Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/43/EG über Abschlussprüfungen von Jahresabschlüssen und konsolidierten Abschlüssen KOM (2011) 778 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss wird an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 247/04 PDF = AE-Nr. 041120

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Die Maßnahmen, die unmittelbar nach der Finanzkrise in Europa und in anderen Teilen der Welt getroffen wurden, waren in erster Linie auf die dringend notwendige Stabilisierung des Finanzsystems gerichtet. Während die Rolle, die Banken, Hedgefonds, Ratingagenturen, Aufsichtsbehörden und Zentralbanken bei der Krise gespielt haben, bei zahlreichen Anlässen gründlich hinterfragt und analysiert worden ist, wurde der Rolle, die die Abschlussprüfer bei der Krise gespielt haben - bzw. hätten spielen sollen - nur geringe oder gar keine Beachtung geschenkt. Angesichts der Tatsache, dass viele Banken von 2007 bis 2009 sowohl bei Bilanzposten als auch bei außerbilanziellen Positionen erhebliche Verluste verzeichnet haben, ist es für viele Bürger und Anleger nur schwer verständlich, wie die Abschlussprüfer ihren Mandanten (insbesondere Banken) für diese Zeiträume saubere Vermerke liefern konnten.

Es versteht sich von selbst, dass in einer Krise, in der zwischen Oktober 2008 und Oktober 2009 4 588,9 Mrd. EUR an Steuergeldern für die Stützung von Banken aufgewandt wurden und diese Unterstützung im Jahr 2009 39 % des BIP der EU 27 ausmachte1, alle Komponenten des Finanzsystems verbessert werden müssen.

Eine solide Abschlussprüfung ist wesentliche Voraussetzung dafür, Zuversicht und Marktvertrauen wiederherzustellen. Sie trägt zum Anlegerschutz bei, indem sie leicht zugängliche, kostenwirksame und vertrauenswürdige Informationen über die Abschlüsse von Unternehmen liefert. Indem sie die Transparenz und Verlässlichkeit der Abschlüsse erhöht, kann sie auch die Kapitalkosten für geprüfte Unternehmen potenziell verringern.

Hervorzuheben ist ferner, dass die Abschlussprüfer gesetzlich mit der Prüfung der Abschlüsse betraut sind. Mit diesem Auftrag wird dem Abschlussprüfer eine gesellschaftliche Funktion übertragen, nämlich ein Urteil darüber abzugeben, ob die Abschlüsse der geprüften Unternehmen ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild vermitteln. Im Gegenzug genießen die geprüften Unternehmen den Vorteil, ihre Haftung beschränken bzw. Dienstleistungen im Finanzsektor erbringen zu können.

Seit 1984, als die Verfahren für die Zulassung von Abschlussprüfern durch die Richtlinie 1984/253/EWG harmonisiert wurden, ist die gesetzliche Abschlussprüfung auf EU-Ebene teilweise reguliert. Die Richtlinie 2006/43/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai 2006 über Abschlussprüfungen von Jahresabschlüssen und konsolidierten Abschlüssen, zur Änderung der Richtlinien 78/660/EWG und 83/349/EWG des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 84/253/EWG des Rates (nachstehend "Richtlinie 2006/43/EG") wurde 2006 erlassen und weitete den Geltungsbereich der früheren Richtlinie erheblich aus. Aufgrund der hohen Konzentration auf dem Markt für Abschlussprüfungen und der Vielzahl von Zulassungsverfahren, die für grenzüberschreitende Abschlussprüfungen erforderlich sind, bleiben kleinen und mittelgroßen Prüfungsgesellschaften die Vorteile des Binnenmarktes verschlossen. Im Einklang mit der Strategie Europa 20202, in der eine Verbesserung des Geschäftsumfelds gefordert wird, soll mit diesem Vorschlag der Binnenmarkt für Abschlussprüfungen verbessert werden, damit kleine und mittelgroße Gesellschaften wachsen können und neue Anbieter zum Markteintritt zu veranlasst werden.

Abgesehen von dem vorliegenden Vorschlag der Kommission über Änderungen der Richtlinie über Abschlussprüfungen wird es gleichzeitig einen Vorschlag für eine Verordnung über die speziellen Anforderungen an die Abschlussprüfung bei Unternehmen von öffentlichem Interesse geben 3. Diese beiden Vorschläge sind Teil der laufenden Finanzmarktreform in verschiedenen Bereichen des Finanzwesens. Da die Prüfung für Gewissheit hinsichtlich der Richtigkeit von Abschlüssen sorgt, ist und bleibt sie eine der wesentlichen Voraussetzungen für finanzielle Stabilität. Andere allgemeine Initiativen, die derzeit erarbeitet werden, etwa zur Unternehmensführung, zur Rechnungslegung und zur Bonitätsbewertung, ergänzen diesen Vorschlag. Sie stellen weder Doppelregelungen dar, noch überschneiden sie einander.

Der Vorschlag enthält Änderungen an den Vorschriften über die Zulassung und Registrierung von Abschlussprüfern und Prüfungsgesellschaften, an den bestehenden Grundsätzen in der Richtlinie über die Abschlussprüfung hinsichtlich der Berufsethik, des Berufsgeheimnisses, der Unabhängigkeit und der Berichterstattung sowie die zugehörigen Aufsichtsvorschriften, die für die Prüfung von Unternehmen, an denen kein öffentliches Interesse besteht, weiterhin anwendbar sind.

2. Anhörung der interessierten Kreise

Die Kommission führte vom 13. Oktober bis 8. Dezember 2010 eine Konsultation durch4.

Alles in allem gingen fast 700 Antworten von Vertretern des Berufsstandes, Aufsichtsbehörden, Anlegern, Vertretern der Lehre, Unternehmen, Regierungsbehörden, Berufsverbänden und Einzelpersonen ein.

Diese zeugten zum Teil von Veränderungswillen, zum Teil aber auch von Widerstand gegen Veränderungen. Besonders vehement gegen Veränderungen sprachen sich die gut etablierten Interessengruppen aus. Auf der anderen Seite wiesen besonders kleine und mittlere Prüfungsgesellschaften und Anleger darauf hin, dass die jüngste Finanzkrise schwerwiegende Mängel offenbart hat. Eine Zusammenfassung der Beiträge ist im Internet abrufbar unter: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/audit/summary_responses_en.pdf

Zusätzlich dazu veranstaltete die Kommission am 10. Februar 2011 eine Konferenz zum Thema Abschlussprüfung 5, die den hochrangigen Teilnehmern weitere Gelegenheit zum Meinungsaustausch bot.

Als Reaktion auf das Grünbuch der Kommission nahm das Europäische Parlament am 13. September 2011 einen Initiativbericht zu diesem Thema an und drängte die Kommission, am Markt für Abschlussprüfungen für mehr Transparenz und Wettbewerb zu sorgen6. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) nahm am 16. Juni 2011 einen ähnlichen Bericht an7.

Auch mit den Mitgliedstaaten wurde dieses Thema bei der Sitzung des Ausschusses für Finanzdienstleistungen am 16. Mai 2011 und der Sitzung des Regelungsausschusses "Abschlussprüfung" am 24. Juni 2011 zur Sprache gebracht

3. Folgenabschätzung

Im Rahmen ihrer Politik der "besseren Rechtsetzung" haben die Kommissionsdienststellen eine Folgenabschätzung vorgenommen, bei der verschiedene politische Handlungsmöglichkeiten analysiert wurden. Von den einzelnen Fragen, die untersucht wurden, betrafen einige lediglich die Abschlussprüfung bei Unternehmen von öffentlichem Interesse, andere hingegen die Abschlussprüfung im Allgemeinen. Es ergab sich, dass für die Abschlussprüfung von Unternehmen von öffentlichem Interesse ausführlichere Vorschriften erforderlich sind und dafür eine besondere Rechtsvorschrift nötig ist. Der Geltungsbereich der Richtlinie über den Jahresabschluss würde im Wesentlichen derselbe bleiben.

Innerhalb des Geltungsbereichs der Richtlinie wurden folgende Probleme untersucht:

Dies führt neben zusätzlichen Befolgungskosten auch dazu, dass Prüfungsgesellschaften und Abschlussprüfer keine EU-weit gleichen Wettbewerbsbedingungen vorfinden und die Geschäftsmöglichkeiten für kleine und mittelgroße Prüfungsgesellschaften (KMP) gering sind.

Aufgrund der Folgenabschätzung erscheinen folgende Möglichkeiten am besten geeignet, um die gegenwärtige Situation zu verbessern:

Diese Themen betrafen alle Abschlussprüfer und Prüfungsgesellschaften, die Abschlussprüfungen bei Unternehmen durchführen, an denen kein öffentliches Interesse besteht. Über diese Thematik hinaus deckte die Folgenabschätzung weitere Bereiche ab, die die Abschlussprüfung bei Unternehmen von öffentlichem Interesse zum Gegenstand haben.

Die einzelnen politischen Handlungsmöglichkeiten und ihre Auswirkungen auf Interessenträgern werden der Folgenabschätzung ausführlich erörtert; sie ist auf folgender Website zugänglich in: http://ec.europa.eu/internal market/auditing/index de.htm .

4. Rechtliche Aspekte des Vorschlags

4.1. Rechtsgrundlage

Die Rechtsgrundlage der Änderungsrichtlinie ist dieselbe wie die der Richtlinie über die Abschlussprüfung. Der Vorschlag ist auf Artikel 50 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU gestützt, in dem für Niederlassungsangelegenheiten (die z.B. die berufliche Befähigung betreffen) die Annahme einer Richtlinie gefordert wird. Die geänderte Richtlinie ist von Bedeutung für den EWR.

Neben der geänderten Richtlinie wird es eine Verordnung über die speziellen Anforderungen an die Abschlussprüfung von Unternehmen von öffentlichem Interesse geben.

4.2. Subsidiarität und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Im Einklang mit den Grundsätzen der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit gemäß Artikel 5 EUV können die Ziele des Vorschlags von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden und sind daher besser auf der Ebene der Europäischen Union zu verwirklichen. Insbesondere die Erleichterung der grenzüberschreitenden Freizügigkeit von Abschlussprüfern und Prüfungsgesellschaften in der ganzen Europäischen Union könnte ohne Eingriffe auf Ebene der Union nicht verwirklicht werden. Folglich steht der Vorschlag der Kommission im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip, da es sein Ziel ist, die Hindernisse für die Entwicklung eines Binnenmarktes für Abschlussprüfungsdienstleistungen sowie die bei der öffentlichen Konsultation der Interessenträger ermittelten Hindernisse zu überwinden. Darüber hinaus überlässt es die geänderte Richtlinie dem Ermessen der Mitgliedstaaten, wie sie die Prüfungsstandards an die Größe des geprüften Unternehmens anpassen, was bessere Prüfungsleistungen für die betroffenen KMU zur Folge haben sollte. Überdies entspricht der Vorschlag dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da bei der Erarbeitung aller Lösungen auf Kosteneffizienz geachtet wurde. Der Vorschlag geht nicht über das hinaus, was notwendig ist, um das verfolgte Ziel zu erreichen.

4.3. Einzelerläuterung zum Vorschlag

Die wesentlichen Änderungen an der Richtlinie über die Abschlussprüfung sind folgende:

5. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag der Kommission hat keine unmittelbaren oder mittelbaren Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates zur Änderung der Richtlinie 2006/43/EG über Abschlussprüfungen von Jahresabschlüssen und konsolidierten Abschlüssen (Text von Bedeutung für den EWR)

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 50, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses1, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie Erlassen:

Artikel 1
Änderungen

Die Richtlinie 2006/43/EG wird wie folgt geändert:

1. Artikel 1 wird wie folgt geändert:

2. Artikel 2 wird wie folgt geändert:

3. Artikel 3 wird wie folgt geändert:

4. Folgende Artikel 3a und 3b werden hinzugefügt:

"Artikel 3a
Grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen durch Abschlussprüfer

Abweichend von Artikel 3 Absatz 1 dieser Richtlinie ist ein Abschlussprüfer mit Zulassung in einem Mitgliedstaat berechtigt, vorübergehend oder gelegentlich Abschlussprüfungen in einem anderen Mitgliedstaat durchzuführen. Es finden die Artikel 5 bis 9 der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates* Anwendung.

Artikel 3b
Anerkennung von Prüfungsgesellschaften

5. In Artikel 6 wird folgender Absatz hinzugefügt:

"Die in Artikel 32 genannten zuständigen Behörden stimmen sich in Bezug auf die in diesem Artikel genannten Anforderungen ab. Sie arbeiten mit der Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) und den in Artikel ... der Verordnung [...] vom [...] genannten zuständigen Behörden zusammen, sofern es bei dieser Angleichung um die Abschlussprüfung von Unternehmen von öffentlichem Interesse geht."

6. Artikel 8 wird wie folgt geändert:

7. Artikel 14 erhält folgende Fassung:

"Artikel 14
Zulassung von Abschlussprüfern aus anderen Mitgliedstaaten

8. In Artikel 15 Absatz 1 wird folgender Unterabsatz hinzugefügt:

"Das öffentliche Register wird von der in Artikel 32 genannten zuständigen Behörde geführt."

9. In Artikel 17 Absatz 1 wird der Buchstabe j hinzugefügt:

"j gegebenenfalls, ob die Prüfungsgesellschaft gemäß den Artikeln 3a und 3b registriert ist."

10. In Artikel 21 wird Absatz 2 gestrichen.

11. Artikel 22 wird wie folgt geändert:

12. Artikel 26 erhält folgende Fassung:

"Artikel 26
Prüfungsstandards

13. In Artikel 28 wird Absatz 2 gestrichen.

14. Artikel 29 wird wie folgt geändert:

15. Artikel 32 wird wie folgt geändert:

16. Folgender Artikel 32a wird eingefügt:

"Artikel 32a
Übertragung von Aufgaben

Die Mitgliedstaaten können der in Artikel 32 genannten zuständige Behörde ausschließlich in Bezug auf die Zulassung und Registrierung von Abschlussprüfern und Prüfungsgesellschaften gestatten, Aufgaben an andere Behörden oder durch Gesetz bestimmte Stellen zu übertragen. Jegliche Ausführung von Aufgaben durch andere Behörden oder Einrichtungen bedarf einer ausdrücklichen Übertragung dieser Aufgaben durch die zuständige Behörde. Bei der Übertragung von Aufgaben sind die übertragenen Aufgaben und die Voraussetzungen, unter denen sie auszuführen sind, anzugeben. Die Behörden oder Einrichtungen müssen so organisiert sein, dass keine Interessenkonflikte entstehen. In letzter Instanz liegt die Verantwortung für die Überwachung der Einhaltung dieser Richtlinie und der zugehörigen Durchführungsmaßnahmen bei der übertragenden zuständigen Behörde.

Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission und die zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten über etwaige Vorkehrungen, die sie im Hinblick auf die Übertragung von Aufgaben getroffen haben, einschließlich der genauen Bedingungen für die Festlegung dieser Aufgabenübertragung."

17. Artikel 36 wird wie folgt geändert:

18. In Artikel 37 wird folgender Absatz 3 hinzugefügt:

"3. Jegliche zwischen dem geprüften Unternehmen und Dritten vereinbarte Vertragsklausel, die die Auswahlmöglichkeiten der Gesellschafterversammlung oder der Aktionärshauptversammlung des Unternehmens gemäß Artikel 1 in Bezug auf die Durchführung der Abschlussprüfung bei diesem Unternehmen auf bestimmte Kategorien oder Listen von Abschlussprüfern oder Prüfungsgesellschaften oder auf bestimmte Abschlussprüfer oder Prüfungsgesellschaften beschränkt, ist nichtig."

19. Kapitel X wird gestrichen.

20. Es wird folgendes Kapitel Xa mit den Artikeln 43a und 43b eingefügt:

"Kapitel Xa
besondere Bestimmungen für die Abschlussprüfung BEI kleinen mittleren Unternehmen

Artikel 43a
Vereinfachte Prüfung von mittleren Unternehmen

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Anwendung der Prüfungsstandards auf die Prüfung der Jahresabschlüsse oder der konsolidierten Abschlüsse von mittleren Unternehmen in einem angemessenen Verhältnis zum Umfang und der Komplexität der Tätigkeit dieser Unternehmen steht.

Bei der Durchführung von Qualitätskontrollen tragen die zuständigen Behörden der angemessenen Anwendung der Prüfungsstandards Rechnung.

Die Mitgliedstaaten können Berufsverbände auffordern, Leitlinien für die angemessene Anwendung der Prüfungsstandards auf mittlere Unternehmen zu vermitteln.

Artikel 43b
Kleine Unternehmen

Verlangt ein Mitgliedstaat die Prüfung der Jahresabschlüsse oder der konsolidierten Abschlüsse von kleinen Unternehmen, gilt Artikel 43a sinngemäß.

Hat ein Mitgliedstaat Vorschriften über die Durchführung einer eingeschränkten Überprüfung des Abschlusses von kleinen Unternehmen als Alternative zu einer Abschlussprüfung festgelegt, so ist er nicht verpflichtet, die Prüfungsstandards für die Abschlussprüfung bei diesen Unternehmen anzupassen.

Für die Zwecke dieses Artikels ist eine "eingeschränkte Überprüfung" ein von einem Abschlussprüfer oder einer Prüfungsgesellschaft durchgeführtes Verfahren zur Aufdeckung durch dolose Handlungen oder Irrtümer bedingter falscher Darstellungen in den Abschlüssen eines Unternehmens, das ein geringeres Zuverlässigkeitsniveau als eine Abschlussprüfung aufweist."

21. Artikel 45 wird wie folgt geändert:

22. Artikel 46 Absatz 2 erhält folgende Fassung:

"2. Zur Gewährleistung einer einheitlichen Anwendung von Absatz 1 wird die Kommission ermächtigt, über die dort erwähnte Gleichwertigkeit im Wege von Durchführungsrechtsakten zu entscheiden. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem in Artikel 48 Absatz 2 genannten Prüfungsverfahren erlassen. Sobald die Kommission die in Absatz 1 erwähnte Gleichwertigkeit festgestellt hat, können sich die Mitgliedstaaten entscheiden, sich ganz oder teilweise auf diese Gleichwertigkeit zu verlassen und dementsprechend von den Anforderungen gemäß Artikel 45 Absätze 1 und 3 ganz oder teilweise absehen oder abweichen. Die Mitgliedstaaten können die in Absatz 1 erwähnte Gleichwertigkeit selbst beurteilen oder sich die durch einen anderen Mitgliedstaat durchgeführte Beurteilung zu eigen machen, bis die Kommission eine Entscheidung trifft. Entscheidet die Kommission, dass die Anforderung der Gleichwertigkeit im Sinne von Absatz 1 nicht erfüllt ist, kann sie zulassen, dass die betroffenen Prüfer und Prüfungsgesellschaften ihre Prüfungstätigkeit in Einklang mit den Anforderungen des betreffenden Mitgliedstaates während einer angemessenen Übergangsfrist weiterführen.

Die Kommission wird zum Erlass delegierter Rechtsakte gemäß Artikel 48a ermächtigt, um für die Beurteilung der Gleichwertigkeit allgemeine Kriterien auf der Grundlage der in den Artikeln 29, 30 und 32 niedergelegten Anforderungen zu erlassen, die bei der Beurteilung der Frage heranzuziehen sind, ob öffentliche Aufsicht, Qualitätssicherung sowie Untersuchungen und Sanktionen eines Drittlands den einschlägigen Systemen der Union gleichwertig sind. Hat die Kommission in Bezug auf das betreffende Drittland keine Entscheidung getroffen, ziehen die Mitgliedstaaten bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit auf nationaler Ebene diese für alle Drittländer geltenden Kriterien heran.

23. Artikel 47 wird wie folgt geändert:

24. In Artikel 48 erhalten die Absätze 1 und 2 folgende Fassung:

25. Folgender Artikel 48a wird eingefügt:

"Artikel 48a
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 2
Umsetzung

Artikel 3
Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 4
Adressaten Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates Der Präsident Der Präsident