Unterrichtung durch die Bundesregierung
Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über den endgültigen Ausstieg aus Produktion und Verbrauch von Stoffen, die zum Abbau der Ozonschicht führen: Bessere Rechtsetzung auf der Basis 20-jähriger Erfahrungen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen (Neufassung) KOM (2008) 505 endg.; Ratsdok. 12832/08

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 15. September 2008 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 6. August 2008 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 4. August 2008 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.


Hinweis: vgl.
Drucksache 783/98 = AE-Nr. 982632

Mitteilung der Kommission AN den Rat, Das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen
über den endgültigen Ausstieg aus Produktion und Verbrauch von Stoffen, die zum Abbau der Ozonschicht führen

Bessere Rechtsetzung auf Basis 20-jähriger Erfahrungen

1. Einleitung

Die stratosphärische Ozonschicht schützt das Leben auf der Erde vor der schädigenden Ultraviolettstrahlung der Sonne. In den frühen 1980er Jahren haben Forscher eine bedeutende Abnahme der Ozonkonzentration in der Stratosphäre über der Antarktis festgestellt, die allgemein als "Ozonloch" bekannt wurde. Auf dem Höhepunkt des Abbaus der Ozonschicht - in den Frühjahrsmonaten der späten 1990er Jahre - war das Ozonloch über den Polarregionen am größten, obgleich auch in anderen Regionen ein spürbarer Rückgang der Ozonkonzentration beobachtet wurde. Eine intensivere UV-Strahlung kann beim Menschen verstärkt zu Hautkrebs und Katarakten führen und auch die Ökosysteme negativ beeinflussen.

Bereits 1987 haben Regierungen das Montrealer Protokoll über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen, unterzeichnet und sich somit verpflichtet, in allen Unterzeichnerstaaten nach einem vorgegebenen Zeitplan progressiv aus Ozon abbauenden Stoffen (ozone depleting substances, ODS) auszusteigen. Im Jahr 2007 feierten die Vertragspartner (darunter auch die Europäische Gemeinschaft) den zwanzigsten Jahrestag des Montrealer Protokolls als einen der erfolgreichsten aller internationalen Umweltverträge. Zu diesem Zeitpunkt war es allen 191 Vertragspartner gelungen, ihren ODS-Verbrauch gegenüber den Ausgangswerten um 95 % zu reduzieren.1 Die größten Erfolge (99,2 %) wurden in Industrieländern verzeichnet, gefolgt von den Entwicklungsländern mit einem etwas niedrigen Wert von 80 %.2

In seinem letzten Bericht aus dem Jahre 2007 hat der im Rahmen des Montrealer Protokolls eingerichtete wissenschaftliche Bewertungsausschuss (Scientific Assessment Panel, SAP) bestätigt, dass sich das Ozonloch dank der mit dem Protokoll eingeführten Regelungsmaßnahmen langsam wieder schließt, wenngleich 10 bis 15 Jahren nach den diesbezüglichen Prognosen des Ausschussberichts von 2002. Heute wird damit gerechnet, dass sich die durchschnittliche und die arktische Ozonkonzentration bis 2050 erholen und sich das Ozonloch über der Antarktis zwischen 2060 und 2075 wieder schließen wird.

Nach UNEP bleiben dank der mit dem Montrealer Protokoll eingeführten Regelungen weltweit Millionen von Menschen tödliche Hautkrebserkrankungen und Dutzenden von Millionen die Folgen von nicht tödlichen Hautkrebserkrankungen und Katarakten erspart. Diese Regelungen werden außerdem dazu beitragen, dass zwischen 1990 und 2010 Treibhausgas-Emissionen in Höhe von über 100 Milliarden Tonnen CO₂ eingespart werden. Bis 2010 werden ODS-Emissionen weniger als 5 % der weltweit prognostizierten CO₂-Emissionen ausmachen, gemessen an nahezu 50 % im Jahr 1990.3

In seinem Bericht von 2007 wies der SAP die Vertragsparteien nachdrücklich darauf hin dass die Wachsamkeit trotz aller bisherigen Erfolge nicht nachlassen darf, wenn sich die neuen Zeitprognosen für die Erholung der Ozonschicht bewahrheiten sollen, auch unter Berücksichtigung der noch verbleibenden Unsicherheiten, insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen des Klimawandels. Die wichtigsten Herausforderungen sind nach wie vor:

Der SAP äußerte auch ernsthafte Bedenken hinsichtlich der anziehenden Produktion von teilhalogenierten Fluorchlorkohlenwasserstoffen (H-FCKW) vor dem für 2040 vorgesehenen endgültigen Ausstieg von Entwicklungsländern. Die Parteien haben jedoch schnell reagiert und sind 2007 sofort übereingekommen, das Protokoll im Hinblick auf einen beschleunigten H-FCKW-Ausstieg anzupassen, um weltweit Reduktionen in Höhe von bis zu 1 Million ODP-Tonnen und 18 Milliarden Tonnen CO2eq zu erreichen.4

Diese globalen Herausforderungen (auch wenn sie nicht alle die EU betreffen) bilden die Kulisse für diesen Vorschlag der Kommission und die ihm zugrunde liegende Analyse.

2. Derzeitige Lage in der EU

Die Verordnung (EG) Nr. 2037/2000 über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen ("die Verordnung") ist das Hauptinstrument der Europäischen Gemeinschaften zur Umsetzung des Montrealer Protokolls.5 Die mehr oder weniger übereinstimmenden und sich gegenseitig untermauernden internationalen und europäischen politischen Rahmenregelungen können auf eine beeindruckende Bilanz zurückblicken wenn man bedenkt, dass der endgültige Ausstieg aus Verbrauch und Produktion geregelter ODS nahezu erreicht ist.

Bis heute hat die EG über 99 % ihres Basisverbrauchs von ODS eingestellt. Bis 2010 wird sie - gemessen an einem Ausgangswert von 400 000 Tonnen und bis auf ein paar Hundert Tonnen jährlich - ihren Verbrauch an geregelten ODS vollkommen eingestellt haben. In der EG soll die Produktion von ODS für im Rahmen des Protokolls und der Verordnung geregelte Verwendungen 2025 auslaufen; zurzeit wird diese Produktion zurückgeführt, um bis 2010 rund 4 000 ODP-Tonnen jährlich zu erreichen, gemessen an einem Ausgangswert von 700 000 Tonnen. Angesichts des von den Parteien im Jahr 2007 verabschiedeten beschleunigten Zeitplans für den H-FCKW-Ausstieg muss die Verordnung angepasst werden, um den für 2025 vorgesehenen Produktionsausstieg im Sinne der Verordnung auf 2020 vorzurücken.

In Anbetracht der anstehenden Einstellung der Verwendung von ungebrauchtem H-FCKW müssen die Maßnahmen verschärft werden, um das Risiko des illegalen Handels mit ODS und ihrer missbräuchlichen Verwendung zu minimieren. ODS-Speichermengen innerhalb der EU könnten 2010 ungefähr 700 000 ODP-Tonnen bzw. 5 Milliarden Tonnen CO₂eq betragen, wenngleich die aktuellen Schätzungen weitgehend unsicher sind. Die Jahresemissionen im Zeitraum 052015 könnten bis zu 24 000 ODP-Tonnen jährlich bzw. 170 Millionen Tonnen CO₂eq erreichen. Die in der Verordnung vorgesehenen Verwendungsverbote und die Vorschriften für Wiederverwertung und Zerstörung, vor allem jedoch die gleichwertigen Vorschriften der EU-Abfallrahmenrichtlinie und der Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte könnten die meisten dieser Emissionen neutralisieren auch wenn die derzeitigen EU-Prozentsätze für Abfallverwertung und -rückgewinnung anerkanntermaßen sehr niedrig sind.

Die Emissionen neuer ODS in der EU werden derzeit auf insgesamt weniger als 300 ODP-Tonnen jährlich geschätzt, allerdings mit stetig steigender Tendenz. In der EU wurden kritische und bedeutende ODS-Verwendungen bis auf einige wenige Einzelfälle völlig eingestellt, während sich Verwendungen im Rahmen der Ausnahmeregelung für Methylbromid (für Zwecke der Quarantäne und der Behandlung vor dem Transport) unverändert auf weniger als 300 ODP-Tonnen jährlich halten dürften.

Die allen Beteiligten bei der Umsetzung der Verordnung anfallenden Verwaltungskosten sind in Einklang mit dem stetigen Rückgang der Zahl der Ausnahmebeschlüsse infolge der kontinuierlichen Entwicklung und Vermarktung technisch und wirtschaftlich tragbarer Alternativen spürbar gesunken. Eine zur Untermauerung dieses Vorschlags durchgeführte Erhebung von Interessenträgern hat die allgemeine Zufriedenheit mit der Wirksamkeit und Effizienz der geltenden Rahmenregelung bestätigt, die dennoch als komplex angesehen wird.

3. Bessere Rechtsetzung

Die Selbstverpflichtung der Europäischen Organe zur besseren Rechtsetzung und die 20-jährige Erfahrung der EU mit Maßnahmen zum Schutz der Ozonschicht haben zum richtigen Zeitpunkt eine Gelegenheit geboten, die Verordnung über Ozon abbauende Stoffe zu überprüfen.6

Die Hauptziele dieser Überprüfung bestehen darin,

In diesem Zusammenhang wurden im Rahmen der Überarbeitung der Verordnung und der damit zusammenhängenden Folgenabschätzung sowohl auf globaler als auch auf EU-Ebene diverse Verbesserungsmöglichkeiten im Detail erörtert und geprüft.7

Auf dieser Grundlage schlägt die Kommission vor, die Verordnung zum Schutz der Ozonschicht zu vereinfachen, zu rationalisieren und zu verbessern und gleichzeitig, auch auf internationaler Ebene, eine Reihe flankierender Maßnahmen zu treffen.

3.1. Überarbeitung der geltenden Vorschriften

Bei der Überprüfung haben sich zahlreiche Möglichkeiten zur Vereinfachung des Wortlauts der Verordnung aufgetan.8 Einige der wichtigsten Änderungen in diesem Sinne betreffen die Streichung mittlerweile überholter Vorschriften und sie betreffende Verfahrensvorschriften für wesentliche und kritische ODS-Verwendungen und soweit möglich, die Rationalisierung der Berichterstattungsvorschriften, ohne dabei die Verpflichtungen der EU aus dem Protokoll in Frage zu stellen.

Die Überarbeitung diente auch der Angleichung der Verordnung an den unlängst erlassenen Beschluss XIX/6 mit dem Ziel, den H-FCKW-Ausstieg, wie von den Vertragspartnern des Protokolls im Jahr 2007 beschlossen, zu beschleunigen. Der Zeitpunkt für den Ausstieg wird daher auf Anfang 2020 vorgerückt. Die Kommission schlägt auch eine Reihe gemäßigter Änderungen zur Erleichterung der komplexen Aufgabe der Durchsetzung vor, die vor allem die Zollbehörden betrifft, um den illegalen Handel mit ODS in der EU und die vorschriftswidrige Verwendung dieser Stoffe zu verhindern. Derartige Maßnahmen umfassen u. a. die Festlegung genauer Etikettierungsvorschriften und die Beendigung wenig in Anspruch genommener Ausnahmeregelungen, die für einige Akteure mit hohen Verwaltungskosten einhergehen die in keinem Verhältnis zu den rasch schwindenden Vorteilen dieser Regelungen stehen.

Damit die EU die übrigen Herausforderungen in Angriff nehmen kann, mussten die Vorschriften moderat verstärkt werden; dies ging zwar mit begrenzten Kosten einher, bot jedoch oft die Möglichkeit zur weiteren administrativen Vereinfachung.

Zur Klärung der Frage der ODS-Speichermengen schlägt die Kommission vor, die Verordnungsvorschriften für die Rückgewinnung von ODS aus Produkten und Geräten und ihre Zerstörung zu verschärfen, wodurch sich Umweltvorteile im Werte von bis zu 14 000 ODP-Tonnen (112 Millionen Tonnen CO₂eq) erwirtschaften ließen.

Um expandierende Märkte zu vermeiden, die anschließend geregelt werden müssten, schlägt die Kommission vor, neue ODS in die Verordnung aufzunehmen und Hersteller und Einführer zu verpflichten, die gehandelten Mengen mitzuteilen. Sie schlägt außerdem vor, die bestehende Obergrenze für die Verwendung von Methylbromid für Zwecke der Quarantäne und der Behandlung vor dem Transport von 600 ODP-Tonnen auf den derzeitigen Wert von 200 Tonnen herabzusetzen und den endgültigen Ausstieg für 2015 vorzusehen. Zwischenzeitlich werden verfügbare Auffangtechnologien zur Auflage gemacht, auch im Interesse des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz.

3.2. Weitere Maßnahmen

Über die vorgenannten Änderungsvorschläge hinaus wird die Kommission weitere Maßnahmen ergreifen, um den endgültigen ODS-Ausstieg zu erreichen, auch auf internationaler Ebene.

Folgemaßnahmen werden sich zunächst und an erster Stelle auf die Verbesserung der Um- und Durchsetzung der Abfallrahmenregelung, insbesondere der Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte (WEEE-Richtlinie), und die Rückgewinnung von ODS im Abfallstrom aus Bau- und Abrissschutt konzentrieren. Ein weiterer Schwerpunkt dieser Maßnahmen wird auch darauf liegen, angemessene Anreize dafür zu schaffen, dass die in Produkten und Geräten enthaltene ODS-Menge, die in der EU für die Rückgewinnung, Wiederverwertung oder Zerstörung in Frage kommt, erhöht wird.9 Die Maßnahmen sollen in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und Interessenträgern in den Bereichen Ozon abbauende Stoffe, Abfallwirtschaft (vor allem Bau- und Abrissschutt) und Klimawandel erfolgen. Sie könnten durchaus weitere Umweltvorteile im Umfang von bis zu 80 000 ODP-Tonnen bzw. 640 Millionen Tonnen CO₂eq erbringen.

Gleichzeitig wird die Kommission auf internationaler Ebene mit den Mitgliedstaaten und anderen Vertragspartnern des Protokolls zusammenarbeiten, auch im Rahmen bilateraler Treffen, um ODS-Verwendungen und ODS-Emissionen weiter abzubauen und die Vertragspartner anzuregen, alle Änderungen des Protokolls abzuzeichnen.

Dabei gilt es insbesondere sicherzustellen, dass der globale H-FCKW-Ausstieg zu klimaverträglicheren Alternativen sowie dazu führen wird, dass die Frage der ODS-Speichermengen in Entwicklungsländern geregelt, der Einsatz von Methylbromid zu Zwecken der Quarantäne und der Behandlung vor dem Transport verringert und die globale Kontrolle neuer ODS angemessen überwacht und erforderlichenfalls verschärft wird. Durch gezielte Workshops und Informationssaustausch wird die Kommission weiterhin auch den Technologie- und Wissenstransfer fördern.

4. Voraussichtliche Auswirkungen

Der Vorschlag wird einen spürbar vereinfachten Rechtstext schaffen und Garantien für die Konsolidierung und Weiterführung der bisherigen Erfolge mit dem ODS-Ausstieg bieten. Auf Basis dieser Erfolge und der Vereinfachungsmöglichkeiten werden im Zeitraum 2010-2020 insgesamt nahezu 3 Millionen EUR Verwaltungskosten eingespart, davon rund 2 Millionen EUR zugunsten der Industrie, 0,7 Millionen EUR zugunsten der Behörden der Mitgliedstaaten und der Rest zugunsten der Europäischen Kommission. Die zusätzlichen direkten wirtschaftlichen Auswirkungen im Zeitraum 2010-2020 zusammengerechnet dürften unter 13 Millionen EUR bleiben und betreffen im Wesentlichen Maßnahmen zur Verringerung der Verwendung von Methylbromid zu Zwecken der Quarantäne und der Behandlung vor dem Transport10. Die Vereinfachung dürfte vor allem KMU zugute kommen, die für die Umsetzung der Verordnung weniger auf Fachwissen zurückgreifen können.

Die sichtbarsten Vorteile des Pakets betreffen Maßnahmen zur Regelung von Verwendungen zu Zwecken der Quarantäne und der Behandlung vor dem Transport und zur Regelung der Rückgewinnung und Zerstörung "gespeicherter" ODS. Diese könnten im Zeitraum 2010-2020 einen Nettogewinn von 16 000 ODP-Tonnen bzw. 112 Millionen Tonnen CO₂eq erbringen11.

5. Schlussfolgerungen

Die Verordnung hat sich als sehr wirksam erwiesen und dafür gesorgt, dass die EU beim Schutz der Ozonschicht eine Vorreiterrolle spielt. Die vorgeschlagenen politischen Optionen orientieren sich an den Stärken der geltenden Verordnung und reflektieren ein festes Engagement für einfachere und bessere Rechtsetzung auf Basis fundierter Analysen. Der neue Verordnungsvorschlag wird gewährleisten, dass die EU die Bestimmungen des Montrealer Protokolls weiterhin befolgt, und dazu beitragen dass unnötige Verwaltungskosten vermieden werden. Er wird es der EU gleichzeitig gestatten, weiterhin eine führende Rolle zu spielen und die noch bestehenden globalen Herausforderungen, zu denen auch der illegale Handel zählt, zu meistern, und somit auch den Bedenken von bonafide Händlern und NRO Rechnung tragen.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen (Neufassung)

Begründung

1) Kontext des Vorschlages

Dieser Vorschlag zielt darauf ab, die Verordnung (EG) Nr. 2037/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. Juni 2000 über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen1 und die späteren Änderungsrechtsakte vor dem Hintergrund des nahezu vollständigen Ausstiegs aus Produktion und Verbrauch von ozonabbauenden Stoffen (ODS) und angesichts einiger anstehender Herausforderungen, denen auf EU- oder globaler Ebene begegnet werden muss (siehe "Allgemeiner Kontext"), zu überarbeiten und neuzufassen.

Die Hauptziele dieser Überprüfung bestehen darin, 1) die Verordnung (EG) Nr. 2037/2000 zu vereinfachen und neuzufassen und gleichzeitig jeden unnötigen Verwaltungsaufwand im Sinne des Engagements der Kommission zur besseren Rechtsetzung zu verringern, 2) die Einhaltung der Bestimmungen des Montrealer Protokolls in der Fassung von 2007 zu gewährleisten und 3) sicherzustellen, dass den künftigen Herausforderungen begegnet wird, damit sich die Ozonschicht rechtzeitig erholen kann und schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und Ökosysteme vermieden werden.

Allgemeiner Kontext

Die stratosphärische Ozonschicht schützt Lebewesen auf der Erde vor der schädigenden Ultraviolettstrahlung der Sonne. In den frühen 80er Jahren haben Forscher eine bedeutende Abnahme der Ozonkonzentration in der Stratosphäre über der Antarktis festgestellt, die allgemein als "Ozonloch" bekannt wurde. Auf dem Höhepunkt des Abbaus der Ozonschicht - in den Frühjahrsmonaten der späten 90er Jahre - war das Ozonloch über den Polarregionen am größten, obgleich auch in anderen Regionen ein spürbarer Rückgang der Ozonkonzentration beobachtet wurde. Eine intensivere UV-Strahlung kann beim Menschen verstärkt zu Hautkrebs und Katarakten führen und auch die Ökosysteme negativ beeinflussen.

Bereits 1987 haben Regierungen das Montrealer Protokoll über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen, unterzeichnet und sich somit verpflichtet, in allen Unterzeichnerstaaten nach einem vorgegebenen Zeitplan progressiv aus der Produktion ozonabbauender Stoffe (ozone depleting substances, ODS) auszusteigen. Im Jahr 2007 feierten die Vertragspartner (darunter auch die Europäische Gemeinschaft) den zwanzigsten Jahrestag des Montrealer Protokolls und würdigten dieses als einen der erfolgreichsten aller internationaler Umweltverträge. Zu diesem Zeitpunkt war es allen 191 Vertragspartnern gelungen, ihren ODS-Verbrauch gegenüber den Ausgangswerten um 95 % zu reduzieren. Die größten Erfolge (99,2 %) wurden in Industrieländern verzeichnet, gefolgt von Entwicklungsländern mit 80 %2.

In seinem letzten Bericht aus dem Jahre 2007 hat der im Rahmen des Montrealer Protokolls eingerichtete wissenschaftliche Prüfungsausschuss (Scientific Assessment Panel, SAP) bestätigt dass die Ozonschicht sich dank der im Zuge des Protokolls durchgeführten Bekämpfungsmaßnahmen langsam erholt, wenngleich mit einer Verzögerung von 10 bis 15 Jahren gegenüber den Prognosen des Berichts von 2002. Es wird damit gerechnet, dass sich die durchschnittliche und die arktische Ozonkonzentration bis 2050 erholen und dass sich das Ozonloch über der Antarktis zwischen 2060 und 2075 schließen wird.

Nach Aussagen der UNEP bleiben dank der mit dem Montrealer Protokoll eingeführten Regelungen weltweit Millionen von Menschen tödliche Hautkrebserkrankungen und Dutzenden von Millionen die Folgen nicht tödlicher Hautkrebserkrankungen und Katarakte erspart. Diese Regelungen werden außerdem dazu beitragen, dass zwischen 1990 und 2010 Treibhausgas-Emissionen in Höhe von über 100 Milliarden Tonnen CO₂ vermieden werden.

Das sind jährlich mehr als das Fünffache des Kyoto-Reduktionsziels über einen Zeitraum von 20 Jahren. Bis 2010 werden ODS-Emissionen weniger als 5 % der weltweit prognostizierten CO₂-Emissionen ausmachen, gemessen an nahezu 50 % im Jahr 1990.3

In seinem Bericht von 2007 wies der SAP die Vertragsparteien nachdrücklich darauf hin, dass die Wachsamkeit trotz aller bisherigen Erfolge nicht nachlassen darf, wenn sich die neuen Zeitprognosen für die Erholung der Ozonschicht bewahrheiten sollen, auch unter Berücksichtigung der noch verbleibenden Unsicherheiten, insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen des Klimawandels. Die wichtigsten Herausforderungen sind nach wie vor die Freisetzung "gespeicherter" ODS/THG-Emissionen in die Atmosphäre, Ausnahmeregelungen für ODS und neue ODS. Genaue Einzelheiten dieser Herausforderungen sind in der beigefügten Folgenabschätzung enthalten. Der SAP äußerte auch ernsthafte Bedenken hinsichtlich der anziehenden Produktion von teilhalogenierten Fluorchlorkohlenwasserstoffen (H-FCKW) vor der für 2040 vorgesehenen endgültigen Einstellung der Produktion in Entwicklungsländern. Die Parteien haben jedoch schnell reagiert und sind 2007 sofort übereingekommen das Protokoll im Hinblick auf einen beschleunigten H-FCKW-Ausstieg anzupassen um weltweit Reduktionen in Höhe von bis zu 1 Million ODP-Tonnen und 18 Milliarden Tonnen CO₂-Äquivalent zu erreichen.

Die Verordnung (EG) Nr. 2037/2000 ist das Hauptinstrument der Europäischen Gemeinschaften zur Umsetzung des Montrealer Protokolls. Sie wurde durch folgende Rechtsakte geändert:

Übereinstimmung mit anderen Politikbereichen und Zielen der Union Dieser Vorschlag steht im Einklang mit Artikel 175 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und zielt darauf ab, ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu gewährleisten und ein internationales Umweltübereinkommen umzusetzen. Zur Erreichung dieser Ziele sieht der Vorschlag wesentliche Handelsmaßnahmen vor und gründet sich daher auch auf Artikel 133 des Vertrags. Der Vorschlag sieht auch eine Vereinfachung der Rechtsvorschriften und der Verwaltungsverfahren für die öffentlichen Behörden (auf EU- oder einzelstaatlicher Ebene) und die Unternehmen vor (siehe Punkt 5).

2) Anhörung von interessierten Kreisen und Folgenabschätzung

Anhörung von interessierten Kreisen, Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die Vorarbeiten für die Überprüfung haben Ende 2006 mit einer umfassenden Erhebung der Behörden der Mitgliedstaaten und anderer relevanter Agenturen, Unternehmen, Industrien und Nichtregierungsorganisationen begonnen. Die Erhebung zeigte allgemeine Zufriedenheit mit der Wirksamkeit der Verordnung. Die wichtigsten Kommentare betrafen die Komplexität der Verordnung und den Wunsch nach Vereinfachung und Präzisierung. Auf der Grundlage der vorgenannten Beiträge und von anderem Fachwissen (z.B. den letzten Analysen und Empfehlungen der wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Bewertungsausschüsse des Montrealer Protokolls) wurden ab Januar 2008 politische

Optionen und damit verbundene Folgenabschätzungen erarbeitet und analysiert.

Folgenabschätzung

Die vorgeschlagenen politischen Optionen orientieren sich an den Stärken der geltenden Verordnung und reflektieren ein festes Engagement für eine einfachere und bessere Rechtsetzung auf Basis fundierter Analysen. Aus der Vielzahl der überprüften Optionen resultierte ein Maßnahmenpaket, das die weitere Einhaltung des Montrealer Protokolls und gleichzeitig die Begegnung künftiger Herausforderungen und die Vereinfachung der geltenden Verordnung zum Ziel hat. Auf Basis der bisherigen Erfolge und Vereinfachungsmöglichkeiten werden im Zeitraum 2010-2020 insgesamt nahezu 3 Millionen EUR Verwaltungskosten eingespart, davon rund 2 Millionen EUR zugunsten der Industrie, 0,7 Millionen EUR zugunsten der Behörden der Mitgliedstaaten und der Rest zugunsten der Europäischen Kommission. Die zusätzlichen direkten wirtschaftlichen Auswirkungen im Zeitraum 2010-2020 zusammengerechnet dürften unter 13 Millionen EUR bleiben und betreffen im Wesentlichen Maßnahmen zur Verringerung der Verwendung von Methylbromid zu Zwecken der Quarantäne und der Behandlung vor dem Transport4.

Die greifbarsten Vorteile des Pakets erbringen politische Maßnahmen zur Regelung von Verwendungen zu Zwecken der Quarantäne und der Behandlung vor dem Transport und zur Regelung der Rückgewinnung und Entsorgung "gespeicherter" ODS. Diese könnten im Zeitraum 2010-2020 einen Nettogewinn von 16 000 ODP-Tonnen oder 112 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent erbringen; dies würde dazu beitragen, das Risiko eines weiteren Abbaus der Ozonschicht zu mindern, und auch echte Vorteile in punkto Klimawandel erbringen5.

3) Rechtliche Aspekte

Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Zweck dieses Vorschlags ist es, die Verordnung (EG) Nr. 2037/2000, die seit ihrer Verabschiedung wiederholt geändert worden ist, zu vereinfachen, zu überarbeiten und zu konsolidieren.

Durch eine Neufassung lassen sich die vorgeschlagenen, umfangreichen Änderungen der Verordnung und die ursprünglichen Vorschriften, die unverändert geblieben sind, zu einem einzigen Rechtstext verbinden.

Außerdem stärkt der Vorschlag einige Bestimmungen oder enthält zusätzliche Bestimmungen, um die Anwendung und Durchsetzung des Rechts durch die einzelstaatlichen Behörden zu verbessern, damit ein hohes Umweltschutzniveau erreicht wird und gleichzeitig die Rechtvorschriften vereinfacht werden und unnötiger Verwaltungsaufwand abgebaut wird.

Eine klarere Struktur und klarere Rechtsvorschriften ermöglichen eine bessere Rechtsüberwachung und Rechtsdurchsetzung durch Gemeinschaftsmaßnahmen.

Rechtsgrundlage

Die Hauptziele der Verordnung bestehen darin, ein hohes Umweltschutzniveau zu erreichen und ein internationales Umweltübereinkommen umzusetzen. Zur Erreichung dieser Ziele umfasst die Verordnung jedoch auch Handelsmaßnahmen, weshalb der Vorschlag sich auf die Artikel 175 und 133 EG-Vertrag gründet.

Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt.

Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht und aus folgenden Gründen besser durch Maßnahmen der Gemeinschaft erreicht werden:

Der Schutz der Ozonschicht ist ein grenzübergreifendes Anliegen. Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene sind erforderlich, um den Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft als Vertragspartei des Montrealer Protokolls nachzukommen, das mit dieser Verordnung umgesetzt wird. Der Umfang des Problems erfordert ein gemeinschaftsweites und gleichzeitig ein globales Handeln. Einzelne Mitgliedstaaten können die Probleme nicht allein lösen, vielmehr ist ein konzertiertes Vorgehen auf EU-Ebene erforderlich.

Darüber hinaus verbietet die Verordnung die Produktion, das Inverkehrbringen und die Verwendung geregelter Stoffe und ist somit auch von Bedeutung für das Funktionieren des Binnenmarktes. Einige Maßnahmen betreffen den Außenhandel, der der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft unterliegt.

Im Mittelpunkt des Vorschlags stehen Vereinfachungen geltender Rechtsvorschriften oder die Stärkung einiger Bestimmungen, um die Anwendung und Durchsetzung des Rechts durch die Mitgliedstaaten mithilfe von Gemeinschaftsmaßnahmen zu verbessern.

Der Vorschlag steht daher mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht aus folgenden Gründen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

Diese Überarbeitung bedeutet für die Mehrheit der geregelten Stoffe das Ende des Ausstiegsprozesses, der für alle Beteiligten ausreichende Übergangszeiten vorgesehen hat, damit sie sich auf wirtschaftlich effiziente Weise an den Zeitplan anpassen können.

Soweit Beschränkungen für verbleibende Verwendungszwecke vorgesehen sind, gewährleistet der Vorschlag, dass es technisch und wirtschaftlich realisierbare Alternativen gibt. Sollte dies aus besonderen Gründen nicht der Fall sein, so ermöglicht der Vorschlag die Gewährung von Ausnahmen.

Keine detaillierten Vorschriften sind für Bereiche vorgesehen, in denen sich die Ziele besser durch Maßnahmen in anderen Politikbereichen wie im Rahmen des Abfallrechts verwirklichen lassen. Hierdurch sollen Überschneidungen vermieden werden, die zu einer unklaren Aufteilung der Kompetenzen führen und somit eine zusätzliche Belastung für die Behörden und Unternehmen verursachen könnten.

Der Vorschlag hat zum Ziel, die Verfahren (z.B. für die Berichterstattung) zu rationalisieren und unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden. Allerdings werden einige neue Anforderungen vorgeschlagen, soweit dies notwendig scheint, damit die Europäische Gemeinschaft ihren internationalen Verpflichtungen (z.B. Beschleunigung des H-FCKW-Ausstiegs) nachkommen kann und um das generelle Ziel eines wirksamen Schutzes der Ozonschicht z.B. durch die Vermeidung eines schädlichen Handels mit geregelten Stoffen und damit zusammenhängenden Produkten und Einrichtungen zu verwirklichen.

Wahl des Instruments

Das gewählte Rechtsinstrument ist eine Verordnung, da

Jegliche Änderung dieses Konzepts würde sowohl die Mitgliedstaaten als auch die in diesem Sektor tätigen Unternehmen übermäßig belasten.

4) Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt.

5) Weitere Angaben

Vereinfachung

Der Vorschlag sieht eine Vereinfachung der Rechtsvorschriften und der Verwaltungsverfahren der öffentlichen Behörden (auf EU- oder einzelstaatlicher Ebene) vor.512

Mit der Neufassung werden geltende Vorschriften vereinfacht und gestrafft. Redundante Bestimmungen und unnötige Verpflichtungen werden aufgehoben, während die Berichterstattungs- und Überwachungsvorschriften vereinfacht werden. Dies dürfte den Mitgliedstaaten und Unternehmen dabei helfen, unnötigen Verwaltungsaufwand abzubauen.

Der Vorschlag ist in Anhang 2 des Arbeits- und Legislativprogramms der Kommission für 2008 (KOM (2007) 640 endgültig) in der Liste der Vereinfachungsmaßnahmen aufgeführt.

Aufhebung geltender Rechtsvorschriften

Durch die Annahme des Vorschlags wird die Verordnung (EG) Nr. 2037/2000 aufgehoben.

Europäischer Wirtschaftsraum

Der vorgeschlagene Rechtsakt ist von Bedeutung für den Europäischen Wirtschaftsraum und sollte deshalb auf den EWR ausgeweitet werden.

Einzelerläuterung zum Vorschlag

Der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 2037/2000 wurde nicht geändert, allerdings wurde er auf Produkte und Einrichtungen ausgedehnt, die auf geregelte Stoffe angewiesen sind, um so die Bergriffsbestimmungen besser an diejenigen des Montrealer Protokolls anzugleichen und noch bestehende Schlupflöcher für den Handel mit Produkten, die geregelte Stoffe enthalten, zu schließen. Die vorgeschlagene Verordnung würde für die in den Anhängen I und II aufgelisteten Stoffe gelten. Anhang II bietet eine gewisse Flexibilität für die Festlegung von Überwachungsmaßnahmen für Stoffe, deren Ozonabbaupotenzial festgestellt wurde, bzw. von Kontrollmaßnahmen bei einem erheblichen Ozonabbaupotenzial.

Der Vorschlag ist wie die Verordnung (EG) Nr. 2037/2000 gegliedert, allerdings wurde ein neues Kapitel über Ausnahmen vom Verbot der Produktion, des Inverkehrbringens und der Verwendung, die ursprünglich auf mehrere Bestimmungen der Ausstiegsfahrpläne für geregelte Stoffe und Produkte verteilt waren, hinzugefügt. Durch diese Änderung wird der Text lesbarer, was die Anwendung der Vorschriften erleichtert.

Erläuterung der Artikel Die Erläuterungen zu den Artikeln beziehen sich lediglich auf die Artikel, die neu sind oder an denen beträchtliche Änderungen vorgenommen wurden.

- Begriffsbestimmungen - Kapitel I Artikel 3

Die bestehenden Begriffsbestimmungen entsprechen weitgehend denjenigen des Montrealer Protokolls. Dieses Konzept sollte im Allgemeinen beibehalten werden, doch schienen einige Anpassungen erforderlich zu sein, um Widersprüchlichkeiten zwischen den Rechtsvorschriften zu vermeiden (so wird der Begriff "Verwendung" auch im Zusammenhang mit Anwendungen als Ausgangsstoff verwendet, die bisher von der Definition dieses Begriffs ausgeschlossen sind). Darüber hinaus wird bei einigen Präzisierungen der im Laufe der Zeit erfolgten Rechtsauslegung Rechnung getragen (z.B. indem "das Inverkehrbringen" als "erstmalige Zurverfügungstellung" definiert wird).

- Ausstiegsfahrplan - Kapitel II Artikel 4, 5 und 6

Da die Ausstiegstermine für alle geregelten Stoffe außer H-FCKW erreicht sind, können die entsprechenden Artikel durch die Streichung überholter Bestimmungen erheblich vereinfacht werden. Darüber hinaus haben die Ausnahmen vom Verbot des Inverkehrbringens bestimmter Produkte und Einrichtungen, die vor den ursprünglichen Endterminen hergestellt wurden, keine praktische Bedeutung mehr.

Der Ausstiegsfahrplan für H-FCKW muss angepasst und der Termin für das Produktionsverbot auf 2020 vorverlegt werden, um dem 2007 gefassten Beschluss XIX/6 der Vertragsparteien zur Anpassung des Protokolls nachzukommen. Die für Wartungszwecke bestimmte restliche Produktion (0,5% der Ausgangsproduktion), die mit diesem Beschluss genehmigt wurde, hat für die EU keine Bedeutung, da ungebrauchte H-FCKW ab 2010 nicht mehr verwendet werden dürfen.

- Ausnahmen - Kapitel III Artikel 7 bis 13

In diesem Kapitel sind die Vorschriften für die verschiedenen Verwendungszwecke zusammengefasst für die gemäß dem Protokoll der Verbrauch der Stoffe weiter zulässig ist, und/oder für die das aufgrund der Gemeinschaftsvorschriften bestehende Verbot nicht gilt (Ausgangsstoffe, Verarbeitungshilfsstoffe und für spezifische Verwendungszwecke eingesetzte(s) H-FCKW, Halone und Methylbromid). Das Inverkehrbringen (einschließlich Einfuhr) zur Zerstörung ist weiterhin möglich. Im Einklang mit der im Laufe der Zeit erfolgten Rechtsauslegung ist ein Wechsel zwischen diesen Verwendungszwecken ausgeschlossen.

Im Einklang mit dem Protokoll unterliegen zur Verwendung als Ausgangsstoffe bestimmte geregelte Stoffe nicht den Beschränkungen gemäß Kapitel II. Um die Durchsetzung von Maßnahmen zu erleichtern und die illegale Verwendung und die vorschriftswidrige Verwendung zu vermeiden, sollten die Stoffe auf den Etiketten als Ausgangsstoffe gekennzeichnet sein (Artikel 7).

Die Vorschriften über geregelte Stoffe für wesentliche Labor- und Analysezwecke werden an die gängige Praxis angeglichen, wonach den Herstellern und Importeuren der Stoffe Quoten zugewiesen und die Endverbraucher (z.B. Labors) in einer von der Kommission geführten Datenbank registriert werden. Es sollte eine Obergrenze für die verwendeten Gesamtmengen festgelegt werden, um zusätzliche Anreize für den Einsatz verfügbarer Alternativen zu geregelten Stoffen zu schaffen (Artikel 10).

Ab 2010 dürfen ungebrauchte H-FCKW nicht länger für die Instandhaltung und Wartung von Kühlgeräten und Klimaanlagen eingesetzt werden. Damit dieses Verbot durchgesetzt werden kann muss zwischen aufgearbeitetem und ungebrauchtem Material klar unterschieden und aufgearbeitetes Material als solches gekennzeichnet werden. Diese weitere Beschränkung auf aufgearbeitete H-FCKW, die die Verwendung von zurückgewonnenen Stoffen ausschließt (sofern sie der Betreiber der Einrichtung nicht selbst zurückgewonnen hat), wird den Handel mit H-FCKW weiter verringern, was wiederum die Rückverfolgbarkeit verbessern und somit das Risiko des illegalen Handels und der vorschriftswidrigen Verwendung reduzieren wird.

Die Etikettierungsvorschrift für Einrichtungen, die H-FCKW enthalten, wird die Rückgewinnung von H-FCKW bei der Entsorgung der Einrichtungen erleichtern und das Risiko illegaler Ausfuhren verringern (Artikel 11).

Die Verwendung von Methylbromid für den Quarantänebereich und die Behandlung vor dem Transport sollte auf das derzeitige Verbrauchsniveau begrenzt werden. Um die mit dieser Verwendung einhergehenden Emissionen zu verringern, werden Auffangtechnologien angewendet. Diese Verwendung soll aufgrund der Gesundheits- und Sicherheitsrisiken und in Anbetracht der diesbezüglichen gesetzgeberischen Antworten bis 2015 eingestellt werden (Artikel 12).

Da es inzwischen Alternativstoffe gibt, mit denen sich Halone in Brandschutzeinrichtungen ersetzen lassen, können nun Endtermine für bestehende Anwendungen festgesetzt werden.

Dies geschieht im Rahmen eines gesonderten Komitologieverfahrens. In Einzelfällen können jedoch Abweichungen von diesen Endterminen gewährt werden, wenn keine technisch und wirtschaftlich realisierbaren Alternativen zur Verfügung stehen (Artikel 13).

- Handel - Kapitel IV Artikel 15 bis 20

Geregelte Stoffe sowie Produkte und Einrichtungen, die diese Stoffe enthalten oder auf sie angewiesen sind, werden im Hoheitsgebiet der EU nicht mehr zugelassen, es sei denn diese Waren erfüllen die in der Verordnung vorgesehenen Ausnahmebedingungen (Artikel 15 und 17).

Die Sonderausnahme für Methylbromid und H-FCKW, die im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs eingeführt werden, wird in Übereinstimmung mit dem für andere geregelte Stoffe geltenden Konzept (Beendigung des Verfahrens des aktiven Veredelungsverkehrs mit Inkrafttreten des Verbots) aus Gründen der Kohärenz und zur Verringerung des Verwaltungsaufwands nicht weiter beibehalten.

Seit Verabschiedung der Verordnung wendet die Kommission für die Einfuhren und Ausfuhren ein Online-Lizenzsystem an. Dieses System hat sich als effizient erwiesen und soll auch vor dem Hintergrund des modernisierten Zollkodex zu einem vollständig elektronischen Lizenzsystem ausgebaut werden. Mit diesem System wird die Ausdehnung der Lizenzanforderungen auf die Einfuhr von Produkten und Einrichtungen (Artikel 15, 17 und 18) keinen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand schaffen und eine bessere Durchsetzung der bestehenden Handelsbeschränkungen ermöglichen. Die Lizenzanforderungen wurden auf alle Einfuhren ausgedehnt, und zwar unabhängig vom Zollverfahren oder der zollrechtlichen Bestimmung, mit Ausnahme der vorübergehenden Verwahrung, einschließlich Umladung, und der Durchfuhr durch die Gemeinschaft. Für letztere Fälle kann außerdem auf die obligatorische Vorlage einer Ausfuhrlizenz verzichtet werden. Für die von der Lizenzpflicht befreiten Einfuhren könnten nach Bewertung des mit solchen Warenbewegungen verbundenen potenziellen Risikos eines illegalen Handels Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen eingeführt werden (Artikel 19).

Es sollte eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, die es der Kommission ermöglicht, Lizenzanträge abzulehnen, wenn nach Angaben des Ausfuhr- oder Einfuhrlandes die geplante Lieferung die innerstaatlichen Kontrollvorschriften nicht erfüllt. Die Möglichkeit, die im Rahmen des Lizenzvergabeverfahrens übermittelten Informationen auszutauschen, wird zu einer wirksameren Beteiligung der Gemeinschaft an dem im Rahmen des Montrealer Protokolls eingerichteten iPIC-System (informal Prior Informed Consent - informelle vorherige informierte Zustimmung) beitragen (Artikel 18).

Das Ausfuhrverbot für Produkte und Einrichtungen, die geregelte Stoffe enthalten oder auf diese angewiesen sind, wird verstärkt und insbesondere auf Produkte und Einrichtungen ausgedehnt die H-FCKW enthalten oder auf diese angewiesen sind. Dies wird dazu beitragen, dass eine zunehmende Abhängigkeit der Entwicklungsländer von diesen Stoffen vermieden wird. Um eine unverhältnismäßige Belastung der Exporteure zu vermeiden, können im Einzelfall Ausnahmen genehmigt werden (Artikel 17).

- Rückgewinnung und Zerstörung gebrauchter geregelter Stoffe - Kapitel V Artikel 22

Für die Zerstörung geregelter Stoffe dürfen nur von den Vertragsparteien zugelassene Techniken angewendet werden. Um die Anwendung dieser Vorschrift zu erleichtern, sollten die diesbezüglichen Entscheidungen der Vertragsparteien in die Verordnung integriert und nach dem Ausschussverfahren aktualisiert werden.

Die Kommission wird ermächtigt, eine Liste der Produkte und Einrichtungen zu erstellen, für die die Rückgewinnung oder Zerstörung ohne vorherige Rückgewinnung von geregelten Stoffen als technisch und wirtschaftlich machbar gilt und somit obligatorisch ist.

- Neue Stoffe - Kapitel VI Artikel 24

Es sollte ein flexibler Mechanismus eingeführt werden, der gewährleistet, dass über Stoffe, die vom wissenschaftlichen Bewertungs-Panel des Montrealer Protokolls als ozonschichtschädigend eingestuft wurden, Bericht erstattet werden muss, um den Umfang der Umweltbelastung durch diese Stoffe bewerten zu können, und dass neue Stoffe, deren Ozonabbaupotenzial als beträchtlich angesehen wird, Kontrollmaßnahmen unterliegen. Zu diesem Zweck wird Anhang II wiedereingeführt, der in Teil A die Stoffe enthält, die Kontrollmaßnahmen unterliegen, und in Teil B die Stoffe, über die die Unternehmen Bericht erstatten müssen.

- Berichterstattung - Kapitel VII Artikel 26 und 27

In Artikel 25 sind sämtliche Berichterstattungspflichten der Mitgliedstaaten zusammengefasst. Die obligatorische Berichterstattung an die Kommission über die Zerstörung wird die Daten ergänzen, die in der ODS-Datenbank zur Verfügung stehen, und ist eine Voraussetzung für die Rationalisierung der Berichterstattung im Rahmen des Protokolls und eine Reduzierung der Berichterstattungspflichten der Mitgliedstaaten.

- Überwachung - Kapitel VII Artikel 28

Es sollte expliziter festgelegt werden, dass die Mitgliedstaaten zu allen Aspekten der Verordnung Inspektionen durchführen müssen. Diese Inspektionen sollten einem risikobasierten Ansatz folgen.

- Durchführungsmaßnahmen

Mit der Verordnung werden der Kommission Durchführungsbefugnisse übertragen. Die Fälle, in denen Durchführungsbefugnisse übertragen wurden, sind in dem einschlägigen Artikel jeweils besonders genannt.

2037/2000 (angepasst)

2008/0165 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom [...] über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen (Neufassung) (Text von Bedeutung für den EWR)

Die Änderungen befinden sich im PDF-Dokument.