informationen mit Hilfe eines Standardformats dem jeweiligen Mitgliedstaat. In der EU ansässige große Unternehmen würden sich verpflichten, die Offshore-Sicherheitsnormen der EU auch bei Aktivitäten außerhalb der Union anzuwenden.

Mitgliedstaaten

Die für die Lizenzerteilung zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten würden die Leistungsfähigkeit der Bewerber im Hinblick auf Sicherheits- und Umweltanforderungen (sowie ihre finanziellen Möglichkeiten zum Umgang mit möglichen Sicherheitsproblemen) angemessen bewerten, wenn sie Bewerbungen um Lizenzen zur Exploration und Förderung prüfen. Die Mitgliedstaaten würden zuständige Behörden für die Überwachung der Sicherheit, des Umweltschutzes und der Vorbereitung auf Notfälle einrichten und solide Normen für Inspektionen und Untersuchungen festlegen, die durch angemessene Sanktionen bei Pflichtverstößen der Betreiber unterstützt werden. Die Mitgliedstaaten würden Informationen zu ihren Offshore-Sektoren regelmäßig bereitstellen und der Kommission über alle schweren Vorfälle und gewonnenen Erfahrungen berichten. Sie würden in Zusammenarbeit mit benachbarten Mitgliedstaaten externe Notfalleinsatzpläne erstellen. Zudem würden sie Maßnahmen treffen, um die Interoperabilität des Expertenwissens und des Materials und damit auch deren Einsetzbarkeit bei EU-weiten Interventionen zu gewährleisten, die auch Maßnahmen der EMSA umfassen. Die Mitgliedstaaten und die Industrie werden Notfalleinsatzpläne erstellen und regelmäßig testen.

Kommission

Die Kommission richtet eine EU-weite Gruppe der für Offshore-Aktivitäten zuständigen Behörden ein, der Vertreter der für Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten zuständigen Behörden in den EU-Mitgliedstaaten angehören. Die Kommission ändert im Rahmen der Verordnung auch die Umwelthaftungsrichtlinie (2004/35/EG).

Rechtsgrundlage

Im Hinblick auf den Umweltschutz beruht die vorgeschlagene Verordnung auf Artikel 192 (Umwelt) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Die Rechtsgrundlage für die Verringerung von Beeinträchtigungen der Energieversorgungssicherheit in der Union und des Funktionierens des Energiebinnenmarkts ist Artikel 194 AEUV (Energie).

Subsidiaritätsprinzip

Maßnahmen der Union wurden nur insoweit erwogen, als sie einen wirksameren Beitrag zur Erreichung der angestrebten Ziele leisten können als Maßnahmen der Mitgliedstaaten oder soweit Maßnahmen der Mitgliedstaaten alleine möglicherweise nicht zu optimalen Ergebnissen führen.

Unternehmen, die Bohrinseln wie die Deepwater Horizon betreiben, die über die Grenzen hinweg eingesetzt werden, sind mit ganz unterschiedlichen Regulierungssystemen gemäß den nationalen Rechtsordnungen konfrontiert. Den jüngsten Berichten der Mitgliedstaaten zufolge könnten diese Unterschiede ohne EU-Maßnahmen weiter zunehmen, da vor allem die Länder in den am weitesten entwickelten Regionen der Welt Verbesserungen planen, während internationale Initiativen nur sehr langsam vorankommen. Zudem wäre es ohne EU-Maßnahmen weiterhin schwierig, Leistungsvergleiche in Bezug auf die Industrie anzustellen und Informationen und Daten zu Vorfällen auszutauschen.

Maßnahmen der Mitgliedstaaten alleine wären nicht ausreichend, um ein einheitliches Umweltschutzniveau (auch im Hinblick auf die Umwelthaftung) zu erreichen; dabei handelt es sich um ein Ziel von gemeinsamem Interesse, dem sich die Union und ihre Mitgliedstaaten in der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie verschrieben haben.

Den nationalen Berichten und einer von der Kommission 2011 durchgeführten Risikoanalyse zufolge ist die Wahrscheinlichkeit eines schweren Offshore-Vorfalls noch immer signifikant, und die Folgen eines solchen Vorfalls wären erheblich. Die Offshore-Förderung erfolgt zunehmend auch im Mittelmeer, im Schwarzen Meer und sogar in der Ostsee und damit in Regionen, in denen die Länder bisher weniger Erfahrung mit der Regulierung von Offshore-Aktivitäten sammeln konnten. Doch selbst in Regionen mit langjähriger Erfahrung (insbesondere der Nordsee-Region) haben nationale Maßnahmen bisher nicht zur Einführung gemeinsamer Standards und vergleichbarer Daten geführt.

Trotz der derzeit etwa im Bereich der Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz bereits im Unionsrecht vorgesehenen Maßnahmen wären die Mitgliedstaaten daher ohne Maßnahmen auf Unionsebene nicht in der Lage, die Risiken schwerer Offshore-Vorfälle rechtzeitig so wirksam wie möglich zu verringern.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Artikel 5 EG-Vertrag bestimmt, dass die Maßnahmen der Gemeinschaft nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinausgehen dürfen. Im Interesse eines ausgewogenes Verhältnisses zwischen den Zielen der Verordnung und den zu deren Erreichung vorgeschlagenen Mitteln wurden bei der Erarbeitung dieser Verordnung folgende Aspekte berücksichtigt:

Die Kosten der mit dieser Verordnung vorgeschlagenen Maßnahmen (ca. 134 bis 140 Mio. EUR pro Jahr) sind im Vergleich zu der damit erreichbaren Risikoverringerung (ca. 103 bis 455 Mio. EUR pro Jahr) gering. Sie werden daher als unterstützende Maßnahmen vorgeschlagen.

Wahl des Instruments

Option 2 soll mittels einer Verordnung umgesetzt werden. Eine Verordnung hat gegenüber einer Richtlinie den Vorteil der Klarheit, Einheitlichkeit und einer schnelleren Durchführung durch die direkte Anwendbarkeit 12. Aufgrund der direkten Anwendbarkeit auf die Industrie würde die Verordnung auch zu einheitlicheren Rahmenbedingungen führen. Sie eignet sich ferner dazu, Verbesserungen bei der Notfallplanung zur Bekämpfung einer grenzüberschreitenden Umweltverschmutzung zu erreichen.

Vor dem Hintergrund der interinstitutionellen Vereinbarungen über die Beratungs- und Expertengruppen der Kommission sollte die Gruppe der in der EU für Offshore-Aktivitäten zuständigen Behörden durch einen eigenständigen Kommissionsbeschluss eingerichtet werden.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Die budgetären Auswirkungen des Vorschlags belaufen sich einschließlich der Vergütungen für die Teilnahme an Ausschüssen im Zeitraum 2013 bis 2016 auf etwa 2,5 Mio. EUR. Die Unterstützung durch die EMSA betrifft vor allem

5. weitere Informationen

Änderung geltender Rechtsvorschriften

Die Verabschiedung der Verordnung ist mit einer Änderung der Richtlinie 2004/35/EG (Umwelthaftungsrichtlinie) verbunden.

Übertragung

Die Verordnung sieht die Erarbeitung technischer Einzelheiten eines gemeinsamen Meldeformats durch einen delegierten Rechtsakt und mögliche Aktualisierungen der technischen Anhänge mittels eines Durchführungsrechtsakts vor.

Europäischer Wirtschaftsraum und Energiegemeinschaft

Der Vorschlag ist möglicherweise auch für den EWR und die Energiegemeinschaft von Bedeutung.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates über die Sicherheit von Offshore-Aktivitäten zur Prospektion, Exploration und Förderung von Erdöl und Erdgas
(Text von Bedeutung für den EWR)

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 192 Absatz 1, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses13, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen14, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Kapitel I
Einleitende Bestimmungen

Artikel 1
Gegenstand und Anwendungsbereich

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck

Kapitel II
vermeidung ernster Gefahren bei Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten

Artikel 3
Allgemeine Grundsätze des Risikomanagements bei Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten

Artikel 4
Sicherheitserwägungen im Rahmen der Genehmigung von Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten gemäß der Richtlinie 94/22/EG

Artikel 5
Beteiligung der Öffentlichkeit an Lizenzvergabeverfahren

Artikel 6
Akzeptanz von Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten innerhalb von Lizenzgebieten

Artikel 7
Haftung für Umweltschäden

Artikel 8
Zuständige nationale Behörde

Kapitel III
Vorbereitung Durchführung von Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten auf der Basis einer Risikobewertung

Artikel 9
Bedingungen für den Betrieb von Offshore-Anlagen

Artikel 10
Gefahrenbericht für Förderanlagen

Artikel 11
Gefahrenbericht für Nichtförderanlagen

Artikel 12
Interne Notfalleinsatzpläne

Artikel 13
Mitteilung über Bohrungsarbeiten

Artikel 14
Mitteilung über den kombinierten Betrieb

Artikel 15
Überprüfung durch einen unabhängigen Dritten

Artikel 16
Befugnis, Aktivitäten zu untersagen

Artikel 17
Grenzüberschreitende Auswirkungen

Kapitel IV
Beste Praxis für die Beherrschung ernster Gefahren

Artikel 18
Verhütung schwerer Unfälle durch die Betreiber

Artikel 19
Anforderungen an die zuständigen Behörden

Artikel 20
Gewährleistung der Einhaltung des Regulierungsrahmens zur Verhütung schwerer Unfälle

Artikel 21
Anonyme Meldung von Sicherheitsbedenken

Kapitel V
Transparenz Austausch von Informationen

Artikel 22
Informationsaustausch

Artikel 23
Transparenz

Artikel 24
Berichterstattung über die Auswirkungen von Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten auf die Sicherheit und Umwelt

Artikel 25
Untersuchungen nach einem schweren Unfall

Artikel 26
Vertraulichkeit

Kapitel IV
Koordinierung Zusammenarbeit

Artikel 27
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten

Artikel 28
Koordinierter Ansatz für Sicherheit in angrenzenden Regionen und internationale Aktivitäten

Kapitel VII
Vorbereitung auf den Notfall Noftallmassnahmen

Artikel 29
Anforderungen an interne Notfalleinsatzpläne

Artikel 30
Externe Notfalleinsatzpläne und Vorbereitung auf den Notfall

Artikel 31
Notfallmaßnahmen

Artikel 32
Grenzüberschreitende Vorbereitung auf den Notfall und Notfallmaßnahmen

Kapitel VIII
Schlussbestimmungen

Artikel 33
Sanktionen

Die Mitgliedstaaten legen Sanktionen für Verstöße der Industrie gegen diese Verordnung fest und ergreifen alle erforderlichen Maßnahmen zur Durchsetzung dieser Sanktionen. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

Artikel 34
Der Kommission übertragene Befugnisse

Artikel 35
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 36
Ausschussverfahren

Artikel 37
Änderung der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden 25

Artikel 38
Übergangsbestimmungen

Die Betreiber von Anlagen kommen dieser Verordnung innerhalb von zwei Jahren nach ihrem Inkrafttreten uneingeschränkt nach, wobei die folgenden Ausnahmen gelten:

Artikel 39
Inkrafttreten

Geschehen zu Brüssel am [...]
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang I
Beteiligung der Öffentlichkeit in Verbindung mit Genehmigungen gemäß der Richtlinie 94/22/EG

Anhang II
Anforderungen an Dokumente für das Akzeptanzverfahren

1. in einer Auslegungsmitteilung für eine Förder-Anlage zu übermittelnde Informationen

Eine Auslegungsmitteilung für eine Förderanlage gemäß Artikel 9 muss zumindest die folgenden Informationen enthalten:

2. in einem Bericht über ERNSTE Gefahren für den Betrieb einer Förder-Anlage zu übermittelnde Informationen

Ein Gefahrenbericht für eine Förderanlage gemäß Artikel 10 muss zumindest die folgenden Informationen enthalten:

3. in einem Bericht über ERNSTE Gefahren für eine NICHTFörder-Anlage zu übermittelnde Informationen

Ein Gefahrenbericht für eine Nichtförderanlage gemäß Artikel 11 muss zumindest die folgenden Informationen enthalten:

4. in einer Mitteilung über Bohrungsarbeiten zu übermittelnde Informationen

Eine Mitteilung über Bohrungsarbeiten gemäß Artikel 13 muss zumindest die folgenden Informationen enthalten:

5. Aspekte eines überprüfungssystems

6. BEI einem grösseren Umbau einer Anlage, EINSCHLIESSLICH der Entfernung einer Festen Anlage, zu übermittelnde Informationen

Sollen an einer Anlage größere Änderungen vorgenommen werden, so müssen die der zuständigen Behörde gemäß Artikel 10 und 11 vorzulegenden Informationen zumindest die folgenden Angaben umfassen:

7. in einer Mitteilung über kombinierten Betrieb zu übermittelnde Informationen

Die Mitteilung des kombinierten Betriebs gemäß Artikel 14 muss zumindest die folgenden Informationen enthalten:

Anhang III
Vorkehrungen der zuständigen Behörden zur Regelung von Betriebsvorgängen, die mit ernsten Gefahren behaftet sind

Anhang IV
Vorkehrungen des Betreibers zur Verhütung schwerer Unfälle

Anhang V
Anforderungen in Bezug auf Notfallvorsorge und Notfallmaßnahmen

1. Interne Notfallpläne

2. Externe Notfallpläne

Anhang VI
Informationsaustausch und Transparenz